Konkurrensverkets allmänna råd om näringsförbud för överträdelser av konkurrensreglerna

Transkript

1 Dnr 708/ (9) Konkurrensverkets allmänna råd om näringsförbud för överträdelser av konkurrensreglerna 1. Sammanfattning Den 1 november 2008 skedde ändringar i konkurrenslagen (2008:579) (KL) varvid det infördes en möjlighet att meddela näringsförbud för vissa konkurrensbegränsande samarbeten enligt lagen (1986:436) om näringsförbud. Till skillnad från konkurrensskadeavgift är näringsförbud en sanktion som drabbar företagets företrädare, dvs. fysiska personer, och är att anse som ett komplement till konkurrensskadeavgift i vissa särskilt allvarliga fall av konkurrensbegränsande samarbeten. För konkurrensskadeavgift finns regler om eftergift och nedsättning av avgiften. För att knyta samman reglerna om eftergift och nedsättning från konkurrensskadeavgift med näringsförbud infördes i lagen om näringsförbud en möjlighet att få eftergift även från näringsförbud (näringsförbudseftergift). 1 Konkurrensverket avser att utfärda ett allmänt råd om näringsförbud för överträdelser av konkurrenslagen, KKVFS 2010:x. Det allmänna rådet har till syfte att informera om hur Konkurrensverket tolkar och tillämpar bestämmelserna om näringsförbud. Reglerna om näringsförbud för överträdelser av konkurrensreglerna är nya och det har från allmänheten efterfrågats vägledning på området. Förslaget till allmänt råd är utformat i enlighet med gällande lagstiftning samt förarbeten. Förslaget har vidare Konkurrensverkets allmänna råd om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift (KKVFS 2009:2) som förebild. Det nya förslaget är uppbyggt så att sanktionen näringsförbud inte ska uppfattas som något som hindrar eller avhåller enskilda eller företag att avslöja ett företags medverkan i en kartell. Det är viktigt att näringsförbud inte riskerar att underminera tillämpningen av eftergifts- och nedsättningsreglerna, utan i stället stödjer och stärker dessa. Det nya allmänna rådet om näringsförbud är framför allt avsett att ge en person som vill avslöja en överträdelse tydlig vägledning om vad som krävs för att i ett sådant sammanhang undgå näringsförbud. 1 Prop. 2007/08:135 s KKV1000, v1.1, Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 708/ (9) 2. Kort beskrivning av gällande rätt Regler om näringsförbud har funnits i svensk rätt sedan Den nuvarande lagen om näringsförbud trädde i kraft den 1 juli Näringsförbud kan meddelas vid olika former av otillbörligt förfarande i näringsverksamhet, t.ex. då en näringsidkare gjort sig skyldig till brottslig verksamhet. I och med förändringarna i KL infördes det i 2a lagen om näringsförbud en möjlighet att meddela näringsförbud också för överträdelse av i 2 kap. 1 KL eller artikel 81 EG-fördraget. Förutsättningen är att det rör sig om en överträdelse som har inneburit att företag i samma produktions- eller handelsled fastställer försäljningspriser, begränsar eller kontrollerar produktion eller delar upp marknader (en så kallad horisontell kartell). För att näringsförbud ska vara aktuellt för överträdelse av konkurrensreglerna krävs att det dels är påkallat från allmän synpunkt, dels att den eller de som är aktuella för näringsförbud grovt har åsidosatt vad som har ålegat honom/henne i näringsverksamhet. Vid bedömningen av om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt ska beaktas om åsidosättandet varit systematiskt, syftat till betydande vinning, medfört eller varit ägnat att medföra betydande skada, eller att näringsidkaren tidigare dömts för brott i näringsverksamhet. Vidare ska det särskilt beaktas om förfarandet varit ägnat att allvarligt hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen. För att ett förbud ska anses påkallat från allmän synpunkt bör det i allmänhet vara fråga om förhållandevis långvariga och allvarliga kartellsamarbeten som varit ägnade att allvarligt skada konkurrensen på marknaden. Reglerna om näringsförbud är tänkta att tillämpas endast i allvarliga och kvalificerade fall. Genom kravet på ett grovt åsidosättande knyts ett företags överträdelse av konkurrensreglerna till den eller de personerna som kan komma i fråga för ett näringsförbud. I de allra flesta fall där bestämmelsen om näringsförbud kan komma att tillämpas, dvs. vid horisontella karteller, torde själva överträdelsen i sig innebära ett grovt åsidosättande. För att inte minska företagens incitament att avslöja medverkan i en överträdelse av konkurrensreglerna och därmed utnyttja systemet med eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift har en bestämmelse om näringsförbudseftergift införts i lagen om näringsförbud. Näringsförbudseftergift kan ges till den som antingen själv eller inom ramen för den bedrivna näringsverksamheten har medverkat till att i väsentlig mån underlätta Konkurrensverkets utredning av överträdelsen. Detta gäller också en utredning som görs av en konkurrensmyndighet i en annan medlemsstat inom EU eller av Europeiska gemenskapernas kommission.

3 Dnr 708/ (9) Enskilda näringsidkare samt företrädare för vissa juridiska personer kan få näringsförbud. Innebörden är i huvudsak att personen inte får bedriva näringsverksamhet eller inneha en ledande position i företag. Näringsförbud kan meddelas i lägst tre och högst tio år. Näringsförbud beslutas av domstol på talan av eller ansökan av Konkurrensverket. 3. Beskrivning av problemet Till Konkurrensverkets uppgifter hör att tillämpa KL. Från och med den 1 november 2008 har Konkurrensverket befogenhet att föra talan om eller ansöka om näringsförbud för överträdelser av kartellförbudet. Eftersom det är fråga om en ny sanktion som drabbar enskilda personer krävs vägledning samt information om hur Konkurrensverket kommer att tillämpa reglerna om näringsförbud. Härutöver är det viktigt att tillämpningen av näringsförbud inte underminerar företagens incitament att avslöja medverkan i en kartell genom att ansöka om eftergift eller nedsättning av konkurrensskadeavgift och samverka till att överträdelsen utreds. Förslaget till allmänt råd för näringsförbud är därför utformat med det allmänna rådet om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift som förebild och uppbyggt på så sätt att det ska vara informativt och lättillgängligt för den som söker information om vad som händer om man avslöjar en medverkan i en kartell och, vilket är av central vikt, också ska stödja och stärka tillämpningen av eftergifts- och nedsättningsreglerna. Denna konsekvensutredning har till uppgift att utreda och dokumentera konsekvenserna av det allmänna rådet i enlighet med förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konkurrensverket bedömer att det allmänna rådet i allt väsentligt är en följd av de lagändringar KL och lagen om näringsförbud har medfört vad gäller näringsförbud för deltagande i en horisontell kartell. Den som överväger att träda fram och avslöja en kartell torde ha ett betydande intresse att få en tydlig bild av hur Konkurrensverket tolkar och tillämpar bestämmelserna och vilka handläggningssteg och samarbetskrav som kan bli aktuella. 4. Allmänt råd om näringsförbud för överträdelser av konkurrensreglerna Nedan presenteras den huvudsakliga innebörden av att det införts en möjlighet att meddela näringsförbud för överträdelse av konkurrensreglerna. I förslaget till allmänt råd om näringsförbud beskrivs och utvecklas innebörden av dessa regler. Näringsförbud enligt 2 a, 3 första stycket och 4 lagen om näringsförbud Personkretsen (4 ) Näringsförbud kan meddelas fysiska personer, dvs. enskilda näringsidkare, samt personer som rättsligt eller faktiskt utövar ledningen över företag. I det allmänna

4 Dnr 708/ (9) rådet preciserar Konkurrensverket vilka personer i ett företag som kan meddelas näringsförbud. Huvudregeln är att anställda inte omfattas av näringsförbud, varför t.ex. mellanchefer, regionchefer eller marknadschefer vanligtvis inte meddelas näringsförbud, såvida inte dessa faktiskt har utövat ledningen av företaget. Grovt åsidosatt samt påkallat från allmän synpunkt (2a och 3 första stycket) I det allmänna rådet återger Konkurrensverket vilka omständigheter verket kommer att beakta vid bedömningen av om personen grovt åsidosatt vad som ålegat honom eller henne i näringsverksamheten samt vad som omfattas av rekvisitet påkallat från allmän synpunkt. Vad gäller grovt åsidosatt kan personen ha agerat på tre sätt; genom att själv delta, genom att instruera medarbetare i organisationen att delta eller genom att personen underlåtit att vidta korrigerande åtgärder efter det att han eller hon fått kännedom om eller borde ha känt till att det förkom kartellsamarbete. Beträffande påkallat från allmän synpunkt innebär kartellsamarbeten generellt ett systematiskt åsidosättande av regelsystemet. Karteller syftar ofta till betydande vinning och medför eller är ägnade att medföra betydande skador. För att det ska vara påkallat från allmän synpunkt bör det även vara frågan om en långvarig kartell som varit ägnad att allvarligt skada konkurrensen på marknaden. Eftergift från näringsförbud (näringsförbudseftergift) enligt 3 tredje stycket lagen om näringsförbud Utgångspunkten för Konkurrensverket är att näringsförbud inte får minska företagens incitament att utnyttja systemet med eftergift och nedsättning från konkurrensskadeavgift. Detta följer också av förarbetena till KL. 2 Bestämmelserna om näringsförbudseftergift är mer generösa än KLs regler om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift, eftersom näringsförbudseftergift även ges i de situationer som omfattas av nedsättning av konkurrensskadeavgift. Konkurrensverket kommer att bevilja en person näringsförbudseftergift i två fall. För det första då företaget där personen är verksam får eftergift eller nedsättning från konkurrensskadeavgift. Med eftergift eller nedsättning för företaget följer som huvudregel automatiskt eftergift från näringsförbud för den eller de personer som skulle kunna meddelas näringsförbud. Om näringsförbudseftergift meddelas till följd av att företaget får eftergift eller nedsättning från konkurrensskadeavgift sker handläggningen av näringsförbudseftergift inom ramen för Konkurrensverkets allmänna råd om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift (KKVFS 2009:2). Det allmänna rådet om näringsförbud innehåller därför en hänvisning till KKVFS 2009:2 i denna del. 2 Prop. 2007/08:135, s. 166.

5 Dnr 708/ (9) För det andra kommer Konkurrensverket att bevilja näringsförbudseftergift då personen själv har medverkat till att i väsentlig mån underlätta Konkurrensverkets utredning. Näringsidkaren har alltså en möjlighet att själv vända sig till Konkurrensverket och få näringsförbudseftergift även om företaget han eller hon verkat inom inte får eftergift eller nedsättning. Möjligheten att själv vända sig till och samarbeta med Konkurrensverket innebär att näringsidkaren inte blir diskvalificerad från näringsförbudseftergift även om han eller hon exempelvis tidigare avrått företaget från att söka eftergift eller nedsättning, eller lämnat sin befattning inom företaget. Personer som själva ansöker om näringsförbudseftergift, utan att företaget är involverat, ska uppfylla vissa samarbetskrav. Detta eftersom 3 tredje stycket lagen om näringsförbud fastslår att personen ska ha medverkat till att i väsentlig mån underlätta Konkurrensverkets utredning. Att ett samarbetskrav införts står i samklang med vad som gäller i 3 kap. 14 KL för eftergift och nedsättning från konkurrensskadeavgift. 3 För att klargöra vad som förväntas för att personer som på egen hand vänder sig till Konkurrensverket ska uppfylla samarbetskraven beskriver Konkurrensverket i det allmänna rådet de omständigheter som ingår i samarbetskravets olika delar. De omständigheter som här ställs upp är hämtade direkt från Konkurrensverkets allmänna råd om eftergift och nedsättning från konkurrensskadeavgift. Besked om villkorad näringsförbudseftergift Enligt KL finns under vissa förutsättningar en möjlighet för företag att begära ett beslut om förklaring om eftergift av Konkurrensverket. Vad gäller näringsförbudseftergift finns ingen sådan möjlighet till förklaring reglerad i lag. Konkurrensverket anser dock att ett liknande besked är önskvärt även för en person som ansöker om näringsförbudseftergift eftersom det skapar förutsägbarhet. Mot bakgrund av detta har Konkurrensverket i sitt förslag till allmänt råd infört en möjlighet att få ett besked om villkorad näringsförbudseftergift. Här kan poängteras att till skillnad från en villkorad förklaring om eftergift från konkurrensskadeavgift finns inte någon begränsning för hur många personer som kan få näringsförbudseftergift. 3 Jfr. prop. 2007/08:135, s. 293.

6 Dnr 708/ (9) 5. Alternativa lösningar Konkurrensverket bedömer att det är av vikt för personer som kan komma att drabbas av näringsförbud att kunna få tydlig och lättillgänglig vägledning om hur Konkurrensverket kommer att tolka och tillämpa bestämmelserna i lagen om näringsförbud. Informationen om näringsförbud och dess tillämpning för överträdelser av konkurrensreglerna finns inte samlad och det kommer sannolikt att dröja innan någon fast praxis utvecklats. För att tillmötesgå detta behov anser Konkurrensverket att ett allmänt råd om näringsförbud för överträdelser av konkurrensreglerna bör ges ut. Härutöver är det mycket viktigt att förekomsten av näringsförbud inte underminerar eller riskerar att underminera företagens incitament att avslöja medverkan i en kartell för att uppnå eftergift eller nedsättning av konkurrensskadeavgift. De bestämmelser som införs i det allmänna rådet följer av lagen och dess förarbeten samt är kopplade till bestämmelserna om eftergift och nedsättning från konkurrensskadeavgift. Konkurrensverket kan inte se att det finns någon alternativ lösning till ett allmänt råd. 6. Uppgifter om vilka som berörs av regleringen Det allmänna rådet om näringsförbud för överträdelse av konkurrensreglerna vänder sig till enskilda näringsidkare eller personer med viss befattning inom en juridisk person vars företag varit med i en horisontell kartell. Reglerna om näringsförbud är tänkta att tillämpas endast i allvarliga och kvalificerade fall. Vad gäller frågan om näringsförbudseftergift har dessa personer något att vinna på att samarbeta med Konkurrensverket eftersom de skulle kunna meddelas näringsförbud när Konkurrensverket upptäcker det olagliga samarbetet. Mot bakgrund av vad som nu sagts är det endast ett begränsat antal som berörs av det allmänna rådet. I detta sammanhang bör noteras att företrädare för små företag kan komma att drabbas av näringsförbud i större utsträckning än företrädare för stora företag. Remissinstanserna till förslaget om en ny konkurrenslag påpekade att näringsförbud riskerar att användas i större utsträckning mot mindre företag än mot större företag. Personer som har företagsledande ställning i stora företag kan komma att undgå ansvar när ansvaret för deltagande i en kartell, som hanterats i en underordnad del av företaget, inte kan läggas dem till last. Regeringen konstaterade att näringsförbud kan få en skev träffbild och att det finns en viss risk för att näringsförbud kan komma att användas i större utsträckning mot mindre företag än mot större företag Kostnader och andra konsekvenser Konkurrensverkets bedömning är att för det fall eventuella kostnader uppstår i anledning av det allmänna rådet är dessa hänförliga till hanteringen av en ansökan om näringsförbudseftergift. Eftersom en ansökan till Konkurrensverket sker 4 Prop. 2007/08:135, s. 158.

7 Dnr 708/ (9) på frivillig basis uppkommer dock sådana kostnader endast i de fall en person eller ett företag väljer att vända sig till Konkurrensverket. Hanteringen av näringsförbudseftergift i samband med att ett företag ansöker om eftergift eller nedsättning sker inom ramen för handläggningen av företagets ansökan. En sådan ansökan ger enligt Konkurrensverkets uppfattning inte upphov till några kostnadsmässiga konsekvenser, i form av merarbete och merkostnader. Konkurrensverkets allmänna råd om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift, KKVFS 2009:2, är en direkt följd av reformeringen av KL år I samband med utfärdandet av det allmänna rådet gjordes en konsekvensanalys där detta konstaterades. Personer som själva ansöker om näringsförbudseftergift, utan att företaget är involverat, ska uppfylla vissa samarbetskrav. Att samarbetskrav införts i det allmänna rådet då en person själv ansöker om näringsförbudseftergift beror på att han eller hon ska ha medverkat till att i väsentlig mån underlätta Konkurrensverkets utredning för att kunna meddelas näringsförbudseftergift. Samarbetskravet är ett förtydligande avseende handläggningen av sådana ansökningar. Förtydligandet är dessutom en direkt konsekvens av att Konkurrensverket getts behörighet att föra talan om näringsförbud och kan inte anses vara en följd av Konkurrensverkets egna beslut utöver vad som föreskrivs i lagen om näringsförbud. I det fall det utökade samarbetskravet skulle anses ge upphov till ökade merkostnader i form av merarbete, får orsaken sökas i reformeringen av KL samt i de förändringar som därmed gjordes i lagen om näringsförbud. Det ska i samband med resonemanget kring samarbetskravet även poängteras att personen i gengäld meddelas näringsförbudseftergift och därmed undgår näringsförbud som annars skulle ha kunnat bli aktuellt. För att belöningssystemet ska fungera effektivt är ett samarbetskrav nödvändigt. Såsom kravet införs i det allmänna rådet kan detta inte anses medföra en betungande utökad uppgiftsskyldighet eller merkostnad för de personer som vill använda reglerna. Mot bakgrund av det som beskrivits ovan har Konkurrensverkets inte ansett det nödvändigt att utföra en särskild utredning avseende vilka merkostnader det allmänna rådet kan orsaka. Uppgifterna som införs i det allmänna rådet avseende samarbetskrav är att anse som nödvändiga för att Konkurrensverket på ett effektivt och framgångsrikt sätt ska kunna driva utredningen i syfte att fastställa en överträdelse och utreda näringsförbudsfrågan. Här bör dessutom noteras att det inte föreligger något tvång att ansöka om näringsförbudseftergift utan detta sker helt på frivillig basis. Syftet med det allmänna rådet om näringsförbud är främst att underlätta samt minska osäkerheten i frågor kring näringsförbud.

8 Dnr 708/ (9) 8. Förhållandet till de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska Unionen EG-rätten innehåller inte några regler om näringsförbud utan den sanktion som den europeiska kommissionen har till sitt förfogande för överträdelser av artikel 81 och 82 EG är böter. Tillämpningen av artiklarna 81 och 82 regleras i förordning 1/ Förordningen förutsätter ingen harmonisering av sanktionssystemen mellan medlemsländerna inom EU. Det finns enstaka länder inom EU 6 som har nationella regler om, eller regler som liknar, näringsförbud. EG-rätten innehåller däremot regler avseende eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift. De bestämmelser som avser eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift i KL har i allt väsentligt anpassats efter dessa regler. Utgångspunkten för Konkurrensverket är att reglerna om näringsförbudseftergift ska samverka med reglerna om eftergift och nedsättning för att göra eftergiftsprogrammet än mer genomslagskraftigt. Konkurrensverket har vidare befogenhet att ansöka om näringsförbud när en annan konkurrensmyndighet inom EU eller Europeiska gemenskapens kommission prövat överträdelsen av konkurrensreglerna, förutsatt att överträdelsen har effekter på den svenska marknaden och företagets verksamhet kan anses bedrivet i Sverige. 9. Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Ändringarna i lagen om näringsförbud trädde i kraft den 1 november Reglerna om näringsförbud för horisontella karteller är nya och det har från allmänheten efterfrågats vägledning på området. Konkurrensverket anser att det är av vikt att nu ge ut ett allmänt råd om näringsförbud. Det allmänna rådet om näringsförbud förväntas träda i kraft under våren Konkurrensverket kommer att lägga ut information om det allmänna rådet om näringsförbud för överträdelser av konkurrensreglerna på verkets webbsida, Effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt Enligt Konkurrensverkets bedömning kommer det allmänna rådet inte att få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. 5 Rådets förordning (EG) nr 1/2003 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget. 6 Storbritannien och Österrike.

9 Dnr 708/ (9) Vad gäller förutsättningar för att meddelas näringsförbud är dessa en följd av lagen om näringsförbud samt förarbetena till lagen. I den mån sanktionen näringsförbud får betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt är detta en följd av lagen. Reglerna om näringsförbudseftergift är endast tillämpliga på personer som deltagit i en horisontell kartell och som väljer att samarbeta med Konkurrensverket i syfte att fastställa överträdelsen. Horisontella karteller påverkar spelreglerna på marknaden negativt på så sätt att de leder till konstgjorda priser, minskade valmöjligheter för konsumenterna samt ett osunt konkurrensklimat för företag verksamma på den aktuella marknaden. Eftersom näringsförbudseftergift har till syfte att avslöja sådana skadliga konkurrenshämmande samarbeten får ändringarna enligt Konkurrensverkets uppfattning positiva effekter för företagens konkurrensförmåga. 11. Kontaktperson Vid oklarheter eller frågor avseende konsekvensutredningen kan ni kontakta Camilla Nyroos på telefon eller via e-post camilla.nyroos@kkv.se.