Nya vägar för att effektivisera offentliga byggprojekt 2012:3. Stockholms Handelskammares rapport LINDA ANDERSSON OCH KRISTIN SKJUTAR, ERNST & YOUNG

Transkript

1 2012:3 ISSN Stockholms Handelskammares rapport Nya vägar för att effektivisera offentliga byggprojekt LINDA ANDERSSON OCH KRISTIN SKJUTAR, ERNST & YOUNG

2 Bygg smartare och mer effektivt Huvudstadsregionen växer snabbare än den gjort på mycket länge. I absoluta tal har den aldrig varit högre. Trycket på bostäder och infrastruktur i ordets alla bemärkelser ökar hela tiden. Den stora utmaningen under de kommande åren blir att hantera denna tillväxt på ett sätt som utvecklar regionen och behåller dess attraktionskraft. Det byggs mycket i regionen just nu. Det är positivt och välkommet efter fyrtio års eftersatta investeringar i ny infrastruktur och i underhåll av befintlig. Ska vi fortsätta att utveckla en attraktiv storstadsregion behöver vi en infrastruktur som står i samklang med ambitionen att vara en region i världsklass. Ska det ske krävs en öppenhet för nya lösningar. Vi behöver släppa in fler aktörer i infrastrukturen. Därför presenterar vi nu rapport nummer två i vår serie kring alternativa sätt att finansiera och organisera infrastruktur. Den här rapporten tar avstamp i de stora investeringsbehov som våra kommuner och landsting står inför. Det gäller både fysisk och så kallad social infrastruktur. Rapporten går igenom de erfarenheter som finns av samverkansprojekt och belyser förutsättningarna för att använda OPS på kommun- och landstingsnivå i Sverige. Slutsatserna kan naturligtvis även appliceras på statlig nivå då de till största delen är tillämpliga för hela den svenska infrastrukturmarknaden. Här ser vi dock stora möjligheter att använda oss av alternativ organisation och finansiering i mindre skala för att kunna beta av huvudstadsregionens många behov. FREDRIK JOHANSSON Chef Analys & policy, Stockholms Handelskammare 2

3 Sammanfattning Stora behov i offentlig sektor Offentlig sektor står inför stora investeringar i infrastruktur. Staten har i sin åtgärdsplan avsatt 417 miljarder kronor (löpande penningvärde) för investeringar i vägar och järnvägar. Kommuner och landsting har enligt en nyutgiven rapport från Sveriges Kommuner och Landsting, Ekonomirapporten om kommunernas och landstingens ekonomi April 2012 ett stort investeringsbehov i olika typer av infrastruktur. I sina investeringsplaner har kommunerna avsatt ca miljarder kronor per år för investeringar i bl.a. gator, energianläggningar, skolor, förskolor, kulturanläggningar och äldreboenden. Hårda prioriteringar krävs och det eftersöks från flera håll effektivare genomförandeformer och även alternativa finansieringslösningar. Infrastruktur skapar förutsättningar Infrastruktur kan i sin bredaste definition innefatta samtliga tillgångar och nyttigheter som tillsammans skapar förutsättningar för ett fungerande samhälle. Begreppet delas vanligen upp i ekonomisk och social infrastruktur, där ekonomisk innefattar transporter, energi och VA samt kommunikationer. Social infrastruktur inbegriper det som ibland kallas samhällsfastigheter och innefattar skolor, sjukhus, sportanläggningar med mera. Figuren nedan visar den huvudsakliga indelningen och innehållet. Huvudansvaret för de olika kategorierna av infrastruktur ligger hos olika aktörer inom den offentliga sektorn. Staten ansvarar för stora delar av transportinfrastrukturen, främst stomnätet för både väg och järnväg, samt för flygplatser, farleder och större kombiterminaler. Kommuner och landsting ansvarar huvudsakligen för den sociala infrastrukturen men även för en del av vägnätet, vissa flygplatser och terminaler samt VA-anläggningar. Kommunerna förvaltar exempelvis ca 50 miljoner kvadratmeter verksamhetslokaler och landstingen ca miljoner kvadratmeter. De totala förvaltningskostnaderna för kommuner och landsting beräknas uppgå till ca miljarder kronor per år. Enligt SKL, Sveriges Kommuner och Landsting, ansvarar dessutom kommunerna för ca kilometer väg och förvaltningen för väghållning uppgår till ca 6 miljarder kronor per år. 1 Dessa stora summor visar att varje sparad krona per kvadratmeter lokalyta eller kilometer väg ger stora genomslag och kan bidra till bättre användning av skattepengar. Vad är OPS? Grundläggande för OPS-projekt (Offentlig Privat Samverkan) är att i ett långsiktigt kontrakt överenskomma om samtliga av de tjänster som levereras över anläggningens livscykel. Upplägget har stora likheter med en funktionsupphandling där den offentliga parten beställer en helhetsfunk- Kategorier inom infrastruktur Ekonomisk Transport Energi och VA Kommunikation Vägar Broar Tunnlar Flygplatser Järnvägssystem Hamnar och transporter Lastning och Logistik Centers Bränsleförråd och distribution Eldistribution och produktion Vattenförsörjning och VA-hantering Förnyelsebar energi Kabelnätverk/ bredband Mobiltelefonanläggningar Satellit, TV, Radio och andra system Social Universitet Skolor Sjukhus Fängelser Sportarenor och tillhörande tjänster Kongress- och konferensanläggningar Kommunala bostäder Samhällstjänster 1 Väghållning och drift, Sveriges kommuner och landsting ( / Vi arbetar med / Tillväxt och samhållsbyggnad / Transporter och infrastruktur / Väghållning och drift) 3

4 tion och betalar för denna tjänst i efterhand i takt med att den levereras. Betalningen kallas ibland för vederlag eller hyra. Den privata aktören får därmed inte betalt förrän dess att anläggningen är färdig att tas i bruk. Med detta som en grundförutsättning kan olika typer av OPS-lösningar modelleras fram. I den här rapporten används en definition som stöds av EU:s regelverk beskriven i Grönbok om offentlig-privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner. Definitionen är fortfarande mycket bred och den består av fyra huvudsakliga delar som i sin tur behöver detaljeras: 2 1. Riskfördelning (allokering) 2. Delad finansiering 3. Finansiärernas roll 4. Långa kontrakt Upphandling av infrastrukturprojekt Det finns olika former av OPS-projekt och beroende på vilken typ av överenskommelse det är tänkt att handla om, kräver vissa projekt att de upphandlas enligt Lagen om Offentlig Upphandling (LOU) eller Lagen om upphandling i försörjningssektorerna (LUF). De flesta OPSprojekt handlar om att det levereras en tjänst och i många fall är lösningarna entreprenadliknande. I dessa fall måste alltid upphandling ske. Undantagsvis kan det dock finnas upplägg där det ej handlar om en tjänsteleverans. Exempelvis kan ett initiativ till projektet komma från en privat aktör som behöver kommunens eller landstingets stöd för att genomföra det. Den offentliga parten ska i dessa fall se sig som investerare och måste enligt EU:s statsstödsregler kräva avkastning på det kapital som erbjuds. Principer för svenska OPS-modeller OPS är vanligen aktuellt vid nyinvesteringar i infrastruktur eftersom genomförandeformen främst lämpar sig för projekt med stora transaktioner under en begränsad tid. OPS är dock möjligt även i samband med större ombyggnader och uppgraderingar. Följande slutsatser kan dras som 2 Andersson, Linda Public Private Partnerships (PPP) Theoretical models and an analysis of Swedish contracts, KTH Licentiatavhandling. avgörande för utvecklingen av och utformningen av OPS-modeller i Sverige: Transaktionskostnader avgör storleken på projekt. OPS diskuteras mest vid investeringar i social infrastruktur. En fungerande marknad är en förutsättning för konkurrenskraftiga OPS-anbud. Slutsatser och kommentarer om utvecklingen av svenska OPS-modeller Det finns ett antal slutsatser som kan dras vad gäller framtiden för svenska OPS-modeller. Dessa kan sammanfattas i: Paketering av mindre projekt till projektportföljer. Social infrastruktur i fokus. Upphandlade lösningar. Volymrisk fördelas till privata aktörer i frivilliga och kommersiella verksamheter. Delat risktagande inga extrema allokeringar! Begränsat privat risktagande avseende ny teknik. Delad finansiering finansieringslösningar med fokus på minskade finansiella kostnader men med huvudsakliga effektiviseringsincitament kvar. Kommuner och landsting har sannolikt mycket att tjäna på att använda OPS i större utsträckning. Ett intresse finns för att medverka och driva utvecklingen av OPS men förtydliganden och riktlinjer efterfrågas för det praktiska projektgenomförandet. För att utreda om OPS är ett lämpligt alternativ för genomförande utförs vanligtvis en för studie. Förstudien syftar till att undersöka om OPS är lämpligt som genomförandeform samt att utreda och fastställa omfattning och upplägg för möjlig OPS-lösning. Förstudien består av ett antal steg eller huvudaktiviteter och resulterar i ett beslutsunderlag för val av genomförandeform inklusive finansieringslösning och principiellt upplägg. Hur lång tid en förstudie tar att genomföra beror på lösningens komplexitet, marknadens mognad och de inblandade aktörernas kunskaper och erfarenheter av OPS. De huvudsakliga aktiviteterna i en förstudie framgår av figuren nedan. 1. Projektetablering 2. Fastställa förutsättningar för val av lösning 3. Identifiera omfattning av projektet 4. Genomföra övergripande riskanalys 5. Analysera möjliga lösningar 6. Ta fram beslutsunderlag för val av lösning 4

5 1. Stora behov i offentlig sektor Offentlig sektor står inför stora investeringar i infrastruktur. Staten har i sin åtgärdsplan avsatt 417 miljarder kronor (löpande penningvärde) för investeringar i vägar och järnvägar. Kommuner och landsting har enligt en nyutgiven rapport från Sveriges Kommuner och Landsting, Ekonomirapporten om kommunernas och landstingens ekonomi April 2012 ett stort investeringsbehov i olika typer av infrastruktur. I sina investeringsplaner har kommunerna avsatt ca miljarder kronor per år för investeringar i bl a gator, energianläggningar, skolor, förskolor, kulturanläggningar och äldreboenden. Hårda prioriteringar krävs och det eftersöks från flera håll effektivare genomförandeformer och även alternativa finansieringslösningar. I sina investeringsplaner har kommunerna avsatt ca miljarder kronor per år för investeringar i bl a gator, energianläggningar, skolor, förskolor, kulturanläggningar och äldreboenden. Detta är den andra av två rapporter som behandlar hur en effektivare infrastruktur kan nås. Den första rapporten 3 behandlar statlig transportinfrastruktur i Sverige och internationellt, medan denna rapport fokuserar på kommuner och landsting och deras behov av social infrastruktur (samhällsfastigheter, se beskrivning i kommande avsnitt). Syftet är att beskriva möjliga svenska modeller för alternativa samverkans- och finansieringslösningar i samband med investeringar samt att förklara de moment som ingår i lösningarna och som skapar effektivitet och innovation. Lösningarna i rapporten omnämns som OPS (Offentlig Privat Samverkan), och dessa innehåller privat finansiering. Sådan privat finansiering har främst funktionen att ge incitament för effektivitet: OPS är primärt inte en finansieringslösning. Det finns många missförstånd angående samverkanslösningar och tanken med denna rapport är att ge stöd i att undvika de osäkerheter som kan finnas. Rapporten vänder sig till alla som har ett intresse av mer effektiva investeringar i infrastruktur men riktar sig särskilt till beslutsfattare i kommuner och landsting. Inledningsvis ges en introduktion till begreppet infrastruktur och en beskrivning av marknaden i Sverige och den ökade samverkan mellan offentliga och privata aktörer som kan ses. Därefter ges en kort bakgrundsbeskrivning till OPS i samband med investeringar, upphandling och genomförande av infrastrukturprojekt. Huvuddelen av rapporten beskriver tänkbara principer för svenska OPS-modeller. Principerna baseras på de synpunkter som framkom i intervjuer och samtal med representanter från kommuner, landsting och privata aktörer som Ernst & Young genomförde våren Hasselgren, Björn Effektivare transportinfrastruktur med ny organisation och finansiering. Rapport för Stockholms Handelskammare. 5

6 2. Infrastruktur skapar förutsättningar Kategorier Inom Infrastruktur Ekonomisk Transport Energi och VA Kommunikation Vägar Broar Tunnlar Flygplatser Järnvägssystem Hamnar och transporter Lastning och Logistik Centers Källa: Ernst & Young analys 2012 Bränsleförråd och distribution Eldistribution och produktion Vattenförsörjning och VA-hantering Förnyelsebar energi Kabelnätverk/ bredband Mobiltelefonanläggningar Satellit, TV, Radio och andra system Social Universitet Skolor Sjukhus Fängelser Sportarenor och tillhörande tjänster Kongress- och konferensanläggningar Kommunala bostäder Samhällstjänster Infrastruktur kan i sin bredaste definition inne - fatta samtliga tillgångar och nyttigheter som tillsammans skapar förutsättningar för ett fungerande samhälle. Begreppet delas vanligen upp i ekonomisk och social infrastruktur, där ekonomisk innefattar transporter, energi och VA samt kommunikation. Social infrastruktur inbegriper det som ibland kallas samhällsfastigheter och innefattar skolor, sjukhus, sportanläggningar med mera. Figuren ovan visar den huvudsakliga indelningen och innehållet. Huvudansvaret för de olika kategorierna av infrastruktur ligger hos olika aktörer inom den offentliga sektorn. Staten ansvarar för stora delar av transportinfrastrukturen, främst stomnätet för både väg och järnväg, samt för flygplatser, farleder och större kombiterminaler. Kommuner och landsting ansvarar huvudsakligen för den sociala infrastrukturen men även för en del av vägnätet, vissa flygplatser och terminaler samt VA-anläggningar. Kommunerna förvaltar exempelvis ca 50 miljoner kvadratmeter verksamhetslokaler och landstingen ca miljoner kvadratmeter. De totala förvaltningskostnaderna för kommuner och landsting beräknas uppgå till ca miljarder kronor per år. Enligt SKL, Sveriges Kommuner och Landsting, ansvarar dessutom kommunerna för ca kilometer väg och förvaltningen för väghållning uppgår till ca 6 miljarder kronor 4 per år. Dessa stora summor visar 4 Väghållning och drift, Sveriges kommuner och landsting ( / Vi arbetar med / Tillväxt och samhållsbyggnad / Transporter och infrastruktur / Väghållning och drift) att varje sparad krona per kvadratmeter lokalyta eller kilometer väg ger stora genomslag och kan bidra till bättre användning av skattepengar. Kommuner och landsting ansvarar för en stor del av den sociala infrastrukturen men även för en del av vägnätet, vissa flygplatser och terminaler samt VAanläggningar. Statens ansvar för utvecklingen av transportinfrastrukturen påverkar till stor del kommunerna och landstingen. De medel som avsätts från staten till ändamålet räcker inte för att täcka upp behoven samtidigt som systemet med anslagsfinansiering riskerar att försena och dra ut på genomförande av viktiga projekt. Det motiverar lokala aktörer, kommuner och landsting, att gå in och stötta med finansiering för att komma igång med projekten. Denna typ av medfinansiering är dock i allmänhet endast en liten del av den totala finansiering som krävs. Oavsett till vilken utsträckning staten är villig att investera i infrastruktur finns stora fördelar med att samverka, både mellan olika offentliga aktörer men också med privata aktörer. I Sverige har kommuner och landsting erfarenheter av offentlig privat samverkan främst inom social infrastruktur. 6

7 Kraftig ökning av investeringar i infrastruktur i kommuner och landsting Det totala behovet av infrastruktur i Sverige är svårt att överblicka och kvantifiera. Enligt analysföretaget Global Insight är behovet av infrastrukturinvesteringar i Norden 240 miljarder kronor om året fram till I statens åtgärdsplan för det statliga väg- och järnvägsnätet Nationell plan för transportsystemet har avsatts 417 miljarder kronor för hela åtgärdsperioden. Av dessa är 217 miljarder kronor nyinvesteringar i vägar och järnvägar. Dessutom räknar man med att 65 miljarder kronor tillkommer i form av medfinansiering från kommuner, trängselavgifter, väg- och banavgifter samt EU-medel. Debatten som pågår just nu går ut på att åtgärdsplanen inte tillgodoser det verkliga behovet av statliga investeringar i Sverige. Behovet är svårt att avgöra monetärt men enligt Svenskt Näringsliv och dåvarande Nutek har Sverige under hela och 1990-talen investerat mindre i infrastruktur, mätt i relation till BNP, än vad de flesta andra västeuropeiska länder gjort. Den nationella planen innebär att åtgärderna i transportsystemet förväntas svara för en fortsatt låg och sjunkande andel av BNP. Kommuner och landsting är stora infrastrukturinvesterare och förvaltare sett till alla typer av infrastruktur och infrastruktur står för en betydande del av den totala investeringsbudgeten. Kommuners och landstings investeringsbehov har en tendens att förändras i cykler över tiden. Den omfattande utbyggnaden av bostäder och annan infrastruktur under 1960-talet är nu i behov av renoveringar och uppgraderingar. Att kommuner växer och minskar i storlek över tid påverkar också investeringsbehoven, både vad gäller storlek och typ. Tillväxtkommuner kan behöva bygga ut näst intill all offentlig service. Samtidigt har även avfolkningskommuner behov av nyinvesteringar genom ökade krav på flexibilitet när verksamheter läggs ner. Mer anpassade lokaler leder till lägre kostnader på sikt. Transportinfrastruktur är ett område där investeringsbehoven ökar för kommuner. Ett skäl är att transportinfrastrukturen blir mer och mer regional på grund av regionförstoringen. Kommuner går också allt oftare in och medfinansierar statliga projekt. Denna medfinansiering bokförs som investeringar i kommunernas balansräkningar. Andra områden som är aktuella för större 5 Global Insight (u.d), investeringar på kommunal nivå är stadsutveckling av nya områden inkluderande all typ av exploatering kopplat till ökat bostadsbyggande, så som vägar, rondeller, VA-anläggningar. Den omfattande utbyggnaden av bostäder och annan infrastruktur under 1960-talet är nu i stort behov av uppgraderingar och renoveringar. Investeringar i ekonomisk och social infrastruktur för ca miljarder kronor per år i kommunerna För att bedriva effektiva verksamheter med önskvärd kvalitet krävs investeringar i såväl förskoleoch skollokaler, lokaler för äldreboenden som i vägar, cykelbanor, vatten- och avloppssystem. Investeringarna handlar inte bara om nybyggnation utan även om ombyggnation och rationaliseringsinvesteringar. De sistnämnda syftar till att sänka driftskostnaderna framöver, exempelvis genom energieffektivisering av olika slag. Projekten är ofta omfattande sett till både tid och pengar. Av kommunernas investeringar i olika verksamheter är det transportinfrastruktur som har ökat mest under 2000-talet. Främst har investeringar i gator, vägar och parker ökat. Inom denna verksamhet ingår även, särskilt under de senaste åren, medfinansiering av statlig infrastruktur. Enligt kommunernas investeringsplaner för kommer investeringarna att öka än mer. Från att ha varit i stort sett oförändrade i miljarder kronor sedan 2008 väntas investeringarna nu öka med 11 respektive 18 procent Bruttoinvesteringsvolymen beräknas till cirka miljarder kronor för kommunsektorn år En ökad investeringsvolym innebär dessutom ökade avskrivningar som kommer att ta allt större utrymme i kommunernas driftbudget. Sveriges Kommuner och Landsting genomförde i mars 2012 en undersökning bland 250 ekonomichefer i kommuner i syfte att ta reda på hur de upplever det ökade investeringstrycket. Resultatet visade att satsningar i transportinfrastruktur står för hela 28 procent av de totala investeringarna som planeras Sveriges Kommuner och Landsting, Ekonomirapporten. Om kommunernas och landstingens ekonomi April

8 Figur 1: Bruttoinvesteringar och avskrivningar i kommunal förvaltning, utfall och prognos Miljarder kronor Källa: Sveriges Kommuner och Landsting, Ekonomirapporten. Om kommunernas och landstingens ekonomi April 2012 Det handlar främst om investeringar i gator och vägar, iordningsställande av centrum, rondeller samt miljösaneringar och medfinansiering till statlig infrastruktur. Näst största posten i kommunernas sammanlagda investeringsbudget är vad som kallas pedagogisk verksamhet. Kommunerna nämner nya förskolelokaler, ombyggnad och renovering av befintliga grund- och gymnasieskolor som de främsta objekten. Se figur 2 som beskriver planerade investeringar i olika typer av infrastruktur och annan verksamhet. Figur 2: Kommunernas planerade investeringar 2012 Infrastruktur, skydd mm, 28% 04 Vatten och avfall, 11% Kommunikationer, 3% Näringsliv och bostäder, 9% 07 Bruttoinvesteringar Fritidsverksamhet, 7% Kulturverksamhet, 3% Pedagogisk verksamhet, 21% Vård och omsorg, 6% Övriga verksamheter, 12% Källa: Sveriges Kommuner och Landsting, Ekonomirapporten. Om kommunernas och landstingens ekonomi April Avskrivningar De projekt som nämns inom respektive område i diagrammet ingår alla i den breda definitionen av infrastruktur som beskrivits tidigare och översatt i investeringsvolymer blir det följande summor under år 2012: Ekonomisk infrastruktur: ca 17 miljarder kronor per år. - Transportinfrastruktur i form av gator och vägar: ca miljarder kronor - VA-anläggningar: ca 4 miljarder kronor - Kommunikationer i form av flygplatser, järnvägsstationer, biogasanläggningar, vindkraftanläggningar mm: ca 1 2 miljarder kronor Social infrastruktur: ca 25 miljarder kronor - Skolor och förskolor: ca 8 miljarder kronor - Bostäder, affärslokaler och industrilokaler: ca 4 miljarder kronor - Kultur- och fritidsanläggningar: ca 4 miljarder kronor - Äldreboenden och LSS-boenden: ca 2 3 miljarder kronor - Övriga lokaler och gemensamhetsanläggningar: ca 4 5 miljarder kronor Det motsvaras av en total investeringsvolym om ca miljarder kronor för Enligt rapporten kommer volymen att öka än mer under Samverkan för effektivare användande av skattemedel Intervjuer genomförda med ledande tjänstemän i kommuner och landsting inom ramen för framtagandet av denna rapport bekräftar det höga investeringstrycket. Samtidigt framkommer en bild av att investeringsutrymmet sannolikt inte kommer att räcka. Gatu- och fastighetscheferna menar att projekten ofta blir fördyrade och/eller försenade med ökade kostnader som följd. De intervjuade menar att entreprenadformer, risk- och ansvarsfördelningar mellan beställare och entreprenör, incitamentskonstruktioner samt ersättningsmodeller måste ses över för att säkra ett effektivare genomförande. Samverkan är ett begrepp som ofta används och begreppet OPS (Offentlig Privat Samverkan) används som ett samlingsnamn för många olika samverkanslösningar. Det finns många olika typer av samverkanslösningar beroende på vilken typ av infrastruktur det handlar om samt vilka drivkrafter som den offentliga parten har. Konstellationerna och kontrakten skiljer sig åt beroende på om det är tydliga incitament för kostnadskontroll, effektivitet eller innovation som är målet. Ibland kan också finnas en önskan från den offentliga parten 8

9 Internationell utblick Globalt: Många länder globalt intresserar sig för OPS/PPP: Kanada: Nationella PPP-program under utveckling Japan: Växande PPP-marknad och utvecklat nationellt PPP-program Latinamerika: Nationellt PPP-program under utveckling Australien: Stor aktivitet inom PPP-området Länder intresserade av OPS. Länder ännu inte intresserade av OPS. I Europa: Utvecklingen i Europa är markant då många länder använder PPP: En mycket stor del av länderna i Europa har utvecklat eller utvecklar arbetet med PPP EU:s expansion är en drivkraft för behoven av utveckling av ny infrastruktur Under senare år har följande länder utvecklat de nationella legala förutsättningarna för PPP: Belgien, Frankrike, Ungern, Lettland, Polen och Spanien Utvecklade marknader. Marknader under utveckling. Outvecklade marknader. PPP = Public Private Partnership. Källa: Ernst & Young analys att själv slippa ta lån eller i övrigt hantera finansieringen. Den gemensamma faktorn är nära samverkan mellan offentliga och privata aktörer under ett projekts livscykel. Fördelas ansvar och risk på rätt sätt nyttjas parternas olika styrkor på ett optimalt sätt. Ett bra kontrakt säkrar maximalt fokus för alla parter att utveckla kostnadseffektiva och högkvalitativa lösningar. Ansvaret i OPS-kontrakt fördelas vanligen mellan parterna genom att föra över risker till den som är bäst lämpad att hantera dem. Risker förs alltså över från offentlig till privat part och priset som betalas för risköverföringen kallas för riskpremie. Erfarenheter visar att en total kostnadsminskning mellan % kan uppnås med OPS. Detta trots riskpremien. I Storbritannien visar erfarenheter och utredningar att kostnadsbesparingar på minst 15 % uppnås genom samverkan med privata aktörer. 7 Även i USA visar studier att offentlig privat samverkan både minskar kostnader och byggtider för infrastrukturprojekt. 8 Studierna visar att för vägprojekt över 100 miljoner dollar kan tiden för projektering och byggande minska med så mycket som ett år genom att använda OPS. För att uppnå kostnadsbesparingen är det mycket viktigt att noggrant undersöka projektets unika förutsättningar för samarbete, riskfördelning och kapitalkostnader. Marknadsförhållanden kan 7 HM Treasury Infrastructure cost review. Infrastructure UK. 8 US Congressional Budget Office: Using Public-Private Partnerships to Carry Out Highway Projects Januari 2012 skilja kraftigt från fall till fall och behöver också utredas. Det är inte alltid användning av OPS är motiverat. Marknaden för OPS har under de senaste åren vuxit betydligt i Sverige. Politiskt har initiativ tagits för att göra byggbranschen mer effektiv och ärlig (SOU 2002:115 Skärpning gubbar ) samtidigt som branschen själv också strävar efter att förbättra sitt rykte när det gäller total leveranskvalitet. Det har lett till en utveckling av hur byggprojekt och kontrakt hanteras, främst gällande samarbete och användande av incitament. Förändringen har gett mer fokus på relationer och utökad samverkan i ägande, finansiering och riskhantering. Erfarenheter visar att en total kostnadsminskning mellan % kan uppnås med OPS. Ökad offentlig privat samverkan i infrastrukturprojekt Utvecklingen för samverkansprojekt i Sverige ser olika ut beroende på vilken samhållsnivå (statligt, kommunalt- eller landstingskommunalt) projekten utförs. På kommunal nivå används dessa projekt allt mer medan staten har färre sådana projekt. I kommuner och landsting har utvecklingen kommit längst främst inom social infrastruktur. Exempel på sådana projekt är sportarenor, kongresscenter och konserthus. OPS tillämpas främst 9

10 för frivilliga samhällsfunktioner i Sverige så som kultur och sport medan det i andra länder är vanligare att samverka kring och samfinansiera anläggningar där de primära kärnverksamheterna drivs, exempelvis sjukhus och skolor. Ernst & Young och tidningen Fastighetsnytt genomförde för två år sedan en enkätundersökning av hur kommuner, landsting och staten ställer sig till OPS-lösningar. 9 Resultatet visade att en majoritet, hela 80 %, vill medverka till OPS-lösningar och 60 % är beredda att själva driva frågan. En trend är att kommuner och landsting känner att de inte längre måste äga och bygga själva och har möjligheter att hyra istället. På kommunal nivå uppfattas marknaden också mer aktiv än tidigare med nya, offensiva aktörer som knyter kontakter inom kommuner och tar initiativ till nya projekt. Antalet OPS-projekt upplevs också öka. De främsta målen som anges är en mer optimal riskfördelning, en ökad effektivitet och en bättre kostnadskontroll än då kommunerna själva driver projekten. Internationella studier visar på att dessa mål mycket väl kan införlivas i OPSlösningar. Något som diskuteras i många länder är sambandet mellan olika typer av samverkansoch entreprenadformer och ökad produktivitet. I Sverige är den vanligaste entreprenadformen utförandeentreprenader, där mycket ansvar och riskbärande återfinns hos den offentliga parten. Samtidigt är kostnaderna inom anläggningssektorn högst inom EU enligt statistikorganisationen Eurostat. 9 Andersson, Linda Business Arena Real Estate Seminarium, OPS Vem äger frågan?. Mätning av opinionen kring hur kommuner, landsting och stat ser på samverkan med privat sektor i samband med byggande, förvaltning och finansiering av byggnader och infrastruktur. Tidningen Fastighetsnytt. 10

11 3. Vad är OPS? Definitionen av OPS diskuteras ofta. Det händer att begreppet används mycket brett och tillåts innefatta alla typer av samarbeten mellan offentliga och privata aktörer. Missförstånd kan då lätt ske och det kan bli svårt att i t.ex. en upphandling enas om vad som egentligen skall kontrakteras. En definition baserad på internationell praxis Grundläggande för OPS-projekt är att i ett långsiktigt kontrakt överenskomma om samtliga de tjänster som levereras över anläggningens livscykel. Upplägget har stora likheter med en funktionsupphandling där den offentliga parten beställer en helhetsfunktion och betalar för denna tjänst i efterhand i takt med att den levereras. Betalningen kallas ibland för vederlag eller hyra. Den privata aktören får därmed inte betalt förrän dess att anläggningen är färdig att tas i bruk. Med detta som en grundförutsättning kan olika typer av OPS-lösningar modelleras fram. I den här rapporten används en definition som stöds av EU:s regelverk beskriven i Grönbok om offentlig-privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner. Definitionen är fortfarande mycket bred och den består av fyra huvudsakliga delar som i sin tur behöver detaljeras Riskfördelning (allokering) 2. Delad finansiering 3. Finansiärernas roll 4. Långa kontrakt 10 Andersson, Linda Public Private Partnerships (PPP) Theoretical models and an analysis of Swedish contracts, KTH Licentiatavhandling. I bygg- och anläggningsprojekt finns projektrisker oavsett genomförande- eller entreprenadform. Nedanstående definition återfinns i Riskhantering vid Offentlig Privat Samverkan, OPS 11 (Sveriges Kommuner och Landsting). Risk är sannolikheten för att någonting kommer att hända som har en motsatt påverkan på människor, anläggningar eller byggnader, utrustning, ekonomi och miljö än vad som är önskvärt samt konsekvenserna av denna påverkan. Med den definitionen förstås att det i varje skede av ett byggprojekt, programarbete, projektering, produktion och förvaltning, finns olika typer av generella projektrisker. Se bilden nedan. Utöver det tillkommer risker för finansieringen. Under ett projekts livscykel finns det därför flera olika typer av risker att hantera och ta hänsyn till. Nedan följer en bild på vilka olika typer av risker som finns under ett projekts livscykel. Sedan finns dessutom specifika risker med olika entreprenadformer eller samverkansformer. I en OPS-lösning finns t.ex. en risk för att det finns få aktörer på marknaden, att beställaren är ovan att upphandla just den typen av lösning och det faktum att det handlar om långa kontrakt. När det gäller en utförandeentreprenad finns istället risker som handlar om att beställaren har begränsad kunskap och erfarenhet kring ny teknik och utförande för att kunna vara en stark beställare samt att det blir för många kontrakt att hålla reda på. Det är dock inte de lösningsspeci- 11 Andersson, Linda, Jönsson, Fredrik Riskhantering vid Offentlig Privat Samverkan, OPS Sveriges Kommuner och Landsting Figur 4: Typer av risker under ett OPS-projekts livscykel Design-, projekteringsoch anläggningsrisker Marknadsrisker (volymrisker) Operationella risker Risker vid avtalsperiodens slut Design och projektering Byggande Drift under avtalsperioden Juridiska och politiska risker Källa: Ernst & Young analys 2012 Force majeure-risker 11

12 fika riskerna som fokuseras i denna rapport utan projektriskerna. I ett OPS-projekt finns incitament för att hantera projektriskerna systematiskt och fördela dem mellan offentlig och privat part. Fördelningen grundar sig på en process där risker först identifieras och värderas och sedan allokeras till den part som är bäst lämpad att bära dem. I den mån det är möjligt kostnadsuppskattas också riskerna. På så vis beräknas vilken part som en risk kostnadsmässigt är mest effektiv att hanteras av. Se även under rubriken Delad finansiering. Traditionellt har den offentliga parten hanterat många olika risker i infrastrukturprojekt men idag finns ett flertal olika aktörer som riskkapitalbolag, byggföretag och förvaltare som är bättre lämpade att hantera olika risker. 12 På andra marknader har exempelvis teknisk utveckling ofta drivits av specialiserade företag eller entreprenörer vilket skiljer sig från infrastrukturbranschen där istället staten har tagit på sig ansvaret för teknikutveckling. Riskfördelningen i OPSprojekt innebär ofta att den privata aktören bär större delen av de operationella och finansiella riskerna och att den offentliga parten ansvarar för planering och säkerställer att projektet uppfyller de bakomliggande behoven. de kontrakterade kraven kan beställaren vanligen hålla inne hela eller delar av ersättningen. Delad finansiering Den privata sektorn står helt eller delvis för finansieringen i ett OPS-projekt för riskkapital (normalt % av det totala finansieringsbehovet) såväl som för senior skuldupplåning (normalt % av det totala finansieringsbehovet). Det gör att finansieringen i en OPS-lösning är dyrare än vid traditionellt genomförande eftersom offentliga aktörer i Sverige kan finansiera sig till bättre villkor än privata aktörer. På grund av den dyrare bankupplåningen kan beställare på olika sätt ersätta delar av den seniora skuldupplåningen med egen billigare finansiering inom ramarna för en OPS-lösning. Men, med hänsyn till hela projektet under dess livslängd behöver inte OPS vara en dyrare lösning. Som tidigare konstaterats leder den optimerade riskfördelningen till att projekten vanligen blir mer kostnadseffektiva än traditionella lösningar. Finansieringen i ett OPS-projekt ska primärt ses som ett incitament för effektivitet och en OPS-lösning är därmed mycket mer än en finansieringslösning. Fördelningen grundar sig på en process där risker först identifieras och värderas och sedan allokeras till den part som är bäst lämpad att bära dem. Långa kontrakt Kontrakten för OPS-projekt sträcker sig över många år, ofta år. Under den tiden betalar den offentliga parten ofta t.ex. en månatlig ersättning till den privata parten för leverans av tjänster enligt kontraktet. Att kontrakten sträcker sig över en lång tid är förutsättningen för att OPS totalt sett kan minska livscykelkostnaderna. Genom att både projektering, byggnation och förvaltning utförs av en aktör hålls kvaliteten i projektet uppe eftersom det är samma aktör som får stå för eventuella brister senare. Om leveransen inte uppnår 12 Hasselgren, Björn Effektivare transportinfrastruktur med ny organisation och finansiering. Rapport för Stockholms Handelskammare. Finansieringen i ett OPS-projekt ska primärt ses som ett incitament för effektivitet och en OPS-lösning är därmed mycket mer än en finansieringslösning. För att undersöka kostnadseffektiviteten och huruvida det är lönsamt att använda OPS som genomförandeform görs en finansiell analys i ett tidigt skede. I analysen uppskattas hela projektets nuvärdesberäknade betalningsflöden för traditionellt genomförande och jämförs med motsvarande för en OPS-lösning. Skillnaden mellan de två alternativen rent kostnadsmässigt är riskpremien det beställaren betalar för att föra över risker till den privata parten. Premien består dels av räntekostnader och ökade finansieringskostnader i form av avkastning på eget kapital, det senare en kostnad som i offentlig sektor döljs i den totala finansieringskostnaden. För att säkerställa att det är värt att betala för de ökade kapitalkostnaderna måste den offentliga aktören identifiera och värdera projektets risker. Eftersom det i tidiga 12

13 skeden är svårt att avgöra exakt hur stora riskerna är måste ett antagande göras om den totala risk överföringen är värd riskpremien. I figur 5 beskrivs skillnaden mellan de nuvärdesberäknade livscykelkostnaderna för ett traditionellt projekt i jämförelse med ett OPS-projekt. Figur 5: Nuvärdesberäknade livscykelkostnader för ett traditionellt projekt och ett OPS-projekt? Kostnader för kvarhållna risker Kostnader för transfererbara risker Rena kostnader (Projektering, byggande, förvaltning) Kostnader för kvarhållna risker Betalning till OPS-leverantören ( hyra ) Källa: Ernst & Young analys 2012 Lika i båda alternativen Värde för pengarna (besparing) Riskpremie Enligt internationella erfarenheter av stora projekt är det vanligtvis möjligt att räkna hem riskpremien eftersom hela % av traditionellt upphandlade projekt drar över budget både avseende tid och pengar. Internationellt visar erfarenheter att OPS-lösningars totala kostnad är ca % lägre jämfört med traditionella lösningar. 13 Finansiärernas roll Förenklat består all finansiering av en mix av eget kapital och lånat kapital. Eget kapital är det kapital som ägarna lägger in i bolaget och som är det kapital som först bär eventuella förluster. I den mån något händer i bolaget är ägarna de sista att få sitt tillbaka sitt kapital. Ägarna som investerar eget kapital tar således en betydande risk och har därmed också stora incitament att se till att projektet går väl och sker så effektivt som möjligt. Incitamenten för ett väl genomfört projekt där kostnaderna hålls lägre än planerat ökar effektiviteten och gör därmed även att värdet på det investerade kapitalet ökar. Detta riskkapital är således en mycket viktig drivkraft för att OPS-projekt ska bli framgångsrika. För långivare är riskbilden annorlunda och de har bättre förutsättningar att få tillbaka sina pengar. Risken för kreditförluster är liten samtidigt som långivarna inte har några incitament för projektet att utvecklas bättre än förväntat. Mot denna bakgrund vill ägarna ha mer avkastning på sitt kapital än långivarna på sitt och det är därför som eget kapital (eller riskkapital) ofta omnämns som dyrt. Finansieringen av OPS-projekt består därför ofta av en hög andel lånat kapital. Detta innebär dock att långivarna, t.ex. affärsbankerna, utsätts för mer risk och de kommer därmed att vara mer aktiva i hela projektet eftersom de vill säkra att den privata parten levererar enligt avtal, undviker avbrott i betalningsflöden och därmed kan betala räntor och amortera. För att detta upplägg överhuvudtaget ska vara möjligt krävs ett långsiktigt kontrakt med den offentliga parten. Kontraktet är säkerhet för belåningen. På detta sätt kan sägas att det i OPS-projekt finns två beställare som har att följa upp kvalitet, den offentliga beställaren och långivarna. Efter finanskrisen finns internationellt en tendens till att minska andelen lånat kapital i förhållande till eget kapital och det finns också ett ökat intresse från fonder och försäkringsbolag att investera i den här typen av projekt. Det är relativt säkra placeringar med långsiktiga och säkra kassaflöden. I Sverige finns dock fortfarande regler som begränsar till exempel försäkringsbolag från direkta investeringar i alternativa tillgångsslag. 13 HM Treasury Infrastructure cost review. Infrastructure UK. 13

14 4. Upphandling av infrastrukturprojekt Det saknas specifik OPS-lagstiftning befintliga regler för upphandling gäller! Det finns olika former av OPS-projekt och beroende på vilken typ av överenskommelse det är tänkt att handla om, kräver vissa projekt att de upphandlas enligt Lagen om Offentlig Upphandling (LOU) eller Lagen om upphandling i försörjningssektorerna (LUF). De flesta OPSprojekt handlar om att det levereras en tjänst och i många fall är lösningarna entreprenadliknande. I dessa fall måste alltid upphandling ske. Undantagsvis kan det dock finnas upplägg där det ej handlar om en tjänsteleverans. Exempelvis kan ett initiativ till projektet komma från en privat aktör som behöver kommunens eller landstingets stöd för att genomföra det. Den offentliga parten ska i dessa fall se sig som investerare och måste enligt EU:s statsstödsregler kräva avkastning på det kapital som erbjuds. Det är också möjligt för den offentliga parten att låna ut pengar med marknadsmässig ränta. Dock måste det i sådana fall säkerställas att finansieringsupplägget är förenligt med statsstödsreglerna. Sådana lösningar behöver vanligtvis notifieras EU via näringsdepartementet. Då EU och därmed även Sverige skärpt kontrollen av efterlevnaden av såväl konkurrenslagstiftning som statsstödsregler är det oftast att rekommendera att välja en upphandlad lösning. Bortsett från lagstiftningen är det vanligen även av affärsmässiga skäl det bästa. Sedan den 15 juli 2010 finns möjlighet att använda sig av förfarandet Konkurrenspräglad dialog ( Competitive Dialogue ). Förfarandet får användas vid upphandling av tekniskt, finansiellt eller legalt komplexa projekt. Förfarandet är mycket lämpligt för OPS-projekt och i andra EU-länder är förfarandet vedertaget. OPS är en funktionsupphandling med särskilt fokus på projekt- och marknadsrisker Som tidigare nämnts är en OPS-upphandling att likna vid en funktionsupphandling där en helhetsfunktion beställs och betalas för i efterhand. Vid ett och samma tillfälle definieras funktionskrav för de olika delarna; byggnad, förvaltningsentreprenaden och eventuella andra tjänster som ingår. T.ex. kan även själva driften av verksamheten i anläggningen ingå. I det fall det sistnämnda gäller säger man att volymrisken bärs av den privata aktören, dvs. den privata aktören ansvarar för såväl att anläggningen används och att tjänsterna ut mot brukarna har rätt pris. I det fall inte driften av verksamheten ingår sägs att marknadsrisken (ibland kallat volymrisken) bärs av den offentliga parten. Sedan den 15 juli 2010 finns möjlighet att använda sig av förfarandet Konkurrenspräglad dialog. I Sverige finns exempel på båda uppläggen. Nya Karolinska Solna (NKS) som uppförs i Solna är ett exempel på ett OPS-projekt som innefattar byggnaden och tjänster kopplade till den (fastighetsunderhåll osv.) men där landstinget har kvar ansvaret för sjukvården och därmed bär volymrisken. Denna typ av OPS-modell kallas ibland för tillgänglighetsbaserad modell. Arlandabanan (flygpendeln mellan Stockholms Central och Arlanda flygplats) är ett OPS-projekt som igångsattes 1994 och färdigställdes 1999, är ett exempel på motsatsen dvs. den privata aktören har ansvaret för driften av trafiken och bär därmed volymrisk och sätter biljettpriserna. Mark kan också i vissa fall inkluderas i upphandlingen. Mark för projekt kan antingen säljas till den privata aktören eller så kan ägandet överföras gratis med förbehåll om att den privata parten bygger avtalad infrastruktur. Det kan också vara aktuellt att dela upp projektet i en primär och en sekundär del, där den primära delen består av det faktiska infrastrukturprojektet, exempelvis byggnation av en station, medan den sekundära delen är ytterligare möjligheter till exploatering av marken, exempelvis genom exploatering av närmiljön med butiker etc. Sekundärprojektet kan bidra till att göra projektet som helhet mer attraktivt för anbudsgivare genom de ökade förtjänstmöjligheterna. I ett sådant upplägg kan det vara extra positivt med privat samverkan för att få ett helhetsgrepp om 14

15 projektets båda delar. Rätt strukturerat kan de utökade kommersiella möjligheterna som följer av ett sådant upplägg finansiera den ursprungliga anläggningen. Dock krävs att hänsyn tas till när i tiden de kommersiella delarna kan igångsättas och ge intäkter. OPS-projekt är fullt förenliga med nuvarande lagstiftning och ett antal olika lagrum är aktuella. Exempelvis är immaterialrätten viktig för att inte riskera att de privata aktörernas lösningar och konkurrensfördelar avslöjas genom krav på offentlig dokumentation. EU:s statsstödsregler är som tidigare nämnts också centrala för att påvisa att den offentliga aktören får avkastning på sin investering. Framgångsfaktorer vid upphandling OPS-projekt kan initieras både från offentlig part, beställaren, eller av privata aktörer som har identifierat en marknadsmöjlighet som gynnar både privata och offentliga intressen. Oavsett varifrån projektet initierats bör det upphandlas för att undvika osäkerheter rörande stadsstödsregler och konkurrens. Erfarenheter och tankar om upphandling av OPS-projekt har diskuterats i intervjuerna och detta avsnitt sammanfattar resultatet av samtalen. Upphandling av OPS-projekt kan uppfattas som omfattande och dyrt men erfarenhetsmässigt är även traditionella upphandlingar kostsamma, särskilt om de inte är väl förberedda. En tendens finns att OPS förknippas med att vara dyrt och komplicerat att upphandla eftersom så få har erfarenheter av det. För att lyckas med att upphandla OPS-projekt är god beställarkompetens mycket viktigt. Beställaren behöver vara stark och ha rätt kompetens för att styra upphandlingen rätt. Kommuner och landsting har traditionellt sett utförarkompetens men behöver nu stärka sin kompetens som beställare. Det kan dock vara svårt att bygga upp kompetensen i den egna organisationen, varför det kan vara bra att utnyttja externt stöd. Att köpa in behövd expertis nämns som ett effektivt sätt att säkerställa kompetensen under upphandlingen. Många kommuner och landsting har inte har möjlighet att själva utveckla rätt kompetens och ligga i framkant av den marknadsutveckling som sker. När projekt initieras från privat håll har aktören eller aktörerna som står bakom förslaget ibland lagt ner mycket tid och arbete innan beställaren kontaktas. Vid kontakten hamnar beställaren i samtal med aktören om den specifika lösningen som utarbetats och vid en senare upphandling riskerar aktören att bli fördelaktigt behandlad. Sådana problem undviks genom att beställaren står som initiativtagare till projekten. Det finns en diskussion om huruvida initiativtagande från privata aktörer riskerar att driva fram projekt som beställaren inte har behov av. Från offentligt håll anses det dock generellt inte vara ett problem eftersom det är kommuner och landstings ansvar att säkerställa att skattepengarna används på rätt sätt. Både förhandlad upphandling och konkurrenspräglad dialog är lämpliga upphandlingsformer för OPS-projekt. Oavsett form behövs en tydlig process så alla inblandade kan förbereda sig på rätt sätt. Att begränsa antalet anbudsgivare under processen kan vara fördelaktigt, både för att undvika förseningar och utdragna processer samt av hänsyn till anbudsgivarnas kostnader. Vid en konkurrenspräglad dialog, när lösningen tas fram under dialogens gång, kan det vara fördelaktigt att tidigt beakta detaljplaneprocessen för att säkerställa att planerna utvecklas parallellt. Beställaren bör också ha tänkt igenom och vara tydlig med hur mycket av dialogen eller förhandlingarna som kommer att offentliggöras under upphandlingen. Det är möjligt att offentliggöra information om anbuden så länge det sker efter att förhandlingarna avslutats. Erfarenheter visar också att beställaren i vissa fall riskerar att sitta på flera stolar i upphandlingen. Det är något beställaren bör ha tänkt igenom och planerat för i förväg. I upphandlingsunderlaget är det viktigt att beställaren är tydlig med vad som efterfrågas och vad som är det bakomliggande behovet. Funktionsbaserade krav är att föredra i upphandlingsunderlaget för att bäst ta tillvara den privata aktörens kompetens. Hög detaljeringsgrad minskar den privata aktörens frihet att utforma lösningen vilket riskerar att begränsa innovationen och effektiviseringsvinster. Det minskar också möjligheterna för beställaren att föra över risker vilket i slutändan kan snedvrida ansvarsfördelningen mellan de två parterna och resultera i högre kostnader. 15

16 5. Principer för svenska OPS-modeller Detta kapitel bygger på slutsatser från de intervjuer och samtal som förts med kommuner, landsting och privata aktörer om deras syn på alternativa samverkans- och finansieringslösningar i samband med investeringar. Först och främst kan konstateras att befintlig lagstiftning stödjer OPS men då användningen ökar, efterfrågas förtydliganden och riktlinjer. Det önskas också en tydlighet i vad begreppet OPS innebär samt mer tydliga former för projektgenomförande för att lättare hitta formerna för att samarbete. Samtidigt betonas att det alltid måste gå att anpassa uppläggen efter de specifika behoven och de lokala marknadsförutsättningarna. Förutsättningar för OPS som lämplig genomförandeform i Sverige OPS är vanligen aktuellt vid nyinvesteringar i infrastru ktur eftersom genomförandeformen främst lämpar sig för projekt med stora transaktioner under en begränsad tid. OPS är dock möjligt även i samband med större ombyggnader och uppgraderingar. Transaktionskostnader avgör storleken på projekt Det som ofta diskuteras är hur stora projekt behöver vara för att lämpa sig för OPS. En grov tumregel som angetts i branschpress de senaste åren är ca 1 miljard kronor. Direkt kan då konstateras att mycket få projekt i kommuner och landsting är i den storleken och det finns exempel på framgångsrika OPS-projekt som är mindre än så. OPS lämplighet behöver analyseras från fall till fall och det går inte att sätta en fast gräns. Anledningen till att storleken på projektet spelar roll är att OPS är förknippat med höga transaktionskostnader för både beställare och entreprenörer. Förberedelsearbetet är omfattande och framtagandet av förfrågningsunderlag tar tid då det är en upphandling av alla tjänster över livscykeln som ska göras vid ett och samma tillfälle. På samma sätt är det resurskrävande för entreprenörer och leverantörer att arbeta fram anbud. Är projektet tillräckligt stort går det dock att räkna hem dessa kostnader. Beställarens kompetens kan också påverka projektens attraktivitet för anbudsgivare som kan sträcka sig till att genomföra mindre projekt om beställaren upplevs som professionell och strukturerad. På så vis kan transaktionskostnaderna ändå hållas nere. Även projektets komplexitet är avgörande. Om det inte finns tillräckligt stora projektrisker att föra över är det sannolikt inte lönsamt att betala den typ av riskpremie som finns i OPS via den ökade finansieringskostnaden. OPS diskuteras mest vid investeringar i social infrastruktur I kommuner och landsting används OPS mest i samband med investeringar i social infrastruktur. Samtidigt konstateras att det finns stora investeringsbehov i transportsystemen och kollektivtrafiken. Effektivare transportsystem är dessutom något som gynnar även näringslivet och det poängteras att det på regional nivå är intressant att diskutera samverkan mellan olika offentliga aktörer också samt olika typer av alternativ finansiering som OPS, vägtullar och andra avgifter. Det bör poängteras att OPS inte är synonymt med vägtullar eller andra typer av betalvägar. Det bör poängteras att OPS inte är synonymt med vägtullar eller andra typer av betalvägar. Vägtullar kan finnas på traditionella vägar och i OPS-projekt men är inte ett måste. Den privata aktören kan få betalt direkt via stat, kommun eller landsting. Det hela handlar om vem som bär volymrisken. Det finns en oro kring att avgiftsbelagda vägar blir mindre populära i det fall det skulle byggas en konkurrerande väg i närheten. Privata aktörer har inte kontroll över vilka vägar som byggs och de är därför skeptiska till att bära volymrisken. Dessutom påpekas att planering och beslut kring väginvesteringar bör ske av och tas av dem som har bäst förutsättningar för att bedöma transportsystemens utveckling. Detta menar man att offentlig part har. Här verkar dock finnas lite olika uppfattning från offentlig 16