Tillståndsprövning av kärnkraft

Transkript

1 Tillståndsprövning av kärnkraft Etapp 3 en syntes av tidigare erfarenheter och lärdomar för framtiden Elforsk rapport 12:60 Maria Pettersson och Patrik Söderholm Oktober 2012

2 Tillståndsprövning av kärnkraft Etapp 3 en syntes av tidigare erfarenheter och lärdomar för framtiden Elforsk rapport 12:60 Maria Pettersson och Patrik Söderholm Oktober 2012

3 Förord I januari 2011 upphörde det svenska förbudet mot uppförande av kärnkraftsanläggningar i landet, och det är därför idag möjligt att bygga ny kärnkraft under villkoret att denna ersätter någon av de befintliga reaktorerna på befintliga platser. För att belysa den viktiga roll som tillståndsprövningen spelar vid etablerandet av ny kärnkraft har ett forskningsprojekt genomförts vid Avdelningen för samhällsvetenskap. Luleå tekniska universitet. Denna rapport utgör resultatet från den tredje och sista etappen av detta projekt, Tillståndsprocesser för kärnkraft: en internationell utblick (projekt 2543) som finansierats av Elforsk (slutrapport från etapp 1, Elforsk rapport 10:24, slutrapport från etapp 2, Elforsk rapport 11:06). Det övergripande syftet med denna rapport är att utifrån tidigare genomförda studier av tillståndsprövningen historiskt i Sverige samt internationellt, diskutera de viktigaste lärdomarna för utformningen av den rådande lagstiftningen. Författarna och Elforsk vill tacka de personer som varit knutna till Elforsks programråd för kärnkraft, och som också bidragit med värdefulla synpunkter på arbetet: Lars Wrangensten (Elforsk), Martin Luthander (Vattenfall AB), Inge Pierre (Svensk Energi), Göran Hult och Harri Tuomisto (båda Fortum Power), samt Juha Haukilahti och Camilla Söderqvist (E.ON. Kärnkraft Sverige). Den analys och de åsikter som framförs i rapporten (inklusive eventuella felaktigheter) är endast författarnas och ska inte tillskrivas någon annan person eller organisation. Oktober 2012 Elforsk AB Programområde Kärnkraft Lars Wrangensten

4 Sammanfattning Det övergripande syftet med denna rapport är att utifrån tidigare genomförda studier av tillståndsprövningen av kärnkraft historiskt i Sverige samt internationellt diskutera de viktigaste lärdomarna för utformningen av den rådande lagstiftningen. Mer specifikt analyseras ett antal möjliga revideringar av den svenska tillståndsprövningen inklusive de som föreslås i SOU 2011:18 och de eventuella konsekvenserna av dessa. Vi belyser t.ex. (a) kärnkraften som en politisk fråga samt regeringens roll i tillståndsprövningen; (b) förhållandet mellan den centrala och den lokala makten; (c) förekomsten av strömlinjeformade tillståndsprocesser och undvikandet av dubbelprövning; samt (d) frågor kopplade till medborgarsamverkan och lokal acceptans. Rapporten inleds med en sammanfattande beskrivning av den nuvarande rättsliga prövningen av kärnkraft i Sverige, och denna kontrasteras med de förslag till lagändringar som lagts fram i SOU 2011:18. Sedan utvidgas analysen till att även diskutera hur erfarenheterna historiskt i Sverige samt internationellt kan generera lärdomar för ytterligare reformer av det svenska prövningssystemet. Ett antal möjliga reformer kommenteras och belyses ur ett svenskt perspektiv. I rapporten argumenteras för att den svenska regeringen även fortsatt bör spela en central roll i tillståndsprövningen av ny kärnkraft. Även under tiden för kärnkraftens utbyggnad i landet fanns regeringens tillåtlighetsprövning, och den kan bidra till att skapa ökad legitimitet för de beslut som tas. Avregleringen av elmarknaden 1996 är ytterligare ett skäl för tydliga politiska ställningstaganden gällande olika kraftkällors tillåtlighet. En viktig fråga i prövningen av nya kärnkraftverk rör också frågan om hur den formella makten fördelas mellan nationella och lokala myndigheter. I vissa av de länder som valt att effektivisera sina tillståndsprocesser för ny elproduktion har detta inneburit en förstärkning av den centrala makten, vilket ofta lett till minskade risker och förseningar. I Sverige är dock det kommunala självbestämmandet djupt förankrat och har gradvis stärkts under 1900-talet. En centralisering av tillståndsprövningen skulle därför med stor sannolikhet ha en mycket svag förankring hos den svenska befolkningen, och det bör noteras att det kommunala självstyret var starkt även under 1970-talet då den svenska kärnkraftsutbyggnaden tog fart. Den viktigaste skillnaden historiskt ligger i stället främst i de allmänt större möjligheterna för intressenter samt den breda allmänheten att delta i och utöva inflytande över tillståndsprocessen i sin helhet. Det är därför än mer centralt idag att jobba med acceptans-skapande åtgärder på det lokala och regionala planet. Tillståndsprocessen i Sverige erbjuder bra möjligheter till insyn och deltagande för enskilda berörda, miljöorganisationer och allmänheten i övrigt. Erfarenheter visar att ett effektivt regleringsförfarande, som stödjer tidig samverkan med aktörer, innehåller tydligt definierade tillvägagångssätt, möjlighet för lokalt engagemang samt en transparent och sammanhängande ansvarsfördelning mellan involverade myndigheter är viktigt. En viktig skillnad gentemot tidigare är att frågan om joniserande strålning enligt dagens lagstiftning omfattas av definitionen av miljöfarlig verksamhet. Före miljöbalken exkluderades sådan strålning från miljöskyddslagen, med följd att två

5 skilda rättssystem gällde för å ena sidan kärnteknisk verksamhet och å andra sidan industrier, kraftvärmeverk och annat som riskerade förorening m.m. Eftersom allmänhetens inflytande på tillståndsprocessen endast var betydande i fallet med miljöskyddslagen fanns därmed mycket begränsade möjligheter för gemene man att göra sin röst hörd i strålningsfrågan. I rapporten diskuteras internationella erfarenheter av olika förankringsprocesser, och en viktig slutsats är att det inte finns några empiriska erfarenheter som tyder på att etableringen av kärnkraft underlättas om medborgarna inte ges tillträde till beslutsprocessen, utan en aktiv samverkan med lokalsamhället är oftast nödvändigt för att skapa legitimitet åt specifika projekt. Ibland kan detta åstadkommas genom formella avtal om utbyte av information eller t.o.m. kompensationsmekanismer men minst lika viktigt är att utforma en transparent beslutsprocess som ger allmänheten en möjlighet att ställa samt få svar på de frågor som är angelägna. Slutligen uppmärksammas i rapporten behovet av att åstadkomma en effektiv nationell koordination mellan tillståndsprocessen för kärnkraft och de andra procedurer som är förknippade med kärnkraftverkens etablering, som t.ex. bygglov och miljökonsekvensbeskrivningen. Överlag hanterar olika länder denna fråga på ett förhållandevis effektivt sätt i den meningen att dubbelprövningar oftast inte förekommer. Det svenska systemet är också relativt tydligt i den meningen att prövningen samordnas på flera sätt. Tillstånden enligt 9 kap. MB ( miljöfarlig verksamhet ), 11 kap. MB (vattenverksamhet) och 7 kap. 28 a MB (Natura 2000) kan och brukar t.ex. prövas inom ramen för samma process. Beredningen av regeringens beslut om tillåtlighet sammanfaller i väsentliga delar med beredningen av tillståndsbeslutet. Det finns enhetliga regler för vad en MKB ska innehålla och, om reglerna följs, kan samma MKB ligga till grund för de olika tillståndsprövningarna. Slutligen kan ett och samma tillstånd inkludera villkor enligt såväl lagen om kärnteknisk verksamhet som strålskyddslagen. Problemen med miljöbalken är snarare kopplade till de få handfasta riktlinjer som balken tillhandahåller för hur prövningen kommer att se ut i praktiken. Dessa problem adresseras inte i SOU 2011:18. Att kunna förstå, uppskatta och därmed vara i en position att reducera de risker som är kopplade till tillståndsprövningen är en viktig förutsättning för att beslut om investeringar i kärnkraft ska kunna tas. Detta förutsätter en stabil, tydlig och tillförlitlig tillståndsprocess som gör att beslut om investering kan tas efter att regelverket har blivit förstått och kvantifierbara risker kunnat fastställas. På detta område finns en rad viktiga internationella lärdomar t.ex. i Storbritannien och USA som kan utgöra inspiration för en reformering av det svenska systemet för miljöprövning. Dessa lärdomar inkluderar t.ex. ett ökat inslag av typgodkännanden, gränsvärden samt i övrigt handfasta riktlinjer för hur olika avvägningar ska gå i till i praktiken.

6 Summary The overall purpose of this report is to discuss the most important lessons for the design of the current regulatory framework of nuclear power. This is done by drawing on the experiences of the licensing process historically in Sweden as well as on international examples. Specifically, a number of possible revisions regarding the Swedish licensing process are analyzed including those suggested in SOU 2011:18 and some possible consequences of these. We discuss, for instance, (a) nuclear as a political issue and the role of the government in the licensing process; (b) the relationship between the central and local authority; (c) the occurrence of streamlined licensing processes and the avoidance of overlapping trials; and (d) issues in connection with public participation and local acceptance. The report begins with a brief presentation of the current licensing process of nuclear power in Sweden, and this is contrasted with the amendments proposed in the government-initiated investigation SOU 2011:18. Thereafter, the analysis is extended to include also a discussion of how historical experiences in Sweden and internationally can generate lessons for further reforms of the Swedish licensing procedure. A number of possible reforms are commented on and highlighted from a Swedish perspective. In the report we argue that the Swedish should maintain its central role in the licensing of new nuclear power plants. The government s permissibility trial existed also in the 1970s and the 1980s during which the existing Swedish nuclear plants were built, and it can increase the legitimacy of the decisions taken in the process. The deregulation of the electricity market (in 1996) constitutes yet another argument for a clear political standpoint on the permissibility of nuclear power. An important issue in the licensing of nuclear power concerns the question of how the formal decision-making power is allocated across national versus local authorities. In some of the countries that have recently streamlined their licensing processes for new electric power plants, we witness strengthening of the central (national) authorities. Often this has led to lower investment risks and fewer delays. In Sweden, however, the power of the local authorities is very strong, and it has gradually been strengthened during the 20 th century. A centralization of the licensing process would therefore probably face fierce resistance among the Swedes, and it should be noted that local power was strong also during the 1970s during which several reactors were built. One of the most important differences historically lies instead in the greater scope today for interest groups and lay people to get involved in and influence the licensing procedure. This implies that today it is more important to initiate acceptance-building activities at the local and regional level. In an international comparison the Swedish licensing process offers good opportunities for the participation of the affected individuals, environmental organizations, and the public in general. Previous experiences indicate that an it is important to maintain an effective regulatory approach, which supports early interactions among the different actors, comprises well-defined procedures, encourages local involvement, and relies on a transparent allocation of responsibility among the involved authorities. An important difference compa-

7 red to the situation in the 1970s is that the issue of ionising radiation is embraced by the definition of environmentally hazardous activity. Before the advent of the Environmental Code such radiation was excluded from the socalled Environmental Protection Act, implying that nuclear power plants faced another type of legislation than other categories of power plants. Since the public s access to the licensing only was significant according the Environmental Protection Act, it was difficult for the public to make its voice heard in the radiation issue. In the report we discuss different strategies to accommodate the concerns of the public. One conclusion is that there is generally little evidence that the establishment of nuclear power plants will be easier by restricting the public s access to the licensing process. Instead an active collaboration with the local community is necessary to increase the legitimacy of a project. Occasionally this can be achieved through formal agreements concerning the exchange of information or even compensation mechanisms. It is however just as important to design a transparent decision-making process, which provides the public with the opportunity to pose questions of concerns. Finally, we highlight the need for achieving an effective national coordination of the licensing process for nuclear power and the other procedures that are addressed in establishing nuclear plants, such as building permits and environmental impact assessment. Overall the different countries deal with this rather effectively, at least in the sense that overlapping regulations typically are avoided. This applies also to the Swedish system where different procedures are coordinated in several ways. For instance, the licensing according to the Environmental Code environmentally hazardous activity (chapter 9), water operations (chapter 11) and, possibly, Natura 2000 (chapter 7) is normally coordinated into one and the same process. This concerns also the government s decision regarding permissibility and the other licensing decision. Moreover, there exist clear and uniform rules determining the contents of environmental impact assessments, and if an assessment complies with these instructions, the same impact assessment can be used for the different licensing procedures. Finally, the same permit can comprise conditions according to both the Radiation Safety Act and the Nuclear Activities Act. The problems associated with the Environmental Code are rather connected to the fact that there exist few guidelines for how the assessment will be made for individual projects. To understand, appreciate and be able to reduce the risks associated with the establishment, are important preconditions for a decision on nuclear power investment. This presumes in turn a stable, clear and reliable licensing procedure. On this particular point there exist several interesting international experiences e.g., in the United Kingdom and USA from which it is possible to derive lessons for a reform of the Swedish regula-tory approach. These include, for instance, a more intense use of performance standards and overall clear guidelines for how environmental impact assessments and any related trade-offs will be conducted in specific cases.

8 Innehåll 1 Introduktion Bakgrund och motivering Rapportens syfte och angreppssätt Disposition Den rättsliga prövningen av kärnkraftsanläggningar i Sverige Planeringsförutsättningar för uppförande och drift av kärnkraftverk Tillståndsprövning(ar) enligt miljöbalken Tillstånd enligt kärntekniklagen Hantering av tillståndsärendena enligt miljöbalken och kärntekniklagen 10 3 Reflektioner på SOU 2011:18 Strålsäkerhet gällande rätt i ny form Utredningens direktiv Utredningens förslag till ändringar i miljöbalken Kapitel 12: Verksamhet med strålning Övriga ändringar av betydelse för tillståndsprocessen Sammanfattning av förslaget Avslutande diskussion Alternativa reformer av lagstiftningen: några historiska och internationella lärdomar Kärnkraften som en politisk fråga samt regeringens roll i tillståndsprövningen Förhållandet mellan den centrala och lokala makten Strömlinjeformade tillståndsprocesser Medborgarsamverkan och lokal acceptans Sammanfattande slutsatser 31 Referenser 35

9 1 Introduktion 1.1 Bakgrund och motivering En viktig egenskap hos en väl fungerande elmarknad är dess förmåga att på ett effektivt sätt möta en ökad efterfrågan på el och således möjliggöra investeringar i ny elkraftsproduktion. Här spelar de olika tillståndsprocesserna en betydande roll. Om inte tillståndsprocesserna fungerar på ett tillfredsställande sätt försvåras nyinvesteringar, något som kan medföra onödigt höga elpriser (se t.ex. Brännlund och Söderholm, 2012). Medan tillståndsprocesserna spelar en viktig roll för att möjliggöra samhällsekonomiskt lönsamma nyinvesteringar har de samtidigt också en skyddande roll; de ska så långt möjligt motverka en negativ påverkan på hälsa och miljö och på användningen av mark och vatten samt andra naturresurser. De ska även tillgodose insyn och beslutspåverkan gentemot allmänheten. Det är därför viktigt med fördjupade studier om hur tillståndsprövningen av nya anläggningar ska hantera denna dubbla roll. I Sverige är lagstiftningen till stor del densamma oavsett kraftslag (t.ex. via miljöbalken och plan- och bygglagen), men det finns också viktig sektorspecifik lagstiftning (t.ex. kärntekniklagen). En viktig fråga för ändamålsenligheten i tillståndsprövningen är hur dessa lagar inter-agerar med varandra. I den föreliggande studien analyseras den rådande svenska lagstiftningen på kärnkraftsområdet, och relaterade processer gentemot myndigheterna. Denna fråga är högaktuell på grund av den svenska regeringens förslag till beslut om att upphäva det tidigare förbudet om ny kärnkraft i landet. Enligt en överenskommelse mellan de borgerliga allianspartierna i början av februari 2009 ska avvecklingslagen avskaffas, förbudet mot nybyggnad i kärntekniklagen tas bort och tillstånd kunna ges till nya kärnkraftreaktorer i syfte att successivt ersätta nuvarande reaktorer i takt med att dessa når sin ekonomiska livslängd, (Prop. 2008/2009:163, s. 34). I regeringens bedömning anses kärnkraften fortsätta utgöra en viktig del av svensk elproduktion under överskådlig tid; ett av huvudmotiven bakom förslaget är ett ökat fokus på klimatförändringarna. Den 17 juni 2010 tog riksdagen sedermera beslut om att gammal kärnkraft ska få ersättas med ny. Med hänsyn till de befintliga reaktorernas förväntade återstående livslängd och den långa projekteringstiden för nya kärnkraftverk anser regeringen det viktigt att ge tydliga besked om förutsättningarna för planering av nya anläggningar på kommersiella grunder (Prop. 2008/2009:163). Efter överenskommelsen tillsattes därför en utredning med uppdrag att föreslå en ny lagstiftning som möjliggör för ett kontrollerat generationsskifte i det svenska kärnkraftsbeståndet. Denna presenterades i 2011 i SOU 2011:18 (se vidare kapitel 3). I den föreliggande rapporten kommenteras de förslag till lagförändringar som läggs fram i denna utredning, men vi belyser även samt kommenterar andra möjliga reformer av den svenska tillståndsprövningen av kärnkraft. En viktig utgångspunkt för den senare delen av analysen är två tidigare rapporter om: (a) den nuvarande lagstiftningen i Sverige samt motsvarande 1

10 rättsliga regler som var i kraft då kärnkraften byggdes ut i Sverige för år sedan (Gåhlin m.fl., 2011); samt (b) den lagstiftning som kringgärdar tillståndsprövningen av kärnkraft i ett urval länder internationellt (Gåhlin m.fl., 2010). Denna rapport innebär väsentligen en systematisk syntes av dessa tidigare analyser med fokus på viktiga lärdomar. Ett viktigt bidrag med denna rapport är också att vi explicit kommenterar de förslag till lagförändringar som presenteras i SOU 2011:18. Den historiska tillbakablicken samt jämförelsen med andra länder är motiverade av flera skäl. För att sätta den rådande svenska lagstiftningen i ett sammanhang är det viktigt att förstå de rättsliga och politiska förutsättningarna för de kärnkraftsreaktorer som etablerades under t.ex och 1980-talen. Den tidiga svenska tillståndsprövningen av kärnkraft har dessutom beskrivits som i många stycken effektiv (se t.ex. Hjalmarsson, 1996), men har också kritiserats för de bristande möjligheterna för allmänheten att påverkar processen. Tillståndsprövningen av kärnkraft uppvisar stora skillnader länder emellan trots att elmarknaderna och andra politiska styrmedel (t.ex. utsläppshandel med koldioxid) blir alltmer internationaliserade. De lärdomar som kan dras utifrån erfarenheterna från olika länder inklusive aktuella försök att effektivisera tillståndsprocesserna kan ligga till grund för en analys av eventuella framtida förändringar av regelsystemen och/eller deras tillämpning. De länder som studerats i en tidigare rapport (Gåhlin m.fl., 2010) inkluderar de som nu investerar i kärnkraft (t.ex. Finland), samt länder som reformerat sina tillståndsprocesser under de senaste åren (t.ex. USA och Storbritannien). 1.2 Rapportens syfte och angreppssätt Det övergripande syftet med denna rapport är att utifrån tidigare genomförda studier av tillståndsprövningen av kärnkraft historiskt i Sverige samt internationellt diskutera de viktigaste lärdomarna för utformningen av den rådande lagstiftningen. Mer specifikt analyseras ett antal möjliga revideringar av den svenska tillståndsprövningen inklusive de som föreslås i SOU 2011:18 och de eventuella konsekvenserna av dessa. Vi belyser t.ex. (a) kärnkraften som en politisk fråga samt regeringens roll i tillståndsprövningen; (b) förhållandet mellan den centrala och den lokala makten; (c) förekomsten av strömlinjeformade tillståndsprocesser och undvikandet av dubbelprövning; samt (d) frågor kopplade till medborgarsamverkan och lokal acceptans. Analysen lyfter på detta sätt fram en rad frågor som är viktiga för att en effektiv och legitim utbyggnad av kärnkraften ska vara möjlig, men har inte för avsikt att ge direkta rekommendationer om tillståndsprövningens framtida utformning. Analysen i rapporten bygger till stora delar på rättsvetenskapliga undersökningar, och behandlar såväl de formella kraven på tillstånd och fysisk planering samt former för medborgarsamverkan i respektive fall. Studien fokuserar i första hand på lagstiftningens utformning i Sverige, och i begränsad omfattning på praxis. Denna juridiska ansats kompletteras dock också med ett investerarperspektiv på lagstiftningen, dvs. en analys av hur reglerna kan påverka investeringsbeslut i praktiken. På så sätt finns en ambition att belysa såväl lagstiftningens skyddande som möjliggörande funktioner. Arbetet byg-ger också till stora delar på synteser av tidigare studier samt intervjuer med forskare, elbolagsföreträdare och myndighetsrepresentanter i Sverige. 2

11 1.3 Disposition I kapitel 2 ges en sammanfattande beskrivning av den nuvarande rättsliga prövningen av kärnkraft i Sverige (se Gåhlin m.fl. (2011)) för en fördjupad beskrivning). Denna kontrasteras sedan med de förslag till lagändringar som lagts fram i SOU 2011:18 (kapitel 3). I kapitel 4 utvidgas analysen till att även diskutera hur erfarenheterna historiskt i Sverige samt internationellt kan generera lärdomar för ytterligare reformer av det svenska prövningssystemet. Ett antal möjliga reformer kommenteras och belyses ur ett svenskt perspektiv. Rapporten avslutas med några sammanfattande slutsatser i kapitel 5. 3

12 2 Den rättsliga prövningen av kärnkraftsanläggningar i Sverige Det svenska systemet för prövning av nya kärnkraftsanläggningar (och i vissa fall även effekthöjningar i befintliga anläggningar) innefattar ett stort antal bestämmelser fördelade över flera olika lagstiftningar med tillhörande förordningar och föreskrifter. Prövningssystemet är således relativt invecklat och svårt att överblicka. I det följande beskrivs och analyseras de rättsliga förutsättningarna för uppförande och drift av kärnkraftsanläggningar i Sverige med utgångspunkt i att en ny anläggning ska uppföras, alternativt att en större effekthöjning ska genomföras i en befintlig anläggning, i syfte att ge en överblickbar bild av såväl de skyddande som möjliggörande funktionerna i tillståndsprocessen. 2.1 Planeringsförutsättningar för uppförande och drift av kärnkraftverk Det nuvarande svenska systemet förutsätter att uppförande av nya kärnkraftsanläggningar endast sker på platser som tidigare utnyttjats för sådana anläggningar. Planeringsförutsättningarna för att uppföra och driva kärnkraftsanläggningar blir därmed begränsade till att innefatta kravet på detaljplan och bygglov för anläggningarna. För att ge en sammanhängande bild av det svenska prövningssystemets funktion och nivåer har vi ändå valt att inkludera plansystemet i sin helhet i den fortsatta framställningen. Det bör dock påminnas om att i brist på erfarenheter av praktisk tillämpning av den nuvarande lagstiftningen (åtminstone gällande etablerandet av nya anläggningar) är det svårt att presentera handfasta slutsatser om planeringssystemets effekter. Den fysiska planeringen i Sverige regleras i huvudsak genom plan- och bygglagen (PBL). Enligt 3 kap. 1 PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som anger riktlinjerna för bebyggelseutvecklingen i hela kommunen. Planen ska även ange på vilket sätt kommunen avser tillgodose riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Till exempel genom att fastställa att områden av riksintresse för t.ex. energiproduktion ska användas för detta ändamål. En översiktsplan är emellertid inte juridiskt bindande för privatpersoner och myndigheter och utveckling i strid med planen kan därför inte hindras. Trots detta utgör översiktsplanen ett viktigt planeringsinstrument eftersom den fungerar som underlag för t.ex. detaljplanering, bygglov och tillståndsgivning (Bengtsson 2010, s. 42). Vid t.ex. tillståndsprövningar för vindkraft har tillståndsmyndigheten vid flera tillfällen betonat översiktsplanens riktningsgivande funktion och avslagit tillståndsansökningar med hänvisning till avsaknaden av aktuell översiktsplan för den planerade utvecklingen (Pettersson 2008, s. 60). Tillstånd för uppförande av en kärnkraftsanläggning skulle därmed med största sannolikhet förutsätta att det finns en för ändamålet aktuell översiktsplan. 4

13 Den närmare användningen av marken fastställs vanligen genom en detaljplan (alternativt genom s.k. områdesbestämmelser om detaljplan inte är nödvändigt). Krav på detaljplan föreligger dessutom bland annat för ny enstaka byggnad om dess användning får betydande inverkan på omgivningen (4 kap. 2 PBL). En kärnkraftsanläggning med tillhörande verksamheter skulle därmed med säkerhet omfattas av kravet på detaljplan enligt PBL. Detaljplanen är vidare, till skillnad från översiktsplanen, juridiskt bindande för såväl enskilda som myndigheter och ger t.ex. markägaren rätt att bygga i enlighet med planen (s.k. byggrätt). En detaljplan kan också ge kommunen rätt att lösa in enskild mark (expropriation) för det avsedda ändamålet (Bengtsson 2010, s. 42). En detaljplan vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska vidare miljöbedömas i enlighet med bland annat reglerna i 6 kap. miljöbalken. I miljöbedömningen ingår, förutom samråd med berörda myndigheter och andra, upprättande av en s.k. programmatisk miljökonsekvensbeskrivning där planens förmodade miljöpåverkan identifieras, beskrivs och bedöms. En programmatisk miljökonsekvensbeskrivning ska t.ex. redogöra för miljöförhållandena i de områden som påverkas av planen, hur miljökvalitetsmål och andra miljöhänsyn beaktats, samt vilka åtgärder som planeras för att minska planens miljöpåverkan. Den programmatiska miljökonsekvensbeskrivningen utgör en del av beslutsunderlaget för detaljplanen och kan därför inte överklagas separat (se t.ex. RÅ 2005 ref. 44 och RÅ 2006 ref. 88). Detaljplaner (och områdesbestämmelser) fungerar frånstyrande, dvs. de hindrar bebyggelse m.m. som inte överensstämmer med planen. I ett område som detaljplanerats för ett visst ändamål, t.ex. uppförande av en kärnkraftsanläggning, får bygglov eller annat tillstånd inte medges för t.ex. bostäder eller vindkraft. Varken detaljplaner eller områdesbestämmelser är emellertid tillstyrande, vilket innebär att det trots detaljplanen inte finns några garantier för att området verkligen kommer att användas för det avsedda ändamålet. Verksamheten kan t.ex. hindras av bestämmelser i annan lag. Det svenska systemet är här delvis annorlunda än det som råder i länder som relativt nyligen reformerat sina tillståndsprocesser. Ett exempel är USA där den tidigare processen innebar att operatören först behövde gå igenom en byggnadstillståndsprocess där det genomfördes en granskning av säkerheten för både anläggningen och platsen. Den nya tillståndsprocessen ger företag möjlighet att på förhand erhålla tillstånd för en specifik plats (ett s.k. early site permit ) där de har för avsikt att uppföra ett nytt kärnkraftverk (se t.ex. Joskow, 2006). 2.2 Tillståndsprövning(ar) enligt miljöbalken Uppförande och drift av en kärnkraftsanläggning, samt i vissa fall effekthöjningar i befintliga anläggningar, definieras som miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1 miljöbalken (MB). Verksamheten klassas vidare som en A-verksamhet i bilagan till förordningen om miljöfarliga verksamheter och kräver således tillstånd av mark- och miljödomstol. En kärnkraftsanläggning innefattar vanligtvis även viss vattenverksamhet, förutom intag och utsläpp av kylvatten (vars konsekvenser dessutom definieras som miljöfarlig verksamhet) även uppförande av olika byggnationer i, eller 5

14 i anslutning till, ett vattenområde, t.ex. dammar, broar och bryggor (Prop. 1997/98:45, del 2, s. 126). För att få bedriva vattenverksamhet krävs som huvudregel tillstånd av mark- och miljödomstol enligt 11 kap. 9 MB. Möjligheten att uppföra och driva en kärnkraftsanläggning förutsätter således att verksamhetsutövaren har tillstånd för att bedriva såväl miljöfarlig verksamhet som vattenverksamhet. Själva tillåtligheten av anläggningar för kärnteknisk verksamhet ska dessutom prövas av regeringen i enlighet med 17 kap. 1 MB. Enligt 3 kan regeringen även förbehålla sig rätten att tillåtlighetspröva viktigare förändringar i befintliga anläggningar, vilket bland annat har innefattat effekthöjningar i kärnkraftverk (MÖD 2006:70). Även om det är regeringen som ansvarar för att pröva tillåtligheten av verksamheten, förbereds målet av tillståndsmyndigheten, i detta fall mark- och miljödomstolen. Förfarandet är detsamma som vid ordinarie tillståndsprövningar och inleds med ett samrådsförfarande i enlighet med 6 kap. MB. a) Samråd och miljökonsekvensbeskrivning Samrådet ska hållas i god tid före ansökan om tillstånd lämnas in och omfatta såväl länsstyrelsen, aktuell tillsynsmyndighet och enskilda som kan antas bli berörda av verksamheten (sakägare) som andra statliga myndigheter, organisationer och allmänheten eftersom det rör sig om en verksamhet som alltid antas medföra betydande miljöpåverkan. 1 Efter samrådet lämnas en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) in tillsammans med ansökan om tillstånd. Syftet med en MKB är enligt 6 kap. 3 MB att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten kan innebära för omgivningen i mycket vid mening, och därigenom möjliggöra en samlad bedömning av hur verksamheten kan komma att påverka människors hälsa och miljön. Enligt 6 kap. 7 MB ska en MKB innehålla den information som behövs för att upprätthålla dess syfte. Verksamheter som antas medföra betydande miljöpåverkan måste dock alltid innehålla all information som efterfrågas i 7 p. 1-5, häribland en icke-teknisk sammanfattning av informationen. När tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivning inkommit bedömer tillståndsmyndigheten verksamhetens förenlighet med miljöbalkens materiella bestämmelser, i första hand de allmänna hänsynsreglerna i kap. 2 och hushållningsbestämmelserna i kap Även remissyttranden från olika myndigheter beaktas och sökande kan föreläggas att komplettera sin ansökan där det anses nödvändigt. Slutligen överlämnas målet till regeringen, tillsammans med mark- och miljödomstolens egen rekommendation, för en bedömning av tillåtligheten. b) Bedömning av verksamhetens förenlighet med miljöbalkens bestämmelser 1 Verksamheter som alltid antas medföra betydande miljöpåverkan finns angivna i Förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, här ingår kärnkraftverk och annan reaktor. 2 För en detaljerad beskrivning av hushållningsbestämmelserna i förhållande till industriell verksamhet. se t.ex. Pettersson (2008). 6

15 När det gäller verksamhetens förenlighet med hushållningsbestämmelserna rör det sig i första hand om att bedöma/konstatera huruvida det aktuella området lämpar sig för den planerade verksamheten med ledning av såväl de generella riktlinjerna för användning av områden, som de specifika områdesbestämmelserna. Då frågan om lokalisering av nya kärnkraftsanläggningar i Sverige i princip redan är avgjord är hushållningsbestämmelsernas betydelse i dagsläget obefintlig. Den mer precisa lokaliseringen av anläggningen inom de utpekade områdena blir emellertid föremål för bedömning i enlighet med lokaliseringsregeln i 2 kap. MB. De allmänna hänsynsreglerna ska tillämpas i samband med frågor som rör tillstånd, tillåtlighet och tillsyn m.m. enligt balken. Bestämmelserna är således i allra högsta grad relevanta för prövningen av tillstånd och tillåtlighet till uppförande och drift av nya kärnkraftsanläggningar samt effekthöjningar i befintliga verk. Hänsynsreglerna anger bland annat hur en verksamhet får bedrivas i förhållande till miljön genom att ställa krav på kunskap, försiktighetsåtgärder, bästa möjliga teknik, återvinning/- återanvändning, val av produkter och val av plats. Samtliga krav kan aktualiseras vid uppförande och drift av kärnkraftsanläggningar, i synnerhet gäller detta kravet på försiktighet och valet av plats för anläggningen. 3 Förutom skyldigheten att vidta förebyggande åtgärder i enlighet med kravreglerna ska verksamhetsutövaren även ansvara för att avhjälpa hälso- och miljöskador som orsakats av verksamheten, t.ex. termisk förorening, förorening av mark eller skador på grund av olycka. För att en verksamhetsutövare inte ska ställas inför en orimlig uppgift kan kraven på förebyggande åtgärder jämkas i enlighet med 7. Bestämmelsen innebär att om (marginal)miljö-nyttan av de beslutade försiktighetsåtgärderna inte står i rimlig proportion till kostnaderna för att vidta åtgärderna kan kraven bedömas som orimliga och nivån sänkas (Prop. 1997/98:45 del 1, s ). Kraven får emellertid inte sänkas alltför mycket; huvudregeln är fortfarande att hänsynsreglerna ska uppfyllas (ibid., s. 232). 4 De allmänna hänsynsreglerna innehåller slutligen ytterligare två bestämmelser av särskild betydelse i samband med, i första hand, regeringens tillåtlighetsprövning. I 9 formuleras den s.k. stoppregeln som innebär att såväl nya som pågående verksamheter kan förhindras eller förbjudas under förutsättning att verksamheten trots skyddsåtgärder och försiktighetsmått kan befaras medföra skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa och miljön. Om så bedöms vara fallet får verksamheten endast tillåtas om regeringen finner att det finns särskilda skäl härför. För att särskilda skäl ska anses föreligga måste verksamheten medföra så stora fördelar från enskild och framförallt allmän synpunkt att de klart överväger skadorna och olägenheterna (Prop. 2001/02, s. 31). Om verksamheten medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt förändrade eller om 3 För en mer uttömmande beskrivning och analys av hänsynsreglerna i förhållande till kärnteknisk verksamhet, se Gåhlin m.fl. (2011) samt Prop. 2009/10:172 s För avhjälpandeansvaret finns möjlighet till jämkning i 10 kap. MB angående förorenade områden. 7

16 miljön riskerar att försämras avsevärt får den emellertid inte bedrivas även om det finns särskilda skäl, dvs. oavsett om det föreligger en klart dokumenterad övervikt för nyttosidan (9 2 st.). Enligt bestämmelsens tredje stycke gäller dock varken första eller andra stycket för det fall regeringen redan beslutat om tillåtlighet i enlighet med 17 kapitlet. Det betyder alltså att om regeringen redan meddelat tillåtlighet för kärnteknisk verksamhet i enlighet med 17 kap. 1, alternativt effekthöjning i befintlig anläggning i enlighet med 3, är stoppregeln satt ur spel. Av 10 framgår vidare att regeringen har möjlighet att ge dispens till en verksamhet eller åtgärd som är förbjuden enligt stoppreglerna även om det inte redan föreligger ett beslut om tillåtlighet. Denna möjlighet kan dock anses föreligga endast i mycket speciella undantagsfall och det måste röra sig om en verksamhet som är av synnerlig betydelse ur allmän synpunkt. För det fall det allmänna hälsotillståndet riskerar att försämras bör det enligt förarbetena inte vara möjligt att meddela dispens överhuvudtaget (Prop. 1997/98:45 del 1, s. 239) Regeringen är emellertid inte bunden av tillståndsmyndighetens rekommendation rörande beslutet om tillåtlighet, vilket bland annat framgår av praxis: i två rättsfall rörande effekthöjningar vid befintliga kärnkraftverk ansåg tillståndsmyndigheten att anläggningarna inte var förenliga med miljöbalkens krav, men trots detta beslutade regeringen att tillåta verksamheten. 5 Regeringens beslut om tillåtlighet är således avgörande för de kommande tillståndsprövningarna rörande miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Även om underinstansernas bundenhet av regeringens beslut inte framgår av lagtexten, får det alltså ändå anses vara en accepterad tolkning av rättsläget (se även Michanek och Söderholm (2009) och SOU 2009:88). Ordinarie tillståndsmyndighet kan alltså inte avslå en ansökan om tillstånd till en verksamhet som tillåtits av regeringen. Omvänt kan myndigheten inte heller bifalla en ansökan som av regeringen befunnits otillåten (SOU 2009:88, s. 128). Om regeringen har givit tillåtlighet till verksamheten håller mark- och miljödomstolen (offentlig) huvudförhandling med den huvudsakliga uppgiften att utarbeta villkor för verksamhetens uppförande och drift och meddela nödvändiga tillstånd (i första hand till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet). I vissa fall kan regeringen inkludera villkor i själva tillåtlighetsbeslutet, vilka då inte får ändras av tillståndsmyndigheten. 6 5 Rättsfallen avser Ringhals kärnkraftverk (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, , beslut M2005/2913/F/M) samt Oskarshamn kärnkraftverk (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, , beslut M2006/1541/F/M). 6 Förutom i ärenden som faller under regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning kan situationen att mark- och miljödomstolen måste överlämna ett ärende till regeringen också uppstå i följande fall: (a) om mark- och miljödomstolen finner att en verksamhet endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 första stycket eller 10 ska frågan överlämnas till regeringen; (b) om mark- och miljödomstolen finner att målet rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 (hållbar utveckling); samt (c) om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär att målet ska överlämnas till regeringen av samma anledning som anges i (b). Även i dessa fall ska överlämnandet ske tillsammans med domstolens eget yttrande (21 kap. 7 MB). 8

17 I motsats till den icke-bindande rekommendation som lämnas av tillståndsmyndigheten är berörda kommuners ställningstagande till uppförande eller ändring av en kärnkraftsanläggning helt avgörande för den fortsatta prövningen. Regeringen kan, enligt 17 kap. 6 MB, inte tillåta kärnteknisk verksamhet utan att etableringen tillstyrkts av kommunfullmäktige. Den kommunala vetorätten avseende kärnkraftverk är absolut, till skillnad från andra verksamheter, som t.ex. förvaring av kärnavfall, där regeringen har rätt att bortse ifrån vetot om det är synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd. 2.3 Tillstånd enligt kärntekniklagen Den specifika lagstiftningen på kärnkraftsområdet utgörs av Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (härefter benämnd kärntekniklagen). Fram till den 1 januari 2011 fanns i denna lag ett förbud mot uppförande av nya kärnkraftsreaktorer. Förbudet har upphävts i syfte att skapa förutsättningar för ett generationsskifte i kärnkraftsbeståndet (Prop. 2009/10:172, s. 33). Genom borttagandet av bestämmelsen är det således återigen möjligt att uppföra nya kärnkraftsanläggningar i Sverige, dock endast som ersättning för en kärnkraftsreaktor som varit i drift efter den 31 maj 2005 och som nu är permanent avstängd, och endast på de platser som tidigare används för detta ändamål (17 kap. 6 a MB) (se vidare Prop. 2009/10:172, s. 28f). Kärntekniklagen syftar främst till att ta tillvara säkerheten vid kärntekniska verksamheter och upprätthålla tillsynen över dessa, samt att säkerställa att Sverige uppfyller sina åtaganden på icke-spridningsområdet (Prop. 2009/10:172, s. 20). Enligt 5 kärntekniklagen krävs tillstånd av regeringen för kärnteknisk verksamhet. Ett tillstånd enligt kärntekniklagen ska alltså prövas i enlighet med kärntekniklagens egna bestämmelser, men också i enlighet med vissa bestämmelser i miljöbalken, nämligen de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Om tillståndet rör uppförande, innehav och drift av en ny kärnkraftsreaktor ska även bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. MB tillämpas. I kärntekniklagens egna bestämmelser anges inga särskilda villkor för meddelande av tillstånd, utan en bedömning med utgångspunkt i lagens syfte och de intressen som ska tillvaratas görs från fall till fall. Lagen innehåller såväl grundläggande bestämmelser för bedrivande av kärnteknisk verksamhet som allmänna skyldigheter för tillståndshavare. Bestämmelserna syftar i första hand till att garantera att säkerheten vid anläggningarna upprätthålls i vid bemärkelse (se t.ex. 3-4 samt 10 ). Kraven på säkerhet omfattar vidare inte enbart tekniska handhavanden, utan även organisatoriska, administrativa och personella uppgifter (SOU 1983:9). Förutom säkerhetsfrågorna är alltså kärntekniklagen relativt allmänt utformad och lämnar stort utrymme för bedömning i det enskilda fallet. Den vida bedömningsgrunden begränsas dock i viss mån genom kopplingen till miljöbalkens bestämmelser; genom att tillämpa t.ex. de allmänna hänsynsreglerna kan relativt omfattande krav ställas på verksamheten vad gäller övriga försiktighetsåtgärder, användning av bästa möjliga teknik, produktval m.m. 9

18 Tillstånd enligt kärntekniklagen för att uppföra en ny kärnkraftsanläggning ska, som påpekats ovan, prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 24 Förordning (1984:14) om kärnteknisk verksamhet ska en ansökan om tillstånd för kärnteknisk verksamhet göras skriftligen och lämnas till Strålsäkerhetsmyndigheten. Om ansökan avser en fråga som regeringen ska pröva, t.ex. en ny kärnkraftsreaktor, ska myndigheten inhämta behövliga yttranden från olika myndigheter och organisationer, häribland Affärsverket svenska kraftnät, länsstyrelse i berört län, berörda kommuner m.fl. och därefter överlämna handlingarna till regeringen tillsammans med ett eget yttrande. Liksom vid hanteringen vid mark- och miljödomstolen kan Strålsäkerhetsmyndigheten begära in kompletteringar och förtydliganden från sökanden. 2.4 Hantering av tillståndsärendena enligt miljöbalken och kärntekniklagen När det gäller handläggningen av tillståndsärenden enligt miljöbalken och kärntekniklagen bör dessa enligt förarbetena samordnas så att besluten är förenliga och uppfyller alla de säkerhets- och miljökrav som följer av de båda lagarna. (Prop. 2009/10:172, s. 33). Mark- och miljödomstolens handläggning i enlighet med miljöbalkens bestämmelser bör därför enligt förarbetena ske parallellt med Strålsäkerhetsmyndighetens beredning enligt kärntekniklagen och domstolen bör ha tillgång till Strålsäkerhetsmyndighetens granskningsrapporter vid prövningen enligt miljöbalken. I och med denna uppmaning till samordning av handläggningen av tillståndsärenden anser regeringen inte att det finns någon anledning till lagändring i fråga om prövning av tillstånd enligt kärntekniklagen (Prop. 2009/10:172, s. 34). Det får härmed antas att själva processen vid tillståndsprövning till uppförande och drift av en ny kärnkraftsreaktor, samt vid större effekthöjningar vid befintliga anläggningar, i korta ordalag kommer att gå till på följande sätt: samråd hålls i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. MB och en miljökonsekvensbeskrivning produceras och bifogas ansökningarna om tillstånd till såväl miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Samma MKB kan användas för (den parallella) hanteringen av ärendet enligt plan- och bygglagen, enligt vilken en detaljplan för anläggningen måste antas av berörd kommun. Därefter förbereder och bedömer markoch miljödomstolen samt Strålsäkerhetsmyndigheten ansökningarna i enlighet med angivna bestämmelser för att sedermera överlämna ärendet till regeringen som beslutar om tillåtlighet. Om regeringen beslutar att tillåta verksamheten och under förutsättning att kommunfullmäktige inte lagt sitt veto mot beslutet får mark- och miljödomstolen och Strålsäkerhetsmyndigheten i uppgift att meddela tillstånd och besluta om villkor för verksamheten. 7 Själva uppförandet av anläggningen kräver också bygglov enligt plan- och bygglagen. 7 Det bör observeras här att tillstånd enligt strålskyddslagen (1988:220) för kärnteknisk anläggning endast är nödvändigt om detta föreskrivits i tillståndet enligt kärntekniklagen. 10

19 3 Reflektioner på SOU 2011:18 Strålsäkerhet gällande rätt i ny form 3.1 Utredningens direktiv I december 2008 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen på kärnteknik- och strålskyddsområdet. Uppdraget utvidgades genom tilläggsdirektiv i april 2009 till att också föreslå ny lagstiftning som möjliggör generationsskiften i det svenska kärnkraftsbeståndet, samt i augusti 2009 till att även omfatta skadeståndsansvar vid radiologisk olycka. I oktober 2009 överlämnades i enlighet med tilläggsdirektiven delbetänkandet: Kärnkraft nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar (SOU 2009:88). I enlighet med ursprungsdirektivet presenterades 2011 ytterligare ett betänkande: Strålsäkerhet gällande rätt i ny form (SOU 2011:18) där bland annat förutsättningarna för en samordnad reglering av verksamheter på kärnteknikens och strålskyddets område utreds. Som utgångspunkt för utredningen angavs bland annat att begreppshanteringen i kärntekniklagen respektive strålskyddslagen inte är konsekvent samt att samordningen mellan de olika lagstiftningarna är bristande. Även tillsynen enligt de båda lagarna bör ses över, liksom den offentliga insynen. Syftet med utredningen ska enligt direktivet vara att förenkla och effektivisera bestämmelsernas struktur och uppbyggnad utan att samhällets krav på kärnsäkerhet och strålskydd eftersätts. (SOU 2011:18, s. 230). Vidare betonas att möjligheterna att sammanföra bestämmelserna i kärntekniklagen och strålskyddslagen till en enda lagstiftning särskilt bör studeras (SOU 2011:18, s. 310). I Strålsäkerhetsutredningens egen sammanfattning av reformbehovet nämns bland annat att miljöbalkens, kärntekniklagens och strålskyddslagens bestämmelser är mer överlappande än parallella, eftersom de reglerar liknande materiella frågor och att den bristande samordningen mellan lagarna leder till onödig dubbelprövning. Vidare anges att tillståndsprövningen av mindre ärenden går för högt upp i instanskedjan och att regelverken bör anpassas för att på ett tydligt sätt anpassa tillstånds- och tillsynsförfarandet till verksamhetens farlighet (SOU 2011:18 s. 309 samt 321f). Utredningens slutsats är att frågor om strålskydd och kärnsäkerhet måste beaktas i ett sammanhang och att behovet av samordning föreligger i samtliga led inom kärnbränslecykeln. Utredning anser vidare att det inte längre finns någon anledning att reglera kärnteknisk verksamhet i en särskild lagstiftning; de nära kopplingar som föreligger mellan bestämmelserna i kärntekniklagen, strålskyddslagen och miljöbalken leder enligt utredningen fram till att bestämmelserna om kärnteknik och strålskydd bör samordnas i miljöbalken. (SOU 2011:18, s.316). I detta kapitel redogörs för huvuddragen i utredningens förslag till ändringar i de lagar och bestämmelser som rör uppförande och drift av kärnkraftsanläggningar, inklusive effekthöjningar i befintliga anläggningar. Det rör sig i första hand om förändringar i miljöbalken, kärntekniklagen och strålskyddslagen. Bestämmelser som rör hantering av kärnavfall avhandlas inte. 11

20 3.2 Utredningens förslag till ändringar i miljöbalken De största förändringarna rör förslagen till ändringar i miljöbalken. Förslaget innebär i stora drag att verksamhet med strålning 8 får en egen position (ett kapitel) i balken i likhet med bland annat vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet Kapitel 12: Verksamhet med strålning Verksamhet med strålning ska enligt förslaget i huvudsak regleras i kap. 12 MB. Kapitlet innehåller 38 paragrafer, varav vissa helt eller delvis motsvaras av nuvarande bestämmelser i kärntekniklagen och strålskyddslagen medan andra är helt nya. I de inledande paragraferna redogörs för kapitlets tillämpningsområde. Bestämmelserna i kap. 12 ska endast tillämpas på verksamhet med skadlig strålning; övriga olägenheter som kan uppkomma i samband med strålning föreslås även fortsättningsvis regleras i 9 kap. MB. Undantag från bestämmelserna ska kunna medges för verksamhet som är ofarlig ur strålsäkerhetssynpunkt (regeringen får bestämma en nedre gräns för tillämplighet av bestämmelserna 12 kap.). Efter de inledande bestämmelserna följer en rad begreppsdefinitioner, t.ex. strålskydd, säkerhet och kärnsäkerhet, fysiskt skydd och icke-spridning. Begreppen knyter an till de definitioner som följer av internationella åtaganden, standards och definitioner. När det gäller begreppet verksamhet med strålning konstateras att detta består av två delar: dels kärnteknisk verksamhet, vilket avser uppförande, innehav och drift av anläggningar som hanterar kärnämnen eller radioaktivt avfall (dvs. verksamhet i anläggningar) och dels övrig verksamhet med strålning, vilket motsvarar de begrepp som återfinns i strålskyddslagen, t.ex. tekniska anordningar som kan alstra strålning där syftet är att utnyttja strålningen. Även anläggning för verksamhet med strålning, liksom uppförande och drift av densamma, definieras i lagtexten. Med anläggning avses alltså endast sådan anläggning där det huvudsakliga syftet med verksamheten är kopplat till strålningen (ett sjukhus är t.ex. inte att anse som en sådan anläggning även om verksamheter med strålning förekommer där). Startpunkten för uppförande anses vara det första spadtaget och förberedande åtgärder som t.ex. projektering räknas därför inte till uppförande. Till drift räknas all verk-samhet som bedrivs i anläggningen. Därefter följer den grundläggande regeln att i princip all verksamhet med joniserande strålning kräver tillstånd enligt balken. Den föreslagna bestämmelsen skiljer sig från bestämmelsen i 9 kap. 6 MB genom att tillståndsplikten framgår direkt av lagen. Detta är en viktig skillnad jämfört med den lagstiftning som gällde under tiden då kärnkraften byggdes ut i Sverige. Före miljöbalken exkluderades joniserande strålning från miljöskyddslagen, och behandlades enbart enligt den s.k. atomenergilagen. Även om tillståndsplikten idag är kopplad till definitionen av verksamhet med strålning omfattar tillståndsprövningen samtliga relevanta miljömässiga konsekvenser av verksamheten, t.ex. buller och utsläpp av avloppsvatten (SOU 8 Verksamhet med strålning är utredningens förslag till samlat begrepp. 12