Återställande av deponier

Transkript

1 Bo Rehnberg Cert. kommunal revisor Återställande av deponier Sundsvalls kommun Juni 2015

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Revisionsfråga Revisionskriterier Avgränsning och metod Ramverk för deponier Granskningsresultat Kommunala deponier Kostnadskalkyl för sluttäckning och efterbehandling Kontroll över hittills bedriven verksamhet Stadsbyggnadsnämnden Miljönämnden Kommunstyrelsen...6

3 1. Sammanfattning På uppdrag av kommunens revisorer har genomfört en granskning av återställande av kommunala deponier. Granskningen är en del av revisionsplan 2015 och inriktningen har valts utifrån en bedömning av risk och väsentlighet. Utifrån genomförd granskning görs en sammantagen revisionell bedömning att arbetet inom området i allt väsentligt bedrivs på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, att räkenskaperna är rättvisande samt att den interna kontrollen är tillräcklig. Bedömningen baseras på följande: - Kontrollen över tidigare använda deponier är i allt väsentligt tillräcklig. Granskningen visar att verksamheten i rimlig grad kan verifiera sin kontroll över avfallsupplag där kommunen är huvudman. Risken för oväntade väsentliga merkostnader ses som låg. - Hittills gjorda kostnadsuppskattningar för sluttäckning och efterbehandling är i stort rimliga. Granskningen visar att det sker en kontinuerlig prövning av upprättad kalkyl, samt att verksamheten i rimlig grad kan redovisa tillförlitliga underlag för gjord kostnadskalkyl - Kontrollen över hittills bedriven verksamhet är i allt väsentligt tillräcklig. Granskningen visar att ansvariga politiska organ och berörda verksamheter i rimlig grad kan verifiera sin styrning och kontroll över arbetet med återställande av avfallsupplag - Kommunstyrelsens finansiella redovisning kopplad till återställandearbetet är i huvudsak förenlig med gällande normgivning inom området. Värdering av avsättning sker emellertid inte i alla avseenden i enlighet med god redovisningssed - Kommunstyrelsen har i rimlig grad säkerställt finansieringen av hittills uppkommen skuld för deponiverksamhet För framtiden lämnas följande rekommendationer: Att stadsbyggnadsnämnden årligen specificerar hur kostnaden för återställandearbetet fördelas på respektive år under resterande del av projektperioden Att kommunstyrelsen genom koncernstaben årligen prövar om avsättningen ska värderas utifrån en nuvärdeskalkyl. Som underlag används stadsbyggnadsnämndens budget och prognos för hela projektperioden 1 av 8

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunens revisorer har med hänsyn till risk och väsentlighet bedömt det angeläget att göra en granskning av kommunens arbete med återställande av deponier. Kommunen har ett ansvar för att i framtiden täcka de deponier där kommunen är verksamhetsutövare. Detta är ett åtagande som medel behöver avsättas till för att inte alla kostnader ska behöva bäras av det framtida taxekollektivet och framtida kommuninvånare. Revisionsobjektet i granskningen är primärt kommunstyrelsen. I styrelsens uppdrag ingår att svara för kommunens externredovisning (årsredovisning mm) samt utöva uppsikt över all kommunal verksamhet. Även stadsbyggnadsnämnden och miljönämnden berörs i vissa delar av granskningen Revisionsfråga Syftet med granskningen är att pröva om kommunstyrelsen i rimlig grad säkerställt finansieringen av hittills uppkommen skuld för deponiverksamhet. Inom ramen för granskningen ska följande revisionsfrågor besvaras. Är kontrollen tillräcklig över tidigare använda deponier? Fokus på deponier där kommunen förväntas få framtida kostnader. Är kostnadsuppskattningar för sluttäckning och efterbehandling rimliga? Har kommunen tillräcklig kontroll över vad hittills bedriven verksamhet medfört? Granskningen tar utgångspunkt från revisorernas uppdrag att pröva om räkenskaperna är rättvisande samt om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och med tillräcklig intern kontroll Revisionskriterier Följande regelverk utgör revisionskriterier i granskningen: - Kommunallagen kap 6:1, 6:7 - Lag om kommunal redovisning kap 6:11 - Rådet för kommunal redovisning: rekommendation Kommuninterna styrdokument som rör granskningsområdet 2.4. Avgränsning och metod I tid har granskningen avgränsats huvudsakligen till år Övrigt se bakgrund och revisionsfråga. Granskningen har skett genom analys av adekvat dokumentation samt intervjuer med projektledare på stadsbyggnadskontoret, ekonom på koncernstaben och miljöinspektör på miljökontoret. 2 av 8

5 3. Ramverk för deponier Definitionsmässigt är en deponi ett kontrollerat avfallsupplag som inte avses flyttas. Avfall delas vanligtvis upp i följande kategorier; hushållsavfall, industriavfall samt farligt avfall. Huvudman för en deponi kan vara en kommun, men även privata företag mm. Avfallshantering och deponiverksamhet är reglerat i lagstiftning och förordningar. Detta kommer framför allt till uttryck i följande regelverk: Miljöbalken Förordning om deponering av avfall Naturvårdsverkets föreskrift om deponering av avfall Regelverket för deponering och deponier har kraftigt skärpts från år Till följd av detta uppskattas endast 1 procent av Sveriges hushållsavfall numera hamna på deponi. Tillstånd för att anlägga en deponi utfärdas av länsstyrelsen. Huvudmannen för deponiverksamheten är ansvarig för såväl deponins driftsfas som efterhandlingsfas. Sluttäckning av en deponi ses som den avslutande åtgärden under en driftsfas, som samtidigt markerar början på en efterbehandlingsfas. I lagstiftning ställs krav på att efterbehandling ska pågå i minst 30 år. Inom den ekonomiska redovisningen arbetar man med olika typer av förpliktelser; skulder, avsättningar och ansvarsförbindelser. Det som skiljer skulder från avsättningar är att beräkningsmöjligheten på grund av att exakt belopp och tidpunkt är osäkert. Deponins efterbehandlingsfas faller in under definitionen avsättningar, vilket även konstateras av Rådet för kommunal redovisning (Rekommendation 10.2, år 2011). 3 av 8

6 4. Granskningsresultat 4.1. Kommunala deponier På kommunfullmäktiges uppdrag har stadsbyggnadskontoret genomfört en inventering av gamla kommunala soptippar. I uppdraget ingår att riskklassa respektive soptipp samt ta fram åtgärdsförslag med syfte att minimera eventuella miljörisker vid tipparna. Av genomförd inventering framgår att det sammantaget finns ett 30-tal gamla soptippar där kommunen ses som huvudman. Samtliga soptippar genomgår en riskklassificering, som sker i samverkan med tillsynsmyndigheten. Riskklassificeringen görs utifrån Naturvårdsverkets metod för inventering av förorenade områden (MIFO). Vid klassificering används en fyrgradig skala. En sammanställning visar att ungefär hälften av tipparna i dagsläget tillhör riskklass 2 (stor risk). Några av avfallsupplagen, däribland Lomyran, kräver ytterligare utredning innan fastställande av slutgiltig klassificering. Underlag för riskklassificering av respektive soptipp samlas i en databas. Under senare år har insatser genomförts för att återställa avfallsupplagen. I dagsläget bedöms mer än en tredjedel av de gamla tipparna inte vara i behov av några ytterligare åtgärder. Motsvarande andel år 2010 uppgick till ca 20 %. Företrädare för stadsbyggnadskontoret uppger att man har relativt god kontroll över gamla deponier där kommunen ses som huvudman. Risken för oväntade väsentliga merkostnader bedöms vara låg. Företrädare för tillsynsmyndigheten, d v s miljökontoret, upplever att det finns en samsyn mellan parterna när det gäller risk/-klassificering kring gamla kommunala deponier. Inom kommunen bedrivs för närvarande ingen deponiverksamhet. Huvudman för deponin vid Blåbergets avfallsanläggning är Sundsvall Energi AB. 4.1 Revisionell bedömning: Kontrollen över tidigare använda deponier är i allt väsentligt tillräcklig. Bedömningen baseras på att verksamheten i rimlig grad kan verifiera sin kontroll över avfallsupplag där kommunen ses som huvudman. Risken för att det uppstår stora oväntade merkostnader i det fortsatta arbetet ses som låg Kostnadskalkyl för sluttäckning och efterbehandling När det gäller återställande av gamla avfallsupplag har stadsbyggnadskontoret i januari 2011 upprättat en långsiktig åtgärdsplan. Planen avser åren I planen redovisas vilka aktiviteter som ska genomföras samt prognoserad kostnad. 4 av 8

7 Utifrån ovan angiven plan har kommunstyrelsen föreslagit kommunfullmäktige att avsätta 124 miljoner kronor för återställande av kommunala avfallsupplag. Av beslutet framgår att stadsbyggnadsnämnden får ianspråkta dessa medel. Granskning av 2011 års åtgärdsplan visar följande: - Kostnadskalkylen baseras på schablonberäkning - Kalkylen innefattar samtliga delmoment i återställandearbetet - Kostnaden är beräknad i 2011 års penningvärde Av åtgärdsplanen framgår att det finns ett flertal osäkerhetsfaktorer. Till följd av detta framhålls att tidplan och prognos kan revideras när mer information blir tillgänglig. Sedan kommunfullmäktige avsatt medel för återställande har ett antal av de gamla soptipparna fått förändrad riskklassificering. Mellan åren har 12 objekt omklassificerats till en högre riskklass, medan för övriga objekt bedöms risken vara oförändrad. Företrädare för stadsbyggnadskontoret framhåller att förändrad riskklassificering inte nödvändigtvis medför ökad kostnad för kommunen. Naturvårdsverkets riskklassificering tar utgångspunkt från andra kriterier. Granskningen visar att återställandearbetet bedrivs i form av ett projekt och leds av en projektledare. I projektledarens uppdrag ingår att kontinuerligt upprätta ekonomiska prognoser. Detta sker företrädesvis i samband med tertialrapporter och årsbokslut. Redovisningen sker under rubriken Åtgärder enligt avfallsplan. Av 2015 års rapporter framgår att projektet förväntas drivas inom tilldelad totalbudget. Efter närmare halva projekttiden gör stadsbyggnadskontoret bedömningen att avsatta medel kommer att täcka kostnaden för att återställa samtliga deponier. Det finns även indikationer att totalkostnaden kan bli lägre än 124 miljoner kr. Tack vare att återställandearbetet tidsmässigt har anpassats till pågående byggprojekt i kommunen, har effektivitetsvinster uppstått i fråga om tillgång till täckmassor. 4.2 Revisionell bedömning: Hittills gjorda kostnadsuppskattningar för sluttäckning och efterbehandling bedöms i stort vara rimliga. Bedömningen baseras på att det sker en kontinuerlig prövning av upprättad kalkyl, samt att verksamheten i rimlig grad kan redovisa tillförlitliga underlag för gjord kostnadskalkyl Kontroll över hittills bedriven verksamhet Stadsbyggnadsnämnden I stadsbyggnadsnämndens uppdrag från kommunfullmäktige ingår att i rimlig grad utöva styrning och kontroll över sina ansvarsområden. Av föregående avsnitt framgår att kommunfullmäktige avsatt särskilda medel till stadsbyggnadsnämnden för att återställa kommunala avfallsupplag. Granskningen visar att nämnden genom sin verksamhetsplan utövar årlig styrning av återställandearbetet. Av verksamhetsplan 2015 framgår bland annat prioriterade aktiviteter och budget: 5 av 8

8 Miljoner kr År 2015 År Totalt Budget 30 52,6 82,6 Genom delårsrapportering och årsbokslut kan nämnden följa arbetet. Rapporteringen innefattar även prognos kring ekonomi och tidplan. Som tidigare nämnts bedrivs arbetet med att återställa avfallsupplagen i form av ett projekt. I den ekonomiska redovisningen har projektet tilldelats ett eget projektnummer. Inom projektet redovisas respektive deponi under separat objektsnummer. Granskningen visar att projektledaren kontinuerligt upprättar skriftlig årsplan, årsbudget och lägesrapporter kring återställandearbetet. I övrigt noteras att projektbudget för återställande av avfallsupplag särredovisas i förhållande till drift- och investeringsbudget Miljönämnden Kommunfullmäktige har antagit avfallsplan för år Av detta styrdokument framgår att tillsynen av nedlagda deponier ska säkerställas genom att objekten finns med i miljönämndens tillsynsplaner. Miljönämndens årliga styrning kommer framför allt till uttryck i MRP och Verksamhetsplan. Granskningen visar att nämnden i mars 2015 behandlat miljökontorets verksamhetsplan för år Av planen framgår att en av årets prioriterade insatser är att utöva tillsyn över de åtgärder som genomförs vid kommunala deponier. I planen redovisas resultatmål samt vilka personella resurser som står till förfogande för detta arbete. Uppföljning och rapportering sker främst genom delårsrapporter och bokslut. Granskning av bokslut 2014 visar att det lämnas viss information om utförda tillsynsinsatser i enlighet med avfallsplan. Miljökontoret fullgör nämndens tillsynsplikt över nedlagda deponier. Granskningen visar att kontoret för en löpande dialog och begär återkommande redovisning/rapportering från stadsbyggnadskontoret Kommunstyrelsen I kommunstyrelsens uppdrag ingår att svara för kommunens finansiella rapporter samt utöva uppsikt över all kommunal verksamhet. Kommunfullmäktige har i särskilt beslut avsatt 124 miljoner kronor för att återställa kommunala avfallupplag. Som en följd av detta redovisas detta åtagande som en avsättning i kommunens årsredovisning för år Granskningen visar att kommunstyrelsens årsredovisning för år 2014 innehåller ekonomisk och verksamhetsmässig information om hur återställandearbetet av gamla avfallsupplag fortgår. Informationen finns med i avsnittet Nämndsuppföljning. I årsredovisning för perioden lämnas följande tilläggsupplysning avseende avsättning för återställande av kommunala avfallsupplag: 6 av 8

9 Miljoner kr (mnkr) Årsredovisning Redovisat värde vid årets början 0 124,0 120,8 110,5 102,9 Nya avsättningar 124, Ianspråktagna avsättningar 0-5,4-10,4-7,7-17,8 Förändring av värde avsättningar 0 2,2 0,1 0,1-0,3 Utgående avsättning 124,0 120,8 110,5 102,9 84,8 Av sammanställningen framgår följande: - Förbrukade medel under tidsperioden uppgår till 41,8 mnkr - Inga nya avsättningar har gjorts sedan bokslut Justering av avsättningens värdering uppgår till 2,1 mnkr Av årsredovisning 2014 framgår att avsättning för återställande av avfallsupplag inom kommunkoncernen uppgick till 133,2 mnkr, varav 84,8 mnkr är hänförligt till kommunens verksamhet. Resterande del avser Blåbergets avfallsanläggning. Granskning av bokslutsspecifikation år 2010 visar att avsättningen baseras på stadsbyggnadskontorets långsiktiga åtgärdsplan. Vid varje bokslutstillfälle reduceras avsättningen med bokförda projektkostnader för återställandearbetet. Därutöver gör koncernstaben även en värdering av kvarvarande avsättning. Värdering sker utifrån hur konsumentprisindex (KPI) har utvecklats sedan föregående bokslutstillfälle. Av Rådet för kommunal redovisnings (RKR) rekommendation 10.2 framgår att om en betydande del av utbetalningen ska ske långt fram i tiden, ska avsättningen värderas utifrån en nuvärdeskalkyl. I denna kalkyl används en diskonteringsränta. Diskonteringsräntan ska vara den räntesats som återspeglar kommunens villkor för tecknande av lån för motsvarande löptid. I övrigt noteras att kommunstyrelsen inom ramen för MRP upprättar förslag till balansbudget för kommande år. Av MRP 2015 framgår att balansposten avsättningar förväntas minska med 30,3 miljoner kronor. 4.3 Revisionell bedömning: Kontrollen över hittills bedriven verksamhet bedöms i allt väsentligt vara tillräcklig. Bedömningen baseras på ansvariga politiska organ och berörda verksamheter i rimlig grad kan verifiera sin styrning och kontroll över arbetet med återställande av avfallsupplag. Kommunstyrelsens finansiella redovisning av återställandearbetet bedöms i huvudsak vara förenlig med gällande normgivning inom området. Värdering av avsättning bedöms inte i alla avseenden ske i enlighet med god redovisningssed. För framtiden föreslås att stadsbyggnadsnämnden i budget för återställandearbetet specificerar hur kostnaden fördelas på respektive år. Utifrån detta underlag, tillsammans med ekonomiprognos, kan koncernstaben (ekonomistyrning) pröva om avsättningen ska värderas utifrån en nuvärdeskalkyl. 7 av 8

10 Bo Rehnberg Projektledare PerÅke Brunström Uppdragsledare 8 av 8