Sanering av förorenad industrimark

Transkript

1 Revisionsrapport Sanering av förorenad industrimark Bo Rehnberg Cert. kommunal revisor November 2015

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Revisionsfråga och kontrollområden Revisionskriterier Avgränsning Metod Ramverk Granskningsresultat Ansvarsfördelning Politisk styrning och kontroll Tillsyn Finansiering och finansiell redovisning Avslutning Sammanfattande revisionell bedömning Rekommendationer November av 11

3 1. Sammanfattning På uppdrag av kommunens förtroendevalda revisorer har genomfört en granskning av kommunens arbete när det gäller sanering av förorenad industrimark. Granskningen kompletterar tidigare genomförd revision (juni 2015) avseende återställande av deponier. Granskningens inriktning tar utgångspunkt från kommunallagens revisionskapitel. Utifrån genomförd granskning görs en sammantagen revisionell bedömning att kommunens hantering av förorenad industrimark sker på ett ändamålsenligt sätt och att räkenskaperna hänförliga till området förs i enlighet med god redovisningssed. När det gäller den interna kontrollen inom området bedöms den till övervägande del vara tillräcklig. Underlag för gjorda bedömningar redovisas i följande avsnitt. För att utveckla verksamheten lämnas följande rekommendationer: Stadsbyggnadsnämnden prövar hur tidplan för saneringsprojekt kan förkortas. Fram till nu har åtgärdstakten tenderat vara alltför långsam. Miljönämnden prövar hur kontrollen över pågående saneringsprojekt ska vidareutvecklas. Den kontroll som utövas bör balansera med hur området prioriteras i MRP/Verksamhetsplan Kommunstyrelsen prövar hur stadsvisionen löpande ska följas upp, utvärderas och redovisas för kommunfullmäktige November av 11

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunens revisorer har med hänsyn till risk och väsentlighet bedömt det angeläget att göra en granskning av kommunens insatser i fråga om sanering av industrimark. Sundsvall är en gammal industristad. Det blir allt vanligare att gammal industrimark behövs för utbyggnad och förtätning av städer. Föroreningar i marken kan utgöra ett hot för människors hälsa och riskerar även medföra framtida kostnader för sanering. I vissa fall kan statligt bidrag sökas för kostnader för undersökning och sanering. Det krävs dock att en kommunal nämnd tar på sig huvudmannaskapet och samordnar saneringsarbetet. Av kommunallagen framgår att nämnder och kommunstyrelse fullgör det uppdrag som de tilldelats av kommunfullmäktige. Revisionsobjekten i denna granskning är stadsbyggnadsnämnden, miljönämnden och kommunstyrelsen Revisionsfråga och kontrollområden Granskningen tar utgångspunkt från kommunallagen kapitel 9:9. Följande revisionsfråga ska besvaras: Hanteras sanering av förorenad industrimark på ett ändamålsenligt sätt och med tillräcklig intern kontroll samt är räkenskaperna hänförliga till området rättvisande? Fokus riktas mot följande kontrollområden: Ansvarsfördelning Styrning och kontroll Tillsyn Finansiering och finansiell redovisning Denna granskning kompletterar tidigare genomförd revision (juni 2015) avseende kommunens arbete med återställande av deponier Revisionskriterier Revisionskriterier för denna granskning är följande: - Kommunallagen kap 6:1, 6:7 - Rådet för kommunal redovisning: rekommendationer 18 - Kommuninterna styrdokument som rör granskningsområdet 2.4. Avgränsning Granskningen avgränsas huvudsakligen till sanering av industrimark där Sundsvalls kommun är huvudman. I tid avgränsas granskningen främst till kalenderåret I övrigt se bakgrund, revisionsfråga och kontrollområden Metod Analys av för granskningen relevant dokumentation, till exempel MRP/Verksamhetsplaner, delårsrapporter och årsbokslut/årsredovisning. Därutöver har intervjuer genomförts med projektledare på stadsbyggnadskontoret, miljöinspektör på miljökontoret, ekonom på koncernstaben samt ansvarig chef på Länsstyrelsen. November av 11

5 3. Ramverk Ramverk för sanering av industrimark utgörs företrädesvis av följande: Miljöbalken 10 kap Förordning (1998:889) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Naturvårdsverkets generella riktlinjer för förorenad mark Enligt miljöbalken ansvarar i första hand verksamhetsutövaren för utredning och sanering vid förorening. Verksamhetsutövare är den som driver eller drev den verksamhet som orsakat föroreningen. Ansvaret gäller retroaktivt för verksamhet som bedrivits efter I andra hand faller ansvaret på fastighetsägaren om denne känt till eller borde ha upptäckt föroreningen vid förvärvet och förvärvet skett efter miljöbalkens införande Ansvaret kan även utlösas vid exploatering då själva grävandet i ett förorenat område innebär att föroreningen riskerar att exponeras eller spridas. Exploatören är då att betrakta som verksamhetsutövare. Om ingen ansvarig förorenare eller markägare finns och objektet är prioriterat i ett nationellt perspektiv kan statligt bidrag sökas för undersökning och sanering. Detta kräver emellertid att en kommunal nämnd tar på sig huvudmannaskapet och samordnar saneringsarbetet. I lag om kommunal redovisning regleras formerna för bokföring och redovisning inom kommunal verksamhet. Därutöver kommer normgivningen till uttryck i de rekommendationer som utfärdas av Rådet för kommunal redovisning (RKR). I rekommendation 18 regleras bland annat hur villkorade statsbidrag, till exempel vid saneringsinsatser, ska hanteras i den kommunala redovisningen. November av 11

6 4. Granskningsresultat 4.1. Ansvarsfördelning Granskningsiakttagelser Fördelning av ansvar inom den politiska organisationen regleras främst av kommunfullmäktige. Fullmäktiges styrning inom området sker företrädesvis genom följande styrdokument: 1. Reglementen 2. Mål och resursplan (MRP) Granskning av reglementen visar följande: - Kommunstyrelsen: Ska på övergripande nivå leda och samordna kommunens markpolitik. Uppdraget innefattar såväl planering för användning av mark såsom att upprätthålla en tillfredsställande markberedskap för att främja kommunens utveckling. I styrelsens uppdrag ingår även att utöva uppsikt över all kommunal verksamhet. - Stadsbyggnadsnämnden: Ansvarar för förvaltning av kommunens marktillgångar, till exempel markreserv för exploateringskaraktär. Nämnden har även tilldelats beslutsbefogenheter när det gäller förvärv och försäljning av mark. - Miljönämnden: Fullgör kommunens åttagande inom miljöområdet. Uppdraget innefattar bland annat tillsyn enligt miljöbalken. Mål och uppdrag fördelas även genom budget och verksamhetsplan. Granskning av kommunfullmäktiges mål och resursplan 2015 visar att en av stadsbyggnadsnämndens och miljönämndens prioriterade aktiviteter är att arbeta med marksanering. I planen anges följande under processen Samhällsbyggnad - delmål Giftfri miljö : I dagsläget upptäcks även fler förorenade områden i än vad som åtgärdas. Åtgärdstakten är för långsam för att klara av det nationella miljömålet giftfri miljö till Det saknas samtidigt resurser för att effektivt söka statliga bidrag för saneringsåtgärder och att i ökad utsträckning ta på sig kommunalt huvudmannaskap för att åtgärda förorenade områden. Det leder till en långsammare åtgärdstakt och samtidigt går kommunen miste om statliga bidrag. Sanerade markområden kan även användas till något bättre för verksamheter och rekreation istället för att ligga i träda. Inom verksamhetsorganisationen svarar stadsbyggnadskontoret bland annat för den kortoch långsiktiga markplaneringen samt arbetet med marksanering. Miljökontoret fungerar som tillsynsmyndighet med uppgift att säkerställa syftet med miljöbalken. Kommunens saneringsinsatser bedrivs i projektform. Projekten består av en utredningsfas och en åtgärdsfas. Kommunen har i flertalet fall övertagit ägandet av marken. Projektledare har utsetts för respektive projekt. November av 11

7 Revisionell bedömning Ansvarsfördelning inom den politiska organisationen bedöms vara tydlig och ändamålsenlig. Bedömningen baseras på att kommunstyrelsen ansvarar för den strategiska markplaneringen medan stadsbyggnadsnämnden bär det operativa ansvaret för hantering av kommunens markresurser, däribland saneringsarbeten. Kommunens skyldigheter gällande tillsyn över förorenad industrimark fullgörs av miljönämnden. Ansvarsfördelningen inom verksamhetsorganisationen bedöms likaså var tydlig och ändamålsenlig. Ansvaret vilar på stadsbyggnadskontoret och miljökontoret. Ansvaret för enskilda saneringsprojekt vilar på utsedda projektledare Politisk styrning och kontroll I detta avsnitt riktas fokus på hur kommunstyrelsen och stadsbyggnadsnämnden utövar styrning och kontroll inom granskningsområdet Kommunstyrelsen Kommunstyrelsens styrning har framför allt kommit till uttryck i förslag till stadsvision, kommunövergripande översiktsplan samt detaljplaner. Dessa styrdokument syftar bland annat att ge strategisk styrning över tillgängliga markresurser. Kommunstyrelsens övriga styrning sker genom att bereda kommunfullmäktiges mål och resursplan. Granskning av kommunstyrelsens förslag till mål- och resursplan 2015 visar att den innehåller mål och prioriterade aktiviteter, bland annat när det gäller sanering av industrimark. Av kommunens styrmodell är syftet med mål och resursplanen bland annat att skapa en röd tråd mellan vision och resurstilldelning. I styrelsens uppdrag ingår att utöva uppsikt över all kommunal verksamhet. Styrelsens uppsikt utövas förträdesvis genom delårsrapporter och årsredovisning. Syftet med rapporterna är bland annat att följa upp mål och resursplan. Granskning av årsredovisning 2014 och delårsrapporter 2015 visar att de lämnar viss information om aktiviteter och måluppfyllelse inom respektive huvudprocess, däribland processen samhällsbyggnad. Rapporteringen är inte så detaljerad att den lämnar redovisning underliggande delmål, till exempel giftfri miljö. I övrigt noteras att granskade rapporter saknar information om hur verksamheten utvecklas i förhållande till kommunfullmäktiges stadsvision Stadsbyggnadsnämnden Stadsbyggnadsnämndens årliga styrning av verksamheten sker framför allt genom MRP och Verksamhetsplan. Här återfinns mål, prioriterade aktiviteter och budget. Av föregående avsnitt framgick att en av nämndens prioriterade aktiviteter var att utveckla arbetet med marksanering. Med anledning av detta innehåller nämndens verksamhetsplan 2015 följande aktiviteter: 1. Förstärka med resurs för arbetet med statsbidragsberättigade saneringsåtgärder motsvarande 0,75 miljoner kr/år 2. Skapa samarbetsprojekt mellan Stadsbyggnadskontoret/Miljökontoret i syfte för att förbättra rutinerna kring hanteringen av markföroreningar i planprocessen Av planen framgår även vem i organisationen som är ansvarig att verkställa respektive aktivitet. November av 11

8 Nämndens verksamhetsplan innehåller även en redovisning över saneringsarbeten där man kommer vara huvudman år För varje projekt 1 redovisas planerade huvudaktiviteter, dock inte budget. Att styrdokumentet saknar budget förklaras av att denna verksamhet till 100 % finansieras genom statliga bidrag. Nämndens kontroll inom området sker främst genom delårsrapporter och bokslut. Granskning av den senaste delårsrapporten (2/15) visar följande: - Innehåller en redovisning över pågående saneringsprojekt med statligt bidrag. För respektive projekt ges en statusrapport om verksamhet och ekonomi. - Lämnar information att verksamheten i september verkställt uppdraget att förstärka med resurs för arbetet med statsbidragsberättigade saneringsåtgärder (verksamhetsplan 2015) - Saknar information hur arbetet fortskrider när det gäller att skapa bättre rutiner kring hantering av markföroreningar i planprocessen (verksamhetsplan 2015) - Nämnden kommer, enligt praxis, begära kompensation för kostnader hänförliga till saneringsprojekt (prognos: 1,8 miljoner kr) i samband med kommunfullmäktiges beslut om årlig resultatöverföring Granskningen visar att kommunfullmäktige i mars 2015 godkänt nämndens begäran om kompensation för kostnader hänförliga till saneringsprojekt för år 2014 (0,8 miljoner kr). Vid intervju med företrädare för stadsbyggnadskontoret framkommer att saneringsprojekten många gånger kännetecknas av att de sträcker sig över en lång tidsperiod. Framför allt är det utredningsfasen (förstudie, huvudstudie) som upplevs ta mycket tid i anspråk. Vid intervju med företrädare för länsstyrelsen framkommer att har goda förutsättningar att driva saneringsprojekt. I jämförelse med andra kommuner upplevs Sundsvall ha tillfredsställande kompetens och resurser inom området Revisionell bedömning Kommunstyrelsens strategiska styrning och kontroll inom området bedöms till övervägande del vara tillräcklig. Bedömningen baseras på att styrelsen kan verifiera att den utövar styrning genom ett flertal styrdokument, däribland stadsvision. Granskningen visar även att kommunstyrelsen löpande följer upp och utvärderar övergripande mål i MRP som är hänförliga till granskningsområdet. Styrelsen kan dock inte verifiera att den på ett kontinuerligt sätt följer upp och utvärderar om kommunen (strategisk) utvecklas i enlighet med kommunfullmäktiges stadsvision. Stadsbyggnadsnämndens styrning och kontroll inom området bedöms vara tillräcklig. Bedömningen baseras på att nämnden i rimlig grad kan verifiera att den styr och kontrollerar hur verksamheten verkställer uppdraget i fråga om sanering av industrimark. Genomförande av saneringsprojekt tenderar att ta lång tid i anspråk. 1 Ankarsviks f d sågverk, Karlsviks f d sågverk, Nyviks f d sågverk, Kubikenborgs f d sågverk och fönsterfabrik, Essvik-Nyhamns fabriksområden, Nacksta 5:2, Skönvik-, Hovid- och Utvids f d sågverk November av 11

9 4.3. Tillsyn I detta avsnitt riktas fokus mot miljönämndens tillsynuppdrag avseende sanering av industrimark där kommunen är huvudman Granskningsiakttagelser Av miljönämndens reglemente framgår att nämnden fullgör kommunens åttagande inom miljöområdet. Uppdraget innefattar bland annat tillsyn enligt miljöbalken. Nämndens styrning kommer framför allt till uttryck i MRP och Verksamhetsplan. Av nämndens styrdokument för år 2015 framgår att arbetet med att åtgärda förorenade områden ses som en av Sundsvalls viktigaste samhällsbyggnadsfrågor. I MRP redovisas mål för mandatperioden samt tillhörande mätetal (indikatorer). Ett par av indikatorerna för år 2015 rör nämndens tillsynsuppdrag inom miljöområdet. Nämndens kontroll utövas främst genom delårsrapporter och årsbokslut. Granskning av årsbokslut visar att verksamheten för år 2014 bland annat nått måluppfyllelse när det gäller indikatorn tillsyn av förorenade områden. I nämndens delårsrapport 1/2015 redovisas utfall i förhållande till måltalsindikatorer, bland annat när det gäller tillsynsområdet i stort. Delårsrapporten saknar redovisning hur tillsynen fullgörs avseende förorenade markområden. Vid intervju med företrädare för miljökontoret framkommer att enhetliga tillsynsrutiner för sanering av förorenad mark tillämpas oavsett vem som huvudman (kommun/annan juridisk person). Finansiering av verksamheten sker till vissa delar genom särskilda avgifter. Länsstyrelsen har rollen som vägledande myndighet när det gäller att fullgöra tillsyn enligt miljöbalken. Verksamheten upplever följande: - Att arbetet med att sanera industrimark har fått ökad prioritet under senare år - Att tillgängliga resurser (personal mm) är i balans i förhållande till det tillsynsuppdrag som åligger verksamheten - Att stadsbyggnadskontoret har utvecklats i rollen som huvudman för saneringsprojekt. Kontorets resurser och kompetens har förbättrats över tiden Revisionell bedömning Miljönämndens tillsyn inom området bedöms till övervägande del vara tillräcklig. Bedömningen baseras på att nämnden kan verifiera att den i rimlig grad utövar styrning inom området genom prioriteringar, mål och måttsatta indikatorer. Av nämndens styrdokument framgår att arbetet med att åtgärda förorenade områden ses som en av kommunens viktigaste samhällsbyggnadsfrågor. Granskningen visar att nämnden utövar viss kontroll inom området. Den kontroll som kan verifieras bedöms inte fullt ut stå i paritet med hur området prioriteras i MRP/Verksamhetsplan Finansiering och finansiell redovisning Granskningsiakttagelser Riksdagen anslår årligen bidragmedel för marksanering. Naturvårdsverket fördelar bidragsmedlen vidare till länsstyrelserna. Bidrag finns för dels inventering/undersökning dels efterbehandlingsåtgärder. Tidigare har ställts krav på att huvudmannen - till exempel kommunen - skulle medfinansiera insatsen med 10 %. Numera svarar staten för 100 % November av 11

10 kostnadstäckning för att återställa industrimarken. Finns behov att omvandla industrimark till bostadsområde får kommunen svara för eventuella merkostnader. Kommunens sanering av industrimark påverkar kommunens bokföring och redovisning främst inom följande områden: - Klassificering och värdering av marktillgången i kommunens balansräkning - Utgifter och inkomster hänförliga till pågående saneringsarbete Av föregående avsnitt framgår att kommunen för närvarande driver sju saneringsprojekt. I samtliga fall har kommunen sedan många år tillbaka övertagit markägarrollen. Granskningen visar att marktillgången ifråga saknar bokfört värde. I normgivning uttrycks att specialdestinerade/riktade statsbidrag i normalfallet ska bokföras och redovisas på samma period som där kostnaden som bidraget avser har uppstått. Granskningen visar att stadsbyggnadskontoret vid varje bokslutstillfälle stämmer av inkomster, utgifter och interimsfordringar inom respektive saneringsprojekt. Granskning av bokföring och redovisning visar följande: - Statsbidrag och kostnader bokförs i normalfallet på samma redovisningsperiod i kommunens externredovisning - Stadsbyggnadsnämndens nettokostnad för saneringsprojekt kompenseras i samband med resultatöverföring (intern redovisning) se avsnitt Revisionell bedömning Bokföring och redovisning av kostnader och intäkter hänförliga till saneringsprojekt bedöms ske i enlighet med god redovisningssed. Bedömningen baseras på att stadsbidrag och kostnader i normalfallet på samma redovisningsperiod i kommunens externredovisning. Värdering av industrimark, hänförlig till saneringsprojekt där kommunen är huvudman, bedöms likaså vara förenlig med god redovisningssed. November av 11

11 5. Avslutning Revisorernas uppdrag regleras i kommunallagen. I uppdraget ingår att granska och pröva bland annat ändamålsenlighet, intern kontroll och rättvisande räkenskaper. Med ändamålsenlighet avses framför allt följsamhet till lagstiftning och kommuninterna riktlinjer. Med intern kontroll avses rimlig styrning och kontroll på såväl politisk som verksamhetsnivå. God intern kontroll kännetecknas av tillförlitliga system och rutiner, aktualitet i anvisningar och dokumentation, tydlighet i fråga om ansvar, befogenheter, skyldigheter mm. Med rättvisande räkenskaper avses bland annat att bokföring och redovisning sker i enlighet med gällande normgivning Sammanfattande revisionell bedömning Utifrån genomförd granskning görs bedömningen att kommunens hantering av förorenad industrimark sker på ett ändamålsenligt sätt och att räkenskaperna hänförliga till området förs i enlighet med god redovisningssed. När det gäller den interna kontrollen inom området bedöms den till övervägande del vara tillräcklig. Den sammanfattande bedömningen baseras på följande: Kontrollområde 1: Ansvarsfördelning (påverkar bedömning av ändamålsenlighet, intern kontroll) Vår bedömning är att ansvarsfördelningen inom såväl den politiska organisationen som verksamhetsorganisationen är tydlig och ändamålsenlig. Granskningen visar att kommunstyrelsen ansvarar för den strategiska markplaneringen medan stadsbyggnadsnämnden bär det operativa ansvaret för hantering av kommunens markresurser, däribland saneringsarbeten. Kommunens skyldigheter gällande tillsyn över förorenad industrimark fullgörs av miljönämnden. Ansvaret i verksamheten vilar på stadsbyggnadskontoret och miljökontoret. Ansvaret för enskilda saneringsprojekt vilar på utsedda projektledare. Kontrollområde 2: Styrning och kontroll (intern kontroll, ändamålsenlighet) Vår bedömning är att den politiska styrningen och kontrollen över granskningsområdet till övervägande del är tillräcklig. Granskningen visar att området i rimlig grad återfinns i de politiska organens styrdokument. Kommunstyrelsens kontroll bedöms inte vara lika utvecklad. Den senare bedömningen baseras på att styrelsen inte kan verifiera att den följer upp, utvärdera och redovisar om kommunen utvecklas i enlighet med kommunfullmäktiges stadsvision. Kontrollområde 3: Tillsyn (ändamålsenlighet, intern kontroll) Vår bedömning är att miljönämndens tillsyn inom området till övervägande del är tillräcklig. Bedömningen baseras på att nämnden kan verifiera att den i rimlig grad utövar styrning inom området genom prioriteringar, mål och måttsatta indikatorer. Av nämndens styrdokument framgår att arbetet med att åtgärda förorenade områden ses som en av kommunens viktigaste samhällsbyggnadsfrågor. Granskningen visar att nämn- November av 11

12 den utövar viss kontroll inom området. Den kontroll som kan verifieras bedöms inte fullt ut stå i paritet med hur området prioriteras i MRP/Verksamhetsplan Kontrollområde 4: Finansiering och finansiell redovisning (rättvisande räkenskaper) Vår bedömning är att bokföring och redovisning av kostnader och intäkter hänförliga till saneringsprojekt bedöms ske i enlighet med god redovisningssed. Bedömningen baseras på att stadsbidrag och kostnader i normalfallet på samma redovisningsperiod i kommunens externredovisning. Värdering av industrimark, hänförlig till saneringsprojekt där kommunen är huvudman, bedöms likaså vara förenlig med god redovisningssed. Granskningen visar att kommunens arbete med sanering av förorenad industrimark i mycket hög grad finansieras genom statliga bidrag Rekommendationer För framtiden lämnas följande rekommendationer: Stadsbyggnadsnämnden prövar hur tidplan för saneringsprojekt kan förkortas. Fram till nu har åtgärdstakten tenderat vara alltför långsam. Miljönämnden prövar hur kontrollen över pågående saneringsprojekt ska vidareutvecklas. Den kontroll som utövas bör balansera med hur området prioriteras i MRP/Verksamhetsplan. Kommunstyrelsen prövar hur stadsvisionen löpande ska följas upp, utvärderas och redovisas för kommunfullmäktige PerÅke Brunström Uppdragsledare Bo Rehnberg Projektledare November av 11