Förslag till möjlig metod för temporärt tillhandahållande av eleffekt

Transkript

1 Handel & Försäljning Magnus Thorstensson , PROMEMORIA 1 (8) Datum Till: Svenska Kraftnät Förslag till möjlig metod för temporärt tillhandahållande av eleffekt Det är i nuläget branschaktörernas uppfattning att någon form av förlängning av det nuvarande arrangemanget med en upphandlad effektreserv är nödvändig även bortom februari Svensk Energi har, som ett uttryck för det samhällsansvar som kännetecknar branschens aktörer, mot denna bakgrund arbetat fram ett förslag till modell för ett fortsatt arrangemang med en tillfällig effektreserv. Det är föreningens förhoppning att detta förslag skall kunna ligga till grund för en konstruktiv dialog angående en förlängning av en temporär effektreserv bortom år Det ska påpekas att den föreslagna modellen inte är fullständigt beskriven i alla detaljer, då fortsatta analyser är nödvändiga för att kunna göra rätt avvägningar. Parallellt med framtagandet av det föreliggande modellförslaget har de i dag balansansvariga företagen kontaktats, då ett engagemang från dessa är nödvändigt beroende på deras centrala roll på elmarknaden. Då ett komplett förslag ännu inte föreligger, har Svensk Energi efterfrågat de balansansvarigas principiella inställning till den föreslagna modellen. I svaren lyfter de balansansvariga företagens genomgående fram dels uppfattning att en lösning på effektfrågan måste vara harmoniserad i Norden, dels att man anser det vara den systemansvariges uppgift att tillhandahålla en lämplig volym av reserveffekt. Det stora flertalet aktörer finner dock att den av Svensk Energi föreslagna modellen i princip kan accepteras, med förbehållet att man först kan ta slutgiltig ställning när ett slutgiltigt förslag presenteras. Samtliga aktörer villkorar också sin medverkan med att samtliga balansansvariga företag, idag och i framtiden, måste acceptera modellen och delta i finansieringen. Bland företagen finns även de som hänvisar till en ökad flexibilitet i efterfrågan och menar att detta i kombination med mätarreformen kommer att innebära att nya kontraktsformer kommer att växa fram, vilka kan förväntas bidra till effektfrågans lösning. Utifrån detta menar man därför att den lämpligaste lösningen torde vara att förlänga den nuvarande lösningen förbi SVE100 v Svensk Energi Stockholm Besöksadress Olof Palmes gata 31 Tel Säte Stockholm Fax kontakt@svenskenergi.se Org.nr

2 2 (8) Av de 28 balansansvariga företagen har dock tre företag meddelat att man inte accepterar det principiella upplägget i förslaget utan menar att detta är den systemansvariges uppgift. Innebörden av detta är att Svensk Energi återigen måste kontakta de balansansvariga företagen, dels för att diskutera med de företag som avvisat förslaget, dels att hos övriga företag undersöka huruvida det finns tolkningsutrymme vad gäller kravet på total uppslutning. Inledning Effektfrågan på en liberaliserad elmarknad är ett svårt problem där många överväganden måste göras av många aktörer och där det kan vara svårt att uppnå konsensus. I viss mån beror detta på att det kan vara svårt att hålla i sär olika problemställningar då de lätt glider in i varandra. I denna PM görs ett försök att strukturera hur branschen föreställer sig en temporär lösning. En viktig förutsättning för modellen är att förslaget kan accepteras av alla balansansvariga företag, även nytillkommande i framtiden. Det är också en förutsättning att den föreslagna lösningen vinner acceptans från regering och riksdag samt av myndigheterna. Givetvis är det också av största vikt att även övriga delar av samhället kan acceptera förslaget, inte minst näringslivet. Vilket är målet? Sedan liberaliseringen av elmarknaden har det inte rått någon enighet om hur en marknadslösning av effektfrågan ska se ut. Tiden har präglats av tillfälliga lösningar i avvaktan på att marknaden ska nå en tillräcklig mognad för att hantera enstaka situationer med oförväntad hög last. I dagsläget är elpriserna högre än någonsin tidigare och flera aktörer märker en förändring i konsumenternas efterfrågan. Detta tolkas som att en tidigare avsaknad elasticitet i efterfrågan nu håller på att växa fram. Till detta ska även läggas den framtida utvecklingen där beslut är fattade om nyinvesteringar i kraftproduktion och exempelvis mätarreformen i Sverige. Förväntningen är att nya kontraktsformer kommer att växa fram som en följd av detta. Detta kompletteras förhoppningsvis med nya finansiella produkter på Nord Pool som möjliggör för aktörerna att hantera de ekonomiska riskerna. Det finns dock andra aktörer som gör en helt annan bedömning. Detta baseras i första hand på det faktum att leveranssäkerhet är en kollektiv nyttighet, vilket kräver någon form av kollektivt finansierad lösning. I sammanhanget ska dock påpekas att det inte nödvändigtvis innebär att lösningen måste komma till stånd i offentlig regi. Någon form av offentligt ingripande kan dock vara tvunget då avsaknaden av legala krav medför en risk för att vissa väljer att vara fripassagerare. Lösningen som dessa aktörer ser framför sig kan vara att göra dagens system permanent. Oavsett vilken väg utvecklingen tar, så agerar de svenska aktörerna på en nordisk marknad. För att marknaden ska kunna fungera effektivt och för att undvika en snedvridning av konkurrensen, är det därför nödvändigt att det finns en gemensam nordisk lösning (alt. harmoniserad). Detta är inte minst

3 3 (8) nödvändigt för att kunna nå målet om en gemensam nordisk slutkundsmarknad. Det är i dagsläget branschens bedömning att en tillfällig modell är nödvändig under ytterligare några år efter vintern 2008/09. Målet är dock att lösningen ska avvecklas så snart som det bedöms möjligt. Inte minst av denna anledning är det motiverat att den här föreslagna modellen i utgångsläget ska tidsbegränsas till att omfatta 5 år. Viktiga frågeställningar En temporär lösning av effektfrågan måste ta hänsyn till ett brett spektrum av frågeställningar som dessutom måste beaktas ur flera olika synvinklar. Det är ofrånkomligt att marknaden inte påverkas på något sätt, men grundläggande måste vara att denna påverkan i så liten utsträckning som möjligt stör elmarknadens normala utveckling. Primärt måste en uppskattning göras av vilken leveranssäkerhet som bedöms vara önskvärd/acceptabel ur samhällets perspektiv. I själva verket är detta egentligen en värdering som måste ställas mot kostnaden av att tillhandahålla lösningen. Den faktiska kostnaden kommer sannolikt endast att vara känd i efterhand, men kostnaden för dagens lösning kan utgöra en referenspunkt. För att utröna vilken omfattning av reserveffekt som är nödvändig för att uppnå den acceptabla leveranssäkerheten, krävs en bedömning av det maximalt möjliga effektuttaget. När det gäller finansiering måste utgångspunkten vara densamma som idag, dvs. att finansiering fördelas mellan de balansansvariga företagen. Det finns dock ingen självklar utformning avseende organisationen, regler för aktivering och prissättning. Därför är det av yttersta vikt att det praktiska utformandet måste utredas grundligt och där för- och nackdelarna med de olika alternativen tydligt presenteras. I den nuvarande lösningen tillämpas en fiktiv prissättning i balansavräkningen, och vid de tillfällen som effektreserven tas i bruk av effektskäl, tillfaller dessa priser Svenska Kraftnät. I den nedan föreslagna lösningen kommer dessa medel att tillfalla den juridiska person som står som huvudman för upphandlingen av den temporära lösningen. Det är här viktigt att framhålla att denna juridiska person inte har något vinstintresse. Eventuella intäkter ska användas för att reducera kostnaderna. Centrala frågeställningar Fastställande av önskvärd leveranssäkerhet Då det aldrig kommer att vara möjligt att garantera total leveranssäkerhet måste en önskvärd nivå fastställas. (Detta innebär i princip den acceptabla sannolikhetsnivån för bortkoppling av last.) Svensk Energi vill i sammanhanget framhålla att den önskade graden av leveranssäkerhet varierar mellan olika användare med olika betalningsvilja. En strikt marknadsekonomisk värdering är sannolikt lägre än en korrekt samhällsekonomisk värdering, varför definitionen av önskad leveranssäkerhet därför borde vara en uppgift för det politiska systemet.

4 4 (8) Utgångspunkt för diskussionen är effektbrist. I sammanhanget måste dock framhållas att frånkoppling av last även kan uppstå som en följd av andra störningar, vilket bör beaktas. Leveranssäkerheten berör alla aktörer på elmarknaden, såväl producenter som konsumenter, och det är därför viktigt att en förutsättningslös dialog kan föras mellan de olika aktörerna när det gäller bedömningen av den önskvärda leveranssäkerheten. Detta kan ske i form av en hearing med en inbjudan om att inkomma med synpunkter. Det är dock viktigt att en sådan hearing bör betona ett samhällsekonomiskt perspektiv, inte minst kostnaderna i händelse av förbrukningsbortkoppling. Som utgångspunkt för leveranssäkerheten kan en historisk hänvisning göras till de tidigare leveranssäkerhetsvillkoren, vilket i praktiken innebar att den acceptabla leveranssäkerheten motsvarade en tioårsvinter. Frågan har dock en intim koppling till kostnaderna. Dessa kommer dock sannolikt inte att vara kända på förhand, men utgångspunkten torde vara kostnaden för den befintliga lösningen. Ett grovt kostnadsintervall är mellan miljoner kronor. Med en total slutlig förbrukning på 150 TWh skulle detta innebära en kostnad på 0,10 0,13 öre/kwh. Branschen, via Svensk Energi, inbjuder till en offentlig diskussion om leveranssäkerheten i syfte att få in synpunkter från andra aktörer på marknaden. Framförallt är det viktigt att till ett sådant tillfälle inbjuda representanter från Svensk Näringsliv, SKGS, Elbruk, boendeorganisationer, men även oberoende experter och politiker. Utgångspunkten är förslagsvis de tidigare leveranssäkerhetsvillkoren, vilket i princip motsvarade en tioårsvinter. Maximalt möjligt effektuttag Grundläggande är att göra en uppskattning av vilket effektbehov som kan uppstå vid olika tillfällen. Då det svenska kraftsystemet är en del av det nordiska, är det viktigt att denna bedömning görs med ett nordiskt perspektiv. Vidare måste en bedömning av effektbehovet ske på ett transparent och opartiskt sätt. För närvarande har Svenska Kraftnät i uppdrag från regeringen att årligen göra en bedömning av effektläget inför vintern. Sannolikt kommer detta även att ske framledes, vilket således kan ligga till grund för den temporära lösningen. Svenska Kraftnät gör en bedömning av hur stor lasten är vid olika situationer utifrån ett nordiskt perspektiv, exempelvis vid en normalvinter samt vid en 10- respektive 20-årsvinter. Effektreservens volym Effektproblemet kan uttryckas som en risk för brist på tillgänglig reglerkapacitet på kort sikt. Det är därför en central uppgift att göra en bedömning av vilken produktionskapacitet som kan bedömas finnas tillgänglig på marknaden i Sverige och Norden. Med beaktande av såväl konkurrensperspektivet som affärshemligheter är det omöjligt att branschen själva ska kunna specificera hur stor kapacitet som finns tillgängligt på marknaden. Det är också osannolikt att en tredje part,

5 5 (8) t.ex. en konsult, skulle kunna samla in de nödvändiga uppgifterna. Det är endast genom stöd i det legala regelverket som branschaktörerna kan tvingas lämna ifrån sig uppgifter, vilket kräver en myndighetsroll. Svensk Energi anser det troligt att Svenska Kraftnät även framledes årligen kommer att göra en bedömning av effektbalansens utveckling. Som ett led i detta arbete förutsätter Svensk Energi att Svenska Kraftnät på ett aktivt sätt kan bidra i arbetet med att bedöma den behövliga volymen av effektreserv. När det gäller effektreservens sammansättning bör denna kunna omfatta såväl produktionskapacitet som förbrukningsneddragningar. Huvudinriktningen måste dock vara att upphandla den bestämda volymen till minsta kostnad, givet de tekniska kraven. Som utgångspunkt för att bestämma volymen på en av branschen finansierad tillfällig effektreserv kommer dels att användas den bedömning som ligger till grund för den tillfälliga effektlagen, dels resultatet utifrån den inledande hearingen med representation från kunderna. Svenska Kraftnät bör aktivt bidra i arbetet med att bedöma den slutliga omfattningen på volymen. I samband med detta är branschen beredd att även fortsatt tillhandahålla de nödvändiga uppgifterna till Svenska Kraftnät som krävs inom ramen för den nuvarande lösningen Organisation och finansiering I första hand måste legitimitet eftersträvas och stor vikt måste läggas vid transparens och förtroende. Principerna för fördelningen av kostnader är viktig dels då de måste uppfattas som rättvisa och rimliga, dels att konkurrensförhållandena inte påverkas. Det finns önskemål om att fasta organisationer så långt möjligt bör undvikas men att regelverket däremot bör vara så fast som möjligt. Vidare måste det finnas tydliga regler vad gäller revision av den valda modellen. I huvudsak utgörs effektproblemet i att topplasteffekt ständigt måste finnas tillgängligt, medan det endast finns betalningsvilja då dessa de facto utnyttjas. Problemet ligger således i att finna en modell för ersättning till ägarna för att hålla en viss beredskap i nödvändig produktionskapacitet. Utgångspunkten för Svensk Energis förslag var att elbranschen via ett nybildat bolag, Svensk Effektreserv AB (Serab), upphandlar en effektreserv. Efterhand har det dock framkommit berättigade synpunkter, varför även alternativa associationsformer måste undersökas, t.ex. stiftelseform eller att uppdraget läggs ut på en tredje part. I nuläget har Svensk Energi gett i uppdrag åt KPMG samt Hamilton Advokatbyrå att utreda olika associationsformer, samt att belysa konkurrensrättsliga aspekter. Resultatet av detta arbete är dock inte färdigt i skrivande stund. Det är önskvärt att i kretsen av huvudmän för verksamheten även ingår företrädare för förbrukarsidan i syfte att uppnå acceptans och trovärdighet för den föreslagna lösningen.

6 6 (8) Den grundläggande principen är att reserven kollektivt finansieras av de balansansvariga företagen. För en effektiv hantering vore det därför önskvärt att utnyttja statistik från kraftbalansomslutningen för att fördela kostnaderna. Detta är Svenska Kraftnät berett att tillhandahålla. För att finna deltagare till en av branschen kollektivt upphandlad effektreserv, måste en kostnadsbild kunna presenteras. En utgångspunkt kan vara att utgå ifrån de upphandlingar som Svenska Kraftnät hittills genomfört. Då det föreslagna modellen saknar författningsstöd, finns det en risk att företag inte accepterar att medverka. Det är Svensk Energis utgångspunkt att den föreslagna modellen skall accepteras av samtliga balansansvariga. Branschen, via Svensk Energi, gör en bedömning av kostnaderna för att uppnå den önskade leveranssäkerheten utifrån det uppskattade effektbehovet och Svenska Kraftnäts tidigare upphandlingar. Svensk Energi organiserar i samarbete med företrädare för förbrukarsidan och ev. andra intresserade parter på lämpligaste sätt en huvudman för effektreserven. Upphandling Det är grundläggande att anskaffningen av de i effektreserven ingående objekten måste uppfylla ett antal kriterier. Samtidigt är det fundamentalt att anskaffningen av objekten måste ske på ett fullständigt transparent och opartiskt sätt. Svensk Energi anser att processen så långt möjligt ska samstämma med den metod som Svenska Kraftnät tillämpar idag, d.v.s. lagen om offentlig upphandling. Även om ett privat bolag inte är skyldigt att tillämpa de formella upphandlingsreglerna, har det möjlighet att göra det frivilligt och i den omfattning som bedöms lämplig. Härigenom erhålls ett öppet förfarande som i allt väsentligt kan likna Svenska Kraftnäts upphandling. När det gäller frågan om överklagan (begäran om överprövning) av bolagets beslut kan dock en missnöjd leverantör inte begära överprövning hos länsrätt (grund för avvisning). I stället får denne väcka talan vid allmän domstol. Objekten måste dock uppfylla de tekniska krav som ställs på reglerobjekt, och som idag finns specificerade i Svenska Kraftnäts balansavtal med reglering. Beroende på hur den tillfälliga lösningen organiseras finns det olika modeller för hur upphandlingen kan finansieras rent praktiskt, t.ex. en årlig förskottsinbetalning eller avräkning i efterhand. Frågan om hur lösningen ska organiseras är också av betydelse för hur upphandlingen ska genomföras rent praktiskt, exempelvis genom tredje part. I den idag tillämpade lösningen sker upphandlingen i olika etapper. Det kan finnas anledning att analysera vilka för- och nackdelar som finns av att upphandla objekten över olika tidsperioder. Upphandlingen ska ske i enlighet med lagen om offentlig upphandling, givet de tekniska krav som Svenska Kraftnät ställer på effektreserven.

7 7 (8) Finansiering av upphandlingen och det praktiska genomförandet är beroende av hur lösningen organiseras. En vidare analys av alternativa associationsformer är nödvändig. Aktivering av objekten I frågan om aktivering av objekten finns det argument för aktivering på såväl spotmarknaden som reglermarknaden. Huvudargumentet för att aktiveringen ska ske via reglermarknaden är dels att inte störa prisbildningen på spotmarknaden. Samtidigt kan det argumenteras att en avkortningssituation på spotmarknaden ger sådana följdverkningar att fördelarna med att aktivera via spotmarknaden överväger nackdelarna. Detta påverkar eventuellt kraven på aktiveringstid, vilket i sin tur kan påverka kostnaderna. Denna diskussion är oerhört viktig och kräver en fullständig analys, vilket inte funnits möjlighet till under den korta tidsperiod som stått till förfogande. Reglerna för de i reserven ingående objekten bör så långt möjligt följa de regler som finns idag när det gäller att stå till Svenska Kraftnäts förfogande. Beroende på den stora mängden vattenkraft i det nordiska kraftsystemet, kan det uppstå behov att använda reglerobjekten för energiproduktion vid extrema hydrologiska förhållanden. Då detta inte går att specificera på ett objektivt sätt måste det tydligt beskrivas vid vilka tillfällen som ägarna själva kan disponera objekten och till vilka villkor. De i reserven ingående objekten ska finnas tillgängliga som bud under perioden 16 nov 15 mars. Under övrig tid står objekten fritt till ägarens disposition. Anläggningsägaren kan mot ersättning utnyttja anläggningen för eget bruk under perioden. Dock ska objekten finnas tillgängliga för Svenska Kraftnät om detta bedöms nödvändigt ur effekthänseende. Utgångspunkten är att objekten liksom i dag ska aktiveras via reglermarknaden. En utförlig konsekvensanalys av olika alternativ måste dock göras. Regelverket måste vara entydigt och transparent och även reglera i vilken utsträckning ägaren kan disponera anläggningarna. Prissättning på reglermarknaden En utgångspunkt för den temporära modellen är att så långt möjligt undvika att störa prisbildningen på marknaden. Samtidigt är målet att den volym som upphandlas ska minska över tiden och att bolagets verksamhet på sikt ska kunna avvecklas. Innebörden är att den prisnivå till vilken objekten bjuds in till marknaden inte får vara för låg. Detta för att inte tränga undan nyinvesteringar i produktion eller att undanröja önskvärd flexibilitet i efterfrågan. Den nuvarande prisstegen i balansavräkningen innebär att uppregleringspriset då effektreserven används av effektskäl ökar från kr/mwh plus rörlig kostnad (om inte balansgrundpriset är högre) fram till Det kan finnas skäl att diskutera huruvida prisstegen ska fullföljas. Det kan argumenteras för att stanna på den nuvarande nivån under effektlagens

8 8 (8) återstående år och att detta pris används när den av branschen finansierade övergångslösningen tar vid. Alternativt kan prissättningen sättas i en fast relation till det pris som tillämpas då störningsreserven måste tas i bruk eller vid bortkoppling av förbrukning. Om det skulle uppstå tillfällen då de upphandlade anläggningarn kan behöva utnyttjas av systemoperatörerna vid andra tillfällen än vid hotande effektbrist, kan lämpligheten i att tillämpa det fiktiva priset diskuteras. Frågan behöver utredas närmare. Eventuella intäkter skall dock användas för att reducera kostnaderna. Objekten bjuds in till i förväg bestämda priser på reglermarknaden. Eventuella intäkter skall användas för att reducera kostnaderna för reserven. Övrigt och utestående frågor Det praktiska genomförandet är i viss mån beroende på hur lösningen organiseras. När det gäller aktivering är det dock Svenska Kraftnät som står i direkt kontakt med ägarna. I lösningen måste finnas möjlighet att vidta anpassningar vid förändringar i omvärlden, exempelvis vid förändringar i balansavräkningen. Såväl den befintliga situationen som den här föreslagna modellen utgår ifrån att de balansansvariga företagen står för finansieringen. För transparensen och inte minst för trovärdigheten vore det önskvärt att även andra aktörer kan få möjlighet att delta. Vidare måste även tillkomsten av nya balansansvariga företag kunna hanteras. Vissa av de förbrukningsneddragningar som ingår i dagens effektreserv sker inte via balansansvariga, utan har ingåtts med specialavtal. Detta kan få betydelse för möjligheten att få med förbrukningsneddragningar i en av branschen initierad upphandling.