Granskning av stadens kapitalförvaltning

Transkript

1 Revisionsrapport Diarienr: 08:3 Granskning av stadens kapitalförvaltning

2 Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Syfte Revisionskriterier Metod Granskningsansvarig Finans- och bolagsavdelningen Organisation Löpande hantering av finansverksamheten Beredning av ärenden inom det finansiella området Löpande följa och föreslå förändringar av fastställda placeringslimiter Uppföljning av riskerna avseende icke kapitalgaranterade strukturerade produkter Tillhandahålla rapportering och information Övrigt Back-officefunktionen Organisation Redovisning och bokföring Back-officefunktionen som verksam kontrollfunktion Avstämning av kapitalförvaltningskontot och kontroll av värdepappersdepå Intern kontrollrapport hösten Intern kontrollplanen KPMGs granskning av stadens portfölj Inledning Bakgrund Portfölj Portföljsammansättning Strukturerade produkter Efterlevnad av Finanspolicy och Finansinstruktion Förlustrisk strukturerade produkter Godkännande av nya finansiella instrument Rating Placeringslimiter avseende tillgångsslag och geografiska marknader Jämförelseindex Fördelning strukturerade produkter Etik och miljö Reflexioner och kommentarer Avkastningsmål och tillgångsfördelning Strukturerade produkter Riskmätning

3 Rapportering Värdering Extern förvaltning Sammanfattande bedömning...20 Bilaga 1: Beskrivning av strukturerade produkter

4 Sammanfattning Syftet med denna revisionsrapport har varit att under 2008 granska kapitalförvaltningen inom Helsingborgs stad. Granskningen har utförts av certifierade kommunala revisorn George Smidlund vid revisionskontoret i Helsingborgs stad på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i revisorsgrupp 1. En analys av stadens portfölj per har utförts av KPMG och ingår i revisionsrapporten. Efter genomförd granskning görs följande bedömning 4 Det saknas dokumenterade rutiner på finans- och bolagsavdelningen för hur genomgång och analys av handel med värdepapper ska gå till och det saknas vidare rutin för avstämning av planerade köp gentemot gällande finanspolicy och finansinstruktion. I dagsläget finns ingen fullmakt för personal inom finans- och bolagsavdelningen om att kunna köpa eller sälja värdepapper för stadens räkning. Eftersom affärstransaktionen uppstår i samma ögonblick som köpordern respektive säljordern lämnas till banken eller motsvarande finns det anledning att se över behovet av upprätta fullmakter samt vilka som ska ha fullmakt att lämna en köporder respektive säljorder och till vilka belopp. Vid upprättande av fullmakter finns också skäl att harmoniera med upprättad delegationsordning. Riskuppföljning ska göras av hela den förvaltade portföljen. I dagsläget är kompetensen svag inom finans- och bolagsavdelningen för den löpande riskuppföljningen av de icke kapitalgaranterade strukturerade produkterna. Finansoch bolagsavdelningen och som en följd härav även finans- och bolagsberedningen är därmed helt beroende av den bank som konstruerat och förmedlat produkterna och som dessutom är den enda bank som kan sälja produkterna. Det är sammantaget svårt att argumentera för att denna delen av portföljen uppfyller kommunallagens krav på betryggande säkerhet. Detta är ett mycket starkt skäl för finans och bolagsberedningen att fundera på hur snart icke kapitalgaranterade strukturerade produkter skall avyttras. Den nuvarande rapportstrukturen håller på att ses över av finans- och bolagsavdelningen. I samband med översynen bör det framkomma en definition vad risk är, och hur den ska mätas och rapporteras. Det kan finnas anledning att se över hur information kan lämnas till finans- och bolagsberedningen utöver de fyra mötena per år. Det finns behov av snabbare informationsöverföring från finans- och

5 bolagsavdelningen till finans- och bolagsberedningen i väsentliga frågor, till exempel vid avvikelser från finanspolicyn. I finanspolicyn framkommer att tillgångarnas framtida värde och avkastning skall anpassas till framtida åtaganden enligt matchningsprincipen. I dagsläget följer den av finans- och bolagsavdelningen upprättade placeringsstrategin inte matchningsprincipen. Det finns anledning att se över detta till den kommande placeringsstrategin, och då ta hänsyn till finansieringen av H+ med södertunneln. Det finns ändamålsenliga rutiner inom back-officefunktionen för redovisning av förvaltaren ingångna affärsavslut och rutiner för bokföring av dessa inom rätt tid. Rutinerna är dock inte dokumenterade och bör åtgärdas. Enligt finanspolicyn är back-officefunktionen en viktig kontrollinstans i kapitalförvaltningen och skall vara en verksam kontrollfunktion genom att följa upp att genomförda affärer görs inom ramen för limiter. För närvarande görs ingen avstämning av kapitalförvaltningens limiter i förhållande till finanspolicyn. Detta bör åtgärdas. Rutinen för avstämning av räntor och utdelningar bör säkerställas så att back-officefunktionen inte är beroende av information från finans- och bolagsavdelningen. Finanspolicyn medger att upp till 100 procent av tillgångarna placeras i s.k. strukturerade produkter. En förutsättning för detta är att produkterna innehåller en garanti för att nominellt belopp återbetalas med minst 90 procent på förfallodagen. Granskningen visar att enbart 30 miljoner kronor av totalt 54 miljoner placerade i strukturerade produkter uppfyller detta krav Finanspolicyn uppställer ett krav på att nya finansiella instrument skall godkännas av kommunstyrelsen. Det är oklart vad som i detalj avses med denna bestämmelse men det kan konstateras att kommunstyrelsen inte fattat några beslut avseende finansiella instrument Finanspolicy uppställer krav på rating avseende placeringar i räntebärande instrument och strukturerade produkter. Per uppfyller inte de räntebärande placeringarna, som uppgår till 60 miljoner kronor (28 procent av portföljens värde), dessa ratingkrav. Stadsdirektören har fattat beslut om avvikelse från policyn. Enligt Finanspolicyn skall beslut om avvikelse fattas av kommunstyrelsen. Något sådant beslut har inte fattats. Däremot har Stadsdirektören den 29 april 2008 fattat ett beslut med innebörden att avsteg får göras från Finanspolicyn avseende kravet på rating. 5

6 Flera av de framkomna bristerna är av sådan karaktär att den interna kontrollen bedöms vara otillräcklig av såväl revisionskontoret som av chefen för finans- och bolagsavdelningen och chefen för back-officefunktionen. Det finns därmed starka skäl att åtgärda bristerna skyndsamt. 6

7 1. Inledning I kommunallagen framkommer att kommunerna skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Historiskt har staden haft god avkastning på förvaltade medel. Stadsrevisionen har tidigare granskat finansfunktionen. En fördjupad granskning skedde 2005, se Öhrlings rapport Finansverksamheten (dnr 2005:7). I rapporten framkommer bland annat att det funnits formella brister i arbetet med placeringar. I svar från kommunstyrelsen 2006 tog kommunstyrelsen till sig kritiken och inledde åtgärder såsom ändrad organisation, framtagande av ny finanspolicy, aktivare finansråd för att stärka den formella hanteringen av placeringar. En ny finans- och bolagsavdelning inrättades i januari 2007 med ansvar att löpande hantera och samordna finansverksamheten inom kommunkoncernen. Vidare inrättades en ny och aktivare finans- och bolagsberedning bestående av ordförande och vice ordförande i kommunstyrelsen samt två kommunalråd, med ansvar att bland annat fastställa kapitalförvaltningens aktuella placeringsinriktning för att nå uttalad målsättning och risknivå inom finansinstruktionen Under hösten 2007 antog kommunfullmäktige en ny finanspolicy, framtagen och beredd av den nya finans- och bolagsavdelningen. Dessutom antogs en finansinstruktion av kommunstyrelsen, även den framtagen och beredd av finans- och bolagsavdelningen. Under 2007 och början på 2008 var det oro på finansmarknaderna, framförallt i USA. Detta fick inverkan på Helsingborgs stads placeringar i strukturerade produkter, varvid betydande förluster realiserades. 2. Syfte Syftet har varit att under 2008 granska kapitalförvaltningen inom Helsingborgs stad. De frågeställningar revisionen har utgått från är följande: Hanteras kapitalförvaltningen i enlighet med finanspolicyn och finansinstruktion? Är finans- och bolagsavdelningens arbete ändamålsenligt? Är back-officefunktionens arbete ändamålsenligt? 7

8 3. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna hämtas från lagar och förarbeten eller interna regelverk, policies och fullmäktigebeslut. I denna granskning har de huvudsakliga revisionskriterierna varit följande: Kommunallagen Finanspolicy Finansinstruktion Placeringsstrategi 2008/2009 Delegationsordning ekonomipersonal Intern kontrollplan 2007 och Metod Granskningen har omfattat finans- och bolagsavdelningen och back-officefunktionen inom kommunstyrelsens förvaltning samt finans- och bolagsberedningen inom kommunstyrelsen och slutligen själva kommunstyrelsen. Granskningen grundar sig i huvudsak på samtal med chefen och finanscontrollern på finansoch bolagsavdelningen samt chefen och finansassistenten på back-officefunktionen. Dessutom har dokument såsom protokoll, intern kontrollplan, rapporter, placeringsstrategi och interna rutiner analyserats. Granskning av stadens portfölj per har skett gentemot finanspolicy och finansinstruktion och har utförts av auktoriserade revisorn Håkan Östebo, KPMG, på uppdrag av revisionskontoret. Utfallet av denna granskning samt en av KPMG gjord reflektion av hur finanspolicyn och finansinstruktionen är konstruerade samt den valda organisationsformen för kapitalförvaltningen återfinns i sin helhet i kapitel Granskningsansvarig Granskningsansvarig har varit certifierade kommunala revisorn George Smidlund vid revisionskontoret i Helsingborgs stad på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i revisorsgrupp 1. 6 Finans- och bolagsavdelningen Enligt finanspolicyn är finans- och bolagsavdelningens ansvar bland annat följande: 8 Löpande hantera och samordna finansverksamheten inom kommunkoncernen i enlighet med finanspolicy och finansinstruktion.

9 Bereda ärenden inom det finansiella området. Löpande följa och föreslå förändringar av fastställda placerings- och lånelimiter. Tillhandahålla den rapportering och information som behövs för att kommunstyrelsen och finans och bolagsberedningen ska kunna fullgöra sin uppgift. 6.1 Organisation Finans- och bolagsavdelningen består av chefen för finans- och bolagsavdelningen, en finanscontroller samt en bolagscontroller. 6.2 Löpande hantering av finansverksamheten Innan handel med värdepapper genomförs av finanscontrollern görs en genomgång och analys av avsikten med handeln, förväntad avkastning samt vilka alternativ det finns för köpet eller avyttringen. Detta görs gemensamt av finanscontrollern och chefen för finans- och bolagsavdelningen. Det finns ingen dokumentation som styrker att så har skett för de köp som gjorts under Det finns inga dokumenterade rutiner för hur detta skall gå till och vad som skall dokumenteras. Det finns inte heller någon rutin för avstämning av planerade köp gentemot gällande finansinstruktion och finanspolicy. I samband med att en köp- eller säljorder gjorts, uppstår en affärshändelse och beloppet för transaktionen krediteras alternativt debiteras per automatik av banken på stadens kapitalförvaltningskonto. I dagsläget finns ingen fullmakt för varken finanscontrollern eller chefen för finans- och bolagsavdelningen om att kunna köpa eller sälja värdepapper för stadens räkning. Direkt i anslutning till själva affärstransaktionen upprättar finansassistenten på backofficefunktionen ett bokföringsunderlag som översändes till chefen för finans- och bolagsavdelningen för attest. Finanscontrollern går igenom och kontrollerar att bokföringen är i enlighet med gällande redovisningsregler och därigenom säkerställs också att redovisningen blir rättvisande. Detta ställer krav på att både finansassistenten och finanscontrollern har goda kunskaper i redovisning av finansiella instrument, eftersom båda dessa ingår i det kontrollsystem som förbereder bokföringsunderlaget för attest av finans- och bolagsavdelningens chef. Det yttersta ansvaret för att redovisningen är rättvisande ankommer dock chefen för finans- och bolagsavdelningen. 6.3 Beredning av ärenden inom det finansiella området Under året har finans- och bolagsavdelningen berett ett ärende avseende kapitalförvaltningen till stadsdirektören. Ärendet avsåg finans- och bolagsavdelningens köp av företagscertifikaten Fabege och Husqvarna den 15 januari för totalt 60 mnkr. Köpen gjordes av emittenter som 9

10 inte var godkända enligt finanspolicyn. Ärendet resulterade i beslut av stadsdirektören avseende korta placeringar i räntebärande värdepapper den 29 april Vid beredning av ärendet för beslut av stadsdirektören uppfattade chefen för finans- och bolagsavdelningen att köpen var avsteg från finansinstruktionen, som ska beslutas av stadsdirektören.. I efterhand har konstaterats att köpen inte var ett avsteg mot finansinstruktionen, utan ett avsteg gentemot placeringslimiterna i finanspolicyn (kapitel i finanspolicyn), med innebörden att ärendet då i rätteligen skulle ha beslutats av kommunstyrelsen, för information i kommunfullmäktige. 6.4 Löpande följa och föreslå förändringar av fastställda placeringslimiter Det görs löpande uppföljningar av placeringslimiter avseende stadens kapitalförvaltning enligt chefen för finans- och bolagsavdelningen. Finans- och bolagsavdelningen har från och med mars månad börjat dokumentera de egna uppföljningarna av placeringslimiter avseende portföljen. Enligt uppgift kommer denna dokumenterade uppföljning dessutom att bifogas till kapitalförvaltningsrapporten framgent Uppföljning av riskerna avseende icke kapitalgaranterade strukturerade produkter Riskuppföljning ska göras av hela den förvaltade portföljen. I dagsläget är kompetensen svag inom finans- och bolagsavdelningen för den löpande riskuppföljningen av de icke kapitalgaranterade strukturerade produkterna. Finans- och bolagsavdelningen och därmed finans- och bolagsberedningen är helt beroende av den bank som konstruerat och förmedlat produkterna och som dessutom är den enda bank som kan sälja produkterna. 6.5 Tillhandahålla rapportering och information Rapporteringen och informationen till kommunstyrelsen och finans- och bolagsberedningen syftar i huvudsak till att kommunstyrelsen skall kunna följa kommunens risktagande samt att kommunstyrelsen och finans- och bolagsavdelningen skall kunna ta ställning till om portföljen följer finanspolicyn och finansinstruktionen, om portföljen lever upp till avkastningsmålen samt, om behov föreligger, föreslå förändringar i portföljens sammansättning. Finans- och bolagsavdelningen har under 2008 avlämnat skriftlig kapitalförvaltningsrapport löpande månadsvis till kommunstyrelsen och muntlig genomgång av kapitalförvaltningsrapport samt en dragning av aktuellt marknadsläge och strategi till finansoch bolagsberedning på deras ordinarie möten. Utöver den skriftliga kapitalförvaltningsrapporten och den muntliga genomgången av kapital förvaltningsrapporten samt en dragning av aktuellt marknadsläge och strategi på finans och 10

11 bolags beredningens ordinarie möten har chefen för finans- och bolagsavdelningen muntligen informerat stadsdirektören i slutet av april om köpen av Fabege och Husqvarna, och att de, som hon uppfattade, avvek från finansinstruktionen. Finans- och bolagsberedningen har i mitten av maj månad ännu inte informerats om avvikelsen. Den nuvarande rapportstrukturen håller på att ses över av finans- och bolagsavdelningen. 6.6 Övrigt I finanspolicyn framkommer att tillgångarnas framtida värde och avkastning skall anpassas till framtida åtaganden. I en sådan avvägning ligger att fastställa gränser för tillåtna tillgångsslag samt anpassa löptiden på placeringarna, enligt matchningsprincipen. Ansvaret för upprättande av kommunkoncernens likviditetsprognoser åvilar finans- och bolagsavdelningen. I dagsläget finns dock ingen likviditetsprognos för hela koncernen och den nuvarande portföljstrategin för 2008/2009 har inte upprättats med hänsyn till framtida åtaganden med anledning av finansieringen av H+ och södertunneln. Enligt finans- och bolagsavdelningens chef kommer inte heller den kommande portföljstrategin för 2009/2010 göras med hänsyn till H+ med södertunneln. Utgångspunkten är generellt, enligt finanschefen, att portföljen ska vara omsättningsbar och sen görs allokering utifrån avkastningsmålet på ett eller två års sikt. 7 Back-officefunktionen Enligt finanspolicyn är back-officefunktionens ansvar bland annat följande: Redovisa de av förvaltaren ingångna affärsavslut, och bokföra dessa inom rätt tid Vara en verksam kontrollfunktion och följa upp att genomförda affärer görs inom ramen för limiter, och att räntor och utdelningar mm. är i enlighet med affärsavsluten. Löpande stämma av kapitalförvaltningskontot samt följa upp och kontrollera att samtliga värdepappersdepåer har korrekt innehåll. 7.1 Organisation Back-officefunktionen består av en finansassistent vars huvudsakliga arbetsuppgifter är att ansvara för kassafunktionen inom staden och finns inom stadens ekonomifunktion under ekonomidirektören. Ansvarsmässigt och arbetsmässigt är back-officefunktionen skild från finans- och bolagsavdelningen Redovisning och bokföring Det finns ändamålsenliga rutiner inom back-officefunktionen för redovisning av förvaltaren ingångna affärsavslut och rutiner för bokföring av dessa inom rätt tid. Rutinerna är dock inte dokumenterade. 11

12 Avräkningsnotorna, prospekt, teckningsanmälan arkiveras i pärm i några år. Kopior av avräkningsnotorna bakom bokföringsunderlagen i samband med bokföringen och klassificeras som bokföringsmaterial. 7.3 Back-officefunktionen som verksam kontrollfunktion Det görs för närvarande ingen avstämning av kapitalförvaltningens limiter i förhållande till finanspolicyn. Avstämning av räntor och utdelningar sker med utgångspunkt från information på avräkningsnotorna eller utifrån information från finanscontrollern. Rutinen för hur informationen ska komma back-officefunktionen tillhanda har under våren inte fungerat så avstämning har inte gjorts förrän i mitten av maj månad. 7.4 Avstämning av kapitalförvaltningskontot och kontroll av värdepappersdepå Avstämningar görs fortlöpande av kapitalförvaltningskontot gentemot VP2K, stadens bokföring och stadens värdepappersdepå. Avstämningarna signeras av finansassistenten samt dokumenteras och arkiveras. Under våren har avstämningarna gjorts utan dokumentation fram till och med april månad. Därefter har avstämningsarbetet åter dokumenterats. 8 Intern kontrollrapport hösten 2007 Som ett led i den interna kontrolluppföljningen inom kommunstyrelsen fick en extern konsult uppdraget att per granska kapitalförvaltningen. Slutsatserna i intern kontrolluppföljningen var att Helsingborgs stads placeringar per inte stämde överens med den vid tillfället gällande finanspolicyn beträffande limiter, tillgångsslag och emittentkategorier. Vidare framkom att den nya finanspolicyn kunde förbättras på ett antal punkter. Information om intern kontrollrapporten togs upp i finans- och bolagsberedningen den 20 februari Finans- och bolagsberedningen instämde i synpunkterna som framfördes i rapporten och att finans- och bolagsberedningen kommer att ta hänsyn till synpunkterna i föreslagna rapportmodeller framöver samt vid den årliga översynen av finanspolicy och revidering av finansinstruktionen. 9 Intern kontrollplanen 2008 I kommunstyrelsens intern kontrollplan för 2008 framkommer att finans- och bolagsavdelningen ska följas upp. Under punkten kontrollmoment framkommer att. granskning ske mot gällande finanspolicy och rapporteras i samband med årsbokslutet. Intern kontrollplanen är beslutad av kommunstyrelsen den 28 november

13 I likhet med 2007 års uppföljning av den interna kontrollen inom finans- och bolagsavdelningen kommer uppdraget att utföras av extern part. Både Finans- och bolagsavdelningens chef och back-officefunktionens chef gör i dagsläget bedömningen att den interna kontrollen inte är tillräcklig inom kapitalförvaltningen. Bland annat saknas det, som beskrivits ovan, dokumentation av regler och rutiner. 10 KPMGs granskning av stadens portfölj Inledning Målet med granskningen har varit att bedöma i vilken grad kapitalförvaltningen i Helsingborgs stad följer de bestämmelser som återfinns i Finanspolicy fastställd av kommunfullmäktige och Finansinstruktionen fastställd av kommunstyrelsen. Granskningen har skett med utgångspunkt från portföljsammansättningen per den 31 mars 2008 och enbart omfattat stadens tillgångar; inte tillgångarna i Dunckers stiftelse och i de samförvaltade stiftelserna Bakgrund KPMG har av Stadsrevisionen i Helsingborgs stad fått i uppdrag att biträda revisionskontoret vid granskningen av Helsingborgs stads kapitalförvaltning. Uppdraget har följande utformning: Syftet är att revidera om kapitalförvaltningen följer Helsingborgs stads Finanspolicy och Finansinstruktion för att kunna bedöma om kapitalförvaltningen är ändamålsenlig. I huvudsak är följande avsnitt i Finanspolicyn och Finansinstruktionen aktuella: Finanspolicy Tillåtna tillgångsslag Godkända motparter Aktierisk Valutarisk Ränterisk Placeringslimiter 3.6 Finansinstruktion Inriktning Målvärden Rapporten är skriven i avvikelseform vilket innebär att enbart förhållanden där avsteg skett från gällande regler kommenteras. 13

14 10.3 Portfölj Portföljsammansättning Nedan sammanfattas den placeringsportfölj som varit föremål för granskningen Tillgång Marknadsvärde Andel Aktier ,7% Räntebärande ,4% Kassa inkl ränta ,8% Akos* ,3% Strategi OMX II ,9% Kupongcert Europa 70% ,9% Aktieindexobligation Asien ,1% Livförsäkringsstrategi ,6% Bankobligation Ränta/Aktie ,2% Investment Grade Strukt.obl ,1% Nordea MTN Spread ,7% Investment Grade Strukt.obl II ,9% Upplupen ränta ,4% Summa strukturerat ,1% Totalt ,0% * Avvecklad och slutreglerad under april Kommenteras inte ytterligare i rapporten. 14

15 Fördelning tillgångsslag 16% 26% 28% Aktier Räntebärande Kassa Strukturerat 30% 15 Sammanställningen bygger på rapport från portföljförvaltningssystemet VP2K per Aktier utgörs av aktier noterade på Stockholmsbörsen. Inget aktieinnehav utgör mer än 1,3 % av den totala portföljen. Räntebärande utgörs av två svenska företagscertifikat med kort löptid. Strukturerade produkter beskrivs nedan och i bilaga Strukturerade produkter Av särskilt särskild betydelse för bedömningen av kapitalförvaltningen är placeringar i s.k. strukturerade produkter. Anledningen till detta är att Finanspolicyn och Finansinstruktionen är allmänt hållna och att det är svårt att utläsa vilka specifika krav som ställs på placeringar i detta tillgångslag. I bilaga 1 finns en sammanfattning av de väsentligaste egenskaperna i de åtta placeringar i strukturerade produkter som fanns per Efterlevnad av Finanspolicy och Finansinstruktion Förlustrisk strukturerade produkter Enligt Finanspolicyn (3.6.7) får den teoretiska förlustrisken i strukturerade produkter uppgå till högst tio procent av det totala nominella beloppet. Nominellt belopp uppgår till 54

16 miljoner kronor. Av dessa avser 30 miljoner kronor som uppfyller Finanspolicyns krav på kapitalgaranti (enligt policyn får räntor räknas av från det garanterade beloppet och därför uppfyller även obligation 6 i bilaga 1 kraven). Den teoretiska förlustrisken uppgår därmed till 24 miljoner kronor att jämföra med 5,4 miljoner kronor enligt Finanspolicyn Godkännande av nya finansiella instrument Enligt Finanspolicyn (2.2.2) skall Kommunstyrelsen godkänna nya finansiella instrument. Det är inte definierat vad som är ett enskilt finansiellt instrument. Begreppet finansiellt instrument har olika innebörd i redovisningsmässiga, skatterättsliga och näringsrättsliga regelverk. Samtliga placeringar per det aktuella datumet torde dock uppfylla kriterier för finansiella instrument. En rimlig tolkning av Finanspolicyn är att ett finansiellt instrument som innehåller unika egenskaper avseende avkastning och risk, och som tidigare inte ingått i portföljen, skall godkännas av kommunstyrelsen. Enligt denna tolkning skulle varje placering i enskilda strukturerade produkter godkännas av kommunstyrelsen. Så har inte skett Rating Enligt Finanspolicyn (3.6.4) skall räntebärande värdepapper och strukturerade produkter vara utgivna av emittenter med lägsta rating a (Moody s) eller A (Standard & Poors ). De räntebärande placeringar som ingår i portföljen per uppfyller inte detta krav. Enligt Finanspolicy (2.2.2) kan Kommunstyrelsen fatta beslut om mindre avvikelser från Finanspolicyn om särskilda skäl föreligger. Ett motsvarande beslut har fattats av Stadsdirektören den 29 april Beslutet motiveras med att den högre risken kompenseras av en högre avkastning. Eftersom det fanns möjlighet att genomföra placeringarna enligt gällande begränsningar, exempelvis genom att placera i penningmarknadsinstrument utgivna av svenska staten eller av svenska kommuner med rating, vore det mer rimligt att hantera det inträffade som en limitavvikelse. Det är naturligt att limiter från tid till annan överskrids av misstag. Om det finns utarbetade och implementerade rutiner för hur detta skall hanteras är detta i sig dock inget betydande problem Placeringslimiter avseende tillgångsslag och geografiska marknader Limiter avseende tillgångsslag efterlevs med undantag för likvida medel. Dessa får enligt Finanspolicyn (3.6) uppgå till högst tio procent av portföljvärdet. Per uppgick likvida medel till 30 procent. Målvärdet enligt Finansinstruktion (1.6.3) uppgår till tre procent. Utländska placeringar får uppgå till högst 50 procent av aktieportföljen och 70 procent av totalportföljen. Samtliga placeringar i aktier och räntebärande värdepapper sker i svenskregistrerade finansiella instrument. De strukturerade produkterna är inte klassificerade efter geografisk marknad. Eftersom det totala innehavet av strukturerade produkter uppgår till 26 procent efterlevs dock kravet avseende geografiska marknader. 16

17 Jämförelseindex Enligt Finanspolicyn (3.6.6) skall förvaltningens resultat ställas i relation till ett eller flera jämförelseindex. Valda jämförelseindex skall fastställas i Finansinstruktionen. Kommunstyrelsen har fastställt en Finansinstruktion som inte innehåller något jämförelseindex utan enbart utvärderar förvaltningen mot målformuleringen (1.6.3) Fördelning strukturerade produkter Enligt Finansinstruktionen (1.6.2) skall placeringar i strukturerade produkter vara fördelade lika i kategorierna indexbaserade placeringar, strukturerade obligationer och övriga inriktningar. Eftersom dessa kategorier inte är definierade och saknar klar innebörd går det inte att följa upp efterlevnaden i detta avseende Etik och miljö I Finanspolicyn (3.6.10) finns begränsningar avseende etik och miljö. Dessa tar sikte på placeringar i bolag som bedriver miljöstörande verksamhet eller bryter mot FN-konventioner. Inga placeringar i portföljen avviker uppenbart från dessa krav. Det finns dock inslag i Livförsäkringsstrategin som lämpligen borde prövas ur ett etiskt perspektiv. Placeringsstrategin bygger på att livförsäkringar återköps från försäkringstagare till ett värde som understiger vad som är aktuariellt motiverat. En följd av detta är att försäkringstagaren mister efterlevandeskydd utan att erhålla en skälig kompensation. Det ligger inte i granskningen att göra en etisk bedömning av detta men det förefaller rimligt att denna fråga behandlas och beslutförs på lämplig nivå inom kommunen Reflexioner och kommentarer Utöver de konstaterade avstegen från de fastställda regelverken finns det anledning att reflektera över hur dessa är utformade. Kommentarer avseende Finanspolicyn och Finansinstruktion utvecklas nedan. Reflexionerna och kommentarerna skall dock inte ses som någon fullständig utvärdering av styrdokumenten Avkastningsmål och tillgångsfördelning Enligt Finanspolicyn är målet att förvaltningen skall ge en avkastning som överstiger inflationen med fyra procentenheter sett över en femårsperiod. Detta kan betraktas om en offensiv målsättning som kräver en förhållandevis hög risknivå i förvaltningen. För att uppnå förvaltningsmålen bör en normalportfölj avseende tillgångsfördelning fastställas som gör det troligt att målen uppfylls. Det finns omfattande historisk data och erfarenheter av sambandet mellan åtaganden som gör det möjligt att fastställa av en sådan normalportfölj. I den nu gällande Finanspolicyn är mandaten mycket vida; exempelvis är intervallet för räntebärande värdepapper procent och för strukturerade produkter procent. 17

18 Det finns således inget i tillgångsfördelningen som styr mot att det långsiktiga avkastningsmålet skall uppnås. Utan en analys av sambandet mellan åtaganden och tillgångar är det inte möjligt att fastställa en rimlig normalportfölj. Det finns ingen dokumentation som tyder på att en sådan analys utförts Strukturerade produkter Det saknas i Finanspolicyn en definition av vad som ingår i begreppet strukturerade produkter. Detta innebär att det inte går att förutse vilka egenskaper avseende avkastning och risk som de finansiella instrumenten i denna kategori kommer att ha. Enligt Finanspolicyn skall placeringar i strukturerade produkter vara kapitalgaranterade till 90 procent. Det skall uppmärksammas att denna garanti gäller det nominella beloppet och inte ger något skydd för kapitalets reala värde. För att skapa ett realt skydd måste placeringarna ha en avkastning som minst motsvarar inflationen. Strukturerade produkter innehåller ofta inslag av optionalitet vilket innebär att det är avgörande för utfallet om vissa nivåer på de underliggande tillgångarna uppnås. Exempel på detta är de fallluckor som finns i flera innehav i den aktuella portföljen. Den garanti som finns i produkten upphör att gälla om värdet på den underliggande tillgången understiger en given nivå. Sammantaget innebär detta att det är mycket svårt att få en samlad bild av risknivån och den potentiella avkastningen i portföljen. Även om det finns möjlighet att sälja produkterna under löptiden medför detta ofta en betydande merkostnad. Strukturerade produkter är även normalt förknippade med betydande kostnader, varav huvuddelen inte redovisas för investeraren. Kostnaderna uppstår i följande led: Emittenten erhåller en finansiering med lägre ränta än vid andra alternativ för upplåning. Vid sammansättningen av instrumentet uppstår en betydande kostnad i form av skillnaden mellan marknadspriset på ingående derivat och den premie som belastar det placerade kapitalet Denna intäkt delas mellan den bank som genomför derivattransaktionen och den bank som förmedlar produkten. Även direkta kostnader för emissionen belastar kapitalet. Förmedlande bank tar ut ett courtage vid affär (denna kostnad redovisas på öppet avräkningsnotan men torde dock utgöra en begränsad del av de totala kostnaderna). De samlade kostnaderna medverkar till en lägre avkastning i förhållande direktplaceringar. Årsredovisningarna för de banker som förmedlar strukturerade produkter ger en indikation av omfattningen på kostnaderna förknippade med placeringarna. 18

19 Riskmätning Finanspolicyn saknar kvantitativa definitioner av risk (exempelvis volatilitet och duration) och det finns heller inga bestämmelser om hur risk skall följas upp och rapporteras. Till följd av sambandet mellan förväntad avkastning och risk saknas en styrning av hur de långsiktiga målen skall uppnås Rapportering Finanspolicyn saknar bestämmelser om hur uppnådda förvaltningsresultat skall återrapporteras. Finansinstruktionen innehåller vissa bestämmelser om rapportering men det kan konstateras att nuvarande rapportering inte är ändamålsenlig avseende möjligheten att följa upp och utvärdera förvaltningen Värdering Finanspolicyn och Finansinstruktionen bygger på att tillgångarna värderas till verkligt värde. Värdering till verkligt värde kan ske enligt två huvudprinciper. Finns det en aktiv marknad med noterade priser sker värdering utifrån dessa priser ( mark to market ). Detta gäller huvuddelen av placeringarna i aktier och räntebärande instrument och innebär inte några större problem vid fastställande av verkligt värde. Saknas en aktiv marknad sker istället värderingen utifrån en matematisk modell ( mark to model ). I dessa fall beror utfallet dels på att beräkningarna är korrekta; dels på de antaganden som modellen bygger på vilket innebär att det inte finns något värde som kan anses vara rätt på objektiva grunder. Värdering av strukturerade produkter bygger i de allra flesta fall på modellberäkningar. Det finns därför skäl att reglera detta närmare i de interna riktlinjerna Extern förvaltning Som angivits ovan är placeringar i strukturerade produkter förknippade med betydande kostnader. Till detta kommer kommunens direkta och indirekta kostnader för förvaltningen. Mot detta skall ställas alternativet med en extern förvaltning där kostnadsnivån pressats avsevärt under senare år. En extern förvaltare har även möjlighet att erbjuda närliggande tjänster som administration och analys till en begränsad kostnad. Ytterligare ett skäl till att utvärdera alternativet med extern förvaltning är den trygghet och flexibilitet som erhålls när en professionell leverantör anlitas. 19

20 11 Sammanfattande bedömning Följande väsentliga brister och avvikelser har framkommit: Det saknas dokumenterade rutiner på finans- och bolagsavdelningen för hur genomgång och analys av handel med värdepapper ska gå till och det saknas vidare rutin för avstämning av planerade köp gentemot gällande finanspolicy och finansinstruktion. I dagsläget finns ingen fullmakt för personal inom finans- och bolagsavdelningen om att kunna köpa eller sälja värdepapper för stadens räkning. Eftersom affärstransaktionen uppstår i samma ögonblick som köpordern respektive säljordern lämnas till banken eller motsvarande finns det anledning att se över behovet av upprätta fullmakter samt vilka som ska ha fullmakt att lämna en köporder respektive säljorder och till vilka belopp. Vid upprättande av fullmakter finns också skäl att harmoniera med upprättad delegationsordning. Riskuppföljning ska göras av hela den förvaltade portföljen. I dagsläget är kompetensen svag inom finans- och bolagsavdelningen för den löpande riskuppföljningen av de icke kapitalgaranterade strukturerade produkterna. Finansoch bolagsavdelningen och som en följd härav även finans- och bolagsberedningen är därmed helt beroende av den bank som konstruerat och förmedlat produkterna och som dessutom är den enda bank som kan sälja produkterna. Det är sammantaget svårt att argumentera för att denna delen av portföljen uppfyller kommunallagens krav på betryggande säkerhet. Detta är ett mycket starkt skäl för finans och bolagsberedningen att fundera på hur snart icke kapitalgaranterade strukturerade produkter skall avyttras. Den nuvarande rapportstrukturen håller på att ses över av finans- och bolagsavdelningen. I samband med översynen bör det framkomma en definition vad risk är, och hur den ska mätas och rapporteras. Det kan finnas anledning att se över hur information kan lämnas till finans- och bolagsberedningen utöver de fyra mötena per år. Det finns behov av snabbare informationsöverföring från finans- och bolagsavdelningen till finans- och bolagsberedningen i väsentliga frågor, till exempel vid avvikelser från finanspolicyn. I finanspolicyn framkommer att tillgångarnas framtida värde och avkastning skall anpassas till framtida åtaganden enligt matchningsprincipen. I dagsläget följer den av finans- och bolagsavdelningen upprättade placeringsstrategin inte 20

21 matchningsprincipen. Det finns anledning att se över detta till den kommande placeringsstrategin, och då ta hänsyn till finansieringen av H+ med södertunneln. Det finns ändamålsenliga rutiner inom back-officefunktionen för redovisning av förvaltaren ingångna affärsavslut och rutiner för bokföring av dessa inom rätt tid. Rutinerna är dock inte dokumenterade och bör åtgärdas. Enligt finanspolicyn är back-officefunktionen en viktig kontrollinstans i kapitalförvaltningen och skall vara en verksam kontrollfunktion genom att följa upp att genomförda affärer görs inom ramen för limiter. För närvarande görs ingen avstämning av kapitalförvaltningens limiter i förhållande till finanspolicyn. Detta bör åtgärdas. Rutinen för avstämning av räntor och utdelningar bör säkerställas så att back-officefunktionen inte är beroende av information från finans- och bolagsavdelningen. Finanspolicyn medger att upp till 100 procent av tillgångarna placeras i s.k. strukturerade produkter. En förutsättning för detta är att produkterna innehåller en garanti för att nominellt belopp återbetalas med minst 90 procent på förfallodagen. Granskningen visar att enbart 30 miljoner kronor av totalt 54 miljoner placerade i strukturerade produkter uppfyller detta krav. Finanspolicyn uppställer ett krav på att nya finansiella instrument skall godkännas av kommunstyrelsen. Det är oklart vad som i detalj avses med denna bestämmelse men det kan konstateras att kommunstyrelsen inte fattat några beslut avseende finansiella instrument. Finanspolicy uppställer krav på rating avseende placeringar i räntebärande instrument och strukturerade produkter. Per uppfyller inte de räntebärande placeringarna, som uppgår till 60 miljoner kronor (28 procent av portföljens värde), dessa ratingkrav. Stadsdirektören har fattat beslut om avvikelse från policyn. Enligt Finanspolicyn skall beslut om avvikelse fattas av kommunstyrelsen. Något sådant beslut har inte fattats. Däremot har Stadsdirektören den 29 april 2008 fattat ett beslut med innebörden att avsteg får göras från Finanspolicyn avseende kravet på rating. Flera av de framkomna bristerna är av sådan karaktär att den interna kontrollen bedöms vara otillräcklig av såväl revisionskontoret som av chefen för finans- och bolagsavdelningen och chefen för back-officefunktionen. Det finns därmed starka skäl att åtgärda bristerna skyndsamt. 21

22 George Smidlund/Certifierad kommunal revisor 22

23 Bilaga 1: Beskrivning av strukturerade produkter 1. Strategi OMX II Emittent Lehman Brothers Rating (SP resp Moody s/ A+ / A1 Löptid Nominellt belopp Marknadsvärde enligt rapport 0331 Värdeutveckling Kapitalgaranti Andrahandsmarknad Förmedlare Förvaring/depå Värderingskälla % av en uppgång av index. (om index går upp 10 % blir värdeutvecklingen 10,5 %) +100 % vid en nedgång av index (om index går ner 10 % blir värdeutvecklingen positiv 10 %). Detta förutsätter dock att index inte faller mer än 45 % någon gång under löptiden (se nedan) Nej. Om index faller mer än 45 % någon gång under löptiden finns ingen kapitalgaranti. I detta fall återbetalas ett belopp som motsvarar indexförändringen (om index sjunkit med 30 % återbetalas 70 % av nominellt belopp). (dock ingen aktiv marknad) 23

24 2. Kupongcertifikat Europa 70 % Emittent Goldman Sachs International Rating (SP resp. Moody s/ AA- Löptid Nominellt belopp Marknadsvärde enligt rapport 0331 Värdeutveckling Värdeutecklingen bygger på fyra årliga mätpunkter. Om index Eurostoxx 50 vid någon av dessa mättidpunkter överstiger startindex för faller obligationen betalas följande belopp ut: =108,25 % av nominellt belopp =116,5 % av nominellt belopp =124,75% av nominellt belopp =133% av nominellt belopp Kapitalgaranti Andrahandsmarknad Förmedlare Förvaring/depå Värderingskälla Nej. Om obligationen inte förfallit enligt ovan återbetalas nominellt belopp på slutförfallodagen. Detta förutsätter dock att index inte fallit mer än 30 %. Skulle detta inträffa återbetalas ett belopp baserat på indexutvecklingen (skulle index falla med 45 % återbetalas 65 % av nominellt belopp). (dock ingen aktiv marknad) 24

25 3. Aktieobligation Asien Emittent Kommuninvest Rating (SP resp Moody s/ AAA/Aaa Löptid Nominellt belopp Marknadsvärde enligt rapport (överkurs 30,5 % vilket medför att investerat belopp uppgår till ) Värdeutveckling Värdeutecklingen bygger på fyra förändringen av en korg av tre index. Kapitalgaranti Andrahandsmarknad Förmedlare Förvaring/depå Värderingskälla Ja. På förfallodagen återbetalas minst nominellt belopp * 132% vilket innebär att även överkursen täcks av kapitalgarantin. (dock ingen aktiv marknad) 25

26 4. Livförsäkringsstrategi Emittent Credit Suisse Rating (SP resp Moody s/ A+/Aa2 Löptid Nominellt belopp Marknadsvärde enligt rapport Värdeutveckling Värdeutvecklingen bygger på en korg av begagnade livförsäkringar. Om utfallet vid dödsfall på dessa försäkringar överstiger anskaffningskostnaden stiger obligationen i värde. I samband med dödsfall utbetalas ersättningen som avser både amortering och utdelning. Kapitalgaranti Andrahandsmarknad Förmedlare Förvaring/depå Värderingskälla Nej, skulle försäkringstagarna leva längre en beräknat finns det ingen garanti för kapitalet. (dock ingen aktiv marknad) 5. Bankobligation Ränta/Aktie Emittent Svensk Exportkredit Rating (SP resp Moody s/ AA+/Aa1 Löptid Nominellt belopp Marknadsvärde enligt rapport Värdeutveckling Kapitalgaranti Andrahandsmarknad Förmedlare Förvaring/depå En kupong baserad på Stibor + 1,05 %. Kupongen är villkorad av att ingen av de sju referensbankerna har erfarit någon kredithändelse (konkurs, betalningsinställelse eller rekonstruktion.) Nej, skulle en referensbank erfara en kredithändelse utbetalas ett belopp som motsvarar marknadsvärdet på en obligation utgiven av den aktuella banken. (dock ingen aktiv marknad) 26

27 Värderingskälla 6. Investment Grade strukturerad obligation Emittent Kommuninvest Rating (SP resp Moody s/ AAA/Aaa Löptid Nominellt belopp Marknadsvärde enligt rapport Värdeutveckling Värdeutecklingen är kopplad till en korg av företagsobligationer. Korgen innehåller såväl långa som korta positioner. Under löptiden utbetalas en årlig kupong på 5 %. Kapitalgaranti Andrahandsmarknad Förmedlare Förvaring/depå Värderingskälla Delvis. Vid förfall återbetalas nominellt belopp minskat med 33 %. Detta avdrag motsvarar marknadsräntan. (dock ingen aktiv marknad) 7. Nordea MTN Spread Emittent Nordea Bank Rating (SP resp Moody s/ AA- Löptid Nominellt belopp Marknadsvärde enligt rapport Värdeutveckling Kapitalgaranti Andrahandsmarknad Förmedlare Förvaring/depå Obligationen löper med en hög fast kupong. Förutsättningen för att erhålla denna avkastning är att relationen mellan den långa och korta marknadsräntan vid givna mättidpunkter. Är villkoren inte uppfyllda utgår en lägre eller ingen ränta för perioden. Ja, Vid förfall återbetalas nominellt belopp Nordea (dock ingen aktiv marknad) Nordea Nordea 27

28 Värderingskälla Nordea 8. Investment Grade strukturerad obligation II Emittent Kommuninvest Rating (SP resp Moody s/ AA+/Aa1 Löptid Nominellt belopp Marknadsvärde enligt rapport Värdeutveckling Kapitalgaranti Andrahandsmarknad Förmedlare Förvaring/depå Värderingskälla Värdeutecklingen är kopplad till en korg av företagsobligationer. Korgen innehåller såväl långa som korta positioner. Under de första fyra åren utbetalas en årlig kupong. Därefter löses obligationen in till ett värde som är beroende av värdet på underliggande obligationer. Beroende på antalet kredithändelser har emittenten en möjlighet att förlänga obligationen till 10 år. Under de sista 6 åren utgår ingen kupong. Ja (dock ingen aktiv marknad) 28