Hjälper indikatorboomen i informationsflödet? 1

Transkript

1 1(5) Hjälper indikatorboomen i informationsflödet? 1 av Hannele Sauli, specialforskare & Jussi Simpura, direktör Socialstatistik, Statistikcentralen, Helsingfors Inlägg i seminariet Indikatorsamhället vid det 23:e Nordiska Statistikermötet i Åbo, Finland den augusti 2004 Det finns mera information i världen än någonsin, men vi får nödvändigtvis inte bättre information än tidigare. Så skrev Thomas Hylland Eriksen år 2001 (2003). Informationsmängden ökar, men tiden för att smälta informationen är konstant. Det finns mycket information, som inte används: t.ex. en stor del av vetenskapliga kunskaper blir outnyttjad. Därför vill man pressa in information i mera komprimerad form till indikatorer. Vad händer i en sådan situation med uppfattningsförmågan, tolkningen eller expertisen? Socialindikatorerna 2 har efter nästan tjugo års slumrande tillvaro åter börjat erövra världen. Etablerade indikatorprojekt förnyas och utvidgas, nya initiativ tas och beskrivningssystem med information om information grundas åtminstone inom Europeiska unionen och OECD. I Europeiska unionens politik har indikatorerna fått en mycket synlig roll. I Finland verkar arbetet med utvecklingen av välfärdsindikatorer följa två parallella utvecklingslinjer. Dels utvecklas tematiska indikatorpaket (hälsa, sysselsättning, bärkraftig utveckling, brottslighet, utslagenhet), och dels bygger man välfärdsindikatorsystem av allmän natur för olika nivåers behov (t.ex. kommuner, städer, regioner). Från informationsflöde till indikatorboom Socialindikatorerna uppfanns för åtminstone ett halvt sekel sedan. Vid FN inleddes arbetet med utvecklingen av socialstatistik och demografisk statistik redan på talet. Då skapades grunden för socialindikatorerna, dvs. de första definitionerna och kriterierna. De klokheter beträffande t.ex. indikatorkriterier och användningsmöjligheter som då uttalades gäller fortfarande 3. Därefter har mycket planerats, skrivits och talats, men rätt få bestående resultat har åstadkommits. Den första välfärdsindikatorboomen inträffade på 1970-talet. Dess mest kända resultat var holistisk approach (comprehensive approach) för beskrivning av den välfärd som utvecklades inom OECD (se OECD 1976). Det talades till och med om 1 Texten har ursprungligen publicerats på finska under titeln Auttaako indikaattoriaalto tietotulvaan, med Hannele Sauli och Jussi Simpura som författare, i Statistikcentralens tidskrift Hyvinvointikatsaus, nr 1/2004, s Vi använder termerna socialindikator eller välfärdsindikator. Det finns ett stort antal övriga indikatorer i världen, men indikatortemanumret av Hyvinvointikatsaus begränsar sig till sådana som beskriver sociala förhällanden. 3 En av FN:s första ansträngningar på indikatorfälten var arbetsgruppen som hade i uppdrag att skapa en internationellt användbar definition och mätinstrument för begreppet välfärd redan år 1954.

2 (5) utveckling av ett socialräkenskapssystem, som skulle likna nationalräkenskapssystemet. Indikatorboomen avbröts dock av många olika orsaker. Teorigrunden saknades och det fanns ingen framtid för bara variabelförteckningar (Martin m.m. 2001). Det uppstod olika konkurrerande övergripande beskrivningar, som också småningom tynade bort. Den politiska utvecklingen gynnade inte heller den övergripande statliga välfärdspolitiken och oljekrisen på 1970-talet begränsade slutligen den ekonomiska rörelsefriheten. Den andra indikatorboomen verkar att ha börjat på 1990-talet. Den politiskekonomiska integration som i Europa syns som en gemensam marknad och globalisation har ändrat och ändrar informationsbehoven. Den nya indikatorboomen har många samband med ändringar i välfärdspolitiken och de sätt hur förvaltning fungerar. Indikatorer behövs, då politiken allt tydligare baseras på definierade mål. Man önskar speciellt mäta produktiviteten av välfärdspolitiska insatser och denna produktivitet mäts inte i pengar utan i ökningen av välfärden (Martin m.m. 2001). Indikatorerna har delvis också varit ett svar på att informationsproduktionen all slags statistik, översikter, utredningar, betänkanden, undersökningar och redogörelser har effektiverats och alltjämt utvidgas: indikatorer önskas för komprimering av informationsflödet. Informationsflödet har således lett till en indikatorboom och därefter har den nuvarande indikatordjungeln uppstått. Indikatorer världsförklaringar i ett nötskal? Vad avses med socialindikatorer? Definitionen från 1970-talet (FN 1975: vanligen kvantitativa uppgifter om sådana specifika drag och ändringar i det sociala livet som intresserar oss och som bygger på observationer) gäller fortfarande i all sin trivialitet. Vilka drag som intresserar oss beror på om vi bara är nyfikna, om vi vill förstå saker eller om vi planerar åtgärder. Oftast är det frågan om en nyfikenhet och ett informationsbehov som uppstått ur ett socialpolitiskt behov. Med indikatorer avses bokstavligt en visare, en sifferuppgift som beskriver något drag förhoppningsvis ett väsentligt drag hos objektet. Det är viktigt att observera att man inte försöker beskriva objekthelheten med en siffra, utan bara något väsentligt av det. Därtill önskar man att indikatorerna är visare, som lätt reagerar om det skett eller håller på att ske förändringar i de fenomen som beskrivs. Men samtidigt skall uppgiften vara robust och bara reagera för betydliga förändringar. Indikatorerna eftersträvar således att dämma upp, filtrera och komprimera informationsflödet till några nyckeluppgifter, som man önskar vara centrala när det gäller bedömningen av politik och uppnåendet av dess mål. För användarna är det bra, om det inte finns för många indikatorer. Ju fler indikatorer, dess sämre lyckas komprimeringen av informationen med hjälp av dem. Indikatorer uppstår som resultat av val och både användarna och producenterna deltar i valet. Det är svårt att välja indikatorer och ännu svårare är det att motivera valet. Valet kan motiveras med teorier, tekniska mätningar eller politisk relevans. Inget av dessa anger entydigt, vilken är en bra indikator. En förutsättning för val och precisering av socialindikatorer är att man analytiskt förstår de sociala processerna (t.ex. FN 1975, 27). Val av indikatorer bygger på den förståelse av de sociala faktorer som vi uppnått på basis av någon annan uppgift. Indikatorerna är inte sådan data, med vilka man skulle fördjupa förståelsen för något fenomen: tolkningen av indikatorer förutsätter teoretisk kännedom om de fenomen som de beskriver. Detta är en av paradoxerna i indikatorarbetet: målet är nyckeltal som också lekmän förstår, men tolkningen av de enklaste indikatorer kräver expertis åtminstone av vad man tänkt beskriva med dem. Bara en expert kan veta, vad man lämnar osagt, då man valt någon viss indikator och inte någon annan, vars budskap till och med kan strida mot den som valts.

3 (5) Svagheten i teorigrunden gör att de sociala indikatorerna skiljer sig t.ex. från indikatorerna inom ekonomin. De ekonomiska indikatorerna fungerar, eftersom informationsanvändarna har tillräckligt med gemensamma teorier och terminologier som stöd för tolkningen. Analytiskt omdöme kan inte mekaniseras och mångtydigheten av de sociala indikatorerna borde inte förbigås utan frågor: även i indikatorer är det mera fråga om tänkande än räknande. De sociala indikatorernas förhållande till mångsidigare socialstatistik är den att man med statistiska data kan undersöka fenomen, indikatorer används som stöd för påståendena. Indikatorerna är ofta schematiska så som enskilda statistikvariabler. En indikator kan vara mycket enkel, t.ex. ett relationstal (det relativa sysselsättningstalet), något medelvärde (årsmedeltal för det relativa arbetslöshetstalet) eller bara ett antal (antalet arbetslösa i december), eller den kan vara ett index (förväntat antal levnadsår, BNP), som bildats på basis av en stor informationsmängd, otaliga bakgrundsantaganden och arbetsdryg beräkning. I praktiken verkar det som om indikatorerna oftast är helt vanliga, enskilda statistikuppgifter, som på några ofta outtalade - grunder upphöjts till indikatorernas högre kast. Indikatorinformation Det finns några typiska uppfattningar om indikatorerna. I stor utsträckning är de desamma som i beskrivande samhällsstatistik, men på vissa punkter finns det tydliga skillnader. Gemensamt för uppfattningen om samhällsstatistiken och indikatorerna är det att man tror att världen kan mätas. Då märker man inte att bara det som kan mätas anses då som verklighet. Indikatorer och statistik kan återspegla faktorer utanför siffermätningen, men inte direkt beskriva. Speciellt för indikatorinformation är att en beskrivning som komprimerats i några få tal räcker till för att beskriva förändringen av komplicerade fenomen, som om det bara skulle finnas ett begränsat antal betydelsefulla dimensioner i världen. Samma informationsuppfattning omfattar tanken om att världen kan behärskas: åtgärderna har inverkningar, de kan mätas och på så sätt uppskattas om de lyckats eller om målen uppnåtts. Indikatorerna är således besläktade med t.ex. resultatstyrning, evaluerande verksamhet och forskning eller sökning av framgångsrika metoder (best practises). Indikatorerna hör också naturligt ihop med idkande av evidensbaserad politik (evidence-based policy making), man gör helst bara något vars slagkraft man redan på förhand har något bevis för och vars inverkningar man efteråt kan bedöma och vid behov kontrollera kursen. Rangordning! Indikatorer används i allmänhet vid karakterisering av länder, orter eller områden och speciellt vid inbördes jämförelse. Med indikatorer är det lätt att säga vilket land eller område placerar sig före något annat och vilket åter efter. Den metod för öppen koordination som EU använder (Saari 2003), där man inte reglerar medlemsländernas åtgärder, men ger dem en möjlighet att följa upp de egna framstegen och jämföra dem med andra länder, är ett gott exempel på användningen av indikatorer. Genom att jämföra indikatorer anses Finland exempelvis som ett progressivt informationssamhälle, världens mest konkurrenskraftiga och minst korrumperade land. Dylika enkla rankinglistor kommer man ihåg och de inverkar på världsbilden. Benchmarking används också inom många andra områden och det upprätthåller efterfrågan på indikatoruppgifter. Eventuell framtid för indikatorarbetet De som utvecklar indikatorer påminner oss om att det åtminstone finns några etablerade och mycket använda indikatorer, t.ex. bruttonationalprodukt och förväntat antal levnadsår. På grund av dylika succéhistorier tror man att det kunde finnas fler av dem och inom flera andra områden. Tron försvagas inte av de anmärkningar från

4 (5) personer som räknar bruttonationalprodukten och det väntade antalet levnadsår som gör gällande att siffrorna kan vara flertydiga och avtalsenliga. Man kan vänta sig att indikatorboomen fortgår ännu länge. Risken med indikatorpaket är att de blir allt mångsidigare och att varje paket har en benägenhet att växa från en grupp på ett tjugotal, som ännu kan behärskas, till en hög av till och med hundratals indikatorer. Då detta sker förlorar indikatorerna en stor del av den förenklande kraft som man eftersträvat. På detta sätt kan indikatorarbetet falla på sin egen omöjlighet. Ett liknande hot ligger i att indikatorpaket sätts kontinuerligt ihop genom att lägga till något och slopa något annat, och då lider jämförbarheten oundvikligen från år till år. Politiska mål och strävan efter att indikatoruppgifterna skall vara à jour och smidiga kräver dock att paketen kontrolleras då och då. Finansiärer ställer sig positiva till utvecklingen av indikatorer och indikatorpaket och det är lönande för utvecklarna. När paketet är färdigt börjar det vardagliga underhållet. Detta intresserar inte alltid finansiärer och där kan man inte heller uppnå synliga segrar. Det är mera frågan om ett svårt hantverksmässigt yrkesarbete som kräver exakthet. I underhållsskedet syns misslyckanden omedelbart som ett föråldrat indikatorpaket, som användarna snabbt överger. Det finns rikligt med erfarenheter av detta. Dämpande av indikatordjungeln Hur borde ett informationsproffs som värdesätter kontinuitet och mångsidighet, förhålla sig till det indikatorflöde där konkurrerande, noggrant valda, men kortvariga indikatorprodukter bildar en storm? Inom EU har indikatorkritiken riktats förutom mot omfattningen av indikatorpaketen också mot bristen av logik i paketen och enskilda indikatorers svaga förmåga att beskriva hur de politiska målen uppfylls. Kritiken håller på att leda till att övervakandet av indikatorkvaliteten ökas. Kvalitetsbedömningen skall anförtros de nationella statistikverken (SPC 2003). Denna övervakning kan bli rätt teknisk, eftersom ämbetsverken inte i allmänhet har någon evalueringsförmåga av politisk relevans. Vi tvivlar kraftigt om det i indikatorsamhället längre finns utrymme för datamonopoler, datakoordinatorer och kvalitetsövervakare. Hur skall man alltså förhålla sig till detta? Tillit för naturligt urval. Det är möjligt att en del av indikatorsträvanden faller på sin egen orimlighet. För närvarande finns det så mäktiga politiska och institutionella krafter bakom indikatorarbetet att riktningen sannolikt inte kommer att ändras. Indikatorkritik främjas. Både indikatorproducenters och användares erfarenheter borde systematiskt samlas ihop. För varje indikatorpaket borde man öppet bedöma om användningen av indikatorer och den erhållna nyttan svarar mot förväntningar och den arbetsinsats som krävts. Smidigare tolkningar. Man kan redan nu se att vissa indikatorer iakttas nästan med bokföringsmässig noggrannhet, då man vill bedöma hur politiska mål uppnås. Indikatorerna borde dock visa riktningen av utvecklingen, inte mäta den exakt. Visare indikerar, de visar inte! Men tolkningarna förändras ju inte på befallning eventuellt behöver man växelverkan mellan indikatorproducenter och användare. Det finns ingen lätt väg till information En dämpad indikatorproduktion och användning skulle bidra till indikatorarbetets gamla, primära mål, dvs. produktionen av en genomskinlig och lättfattlig allmän beskrivning eller profil. Alternativet är att det ökade indikatorbeståndet först förändras till ett buskage och därefter till en ogenomtränglig djungel.

5 (5) Sannolikare än kontrollen är att informationsmängden i informationssamhället ökar exponentiellt. Enligt Eriksen (2003) kommer en av de mest lovande informationsbusinessen i framtiden att vara produktion av medel för filtrering av information. Kommer filtreringen att effektiveras genom att öka information om information, indikatorer av indikatorer, utredningar av utredningar, så som riktningen nu ser ut 4? Vi vågar tvivla på det: kanske kan man inte sköta den individuella smärtan som uppkommer vid sökning och avgränsning av information med hjälp av indikatorer. Litteratur: Eriksen, T.H. (2003): Hetken tyrannia (orig. Øyeblikkets tyranni. Aschenhoug, Oslo 2001). Johnny Kniga, Juva. FN (1975): Towards a system of social and demographic statistics. ST/ESA/STAT/SER.F/18. New York. Hesse, H. (1972): Lasihelmipeli (orig. Das Glasperlenspiel. Fetz & Warmuth, Zürich 1943). Kirjayhtymä, Rauma. Martin, J.P & Pearson, M. (2001): OECD Social Indicators: A broad approach towards Social Reporting. Swiss Federal Statistical Office. Days of Official Statistics, Neuchatel Measuring Social Well-being: A Progress Report on the Development of Social Indicators. OECD: Paris 1976 Saari, Juho (red.)(2003): Euroopan sosiaalinen malli. Sosiaalipoliittinen näkökulma Euroopan integraatioon. (Europas sociala model. En socialpolitisk syn på den europeiska integrationen) Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto, Helsinki SPC (2003): Quality profile for structural indicators. 51 st meeting of statistical program committee. Luxemborug, 20 november Den som läst Hermann Hesses bok Glaspärlespelet (spelet där den interna utvecklingen av reglerna blir viktigare än spelets externa betydelse) kan lätt inse faran som ligger bakom i den nuvarande tendensen.