Dags för översyn av lagstiftningen för kommunala bostadsbolag

Transkript

1 Motion till SABO kongress 2019 Dags för översyn av lagstiftningen för kommunala bostadsbolag För tio år sedan cirkulerade många påståenden om EU-krav på de kommunala bostadsbolagen. Det ledde några år senare till en ny lagstiftning. Såsmåningom har åsikterna om EU-krav ifrågasatts ordentligt. Till exempel i SABO:s Nyttan med allmännyttan, nyligen från Rättsutlåtande angående offentliga stöd till bostadssektorn från Bostad 2030 eller från praktiken i Wienmodellen Arena Ide. Rapporten från Bostad 2030 betonar att EU:s regler för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är något helt annat än de EU-regler som betonades i Sverige för ett decennium sedan. Man kan också uttrycka det så att de EU-regler som man då trodde gällde i Sverige har visat sig inte gälla i till exempel ederländema, Finland och Österrike. Nu är dags att sätta den lagstiftning som kom till 2011 under lupp. Hur blev det? Vi har sett exempel på höga vinster i kommunala bostadsbolag, stora utdelningar till kommunal verksamhet, höga hyreshöjningar samt kalkyloch redovisningsmetoder som är hämtade från den privata sektorn. Men också av kommuner som tolkat lagstiftningen på egna sätt. Hur blir en samlad bedömning av lagstiftningen från 2011? Behövs nu en översyn av lagstiftningen? Behöver SABO ställa krav på en översyn? Yrkar att kongressen beslutar att uppdra till SABO:s styrelse att se till att SABO tar fram en översikt av resultaten av 2011 år lagstiftning. att se till att ta fram en diskussion om eventuella förändringar av lagstiftningen. att verka för att det kommer tillstånd en bred diskussion av lagstiftningen för kommunala bostadsbolag och eventuell förändring av lagstiftningen. Stockholm den 20 februari 2019 Ragnar von Malmborg Ombud Miljöpartiet och strax styrelseledamot i Svenska Bostäder

2 Utlåtande över motion nr 3: Dags för översyn av lagstiftningen för kommunala bostadsbolag Motionären yrkar på att SABO tar fram en översikt av resultaten av 2011 års lagstiftning, tar fram en diskussion om eventuella förändringar av lagstiftningen samt verkar för att det kommer till stånd en bred diskussion av lagstiftningen för kommunala bostadsbolag och eventuell förändring av lagstiftningen. Motionären hävdar att lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (allbolagen), som trädde i kraft 1 januari 2011, tillkom på grund av att det cirkulerade många påståenden om EU-krav på de kommunala bostadsbolagen. I propositionen om den nya all bolagen motiverade regeringen behovet av en reform på följande sätt: "Det har gjorts gällande att dagens regelverk för de allmännyttiga och kommunala bostads företagen är oförenligt med unionsrättens regler om statsstöd i de fall företag har kommuner som ägare. Regeln om utdelningsbegränsning i Al/bolagen fungerar som en indirekt självkostnadsprincip. Regeln medför att lägre avkastningskrav kan ställas på allmännyttiga bostadsföretag än bostadsföretag som inte är allmännyttiga. Sådant avstående från marknadsmässig avkastning skulle kunna innebära att de aktuella företagen får en ekonomisk fördel i förhållande till andra bostadsföretag. Eftersom det stora flertalet allmännyttiga bostadsföretag ägs av kommuner skulle det kunna innebära en form av statsstöd... Det är enligt regeringens mening av särskild vikt att värna den svenska modellen med allmännyttiga bostadsföretag som vänder sig till alla hushåll på bostadsmarknaden, inte endast till personer med låga inkomster eller som av andra skäl behöver hjälp att få en bostad. Mat denna bakgrund anser regeringen att det bör skapas en ny reglering för de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen som är klart förenlig med EU-rätten och som samtidigt ger kommunerna möjlighet att använda sina bostadsbolag som verktyg för bostadsförsörjningen." Den nya all bolagen utformades i allt väsentligt i enlighet med ett gemensamt förslag från Hyresgästföreningen och SABO som syftade till att få till stånd ett stabilt och långsiktigt hållbart regelverk. En kompromiss mellan olika intressen som skapar goda förutsättningar för att utveckla hyresrätten som boendeform, en rimlig hyresutveckling, lönsamhet för hyresvärdarna och framför allt trygghet och ett starkt besittningsskydd för hyresgästerna. Förslaget innebar att bostadsaktiebolagen skulle driva verksamheten enligt affärsmässiga principer vilket motiverades så här: "Med affärsmässiga principer avses att företaget ska anlägga ett lönsamhetsperspektiv på verksamheten och att såväl villkoren för verksamheten som företagets beteende ska överensstämma med de villkor och den standard som är det normala på marknaden. Självkostnadsprincipen är inte förenlig med affärsmässiga principer och ska därför inte tillämpas. Att verksamheten bedrivs enligt affärsmässiga principer hindrar inte att företaget tar samhällsansvar. De kommunala bostadsaktiebolagen ska inte av sina ägare kunna få ekonomiska fördelar som de inte skulle ha erhållit under normala marknadsmässiga villkor. Kommunen ska ställa ett av kastningskrav på det kommunala bostadsaktiebolaget som tar hänsyn till den aktuella

3 marknadssituationen, beståndets belägenhet, ålder och underhållsstatus liksom den risk man är beredd att ta." Motionären hänvisar till några forskarrapporter som ifrågasätter om den nya lagstiftningen var nödvändig att införa på grund av EU:s statsstödsregler. I en av dessa rapporter gör författaren bedömningen att den svenska anpassningen i praktiken har reducerat de svenska kommunernas handlingsutrymme mer än vad en konflikt med kommissionen skulle ha resulterat i. Det kan inte uteslutas att så är fallet, men ingen kan idag med säkerhet veta hur en sådan konflikt hade slutat. Efter att Sverige blivit medlem i EU tillkom flera lagar som reglerar kommunal näringsverksamhet vilka innehöll bestämmelser om att företagen ska bedrivas på affärsmässig grund. För att vara helt säker på att en ny lag som reglerar kommunala bostadsföretag är förenlig med EU-rätten valde regeringen att anknyta till dessa befintliga lagar, men skriva den nya lagen så att den särskilt fungerar för bostadsaktiebolag. SABOs och Hyresgästföreningens initiativ anknöt också till befintlig lagstiftning. För SABOs del förankrades ställningstagandet noga bland medlemsföretagen genom diskussion och omröstning mellan olika handlingsalternativ på flera mycket välbesökta konferenser. När den nya allbolagen hade trätt i kraft kom fokus i diskussionen att ligga nästa helt på affärsmässighet och avkastningskrav. Flera aktörer i vår omvärld argumenterade för snäva tolkningar av begreppet affärsmässiga principer. SABO har dock alltid hävdat att dessa principer är förenliga med att göra samhällsnytta. Det viktiga ur ett EU-rättsligt perspektiv är att allmännyttan inte snedvrider konkurrensen. För att klargöra detta tog SABO initiativ till det tvärvetenskapliga forskningsprojektet Nyttan med allmännyttan. Ett av de viktigaste resultaten av detta projekt var att det tydligt bekräftade vår uppfattning och klargjorde att de kommunala bostadsföretagen har ett stort handlingsutrymme även inom gällande lagstiftning. Idag råder generellt sett en god balans mellan samhällsnytta och affärsmässiga principer i den verksamhet som allmännyttan bedriver. Den nya all bolagen har nu varit i kraft drygt åtta år och det har naturligtvis funnits skäl att utvärdera resultatet och analysera konsekvenserna. I arbetet med att ta fram ide programmet Allmännyttan mot år 2030 som beslutades av SABOs kongress 2017 ingick därför att göra en studie av effekterna av den nya allbolagen och de förändringar som samtidigt gjordes i hyreslagen. Syftet var att studera lagändringens effekter i förhållande till dess syfte samt lagändringens konsekvenser för bostadsföretagen som sådana, för bostadsföretagens relation till ägaren kommunen, för konkurrensen på hyresbostadsmarknaden samt för hyresutvecklingen och för hyresgästerna. Vidare skulle relevanta rättsfall analyseras. Studien som genomfördes av en av SABOs jurister baserades på uppföljningar som gjorts av Boverket och länsstyrelserna och annat skriftligt material samt intervjuer med VD:ar i medlemsföretag och med företrädare för Fastighetsägarna, Hyresgästföreningen och SKL. Sammanfattningsvis kom studien fram till följande: "Al/bolagen är ingen omfattande reglering sett till antalet paragrafer. Den anses av många vara oprecis och därmed svår att tolka. Samtidigt ska lagen tillämpas av bolag vilka har mycket varierande storlek och olika förutsättningar. Som lagen är utformad finns den flexibilitet sam behövs, både regionalt men också över tid eftersom lagstiftaren är tydlig med att perspektivet - 2 -

4 ska vara långsiktigt. Ett alternativ kunde ha varit en mer detaljerad lagstiftning men en sådan lagstiftning hade blivit avsevärt mer komplex och krävt en längre utredningstid. Huruvida en sådan detaljerad lagstiftning hade hållit över tid är ytterligare något att beakta... Studien visar att konsekvenserna av Af/bolagen för SABOs medlemsbolag inte varit så omfattande som vissa befarat. De privata fastighetsägarnas förhoppningar om högre hyror har inte uppnåtts. Hyresgästföreningens farhågor om kraftiga hyreshöjningar och stor påverkan på bruksvärdessystemet har inte besannats. Den senaste förhandlingsomgången har dock varit mer konfliktbetonad än tidigare år. Fler förhandlingar har strandat både på den privata och den allmännyttiga sidan... Samtliga aktörer som intervjuats håller med om att effekter och konsekvenser av Allbolagen är mycket svåra att isolera från andra beslut och händelser som skett under tiden. Under perioden har en ny avskrivningsmetod införts, sk komponentredovisning {K3} vilket har påverkat såväl balans- som resultaträkning för majoriteten bostadsbolag. Den stora flyktingströmmen, bostadsbristen, det allmänna ränteläget och ny politisk majoritet i flera ägarkommuner har också påverkat de kommunala bostadsbolagen. Inte någon av parterna har vid intervjuer fört fram att affärsmässiga principer skulle stå i konflikt med det samhällsansvar som är förenat med att vara ett allmännyttigt kommunalt bostadsbolag. Uppfattningen är snarast att det är en självklarhet och att sådant arbete ökar fastigheternas värde, leder till större kundnytta och höjer bostadsbolagets värde totalt sett. Lagen har inneburit ett större fokus på ekonomi i kommunala bostadsbolag och att ägarna, dvs. kommunerna behöver motivera de åtgärder som de vill att bostadsbolaget ska genomföra. Ägare har behövt se över och i många fall ta fram nya ägardirektiv och bo-lagsordningar. Hyresgästföreningen menar att det inledningsvis var alltför stort fokus på affärsmässiga principer och ser positivt på att diskussionen det senaste året kommit att handla mer om bostadsbolagens allmännyttiga uppdrag... I förarbetena till lagen antogs att praxis skulle ge vägledning till hur Allbolagen kan och bör tilllämpas. Domstolsavgörandena har varit få och i huvudsak i underrätt. Det innebär att någon ytterligare ledning om hur Jagen ska tillämpas inte har erhållits. Att Allbolagen inte innehåller någon sanktion är en av förklaringarna till detta. Inte någon aktör har dock ansett detta förhållande vara problematiskt." Sedan den nya allbolagen trädde i kraft har Boverket haft i uppdrag av regeringen att, med sikte på en framtida utvärdering, följa upp tillämpningen av denna lag; såväl vad gäller de olika aktörernas beteende som vad gäller rättstillämpningen. Uppföljningen har redovisats i ett flertal rapporter som behandlar olika frågeställningar. I november 2017 presenterades en utvärdering av tillämpningen av gällande lagstiftning. I korthet drog Boverket följande slutsatser: Lagstiftningen som infördes den förste januari 2011 tycks, i de flesta avseenden, inte ha lett till några genomgripande förändringar, vare sig för bostadsaktiebolagen som berörs av allbo lagen eller för hyresbostadsmarknaden i stort

5 De senaste åren har dock varit ganska exceptionella på den svenska bostadsmarknaden med en befolkningsökning - driven av en hög invandring - som saknar motstycke i modern svensk historia. Detta har givetvis påverkat de allmännyttiga bostadsaktiebolagen och kommunernas styrning av dessa. Fokus har troligen inte legat på eventuella konflikter mellan affärsmässighet och allmännyttigt syfte utan mer handlat om att försöka hantera mer akuta problem. Det stora flertalet - cirka 95 procent - av de kommunala bostadsaktiebolagen har idag ägardirektiv som antagits efter den första januari I cirka 83 procent av ägardirektiven finns skrivningar angående affärsmässighet. Det är inte lika vanligt att det allmännyttiga syftet finns klart uttryckt i direktiven, detta görs i cirka 60 procent av fallet. Det kan bero på att det allmännyttiga syftet förmodligen är underförstådd med tanke på de kommunala bostadsaktiebolagens historiska roll. I 68 procent av ägardirektiven har kommunerna fastställt ett specifikt avkastningskrav för bolaget. Däremot varierar det när det gäller vilken typ av avkastningskrav som bolaget åläggs. Det vanligaste måttet som används är direktavkastningskrav men även andra mått är ganska vanligt förekommande. De två första paragraferna i allbolagen reglerar bostadsaktiebolagens allmännyttiga syfte samt att de ska agera enligt affärsmässiga principer. De kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolagens nya roll där de ska agera affärsmässigt och samtidigt vara allmännyttiga har diskuterats flitigt. Det allmännyttiga syftet är en historiskt central del i bolagens verksamhet och inget nytillkommet i och med 2011 års lagstiftning. Den intressanta frågan är om kravet på affärsmässighet gjort att det allmännyttiga syftet fått en underordnad roll. Huvudsyftet med det allmännyttiga bostadsbolaget är att främja bostadsförsörjningen. Boverket ser ingen skillnad i bolagens ambitioner men kraven på affärsmässighet kan göra det svårare att genomföra dessa ambitioner. Det stora flertalet av de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen anser att det varken är svårare eller lättare att främja bostadsförsörjningen i och med allbolagen. En knapp femtedel anser dock att det är svårare och dessa svårigheter tycks främst vara knutna till nyinvesteringar och affärsmässiga avkastningskrav för dessa investeringar. Vad gäller företagens samhällsansvar och hyresgästernas boendeinflytande ser Boverket inga påtagliga effekter av lagstiftningen. Ungefär hälften av bolagen anser att det nya lagkravet på att bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer haft betydelse för hur de bedriver verksamheten. Av dessa är det flera som uttrycker att verksamheten numera bedrivs utifrån tydligare ekonomiska krav. Dessa krav har bland annat bidragit till att bolagen ökat sitt egna kapital samt bidragit till ökad kostnadseffektivitet. Ekonomiska hänsyn anses allmänt väga tyngre i olika beslutssituationer jämfört med tidigare. Ett antal bolag framhåller dock att kravet på affärsmässiga principer haft påverkan vid investeringsbeslut som avser nyproduktion. Skärpta avkastningskrav jämte kravet på marknadsvärdering och nedskrivningskrav anses i dessa fall ha försvårat de kalkylmässiga förutsättningarna för nybyggnation, speciellt på mindre orter/svagare bostadsmarknader. Bland de företag som anser att lagstiftningen inte haft någon större betydelse motiveras detta oftast med att man redan tidigare drev verksamheten affärsmässigt. De allmännyttiga bostadsaktiebolagen tycks ha något lägre avkastningskrav än marknadsgenomsnittet. Detta innebär dock inte att dessa bolag därmed inte skulle agera affärsmässigt

6 En sådan bedömning är mycket mer komplex och hänsyn måste bland annat tas till vilken riskprofil som bolaget har. Dock kan konstateras att en majoritet av bolagen uppfyller de av ägaren uppställda kraven. Altbolagen är inte någon precist formulerad lagstiftning varför alla kommunala bostadsaktiebolag - och dess ägare - i stor utsträckning själva måste komma fram till en rimlig tolkning av lagen, det vill säga en avvägning mellan det allmännyttiga syftet och affärsmässiga principer. Sedan altbolagen infördes är det årligen ungefär 40 procent av de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen som gör värdeöverföringar till ägaren - kommunen. Således gör majoriteten av de kommunala bostadsaktiebolagen inga värdeöverföringar. Under åren som gått sedan altbolagen infördes har ett fåtal mål som rör lagen varit uppe i domstol. Det mål av vilket man kan dra bestämda slutsatser - där det finns ett kammarrättsavgörande - rör värdeöverföringar från de allmännyttiga bostadsaktiebolagen till ägaren. I korthet innebär dessa att när man tillämpar undantagen från begränsningsregeln kan ändamålen ges en vid tolkning, vilket innebär att kommunerna har en omfattande handlingsfrihet när de bestämmer om en åtgärd ska anses främja integration och social sammanhållning. Därutöver presenterades i oktober 2018 doktorsavhandlingen For the benefit of everyone? - Expkiining the Significance of Swedish Public Housing for Urban Housing lnequafity (fritt översatt: Till nytta för alla? - En förklaring till den svenska allmännyttans betydelse för bostadsojämlikhet). Avhandlingen analyserar allmännyttan utifrån observationen att dagens bostadssituation i hög grad präglas av bostadsojämlikhet. Följande slutsats dras: "Avhandlingens resultat pekar på att allmännyttan, trots en gradvis förskjutning mot affärsmässighet och krav på avkastning, fortfarande har en latent förmåga att motverka bostadsojämlikhet. Det generella uppdraget består, så gör också de bastadssociala förväntningarna på allmännyttan. Förutsättningarna har emellertid förändrats - den offentliga bostadsförsörjningen har gått från statligt finansierad till finansialiserad, det vill säga beroende av finansiella motiv, institutioner och verktyg." I avhandlingen konstateras vidare att de kommunala bostadsföretagen har ett betydande handlings utrymme, men att den också är lokalt diversifierad. I praktiken kommer därför allmännyttans karak tär att avgöras på den lokal nivå. Motionären hävdar att nya allbolagen lett till höga vinster i kommunala bostadsbolag, stora utdel ningar till kommunal verksamhet, höga hyreshöjningar samt kalkyloch redovisningsmetoder som är hämtade från den privata sektorn samt att kommuner tolkar lagstiftningen på egna sätt. Att det finns exempel på höga vinster kan knappast vara ett skäl att se över eller ändra i lagen. Det viktiga är hur dessa vinster används. Den genomsnittliga vinsten i allmännyttan är dock inte anmärkningsvärt hög. Under perioden har medlemsföretagens vinster i genomsnitt och uttryckt i totalavkastning pendlat mellan 3, 7 procent och 4,5 procent. Det har funnits några få exempel på stora utdelningar till kommunal verksamhet, men numera håller sig nästan alla kommuner inom den begränsning av värdeöverföringar som altbolagen anger. Hyreshöjningarna har inte blivit särskilt höga efter att lagen trädde i kraft. Den genomsnittliga hyres höjningen mellan 2010 och 2017 uppgick till 1,5 procent. Samtidigt ökade KPI med 0,9 procent. Hy reshöjningarna har alltså varit relativt låga, vilket beror på att de självkostnadskalkyler som tidigare - 5 -

7 låg till grund för förhandlingarna har utmönstrats och att parterna inte har varit överens om vad som ska ligga till grund för den årliga hyresförhandlingen. Nu pågår dock ett arbete inom trepararten som syftar till att SABO, Fastighetsägarna och Hyresgästfäringen ska träffa en överenskommelse om vilka parametrar som bör ligga till grund för de årliga hyresförhandlingarna. Vidare förs bland medlemsföretagen en diskussion om metoder för investeringskalkylering, vilken behandlas i ett annat motionsutlåtande. Redovisningsreglerna följer enligt lag och skiljer sig därför inte mellan privata och allmännyttiga fastighetsägare. Att kommuner i viss utsträckning tolkar lagen på olika sätt kan vidimeras och det kan delvis bero på otillräckliga kunskaper. I förslaget till Agenda för SABO sägs därför att SABO som en prioriterad uppgift ska utveckla och erbjuda utbildningar till förtroendevalda och anställda som arbetar med bostadsfrågorna i kommunerna. Sammantaget ger SABOs och Boverkets utvärdering en god bild av hur allbolagen har tillämpats och vilka konsekvenserna har blivit av den nya lagstiftningen. Martin Granders doktorsavhandling sätter in tillämpningen i ett vidare perspektiv. Det finns därför för närvarande inte något ytterligare behov av uppföljning eller utvärdering av lagen. Det har i de utvärderingar som gjorts inte heller framkommit något behov av att ändra det materiella innehållet i allbolagen. Inte heller de förhållanden som motionären ovan pekat på talar för att en översyn av lagen bör göras nu. Däremot kan det längre fram i tiden, när nya erfarenheter vunnits och om den svenska bostadspolitiken förändras, naturligtvis finnas skäl att se över lagstiftningen. Styrelsen föreslår kongressen besluta att förklara motionen besvarad med hänvisning till det ovan anförda