Betänkandet F-skuldsanering en möjlighet till nystart för seriösa företagare (SOU 2014:44)

Transkript

1 REMISSYTTRANDE Vår referens: 2014/00103 Er referens: Ju2014/4135/L Justitiedepartementet Enheten för familjerätt och allmän förmögenhetsrätt Att. Mattias Pleiner Stockholm Via e-post till: Betänkandet F-skuldsanering en möjlighet till nystart för seriösa företagare (SOU 2014:44) Sammanfattning Bankföreningen anser inte att utredningens förslag ska genomföras i den form och på det sätt utredningen föreslår. Bankföreningen uppfattar att regeringens syfte med utredningen varit att försöka följa OECD:s och EU:s rekommendationer om att underlätta för företagare som misslyckats att få en andra chans, för att skapa ett mera livskraftigt och bestående näringsliv. Om ny lagstiftning ändå befinns nödvändig bör en sådan enligt föreningen utgå från företagsekonomiska förhållanden och inte kalkeras på den befintlig skuldsaneringslagen som i grunden tar sikte på privatekonomiska förhållanden. Avgränsningen av kretsen som ska medges skuldsanering enligt den ena eller den andra lagen är otydlig och det blir därför svårt att avgöra vilken lag av de två lagar som reglerar skuldsanering som ska tillämpas när gäldenären har näringsbetingade skulder. Eftersom betalningsplanens längd blir kortare i den föreslagna nya lagen är det viktigt att gränsdragningen blir tydlig. Den nya lagen om skuldsanering för företagare ska möjliggöra skuldsanering även i fall där de ekonomiska förhållandena kan vara komplicerade att utreda. I den föreslagna lagen saknas rekvisitet att de ekonomiska förhållandena ska vara enkla att utreda. Bankföreningen anser att de skäl som låg bakom nuvarande krav i skuldsaneringslagen, nämligen att de ekonomiska förhållandena ska vara enkla att utreda, fortfarande äger relevans (jfr prop. 1995/96:5). För mer komplicerade förhållanden bör företaget försättas i konkurs innan eventuell skuldsanering kan komma i fråga för att tillförsäkra en ordentlig

2 2 och oberoende utredning av gäldenärens skuldförhållanden m.m. Därutöver ställer förslaget krav på att reglerna blir tydliga såvitt avser vilka skulder som kan träffas av skuldsanering enligt lagen om skuldsanering för företagare. Lagförslaget är inte tillräckligt tydligt på den punkten. Bankföreningen anser att regleringen av näringsidkares möjligheter att idag beviljas skuldsanering är tillfyllest. Enligt av utredningen redovisad statistik är det ytterst få av de ansökningar om skuldsanering som inkommer till KFM som bedöms som ansökningar av näringsidkare (endast 253 st. inkom under drygt två års tid - perioden 1 juli september enligt statistik från KFM). Av de inkomna beviljades endast 59 st. skuldsanering under perioden. Det förväntade antalet beviljade skuldsaneringar med den nya lagen förväntas bli ca 800 näringsidkare om året. Bankföreningen finner inte att motiven till en ändrad lagstiftning med generösare möjligheter till skuldsanering för företagare är tillräckligt övertygande. Utredningen hänvisar till OECD:s bedömning av Sverige såvitt avser möjligheten till avskrivning av skulder efter konkurs samt pågående initiativ inom EU för att underlätta för entreprenörer att få en andra chans vid ett misslyckat men seriöst företagande. De praktiska problemen i Sverige synes dock inte vara överväldigande, sett till statistiken. Dagens regler om skuldsanering för företagare Dagens skuldsaneringslagstiftning bygger på att privatekonomin hos enskilda (fysiska personer), på vissa angivna villkor, ska kunna skuldsaneras. Vid tidpunkten för skuldsaneringslagens tillkomst omfattade lagen inte någon möjlighet till skuldsanering för aktiva näringsidkare. Genom att aktiva näringsidkare inte skulle komma i fråga för skuldsanering blev skuldsanering enligt förarbetena ett institut med annat tillämpningsområde än andra insolvensrättliga institut, såsom exempelvis konkursinstitutet (s. 89 i prop. 1993/94:123, vår kursivering). Skuldsaneringslagen kom således från början att utestänga aktiva näringsidkare från tillämpningen. Däremot fanns enligt förarbetena inget hinder mot att räkna in skulder i skuldsaneringen vilka uppstått i gäldenärens före detta näringsverksamhet. I samband med införandet av lagen om företagsrekonstruktion (1996:764) gjordes en annan bedömning avseende frågan om skuldsanering av aktiva näringsidkare. I förarbetena (prop. 1995/96:5) poängterades att begreppet näringsidkare är mycket vidsträckt och att även fysiska personer med mycket begränsad ekonomisk verksamhet, t.ex. viss verksamhet på deltid vid sidan av anställning, omfattas av begreppet. Dessas verksamhet är så begränsad att man i dessa fall inte har så mycket att vinna på att hänvisa vederbörande till konkurs. Regeringen ansåg emellertid att inte heller att det nya förfarandet med företagsrekonstruktion lämpade

3 3 sig särskilt väl för dessa aktiva näringsidkare med mindre verksamhet. Företagsrekonstruktion var snarare avsett för större företag som drivs i aktiebolagsform eller liknande. Regeringen konstaterade att de riktigt små näringsidkarna riskerade att hamna mellan två stolar; de kunde inte få skuldsanering och lämpade sig inte heller för förfarandet med företagsrekonstruktion. Möjligheterna för (aktiva) näringsidkare att beviljas skuldsanering enligt skuldsaneringslagen infördes således i samband med att lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion infördes (prop. 1995/96:5). Detta skulle göra tillämpningsområdet för skuldsanering mer flexibelt för de fall som inte platsade i andra insolvensrättsliga förfaranden. Det framhölls dock som villkor att gäldenärens ekonomiska problem inte i sig fick vara föranledda av den bedrivna näringsverksamheten utan den bedrivna näringsverksamheten skulle tvärtom vara sådan att den skulle ge ett tillskott till gäldenärens ekonomi. Därutöver skulle skuldsaneringsinstitutets privatekonomiska karaktär innebära att gäldenären i praktiken inte exempelvis fick ha några problem vad gäller fordrings- och säkerhetsförhållanden eller komplexa skatterättsliga problem som är relaterade till näringsverksamheten. Skuldsanering för aktiva näringsidkare blev begränsat till fall där det förelåg särskilda skäl med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet. Sedermera har möjligheterna att medges skuldsanering för aktiva näringsidkare utvidgats ytterligare. I prop. 2010/11:31 föreslogs att skuldsaneringslagen även skulle kunna tillämpas på näringsidkare vars verksamhet var av större omfattning, t.ex. sådana personer som försörjer sig på sin näringsverksamhet. Således släpptes kravet i lagen på att verksamheten skulle ha ringa omfattning (sidoverksamhet). Däremot framhölls i propositionen att det även fortsättningsvis bör förutsättas att verksamheten är sådan att gäldenärens ekonomiska situation är relativt lätt att bedöma. Avsikten är, enligt förarbetena, att skuldsaneringsförfarandet ska vara enkelt och snabbt, vilket innebär att det inte är avpassat för att hantera svårutredda ekonomiska förhållanden. Bankföreningen anser att dessa skäl fortfarande gör sig gällande och anser att skuldsaneringsförfarandet varken är avsett eller lämpligt för att skuldsanera näringsidkare med mera komplicerade förhållanden. Bedömning av och konsekvenser för säkerheter görs bäst inom ramen för konkursförfarandet. Bankföreningen vill också framhålla att bankerna i hög utsträckning på frivillig väg medverkar till att möjliggöra för näringsidkare med ekonomiska problem att rädda sin verksamhet i de fall bankerna bedömer att förutsättningar för att rörelsen ska kunna leva vidare föreligger. Bankföreningen ställer sig rent allmänt tveksam till om problemet med evigt skuldsatta enskilda näringsidkare är så stort att

4 4 skuldsaneringsförfarandet även måste omfatta komplicerade ekonomiska förhållanden. Syftet med utredningens uppdrag Enligt utredningens direktiv är målsättningen med uppdraget att underlätta för seriösa företagare som gått i konkurs eller drabbats av överskuldsättning att snabbt ta itu med sin skuldbörda och kunna starta på nytt eller fortsätta med förnyad kraft. Bankföreningen delar uppfattningen att seriösa företagare bör ges en chans att komma på fötter och inte slås ut för gott på grund av överskuldsättning som härrör från en misslyckad satsning i näringsverksamheten. En sådan rehabilitering måste emellertid ske utan att det leder till ett väsentligt sämre utfall för borgenärerna jämfört med en konkurs. Under arbetets gång i utredningen har ofta initiativen på EU-nivå åberopats som skäl till att vidga möjligheterna till skuldsanering för aktiva näringsidkare och att åtgärderna ska innebära att skulderna kan avskrivas på kort tid. En rekommenderad period ( discharge period ) är tre år. Bankföreningen anser att den rekommendation som presenterades av den Europeiska kommissionen den 12 mars antyder en väsentlig spännvidd i insolvenslagstiftningen och möjligheterna till rekonstruktion för företag i de olika EUländerna. Rekommendationen, som inte är rättsligt bindande för medlemsstaterna, bör därför inte övertolkas. Dessutom bör man vid tillämpningen av rekommendationen också tänka på andra faktorer som kan få betydelse för ett företags möjligheter till överlevnad. Svenska banker stöttar i hög grad företagare vars affärsidéer synes vara goda med bra utvecklingspotential men som får problem att betala sina skulder. Dessa möjligheter till stöd av kreditgivare kan se olika ut i olika EU-länder. Vid en bedömning av hur Sverige uppfyller kommissionens rekommendation bör således hänsyn tas till de totala förutsättningarna i Sverige för att vid nyföretagande erhålla krediter samt möjligheter att klara en kris i företaget och få hjälp att hantera detta utan att det blir nödvändigt med en för borgenärerna påtvingad skuldsanering för gäldenären. KFM:s roll Åtgärderna kommer att innebära att KFM ges en betydelsefull roll i att bedöma en företagares möjligheter att, trots att denne hamnat i betalningssvårigheter, ändå komma tillbaka och skapa livskraftiga företag. Föreligger dessa förutsättningar ska KFM bevilja skuldsanering. För att KFM ska klara av en sådan uppgift krävs att KFM:s resurser stärks. 1 Commission recommendation of on a new approach to business failure and insolvency.

5 5 Bankföreningen anser att förslagen riskerar att göra mera skada än nytta. Bankerna gör redan idag vid sin kreditgivning en noggrann bedömning av företagets livskraft. Bankernas stöttar också i hög grad företagare vars affärsidéer synes vara goda med bra utvecklingspotential men som får problem att betala sina skulder. Olika frivilliga lösningar görs så att företagaren ska kunna komma på fötter igen. En lagstiftning som ålägger KFM att göra en bedömning av en affärsidé som eventuellt utmynnar i ett avslag på en ansökan om skuldsanering, kan försvåra för företagaren att i en framtid få kredit i bank. Bankföreningen ifrågasätter om seriösa företagare kommer att önska sig detta. Gäldenärskretsen - villkor för skuldsanering, 5 i den föreslagna lagen om skuldsanering för företagare Bankföreningen anser att villkoren för F-skuldsanering i den föreslagna bestämmelsen är svåra att uttolka. Det är också svårt att bedöma hur bestämmelsen förhåller sig till villkoren för skuldsanering för näringsidkare enligt den vanliga skuldsaneringslagen. Enligt utredningen är en viss överlappning av regelverken avsedd (s. 187). Bankföreningen anser att detta riskerar att förvirra rättstillämpningen. Ska den nya lagen uppfattas som lex specialis och som regel tillämpas i första hand, före den vanliga lagen om skuldsanering eller ska det råda omedelbar valfrihet mellan de två lagarna, och vem bör avgöra vilken lag som ska gälla i det enskilda fallet? Vid en tillämpning av punkten 1 i bestämmelsen ska företagare vars verksamhet avvecklats genom konkurs kunna medges skuldsanering. En sådan möjlighet föreligger också enligt den vanliga skuldsaneringslagen (jfr. vad som sägs på s. 176 i betänkandet). I dessa fall har dock gäldenärer som har för avsikt att starta upp en ny verksamhet (efter avslutad konkurs) svårt att få skuldsanering eftersom de har ansetts ha oklara ekonomiska förhållanden och det därför inte går att göra någon säker bedömning av deras framtida betalningsförmåga. Bankföreningen anser att det är oklart om denna situation får sin lösning med den nya lagens utformning eftersom rekvisiten för att erhålla skuldsanering även i den föreslagna lagen bygger på rekvisitet att kvalificerad insolvens ska föreligga (jfr. den föreslagna 7 i den nya lagen). Vid en tillämpning av punkten 2 i bestämmelsen synes kvalifikationskravet för att kunna få F-skuldsanering vara att gäldenären är aktiv företagare. Den aktiva näringsverksamheten får inte ha betalningssvårigheter. I praktiken innebär lagtexten att F-skuldsanering kan beviljas för privatskulder och att dessa skulder blir avskrivna efter tre år. Detta innebär en stor fördel i förhållande till en tillämpning av den vanliga skuldsaneringslagen enligt vilken privatskulderna skrivs av först efter fem år. Exakt samma situation omfattas av rätt till skuldsanering enligt den vanliga skuld-

6 6 saneringslagen. Bankföreningen anser att detta blir en alltför generös reglering eftersom begreppet näringsverksamhet är mycket vidsträckt (jfr. vad som sägs i förarbetena till reglerna i nuvarande skuldsaneringslag, prop. 1993/94:123 samt prop. 1995/96:5). Om lagen ska uppfattas på detta viset blir det tillräckligt att en person bedriver näringsverksamhet vid sidan av sitt ordinarie arbete i begränsad omfattning för att denne ska kvalificera sig för F-skuldsanering enligt lagen. I punkt 3 regleras möjligheten för närstående att erhålla skuldsanering. Lagtexten bör enligt Bankföreningen förtydligas. Såsom den står kan den läsas som om närståendes skulder ska ha uppkommit i företagarens näringsverksamhet. En närståendes skuld kan knappast ha uppkommit i företagarens näringsverksamhet eftersom det endast är företagets skulder som uppkommer i detsamma. Om den närstående inte också driver verksamheten (en situation som dock inte avses här) borde lagtexten istället hänvisa till skulder som uppstått hos närstående till följd av borgensåtagande, lån eller motsvarande som tillhandahållits företagaren, eller annan motsvarande precisering (jfr. betänkandet s. 184). Gäldenärens skulder skulder med personligt betalningsansvar Enligt utredningen ska en F-skuldsanering omfatta alla fordringar på pengar mot gäldenären. 2 Bankföreningen anser att, med hänsyn till syftet med utredningen, lagstiftningen bör utgå från att det huvudsakligen ska vara skuldsättning som uppkommit i en näringsverksamhet som ska omfattas av F-skuldsanering. Av praktiska skäl bör dock, liksom utredningen föreslår, även privatekonomiska skulder omfattas av samma förfarande, men endast om de ekonomiska problemen för företagaren huvudsakligen beror på ekonomiska problem i företaget. Bankföreningen anser inte att F-skuldsanering ska omfatta de fall där företagaren bedriver en väl fungerande solvent verksamhet och enbart har problem med hushållsekonomin, även om det i vissa fall kan vara så att företagaren har prioriterat ekonomin i företaget på bekostnad av privatekonomin. Privatekonomiska problem torde dessutom ofta sammanfalla med företagsekonomiska problem eller vice versa, för enskilda näringsidkare. Bankföreningen anser att F-skuldsanering i de fall företaget går bra men privatekonomin fallerar är en alltför generös ordning i förhållande till vad som gäller vid en vanlig skuldsanering, se ovan. I dylika fall bör det ordinarie skuldsaneringsförfarandet tillämpas. Enligt utredningen ska lagstiftningen om F-skuldsanering endast omfatta fysiska personer (s. 173). Detta betyder att de skulder som kan bli föremål för skuldsanering endast är den fysiska personens skulder. En skuld hos ett aktiebolag omfattas inte eftersom aktiebolaget är en juridisk person. I vissa fall kan dock betalningsansvar för ett aktiebolags skulder uppstå hos företrädare för bolaget, s.k. företrädaransvar. 2 Vi vill erinra om att texten i rutan på s. 211 synes ha blivit felaktig eftersom det inte är gäldenärens fordringar utan fordringar på pengar mot gäldenären som avses.

7 7 Ett företrädaransvar kan aktualiseras i olika situationer. I de flesta fall beror ett sådant ansvar på att företrädaren för bolaget inte fullgjort sitt ansvar enligt aktiebolagslagen eller enligt skattelagstiftningen. Bankföreningen anser inte att det är rimligt att skuldsanering exempelvis ska medges en företagare som fått ett företrädaransvar på grund av kapitalbrist i företaget. Detta vore oskäligt och bör vara en sådan diskvalificerande omständighet som faller in under 8 i den föreslagna lagen. Diskvalificerande omständigheter 8 Bankföreningen anser att alla borgenärer ska behandlas lika och att de situationer när F-skuldsanering inte bör beviljas på grund av att gäldenären misskött sina åligganden ska gälla åligganden i förhållande till samtliga borgenärer, inte endast i förhållande till Skatteverket. Utvidga befintlig lagstiftning Bankföreningen anser att den befintliga lagen bör kunna utvidgas istället för att skapa en ny lag. Utredningen pekar på att en del av förklaringen till att gäldenärer som vill starta ny verksamhet har svårt att få skuldsanering beror på den praxis för bedömningen som har utvecklats hos KFM (jfr. vad som sägs i avsnitt 4.2 i betänkandet). Bankföreningen bedömer att det bör finnas möjligheter att med mindre justeringar i befintlig skuldsaneringslagstiftning kunna påverka detta förhållande så att gäldenärer som vill starta på nytt efter en avslutad konkurs får möjlighet att göra det, dvs. att synsättet avseende gäldenärens framtida betalningsförmåga ändras. Betalningsplanens längd Enligt utredningen innebär förslaget att borgenärerna får betalt under endast tre år istället för fem. Utredningen bedömer att effekten blir begränsad för borgenärerna eftersom gäldenären vanligtvis kommer att betala ett högre månatligt belopp vid en F-skuldsanering än vid en vanlig skuldsanering (s ). Enligt Bankföreningens uppfattning kan de skulder som ska kunna omfattas av F-skuldsanering komma att uppgå till betydande belopp. Bankföreningen avstyrker förslaget att betalningsplanen ska kortas från fem till tre år vid skuldsanering för företagare. SVENSKA BANKFÖRENINGEN Thomas Östros Ulrika Hansson