Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen en granskning av framlagda förslag till förändringar i kostnadsutjämningen.

Transkript

1 Institutet för kommunal ekonomi Företagsekonomiska institutionen Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen en granskning av framlagda förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. av Ernst Jonsson

2 Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen en granskning av framlagda förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. av Ernst Jonsson IKE 2009:136

3

4 Förord Institutet för kommunal ekonomi, IKE, är en självständig enhet inom den företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet. Institutets uppgift är att bidra till kunskapsutvecklingen rörande kommunalekonomiska problem, teorier och metoder. Det sker genom forskning, utbildning, seminarier och konferenser. Institutets forskning är inriktad på att utveckla och utvärdera metoder för att mäta och främja effektivitet i kommunal förvaltning. Relationerna mellan stat och kommun är ett annat forskningsområde, som IKE prioriterar i sin verksamhet. Institutets forskning bedrivs genomgående i nära kontakt med den internationella forskningen. Nuvarande system för kostnadsutjämning mellan kommuner infördes den 1 januari En statlig utredning redovisade år 2006 och 2007 två s.k. deluppföljningar med förslag till förändringar av vissa av delmodellerna i detta system. Regeringen har därefter givit en parlamentarisk utredning i uppdrag att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. Ovannämnda deluppföljningar ingår i det underlag, som denna utredning har att utgå ifrån. Utredningen ifråga ska avlämna sitt betänkande senast den 30 april I den föreliggande rapporten granskas de framlagda förslagen till förändringar av kostnadsutjämningen. Som brukligt svarar författaren själv för de synpunkter och förslag, som förs fram. Stockholm i oktober 2009 Institutet för kommunal ekonomi Roland Almqvist

5

6 Innehåll sid Sammanfattning 1 1. Introduktion 4 2. Nuvarande kostnadsutjämning 6 3. Principiella krav på ett system för kostnadsutjämning 7 4. Delmodellen för äldreomsorg 9 5. Delmodellen för barnomsorg Delmodellen för individ- och familjeomsorg Delmodellen för förskoleklass och grundskola Delmodellen för gymnasieskola Delmodellen för bebyggelsestruktur Delmodellen för lönekostnader Delmodellen för befolkningsminskning Lokalkostnader Vatten och avlopp Vilken hänsyn tas till påverkbara kostnadsskillnader 59 Referenser 64

7

8 1 Sammanfattning Bakgrund och syfte Ett system för kostnadsutjämning har till syfte att skapa s.k. fiskal rättvisa mellan kommuner. Annorlunda uttryckt skall de ges likvärdiga förutsättningar att bedriva sin verksamhet, dvs. ha möjlighet att tillhandahålla service av likvärdig omfattning och kvalitet till samma skattesats. År 2005 tillsatte regeringen en utredning med uppgift att följa upp det system för kommunalekonomisk utjämning, som infördes den 1 januari I uppdraget ingick även att analysera om det finns strukturella kostnadsskillnader, som inte beaktas i utjämningssystemet. Utredningen har avlämnat två s.k. deluppföljningar med förslag till förändringar av vissa delmodeller (t.ex. barnomsorg, grundskola och äldreomsorg) i kostnadsutjämningen. Regeringen har därefter tillsatt en parlamentarisk utredning med uppdrag att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. Ovannämnda båda deluppföljningar ingår i det underlag, som denna utredning har att bl.a. utgå från. Utredningen ska avlämna sitt betänkande senast den 30 april I vilken grad bidrar de framlagda eller införda förslagen till att fiskal rättvisa uppnås? I den föreliggande rapporten belyses den frågan med utgångspunkt från de principiella krav, som finns uppställda i tidigare forskning. Uppställda krav För att kunna bidra till fiskal rättvisa skall enbart de kostnadsskillnader, som beror på för kommunerna opåverkbara faktorer, utjämnas. I anslutning till det krävs att bakomliggande orsakssammanhang är klarlagda, dvs. på vilket sätt faktorerna ifråga påverkar kostnaderna. Denna kostnadsinverkan ska dessutom dokumenteras på basis av fakta snarare än subjektiva bedömningar. För att kunna uppnå hög träffsäkerhet i kostnadsutjämningen bör framtagna faktorer vidare ha ett betydligt högre förklaringsvärde än det, som accepteras vid rent beskrivande analyser. För att de, som berörs av utjämningssystemet, ska kunna ha förtroende för det bör det också vara begripligt och tydligt.

9 2 Resultat och slutsatser De föreslagna förändringar av delmodellen förskoleklass och grundskola, som föreslås av deluppföljning nr 2, ligger i linje med de uppställda kraven. Detsamma kan sägas om förslaget till förändringar av delmodellen gymnasieskola. För byggkostnader har deluppföljning nr 2 tagit fram en helt ny komponent, där utjämningen baseras på byggnadsarbetarlöner och klimat i olika regioner. Jämfört med vad som tidigare var fallet synes den föreslagna komponenten innefatta en tydligare, orsaksrelaterad koppling mellan dessa båda faktorer och uppkomna merkostnader. Genom att föreslå ett mer träffsäkert mått på bebyggelsetäthet kan kostnadsskillnaderna vad gäller administration, politisk verksamhet och räddningstjänst likaså förklaras i högre grad än tidigare. I andra avseenden lever de båda deluppföljningarna däremot inte helt upp till de krav, som kan ställas på kostnadsutjämning. Ifall kostnadsskillnaderna för en viss verksamhet (t.ex. vatten och avlopp) till en del bestäms av opåverkbara faktorer (t.ex. glesbygdsstruktur och svåra geotekniska markförhållanden) är det befogat att låta den ingå i kostnadsutjämningen. Det är då ovidkommande att verksamheten kan eller bör finansieras med avgifter. Deluppföljningens skäl för att även fortsättningsvis utelämna va- verksamheten från kostnadsutjämningen är med andra ord inte godtagbart. Den del av driftskostnaderna (exklusive kostnaden för uppvärmning) för lokaler, som inte kan påverkas, omfattas inte heller av nuvarande kostnadsutjämning. Principen att kompensera för opåverkbara faktorers kostnadsinverkan har alltså inte följts på ett konsekvent sätt. Till vilken del föreliggande kostnadsskillnader är opåverkbara har likaså bedömts på ett annat sätt för bygg- än för lönekostnader. Kartläggningen av de opåverkbara faktorerna kan i vissa fall knappast sägas ha genomförts på ett uttömmande sätt. Som exempel har följande frågor inte belysts: Kan skillnaderna i livsmiljö vara en av faktorerna bakom behovet av äldreomsorg? Vad är det som kan förklara att de kommunvisa skillnaderna i barnomsorg minskar över tiden? Vilka är de direkta orsaksfaktorerna bakom behovet av missbruksvård? Det är också nödvändigt att identifiera vilken, som egentligen är den direkta orsaksfaktorn. Enligt deluppföljning nr 2 påverkas som exempel

10 3 behovet av äldreomsorg av den äldres inkomstnivå. Den bakomliggande faktorn är kanske snarare individens sociala tillhörighet. Oavsett vilken orsaksfaktor det är fråga om, är det också nödvändigt att den återges på ett rättvisande sätt i analysen som genomförs. Enligt deluppföljningen ifråga är som exempel den äldres sammanlagda inkomst (dvs. inkl. kapitalinkomst) relaterad till behovet av äldreomsorg. Det kan diskuteras om inte förvärvsinkomsten är en mer rättvisande indikator på det. Kravet på att en opåverkbar faktors kostnadsinverkan ska kompenseras helt förefaller inte vara uppfyllt i delmodellen befolkningsminskning. Den kompensation, som lämnas för att kostnaderna inte kan reduceras i samma takt som folkmängden minskar, synes nämligen underskatta andelen fasta kostnader. Ett annat krav är att den opåverkbara faktorns kostnadsinverkan ska dokumenteras på basis av fakta snarare än på subjektiva bedömningar. Den principen kan knappast sägas ha följts när såväl den föreslagna som den av riksdagen - halverade lönekompensationen bestämdes. I syfte att förklara kommunvisa kostnadsskillnader vad gäller t.ex. barneller äldreomsorg har de båda deluppföljningarna använt sig av s.k. regressionsanalys. Vid denna analys har den genomgående inte sökt ta hänsyn till de kostnadsskillnader, som kan sammanhänga med påverkbara faktorer (dvs. avvikande servicenivå, servicestandard eller effektivitet). Det kan därmed vara risk för att påverkbara kostnadsskillnader helt eller delvis fångas upp av de opåverkbara faktorer, som prövats i analysen. Skattade faktorers kostnadsinverkan blir i så fall inte rättvisande. Genomgående har de båda deluppföljningarna inte heller genomfört någon analys av vad avvikelserna mellan standardkostnad och faktisk kostnad kan tänkas bero på i de olika verksamheterna. En sådan analys kan bl.a. indikera om avvikelserna på kommunnivå går i den riktning, som en avvikande servicenivå, servicestandard eller effektivitet motiverar. Avvikelseanalyser kan även ge uppslag till hur träffsäkerheten kan förbättras i kostnadsutjämningen. I den fortsatta uppföljningen bör inte minst de delmodeller, som har ett alltför lågt förklaringsvärde (t.ex. individ- och familjeomsorg, räddningstjänst och lönekostnader), av det skälet bli föremål för en sådan analys. Genom att i övrigt söka tillämpa uppställda principer på ett konsekvent sätt kan den fortsatta uppföljningen dessutom bidra till att förbättra förtroendet för kostnadsutjämningssystemet.

11 4 1. Introduktion Bakgrund År 2005 tillsatte regeringen en utredning med uppgift att följa upp det system för kommunalekonomisk utjämning, som infördes den 1 januari I uppdraget ingick även att analysera om det finns strukturella kostnadsskillnader, som inte beaktas i utjämningssystemet. Utredningen har avlämnat följande två betänkanden: Deluppföljning nr 1 med förslag om bl.a. löne- och byggkostnadsutjämning (SOU 2006:84). I 2007 års ekonomiska vårproposition behandlades dessa förslag (prop. 2006/07:100). Förslagen ifråga infördes, fastän enbart i begränsad omfattning vad gäller lönekostnadsutjämningen. Deluppföljning nr 2 med förslag till förändringar av sex av kostnadsutjämningens delmodeller: förskola, grundskola, gymnasieskola, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg och bebyggelsestruktur (innefattande administration, resor och räddningstjänst) SOU 2007:61. Regeringen har nyligen tillsatt en parlamentarisk utredning med uppdrag att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. I uppdraget ingår bl.a. att se över möjligheterna att förenkla kostnadsutjämningssystemet och öka dess stabilitet. Ovannämnda båda deluppföljningar och proposition ingår i det underlag, som den tillsatta utredningen har att bl.a. utgå från. Utredningen ifråga skall avlämna sitt förslag senast den 30 april Problem och syfte Ett system för kostnadsutjämning har till syfte att skapa s.k. fiskal rättvisa mellan kommuner. Annorlunda uttryckt skall de ges likvärdiga förutsättningar att bedriva sin verksamhet, dvs. ha möjlighet att tillhandahålla service av likvärdig omfattning och kvalitet till samma skattesats. För att så skall bli fallet är det nödvändigt att utjämna de skillnader i kostnader som beror på faktorer utanför kommunens kontroll. I vilken grad bidrar de framlagda eller införda förslagen till att fiskal rättvisa uppnås? Det planerade projektets syfte är att analysera den frågan med utgångspunkt från de principiella krav, som finns uppställda i tidigare forskning.

12 5 Uppläggning Inledningsvis ges en sammanfattande beskrivning av den nuvarande kostnadsutjämningen. Därefter redovisas de principiella krav, som kan ställas på en sådan utjämning. Utifrån dessa krav granskas sedan de förslag till förändringar av nuvarande kostnadsutjämning, som uppföljningsutredningen fört fram.

13 2. Nuvarande kostnadsutjämning 6 Kostnadsutjämningen syftar till att utjämna de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna, dvs. de som kommunerna inte själva kan påverka. Kommuner med en ogynnsam struktur (dvs. stora utgiftsbehov eller hög kostnadsnivå) erhåller bidrag medan de med en gynnsam struktur får betala en avgift. Kostnadsutjämningen baseras på ett antal delmodeller. Varje delmodell avser en verksamhet (t.ex. barnomsorg) eller kostnader (t.ex. för uppvärmning) som förekommer i flertalet eller alla verksamheter. I varje delmodell beräknas de strukturella kostnadsskillnaderna med hjälp av ett antal faktorer. I varje delmodell beräknas en s.k. standardkostnad i kronor per invånare för var och en av kommunerna. Summan av de beräknade standardkostnaderna för de olika verksamheterna är lika med respektive kommuns strukturkostnad i kronor per invånare. Beräkningen av strukturkostnaden är avsedd att baseras på en genomsnittlig service-, kvalitets- och effektivitetsnivå. Kommuner med en beräknad strukturkostnad, som är högre än den genomsnittliga, får ett bidrag motsvarande mellanskillnaden. Kommuner med en lägre strukturkostnad än genomsnittligt får i stället betala en avgift. Genom bidrag och avgifter ska opåverkbara kostnadsvariationer mellan kommunerna helt utjämnas. Om bidraget dras ifrån eller avgiften läggs till strukturkostnaden per invånare blir summan därmed densamma i var och en av kommunerna eller landstingen. För kommunerna finns fr.o.m nio delmodeller. År 2007 beslutade riksdagen att dessutom införa en delmodell för utjämning av strukturellt betingade löneskillnader. Utjämningsåret 2009 betalar 149 kommuner avgifter medan 141 får bidrag. Främst glesbygds- och landsbygdskommuner får bidrag i kostnadsutjämningen. Detsamma gäller Stockholm och en del av dess förortskommuner. Större och medelstora städer betalar i stället avgifter. Kostnadsutjämningen finansieras helt av kommunerna, dvs. summan av enskilda kommuners bidrag respektive avgifter är lika stor.

14 3. Principiella krav på ett system för kostnadsutjämning 7 För att kunna bidra till fiskal rättvisa ska ett system för kostnadsutjämning utjämna enbart de kostnadsskillnader, som beror på för kommunerna opåverkbara faktorer. För att kunna ha hög träffsäkerhet ska systemet uteslutande kompensera för sådana faktorers inverkan. För det krävs dessutom att det helt kompenserar för denna inverkan vid en given (t.ex. genomsnittlig) service-, produktivitets- eller kvalitetsnivå. Kostnadsskillnader, som sammanhänger med att service-, produktivitetseller kvalitetsnivån varierar mellan kommunerna, ska inte utjämnas. Dessa skillnader är nämligen en följd av faktorer, som kommunerna kan påverka. Sådana skillnader ska i stället återspeglas i en högre eller lägre skattesats / avgiftsnivå än genomsnittligt. Opåverkbara faktorer kan inverka på kostnaderna på två vägar: via behoven av kommunal service (t.ex. äldreomsorg) eller kostnaderna för att producera denna service. För att en opåverkbar faktor ska kunna medtas i kostnadsutjämningen krävs det: Att bakomliggande orsakssammanhang är klarlagda, dvs. på vilket sätt faktorn ifråga påverkar kostnaderna. Som exempel måste det finnas en tydlig länk mellan en behovsindikator och motsvarande servicebehov. Att den opåverkbara faktorns kostnadsinverkan dokumenteras på basis av fakta snarare än subjektiva bedömningar. Att faktorn ifråga inte har någon anknytning till hur servicen bedrivs, dvs. dess uppbyggnad, service- eller kvalitetsnivå. Att den opåverkbara faktorn kan mätas på ett enkelt och objektivt sett. Att faktorn ifråga inte kan manipuleras av vare sig staten eller kommunen. Om behovsindikatorer är kopplade till t.ex. egenskaper (t.ex. ålder) hos servicemottagarna, är så fallet. Principen om att uteslutande kompensera för opåverkbara faktorers kostnadsinverkan ska dessutom följas på ett konsekvent sätt i det konstruerade systemet för kostnadsutjämning. Om syftet med en analys inskränker sig till att översiktligt beskriva vad som ligger bakom variationerna i kostnaden per invånare mellan kommunerna, kan ett uppnått förklaringsvärde på % vara acceptabelt. Ett system för kostnadsutjämning har emellertid ett mer

15 8 långtgående syfte, dvs. att omfördela kostnader mellan kommunerna. För att kunna uppnå hög precision och träffsäkerhet i denna omfördelning krävs det därmed att framtagna fördelningskriterier har ett betydligt högre förklaringsvärde än det som accepteras vid rent beskrivande analyser. För att de som berörs av systemet för kostnadsutjämning ska kunna ha förtroende för det måste det även vara transparent (genomskinligt), dvs. begripligt och tydligt. Sambanden mellan servicen och de faktorer, som används för att uppskatta behoven av eller kostnaderna för servicen, ska vara lätta att förstå. Ju mer öppna, tydliga och lättförståeliga behovs- eller kostnadsfaktorerna är, desto större är möjligheterna att få förtroende för kostnadsutjämningen ifråga. Utöver att vara lättbegripligt ska ett system för kostnadsutjämning inte bara vara rättvist utan även upplevas vara det, dvs. i bemärkelsen att uteslutande kompensera för opåverkbara faktorers kostnadsinverkan. I så fall kan det bli accepterat av de, som berörs av det. Om systemet är alltför komplicerat till sin uppbyggnad, kan det i stället vara risk för att det upplevs som svårförståeligt, otydligt och orättvist.

16 4. Delmodellen för äldreomsorg 9 Nuvarande beräkning av standardkostnad för äldreomsorg År 2007 omfördelade delmodellen för äldreomsorg drygt 6,2 miljarder kronor, vilket i absoluta tal är den största omfördelningen inom systemet för kostnadsutjämning. Den största delen av standardkostnaden för äldreomsorg är normkostnaden, som ska mäta strukturella skillnader i omsorgsbehov mellan kommunerna. Normkostnaden beräknas i olika steg. Först uppskattas omsorgsbehovet för den äldre befolkningen utifrån en urvalsundersökning om självupplevd hälsa, funktionsnedsättning och långvarig sjukdom. I nästa steg relateras kunskap om de äldres hälsa till olika delgrupper efter kön, civilstånd, etnicitet och socioekonomisk tillhörighet (ej facklärd arbetare, facklärd arbetare, företagare och jordbrukare, tjänstemän på lägre och mellannivå, högre tjänstemän). För att koppla ohälsan för respektive grupp till omsorgsbehov i form av hemtjänst och särskilt boende används data om ADL-beroende från en fältundersökning i åtta respektive sju kommuner. ADL-beroende avser behov av hjälp i följande fyra aktiviteter: bad eller dusch, stiga upp och lägga sig, på- och avklädning samt födointag. Ohälsoindex översätts till det ADL-index, som används i fältundersökningen. Var och en av de 240 delgrupperna ges en normkostnad genom att omsorgsbehovet i form av hemtjänst eller särskilt boende prissätts med hjälp av schablonkostnader. I det avslutande steget placeras alla över 65 år i respektive kommun in i någon av de 240 delgrupperna och tilldelas motsvarande normkostnad (Regeringskansliet, 2007, s ). Förslaget till förändringar av delmodellen äldreomsorg Enligt deluppföljning 2 finns det nya data som medför att behovet av äldreomsorg kan skattas på ett bättre sätt än tidigare. Samtidigt sägs modellen bli enklare och mer stabil. De förändringar, som föreslås, är bl.a. de följande: Beräkningen av normkostnad efter socioekonomisk tillhörighet ersätts med en indelning av de äldre befolkningens inkomst på riksnivå i tre grupper (kvintil 1-2, 3 respektive 4-5). Därmed reduceras antalet delgrupper från 240 till 72. Genom att antalet individer i varje grupp blir större framhålls underlaget för beräkningarna bli mer stabilt än vad som för närvarande är fallet.

17 10 Skattningen av omsorgsbehov hos äldre görs direkt med hjälp av ADL-beroende. Detta beroende har sägs det en indirekt koppling till behovet av service och omvårdnad och ger därmed ett skarpare mått på omsorgsbehovet än ohälsoindex. Antalet observationer i ULF-undersökningen sägs inte vara tillräckliga för att direkt uppskatta förekomsten av ADL-beroende bland de äldre i varje kommun. Graden av ADL-beroende i respektive kommun beräknas i stället på statistisk väg som ett index utifrån faktorerna ålder, kön, civilstånd, härkomst och inkomstgrupp. Män och kvinnor får samma normkostnad givet inkomst, etnicitet, ålder och ADL-beroende. Tillägget till glesbygdskommuner för särskilt boende tas bort. Det framlagda förslaget till förändringar motiveras bl.a. med att tidigare undersökningar påvisat ett starkt samband mellan inkomst och ohälsa. Detta samband framhålls bl.a. bero på att högre inkomster leder till bättre hälsomöjligheter och att dålig hälsa ofta medför lägre inkomster. Skillnaderna i omsorgsbehov mellan olika grupper är något större vid den föreslagna indelningen efter inkomst än vid den nuvarande socioekonomiska indelningen. En övergång till gruppindelning efter inkomst får därför effekten att kommuner, där de äldre har relativt höga inkomster, får sänkta normkostnader. För kommuner med låga inkomster hos de äldre gäller motsatsen. Genom det samlade utfallet av de föreslagna förändringarna får storstäder och förortskommuner sänkta, större städer oförändrade och övriga kommungrupper höjda standardkostnader för äldreomsorg (Regeringskansliet, 2007, s ). Tidigare studier av samband mellan inkomst och ohälsa I en rapport, som baseras på 1992 års levnadsnivåundersökning av de allra äldsta i Sverige, har Thorslund m.fl. (1993) visat att ohälsa och olika former av funktionsnedsättning samverkar starkt med socialklass. I en uppföljande rapport har Lundberg och Thorslund (1994) studerat i vilken utsträckning det finns en motsvarande samvariation mellan taxerad inkomst och ohälsa / funktionsnedsättning. Studien var upplagd på följande sätt: Med utgångspunkt från data från 1992 års levnadsnivåundersökning (innefattande bl.a. ett representativt urval av äldre i åldern år) har tre hälsomått och ett funktionsmått framtagits (dvs. upplevda

18 11 besvär, led- respektive cirkulationsbesvär, mätning av maximal utandningskapacitet [s.k. peak-flow, dvs. PF], test på funktionsförmåga). Som mått på inkomst har använts bl.a. summan av taxerad förvärvsinkomst och kapitalinkomst. Inkomstfördelningen bland de intervjuade beskrevs med hjälp av kvintiler, där den första kvintilen innefattar den femtedel av de äldsta (76 97 år) med lägst inkomster och den femte kvintilen består av femtedelen av de äldsta med högst inkomster. Som studien kom fram till var de äldres inkomst relaterat till såväl hälsa som funktionsnedsättning. Även sedan inverkan från ålder och kön eliminerats, kvarstod höggradigt signifikanta samband mellan inkomst och ohälsa respektive funktionsförmåga (tab. 1). De påvisade sambanden befanns dock inte vara linjära. Som exempel föreföll värk i leder vara vanligast bland medelinkomsttagare. Frånsett att den högsta kvintilgruppen generellt sett var friskare, var de olika hälsofaktorernas samband med inkomsten inte heller likartat. Tabell 1 Relativa risker att ha olika slag av ohälsa eller funktionsnedsättning Kvintilgrupp Värk Cirkulationsbesvär Lågt PFvärde Källa: Låg funktionsförmåga 1 1,09 1,60 1,85 1,28 2 1,16 1,64 1,54 1,69 3 1,66 1,12 1,83 1,55 4 0,90 0,72 1,56 0,95 5 0,52 0,47 0,12 0,32 p-värde 0,010 0,003 0,011 0,002 Thorslund m.fl., 1993, s.5. Sammanfattningsvis drar författarna slutsatsen att inkomst är en kraftfull prediktor för ohälsa och nedsatt funktionsförmåga hos de äldsta (s. 1-6). I en senare studie har Hamm m. fl. (2000) inledningsvis jämfört skillnader i hälsa mellan personer i åldern år med olika utbildningsbakgrund. Studien baseras på data från SCB:s s.k. ULF-undersökning om levnadsförhållandena. Ju högre personens utbildningsnivå var, desto lägre tenderade andelen med svår ohälsa vara. Av de äldre med högst folkskola hade 19 % svår ohälsa jämfört med 11 % i gruppen med eftergymnasial

19 12 utbildning. Ett alternativ till utbildning som mått på socioekonomisk status är betonas det inkomst. Uppgifter om inkomst sägs vidare vara mer lättillgängliga och aktuella än uppgifter om utbildningsnivå. För att beräkna skillnader i förväntad ohälsa har författarna därför använt följande fem faktorer: ålder, kön, civilstånd, födelseland och sammanräknad förvärvsinkomst. Även om de fyra förstnämnda faktorerna har betydelse för skillnader i ohälsa, framstår betonas det inkomst som en mycket stark ohälsoprediktor. Utifrån en urvalsundersökning bland personer i åldern år har ohälsonivån sedan beräknats för var och en av kommunerna i Stockholms län respektive var och en av de 18 stadsdelsnämnderna i Stockholms stad. Med utgångspunkt från svaren på olika frågor (om förmåga att utföra daglig sysselsättning, rörelseförmåga och individens subjektiva hälsouppfattning) konstruerades ett hälsoindex. Vidare indelades personernas sammanräknade förvärvsinkomster i fem kvintilgrupper utifrån inkomsterna bland män respektive kvinnor i Stockholms län. Vid beräkningen av sannolikheten för svår ohälsa kombinerades därefter ovannämnda fem bestämningsfaktorer på 160 olika sätt (s.k. profiler). Genom statistisk analys har den förväntade andelen med svår ohälsa beräknats för varje profil. Utifrån uppgifter om antalet individer i varje profil har sedan den förväntade andelen med svår ohälsa i åldersgruppen år skattats för respektive kommun eller stadsdelsnämnd. Enligt de framkomna resultaten samvarierar de beräknade ohälsonivåerna hos kommunerna i Stockholm län starkt med motsvarande medelinkomster för åldersgruppen 65 år eller äldre. En liknande samvariation påvisades mellan beräknade ohälsonivåer hos de 18 stadsdelsnämnderna och motsvarande medelinkomster (Hamm m.fl., 2000, s. 5-16). Den förändrade modellens träffsäkerhet I deluppföljningen framhålls att de skillnader i omsorgsbehov som finns mellan olika samhällsgrupper fångas upp bättre med att en gruppering efter inkomstnivå jämfört med motsvarande gruppering efter socioekonomisk grupp enligt Folk- och bostadsräkningen (Regeringskansliet, 2007, s. 82). Enligt detta uttalande skulle en gruppering efter inkomstnivå med andra ord resultera i en mer träffsäker bedömning av de faktiska behoven än en socioekonomisk gruppering. Något empiriskt stöd för detta uttalande framförs dock inte. För att i det läget kunna bedöma vilken gruppering, som är mest träffsäker, är det för

20 13 det första nödvändigt att ta ställning till följande frågor kring inkomsten som möjlig behovsindikator. Är de äldres omsorgsbehov relaterat till främst socioekonomisk tillhörighet eller till främst inkomstnivån? Enligt Hamm m.fl. (2000) synes socioekonomisk tillhörighet vara det avgörande. Olika hälsorelaterade beteenden levnadsvanor (t.ex. fysisk aktivitet) framhålls nämligen ha ett starkt samband med individens livsvillkor och sociala position. Levnadsvanorna sägs vidare ha stor betydelse för folkhälsan (s. 16). Enligt detta synsätt påverkas hälsonivån främst av deras sociala position snarare än av inkomstnivån i denna position. Enligt Hamm m.fl. (2000) kan utbildningsnivån användas som ett mått på social status. Ett alternativt mått framhålls vara inkomstnivån (s. 10). Denna nivå kan alltså tänkas användas som en indikator på det omsorgsbehov, som är relaterat till social tillhörighet. Vilket inkomstbegrepp ska i så fall användas: Förvärvsinkomsten (dvs. av tjänst eller näringsverksamhet) eller den sammanräknade inkomsten (dvs. inklusive kapitalinkomsten såsom reavinster, ränteinkomster mm.). I sin studie över sambandet mellan ohälsa och inkomst utgick Lundberg och Thorslund (1994) från det sistnämnda inkomstbegreppet. En liknande studie i Stockholms län baserades i stället på de äldres förvärvsinkomster (Hamm, 2000). Varför kapitalinkomster inte medtogs framgår inte uttryckligen av studien i fråga. Följande uttalande kan dock möjligen ses som en förklaring till det: Hälsoproblemen drabbar inte blint, utan är mycket tydligt kopplat till vilken social klass man tillhör. Klasskillnader som uppstår bland de äldsta torde vara ett resultat av ojämlika förhållanden tidigare i livet, förhållanden som sannolikt består ända upp i hög ålder (s. 8). Det synes ligga mer i linje med denna förklaring att utgå från de äldres förvärvsinkomster snarare än såsom deluppföljningen gör från deras sammanräknade inkomster. De äldres inkomster från pension avspeglar nämligen förvärvsinkomsterna i den tidigare yrkesverksamheten 1). Någon sådan direkt koppling till den tidigare förvärvsverksamheten 1) Av det skälet samvarierar den förvärvsinkomsten per person i åldersgruppen 65 år eller äldre starkt med förvärvsinkomsten per person i åldersgruppen år. För exempelvis de 18 stadsdelsnämnderna i Stockholms stad är det för år 2007 fråga om en korrelationskoefficient på Denna koefficient (R), som mäter graden av statistiskt samband mellan två faktorer, kan variera mellan 0 och 1 (positivt samband) eller mellan 0 och -1 (negativt samband). Vid ett positivt samband varierar de båda faktorerna åt samma håll och vid ett negativt åt motsatt håll. Ju närmare 1 respektive -1 korrelationskoefficienten ligger, desto starkare är sambandet.

21 finns rimligtvis inte för de äldres kapitalinkomster. De äldres förvärvsinkomster synes med andra ord vara en bättre indikator på omsorgsbehovet än deras sammanlagda inkomster. 14 I vilken utsträckning kan förvärvsinkomsten användas som en indikator på det omsorgsbehov, som är relaterad till socioekonomisk tillhörighet? För att kunna bedöma det är det nödvändigt att besvara följande fråga: Finns det faktorer, som påverkar förvärvsinkomstnivån, men inte det till social tillhörighet knutna omsorgsbehovet? Såväl efterfrågetrycket på den lokala arbetsmarknaden som levnadskostnadsnivån på orten är exempel på sådana faktorer. Dessa faktorer synes ligga bakom den bestående högre lönenivå, som föreligger i främst storstadsområdena inom såväl den privata, kommunala som den statliga sektorn (Jonsson, 2006, s , Regeringskansliet, 2006, s ). Eftersom den intjänade pensionen baseras på löne- och andra förvärvsinkomster under tidigare år, för den högre lönenivån även med sig en högre framtida pensionsnivå. Denna högre inkomstnivå är rimligtvis inte förknippad med ett motsvarande lägre omsorgsbehov. Ifall personer med en viss utbildningsnivå får en bestående högre lönenivå genom att flytta till expansiva regioner, kan det med andra ord inte heller förväntas leda till ett motsvarande lägre omsorgsbehov i framtiden. För att kunna användas som indikator till det till social tillhörighet knutna omsorgsbehovet, är det alltså nödvändigt att rensa förvärvsinkomster från regionala, efterfråge- eller kostnadsbaserade löne- eller inkomstvariationer. Först efter en sådan korrigering kan den föreslagna fördelningen av de äldre på tre inkomstgrupper göras på ett rättvisande sätt. Alternativt kan de föreslagna kvintilgränserna baseras på förvärvsinkomstskillnaderna i respektive region snarare än i riket. Utöver ovannämnda tre frågor kring inkomsten som möjlig behovsindikator är det för det andra motiverat att ställa en helt annan fråga: Finns det andra faktorer än ålder, kön, civilstånd, etnisk bakgrund och social tillhörighet, som påverkar omsorgsbehovet hos äldre? Exempel på det kan vara omgivningsfaktorer (t.ex. klimat, luftföroreningar, buller) i livsmiljön, som påverkar risken för ohälsa. Den uppfattningen har bl.a. strukturkostnadsutredningen fört fram, vilket framgår av följande uttalande: Av rapporten framgår att det finns regionala skillnader i ohälsa. I norra glesbygden är förekomsten av ohälsa för män större än i andra regioner (1993, s. 62). Sådana omgivningsfaktorer kan också ha anknytning till t.ex. befolkningstäthet eller trafikintensitet i närmiljön. Av det skälet kan expansiva, befolkningstäta regioner likaså tänkas vara förknippade med särskilt stora hälsorisker och omsorgsbehov. Vid

22 beräkningen av omsorgsbehovet i de olika kommunerna är det i så fall nödvändigt att ta hänsyn till omgivningsfaktorernas inverkan. I den nuvarande kostnadsutjämningen tas sådan hänsyn i enbart följande avseende: Behovet av särskilt boende antas uppstå tidigare (dvs. vid ett lägre omsorgsbehov) i glesbygdskommuner än i andra kommuner. I de sistnämnda kommunerna förutsätts omfattande omsorgsbehov i stället kunna tillgodoses inom hemtjänsten (Regeringskansliet, 2007, s. 78). 15 Sedan ovannämnda kompletterande frågor behandlats, finns det skäl att återgå till den inledande frågan: Hur träffsäker är delmodellen för äldreomsorg efter de ändringar, som är motiverade? För att kunna bedöma det är det nödvändigt att jämföra de beräknade omsorgsbehoven med de faktiska behoven. I deluppföljningen finns inte någon sådan jämförelse redovisad. I den bakomliggande litteraturen har i stället en jämförelse gjorts mellan beräknad ohälsonivå och medelinkomst för äldre i kommunerna i Stockholms län respektive stadsdelsnämnderna i Stockholms stad. Enligt denna jämförelse tenderar den beräknade ohälsonivån vara lägre ju högre medelinkomsten är i kommunen respektive stadsdelsnämnden. Någon motsvarande jämförelse med de faktiska behoven har inte gjorts (Hamm m.fl., 2000, s ). Med utgångspunkt från de data som de s.k. åtta fältkommunerna, som finns redovisad i deluppföljningen, kan dock en jämförelse göras mellan tillgodosett faktiskt omsorgsbehov och medelinkomsten i kommunen. För dessa kommuner finns det följande uppgifter om det faktiska omsorgsbehov, som tillgodosetts: Procentandel av personer i åldern 65 år eller äldre, som får omsorg i form av hemtjänst eller heldygnsomsorg. Genomsnittlig Katz ADL-index för boende med hemtjänst respektive heldygnsomsorg. Detta index används för att mäta det faktiska omsorgsbehovet (Regeringskansliet, 2007, s. 81, 256). I de åtta fältkommunerna är det ett förhållandevis starkt negativt samband mellan andelen äldre, som får omsorg och medelinkomsten i kommunen (R=-0,64). Ju högre medelinkomsten är i kommunen, desto lägre tenderar andelen äldre med omsorg vara. För boende med hemtjänst eller heldygnsomsorg är ADL-index däremot i regel högre ju högre medelinkomsten är (R=0,67 respektive 0,63). Annorlunda uttryckt tenderar ADL-index för vårdtagarna vara lägre, ju större andel av de äldre, som får omsorg (R=-0,49) tabell 2.

23 16 I den s.k. SNAC-studien ingår Nordanstigs kommun och Kungsholmens stadsdel i Stockholms kommun. I denna stadsdel var medelinkomsten år % högre än den genomsnittliga i de åtta fältkommunerna och 25 % högre än i Nordanstig. Samtidigt var andelen äldre med omsorg betydligt högre snarare än lägre än vad den i genomsnitt var i de åtta fältkommunerna eller i Nordanstigs kommun (22 % visavi 15 % respektive 16 % - Regeringskansliet, 2007, s.259). Vad är det, som kan förklara det? En möjlig förklaring är att en betydligt större andel av de omsorgsbehövande får omsorg är högre i stadsdelen Kungsholmen än vad som i regel är fallet i dessa kommuner. En annan tänkbar förklaring är att det faktiska omsorgsbehovet pga. t.ex. omgivningsfaktorer i storstadsmiljön är högre i stadsdelen Kungsholmen än vad det i regel är i de andra kommunerna ifråga. Stadsdelen Kungsholmens högre medelinkomst kan i så fall inte användas som en indikator på ett motsvarande lägre omsorgsbehov. Tabell 2 Procentandel äldre med omsorg, ADL-index och medelinkomst i de åtta fältkommunerna år 2007 Kommun Ant ADL-index för boende Medelinkomst vårdtagare i Tusental kr med med procent av hemtjänst heldygnsomsorg samtliga 65+ Oskarshamn 14,7 2,80 5, Ragunda 20,7 2,52 5, Luleå 13,9 2,55 5, Krokom 17,1 2,77 5, Nordmaling 16,6 2,30 5, Vilhelmina 16,6 2,37 5, Kalmar 16,5 2,77 5, Surahammar 11,8 2,81 5, Samtliga fältkommuner 15,4 2,67 5, Källa: Regeringskansliet, 2007, s. 283, 285, 287. Sammanfattande kommentar I den nuvarande delmodellen för äldreomsorg bestäms behovet utöver ålder, kön, civilstånd och härkomst även av social tillhörighet. I det förslag, som 2007 års deluppföljning för fram, ersätts denna faktor av

24 inkomstnivån hos de äldre. Denna förändring sägs föra med sig en mer träffsäker bedömning av de faktiska behoven än i den nuvarande modellen. För att kunna bedöma om så är fallet är det nödvändigt att inledningsvis ta ställning till följande frågor: 17 Vilken är den egentliga bakomliggande orsaksfaktorn? Är det den sociala tillhörigheten eller inkomstnivån, som påverkar omsorgsbehovet? Enligt den bakomliggande forskningen synes den sociala tillhörigheten vara den avgörande faktorn. Vilket slag av inkomst kan användas som indikator på den del av omsorgsbehovet, som är relaterat till social tillhörighet? Är det förvärvsinkomsten eller den sammanlagda inkomsten (dvs. inkl. kapitalinkomst)? Finns det faktorer (t.ex. regionala lönevariationer), som påverkar förvärvsinkomstnivån men inte den sociala tillhörigheten (och det anknytande omsorgsbehovet)? Finns det andra opåverkbara faktorer (t.ex. livsmiljön), som påverkar omsorgsbehovet hos de äldre? Allt efter hur dessa frågor besvaras kan det vara motiverat att ändra eller komplettera den föreslagna delmodellen i något eller några avseenden. Avslutningsvis finns skäl att studera hur modellens träffsäkerhet påverkas av det.

25 18 5. Delmodellen för barnomsorg Nuvarande delmodell År 2007 omfördelade delmodellen för barnomsorg 3,8 miljarder kronor. Standardkostnaden för förskoleverksamhet och skolbarnomsorg beräknas utifrån andelen barn i kommunen och ett antal strukturvariabler. Strukturvariablerna är avsedda att förklara de skillnader i behov av barnomsorg, som kvarstår efter att hänsyn tagits till andelen barn. Vid beräkningen av barnomsorgsbehovet (den s.k. Kvolymen) i en kommun tas hänsyn till andelen inskrivna barn, deras vistelsetider och till att det krävs mer eller mindre resurser beroende på barnens ålder. För att resultaten inte ska påverkas av kommunens självvalda servicenivå skattas efter beräkningen av den faktiska Kvolymen en ny Kvolym. Den uppskattade Kvolymen (barnomsorgsbehovet) tas fram genom multipel regressionsanalys utifrån sambandet mellan den faktiska Kvolymen och följande strukturvariabler: andelen vårdnadshavare som arbetar eller studerar minst 28 timmar i veckan (förvärvsfrekvens), skattekraften i kommunen och ett mått på bebyggelsetätheten i tätorten. För att förklara skillnaden i efterfrågan på barnomsorg, som har att göra med den informella ekonomin, används skattekraften. Den informella sektorn kan bestå av grannar och släktingar, som tidvis tar hand om barntillsynen eller hämtar / lämnar barnen på daghemmet eller hos dagmamman. Skattekraften betraktas som en indikator på den formella / informella ekonomin. Kommuner med lägre skattekraft och mindre utvecklad formell ekonomi kan ha bättre fungerande sociala nätverk, där barnfamiljer i högre grad kan få hjälp av släkt och grannar. Det framhålls vara svårare att få sådan hjälp i områden med hög förvärvsfrekvens. Skattekraften används som ett mått, som är negativt korrelerad med: möjligheterna att rekrytera dagbarnvårdare. skillnaderna mellan vistelsetiden och arbetstiden (som följd av informell hjälp och restider). möjligheterna att förvärvsarbeta utan behov av barnomsorg. Ett index på befolkningstäthet används likaså som en indikator på den informella ekonomin. För att förbättra modellens precision är skattekraften och täthetsindex begränsad uppåt eller nedåt. Skattekraften är begränsad uppåt till 127 procent av medelskattekraften och nedåt till 80 procent. Täthetsindex är begränsat uppåt till 0,3 och nedåt till 0,1 procent. Sambandet med barnomsorgsbehovet sägs nämligen vara svagt vid höga och låga nivåer på skattekraft och täthetsindex.

26 Andelen vårdnadshavare beräknas som ett medelvärde över två år och skattekraften som ett medelvärde över tre år. 19 Delmodellens grundstruktur har frånsett vissa smärre justeringar varit oförändrad sedan den infördes år 1996 (Regeringskansliet, 2007, s , Strukturkostnadsutredningen, 1993, s. 51, 54, 158, Kommunala utjämningsutredningen, 1998, s. 57). Förslaget till förändringar av delmodellen för barnomsorg Under åren genomfördes en rad reformer med syfte att öka tillgängligheten till förskola och skolbarnomsorg. Vidare har ett tak för barnomsorgstaxan (= 1-3 % av föräldrarnas inkomst) satts. Det har även blivit möjligt för arbetslösa och föräldralediga att ha sina barn några timmar om dagen. Som följd av det har den genomsnittliga vistelsetiden i förskolan minskat från 31 timmar per vecka år 1999 till 29 timmar år Enligt deluppföljning 2 har nyttjandet av förskolor och skolbarnomsorgen blivit jämnare fördelat över landet. Andelen inskrivna sägs fortfarande vara större i storstäder, förortskommuner och större städer än i övriga delar av landet. Under de senaste åren har framhålls det andelen inskrivna barn i kommuner utanför de större städerna dock ha ökat betydligt. Skillnaderna i behovet av barnomsorg har därför minskat mellan kommunerna. Skillnaden mellan de barngrupper, som har den högsta respektive lägsta andelen inskrivna barn har minskat från 9 % år 2000 till 3 % år Med hänvisning till de minskade, strukturella skillnaderna i barnomsorgsbehovet föreslår deluppföljning 2 att genomslaget av strukturvariabeln skattekraft begränsas ytterligare, dvs. till 83 % nedåt och 117 % uppåt. Skälet till detta förslag sägs vara att skattekraftsvariabeln med sina nuvarande begränsningar tenderar att överskatta behovet av att tillhandahålla barnomsorg i kommuner med hög skattekraft relativt behovet i andra kommuner och till viss del underskatta motsvarande behov i kommuner med hög skattekraft. Genom de förändrade begränsningarna kommer framhålls det skillnaderna i skattekraft på ett bättre sätt än idag att spegla skillnader i kommunernas behov av att tillhandahålla barnomsorg. När Kvolymen tas fram sägs den genomsnittliga vistelsetiden i kommunens barnomsorg vara en viktig komponent. Från år 2005 finns det

27 20 emellertid inte några aktuella vistelsetider per kommun att tillgå. Vid beräkningen av barnomsorgsbehovet (betecknat som behovsindex i stället för Kvolym) föreslår deluppföljning 2 därför att den genomsnittliga vistelsetiden för respektive kommungrupp används snarare än vistelsetiden per kommun. Skillnaderna i uppskattat behovsindex beräknas sedan genom regressionsanalys utifrån faktiskt behovsindex och de tre strukturvariablerna. Den uppdaterade delmodellen för barnomsorg kan förklara 64 % av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna, vilket är något bättre än för närvarande. Den förändrade delmodellen medför att storstäder och förortskommuner som grupp får något sänkta standardkostnader medan övriga kommungrupper får höjda sådana kostnader (Regeringskansliet, 2007, s. 14, 45-48, 52-53). Kommentar Såsom framgår av deluppföljningen har skillnaderna mellan kommunerna i andelen inskrivna barn minskat betydligt under senare år. Finns det av det skälet behov av att ändra den nuvarande delmodellen för beräkning av barnomsorgens standardkostnad? För att kunna besvara den frågan är det nödvändigt att ta ställning till följande frågor: Till vilken del är de minskade skillnaderna i andelen inskrivna barn en följd av opåverkbara förhållanden snarare än av förändrade servicenivåer från de olika kommunernas sida. Ifall de minskade skillnaderna helt eller delvis kan påvisas vara en följd av opåverkbara faktorer, blir följdfrågan: Ingår dessa faktorer i den nuvarande delmodellen? Ifall bakomliggande, opåverkbara faktorer inte ingår i den nuvarande delmodellen, uppkommer nästa följdfråga: Hur kan dessa faktorer integreras i denna modell? I den utförda deluppföljningen har dessa tre frågor inte ställts. Vad den första frågan beträffar har uppföljningen dock underförstått tagit en bestämd ställning: Förändringarna är en följd av att efterfrågan på barnomsorg under de senaste åren blivit mer lika över landet, vilket minskat de strukturella skillnaderna mellan kommunerna (Regeringskansliet, 2007, s. 54). Utan att närmare motivera det påstås med andra ord att förändringarna i fråga beror på för kommunerna opåverkbara (dvs. strukturella) förhållanden. Även om så skulle vara fallet, blir slutsatsen inte nödvändigtvis att delmodellen för barnomsorg

28 21 måste ändras. Om de opåverkbara faktorerna finns med i den nuvarande delmodellen (dvs. vid ett jakande svar på den andra, ovannämnda frågan), har de nämligen slagit igenom i de gjorda beräkningarna av respektive kommuns standardkostnad. Ifall de minskade skillnaderna i andelen inskrivna barn uteslutande skulle bero på att t.ex. de kommunvisa skillnaderna i förvärvsfrekvens utvecklats på motsvarande sätt, är så fallet. Till den del förändringarna i andelen inskrivna barn kan påvisas bero på andra opåverkbara faktorer än de i delmodellen (dvs. förvärvsfrekvens, skattekraft och befolkningstäthet), finns det däremot skäl att överväga ändringar av den nuvarande delmodellen. Som exempel kan skillnader i andelen arbetslösa respektive föräldralediga (dvs. med rätt till barnomsorg) tänkas ligga bakom de reducerade skillnaderna i andelen inskrivna barn. I så fall blir det nödvändigt att ta ställning till den tredje, ovannämnda frågan: Hur kan den opåverkbara faktorn (-erna) ifråga integreras i den nuvarande delmodellen? Det som ligger närmast till hands är såsom tidigare att skatta de opåverkbara faktorernas inverkan på barnomsorgsbehovet med hjälp av multipel regressionsanalys. För att de olika faktorernas skattade inverkan ska bli rättvisande, får den tillkommande faktorn inte samvariera starkt med någon eller några av de tidigare faktorerna. Som exempel får det inte föreligga en stark negativ korrelation mellan förvärvs- och arbetslöshetsfrekvens. Med hänvisning till de minskade skillnaderna i barnomsorgsbehovet föreslår deluppföljningen i stället att genomslaget av skattekraftsfaktorn begränsas mer än vad som för närvarande är fallet. För att det skall vara försvarligt måste den bakomliggande bristen på orsakssamband mellan de tillkommande begränsningarna av skattekraften och barnomsorgsbehovet vara klarlagd. Vad är det med andra ord som motiverar att skattekraftens behovspåverkan inskränks i dess högsta respektive lägsta intervall? Det svar, som ges i deluppföljningen, är att skillnaderna i kommunernas behov av barnomsorg därigenom avspeglas på ett bättre sätt än för närvarande. Denna motivering säger emellertid ingenting om den brist på orsakssamband, som underförstått påstås föreligga. Av ett annat skäl kan det däremot tänkas vara motiverat att - mer än vad som görs i den nuvarande modellen - begränsa skattekraftsvariabelns inverkan på det skattade barnomsorgsbehovet. Ifall de kommunvisa skillnaderna i förvärvsfrekvens minskat över tiden, kan graden av informell ekonomi likaså variera mindre än tidigare mellan kommunerna. Eftersom skattekraften är avsedd att återspegla den informella ekonomins relativa betydelse, finns det i så fall orsaksmässigt skäl att i motsvarande mån begränsa skattekraftens inverkan på barnomsorgsbehovet.

29 22 Som vidare framgår av deluppföljningen har spännvidden mellan kommungrupperna vad gäller den genomsnittliga vistelsetiden per vecka ökat något mellan år 2002 (28-32 timmar) och 2005 (25-31 timmar) Regeringskansliet, 2007, s Detsamma gäller därmed rimligtvis även för motsvarande spännvidd mellan de enskilda kommunerna. Mot den bakgrunden förefaller det vara bakvänt att använda den genomsnittliga vistelsetiden för respektive kommungrupp (snarare än den för respektive kommun) vid skattningen av det beräknade barnomsorgsbehovet. I avsaknad av uppgift om de enskilda kommunernas verkliga vistelsetider synes det vara ett bättre alternativ att utifrån 2004 års data beräkna hur respektive kommuns vistelsetid förhåller sig till den genomsnittliga i kommungruppen. Utifrån det framtagna förhållandet mellan kommunens och kommungruppens vistelsetider kan respektive kommuns beräknade vistelsetid sedan beräknas för t.ex. år Att utgå från ett sådant historiskt förhållande synes vara mer försvarligt än att likställa kommunens vistelsetid med den genomsnittliga i respektive kommungrupp. Genom att utgå från kommungruppens vistelsetid underskattas för övrigt de kommunvisa skillnaderna i behovet av barnomsorg, dvs. faktiskt behovsindex. Rimligtvis har resultaten av den gjorda regressionsanalysen (dvs. uppskattat behovsindex) dessutom påverkas av detta förhållande. Avslutningsvis kan det för övrigt ifrågasättas om förvärvsfrekvens kan betraktas som en helt opåverkbar faktor 1). Sammanfattande kommentar I den nuvarande delmodellen uppskattas behovet av barnomsorg med hjälp av förvärvsfrekvensen, skattekraften och befolkningstätheten i de olika kommunerna. Med hänvisning till att skillnaderna i barnomsorgsbehovet minskat mellan dem föreslår 2007 års deluppföljning att genomslaget för skattekraften minskas något i delmodellen ifråga. Genom den föreslagna förändringen sägs skillnaderna i kommunernas barnomsorgsbehov bli bättre avspeglade än tidigare. För att kunna 1) Strukturkostnadsutredningen ansåg för sin del att så inte är fallet, vilket framgår av följande uttalande: Föräldrarnas / vårdnadshavarnas förvärvsarbete påverkar behovet av barnomsorg. Jag anser att det är ett strukturellt betingat behov men även påverkbart. Barnomsorgsutbyggnad är samhällsekonomiskt lönsamt... Ur samhällsekonomisk synpunkt bör kommunerna stimuleras till en utbyggnad av barnomsorgen, vilket talar för att en hög förvärvsfrekvens bör kompenseras inom statsbidragssystemet, även om faktorn är påverkbar (1993, s. 54).

30 23 bedöma om så kan bli fallet är det nödvändigt att ta ställning till följande tre frågor: Till vilken del är de minskade skillnaderna i barnomsorgsbehovet en följd av opåverkbara faktorer? Ingår dessa faktorer i så fall i den nuvarande delmodellen? Hur kan de i annat fall integreras i denna modell? I deluppföljningen har dessa tre frågor inte ställts. Utan närmare motivering har den däremot underförstått tagit ställning för att de minskade behovsskillnderna är en följd av för kommunerna opåverkbara faktorer. Deluppföljningen har inte heller klarlagt den brist på orsakssamband, som kan tänkas motivera de föreslagna begränsningarna i skattekraftens inverkan. I stället för det skäl som anges kan dessa förändringar orsaksmässigt tänkas motiveras av en annan omständighet. Ifall de kommunvisa skillnaderna i förvärvsfrekvens minskat över tiden kan det nämligen ha fört med sig en motsvarande utveckling för möjligheterna att få hjälp av släkt och grannar i de olika kommunerna. Eftersom skattekraften är avsedd att återspegla dessa möjligheter, kan den angivna utvecklingen i så fall utgöra skäl för det slag av begränsningar som föreslagits.