Revisionsrapport Upphandling Haparanda Stad PerÅke Brunström Certifierad kommunal revisor

Transkript

1 Revisionsrapport Upphandling PerÅke Brunström Certifierad kommunal revisor Januari 2017

2 Innehåll Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och Revisionsfrågor Revisionskriterier Avgränsning Metod Iakttagelser och bedömningar Anpassning och implementering av styrande dokument Iakttagelser Bedömning Ändamålsenlig dokumentation under upphandlingens genomförande Iakttagelser Bedömning Samverkansgruppernas arbete Iakttagelser Bedömning Revisionell bedömning Rekommendationer Januari av 10

3 Sammanfattning Med anledning av en risk- och väsentlighetsanalys som gjordes 2012 och en förstudie av det sk. Barents-projektet som gjordes 2016 har Haparandas revisorer beslutat att genomföra en granskning av kommunens upphandlingsverksamhet. Granskningen har inriktas på anpassning och implementering av styrande dokument, dokumentation av upphandlingar och av Barentsprojektets genomförande. Granskningen som i huvudsak omfattar kommunstyrelsen visar att i allt väsentligt genomförs upphandlingar på ett ändamålsenligt sätt. Bedömningen grundas på: Att det sker en löpande anpassning av styrande dokument, organisation och verksamhetsstöd för upphandling Att dokumentationen från granskade upphandlingar är ändamålsenlig, samt att Att kommunstyrelsen till följd av upphandlingen i Barents-projektet uppfyllt sina skyldigheter när det gäller tillståndsgivning och medverkan i samverkansgrupper med exploatören. Med anledning av granskningen föreslås kommunen: Färdigställa och implementera en ny upphandlingspolicy för kommunen. Engagera kommunens upphandlingssamordnare i bredbandsprojektet för den händelse det övergår i en konkurrenspräglad dialog. Medverka till att Barents-projektets samverkansgruppers slutliga förslag till lokalernas inredning och lös utrustning inte försenar färdigställandet. Januari av 10

4 1. Inledning 1.1. Bakgrund På Gränsenstaden eller Barents Center är ett exploateringsområde som omfattar två fastigheter närmast gränsen mot Tornio, intill Victoriatorget. Området ska bland annat bestå av en gymnasieskola som Haparanda stad ska hyra samt en multiarena som Haparanda stad ska hyra delar av året. Utöver skola och multiarena kommer också området av bebyggas med lokaler för exempelvis butiker och andra företagslokaler, parkeringshus och hotell. Kommunens revisorer noterade redan 2012, inom ramen för sin risk- och väsentlighetsanalys att projektet utgjorde ett område motiverat för granskning. Projektet var då inne i ett upphandlingsskede innebärande absolut sekretess, varför huvuddelen av granskning sköts på framtiden till 2016 då en förstudie genomfördes. Projektet hade då kommit i ett skede där upphandlingen var avslutad. Markköpavtal, exploateringsavtal och hyresavtal var tecknade men alla bygglov ännu ej beviljade. Tomtförsäljningen i projektet granskades under Då bedömde revisonen att uppkomna vinster i samband med denna har samband med, och ska redovisas över hyresavtalets längd, dvs som en sales-leas-back-affär. Den förstudie som gjordes 2016 visade bl. a. följande: Haparandas styrande dokument på upphandlingsområdet är inaktuella och okända. De med exploatören ingångna avtalen har granskats av jurister innan de ingåtts. Byggnadernas inredning och lös utrustning ska fastställas i rådgivande samverkansgrupper. Med anledning av förstudien bedömdes riskområden för fortsatt granskning vara: Haparandas styrande dokument för upphandling, dokumentation av upphandlingsprojekt samt arbetet i projektets samverkansgrupper. Byggnationerna av de fastigheter Haparanda tecknat hyresavtal för och som planerades invigas hösten 2016 har ej tagit fart. Hyresavtalen har en klausul som innebär att kommunen kan säga upp dem om byggnaderna inte är färdigbesiktigade av oberoende part Politiskt ansvariga personer som initierade och genomförde upphandlingen fram till avtalens tecknade kvarstår ej i den befattningen. Att utkräva revisionsansvar för den fasen av projektet är därför inte möjligt. Januari av 10

5 1.2. Syfte och Revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma om Kommunstyrelsen och i förekommande fall övriga nämnder genomför upphandlingar på ett ändamålsenligt sätt. Inom ramen för detta huvudsyfte ska följande revisionsfrågor besvaras: Sker det en anpassning och implementering av styrande dokument inom upphandlingsområdet? Upprätthålls en ändamålsenlig dokumentation under upphandlingars genomförande? Bedrivs ett ändamålsenligt arbete tillsammans exploatören i de samverkansgrupper som ska säkerställa lokalernas utformning? 1.3. Revisionskriterier Kriterier för bedömning utgörs av lagar och interna regler på upphandlingsområdet, kommunens måldokument samt allmänt vedertagna kännetecken på god intern kontroll Avgränsning Granskningen avgränsas till Barent-projektet vad avser samverkansgruppernas arbete, de iakttagelser som gjordes i förstudien samt till två andra slumpmässigt utvalda upphandlingsprojekt Metod Granskningen har genomförts med stöd av dokumentstudier (handlingar som reglementen, planer, protokoll och upphandlingsdokumentation) och intervjuer med kommunchef, planeringschef, ekonomichef och upphandlingsansvarig. Januari av 10

6 2. Iakttagelser och bedömningar 2.1. Anpassning och implementering av styrande dokument Iakttagelser Under förstudien konstaterades att kommunens upphandlingspolicy senast reviderades 2005 och att den hänvisar till en web-baserad handbok. Policyn baseras dels på lagen om offentlig upphandling, dels på stadens egna krav på upphandling. Handboken utgör ett verktyg med anvisningar, hjälp, mallar mm. Policyn bedömdes vara i behov av uppdatering, bl. a. då den inte innehöll anvisningar för upphandlingsformen konkurrenspräglad dialog vilket var den form som använts i Barentsprojektet. Vidare visade förstudien att handboken inte existerade på webben och därmed inte var tillgänglig som stöd. Den nu genomförda granskningen visar att policydokument/handbok är under framtagande. Arbetet med den har beaktat att en ny lagstiftning börjat gälla 1/ och beräknas därför vara klart tidigast i april En enklare handbok kommer att komplettera policyn. Handboken kommer till stor del att bygga på information från, och hänvisa till upphandlingsmyndighetens hemsida. På hemsidan finns t.ex. alltid aktuell information om tillämpning av lagen och processtöd för genomförande av upphandlingar. Sedan förstudien gjordes har upphandlingsfrågorna organisatoriskt flyttat från kansliet till ekonomikontoret där en ny ansvarig utsetts. Kommunen har nu två upphandlingssamordnare. Ekonomikontoret har mål rörande upphandling i sin verksamhetsplan enligt följande: Förbättra informationen till leverantörerna om upphandlingarna och avtalen Utveckla upphandlings- och inköpsprocesserna Stödja uppfyllandet av kommunens hållbarhetsmål i upphandlingar Pågående arbete för att utveckla upphandlings- och inköpsprocesserna är främst: Inköp och implementering av ett it-baserat verksamhetssystem (Mercel) för kommunens upphandlingsprocesser Upprättande av en upphandlingsplan. I planen har 172 upphandlingsområden kartlagts. På ett 30-tal planeras upphandling ske under detta år. Januari av 10

7 I avvaktan på Upphandlingspolicyn har upphandlingssamordnarna informerat de medarbetare som genomför upphandlingar (40-gruppen) om pågående utvecklingsarbete och lämnat direktiv och dokumentationsstöd för direktupphandlingar Bedömning Vi bedömer att anpassning och implementering av styrande dokument delvis skett i tillräcklig utsträckning. Den nya policyn är inte framtagen ännu. Men andra styrande dokument som upphandlingsplan och direktiv för direktupphandling har tagits fram samtidigt som organisationen ändrats och verksamhetssystem införskaffats Ändamålsenlig dokumentation under upphandlingens genomförande Iakttagelser I den tidigare existerande handboken ställdes krav på dokumentation i form av en upphandlingsakt innehållande: 1. Inköpsgrundande dokument (tex behovsanalys och kommunala beslut) 2. Annonsering och urval av sökande (dialog) 3. Förfrågningsunderlag 4. Anbudsförteckning och öppnandeprotokoll 5. Inlämnade anbud i original 6. Samanställningar och utvärderingar 7. Ev. vandelsprövning 8. Underrättelse, beställning, bekräftelse, avtal Efter genomförd upphandling och då den absoluta sekretessen hävts ska upphandlingsakten diarieföras och arkiveras. Akten ska då vara rensad från broschyrer och anteckningar som utgör arbetsmaterial och eventuella extra kopior. Under den tidigare genomförda förstudien konstaterades att ovanstående regelverk var okänt i förvaltningen och att Barents-upphandlingen dokumenterats genom att en stor mängd handlingar skannats in i kommunens allmänna diarium utan ovanstående struktur. En dokumentation av ärendet presenteras även för allmänheten på kommunen hemsida. Januari av 10

8 En nu genomförd översiktlig granskning upphandlingsakten visar att den består av mängder med information (kronologiskt ordnad) och bedöms i allt väsentligt innehålla vad som krävs för att upphandlingsprocessen ska kunna följas av en utomstående. Akten och dess handlingar borde dock enligt vår bedömning, för att uppfylla rimliga krav på systematik struktureras t.ex. enligt ovan beskrivna form på en upphandlingsakt. Två upphandlingar har slumpmässigt utvalts för granskas med avseende på dokumentation. De som valts är: upphandling av Rekryteringsverktyg och Avfallshantering. Dokumentationen för de två upphandlingarna bedöms vara ändamålsenliga. De uppfyller den ovan beskrivna dokumentationen med undantag för inköpsgrundande dokument och vandelsprövning. I situationer där det är svårt att överblicka hur ett behov ska lösas och när kontrakt med leverantörer är komplicerat kan upphandlingsformen konkurrenspräglad dialog (den upphandlingsform som använts i Barentsprojektet) vara att föredra. Anledningen till detta är att förfrågningsunderlaget kan växa fram och konkretiseras i dialog med olika leverantörer. Haparanda har sedan en tid konstaterat att befintligt telenät (koppartråd) i kommunens byar snart tas ur bruk och att det finns ett behov att bygga ut fibernätet i kommunen. Vad som från början verkade vara en fråga om ett framtida kommunalt fibernät skulle ägas i förvaltnings- eller bolagsform, har allt eftersom kommit att likna en konkurrenspräglad dialog med tre leverantörer. Ärendet handhas dock ännu ej som en upphandling med konkurrenspräglad dialog. Vi rekommenderar därför att kommunens upphandlingssamordnare omgående engageras i projektet Bedömning Vi bedömer att kommunen delvis har en ändamålsenlig dokumentation av sina upphandlingsprojekt. De två slumpmässigt granskade upphandlingarna är väl dokumenterade. Vidare bör det verksamhetssystem som är under införande kunna medverka till säkerställa dokumentationen Samverkansgruppernas arbete Iakttagelser Ett förhållande som karaktäriserat Barents-projektet är att tidplanerna inte hålls och att det därför uppstår en oro för att projektet inte kommer att genomföras innebärande förluster för parterna. Kommunen är därför mycket noga med att uppfylla sina åtagande i de avtal som rör Barentsprojektet och därmed minimera risker för att behöva stå till svar för ev avtalsbrott som genererat förluster för exploatören. De risker i övrigt som kommunen löper bedöms vid tiden för granskningen främst vara att de kommunala verksamheter som ska inrymmas i lokalerna får tillhandahålla gamla, slitna och omoderna lokaler. Förhållandet innebär att planerad utveckling inte blir av eller Januari av 10

9 blir försenad, till men för den kommunala verksamheten. Det kan röra sig om att man inte kan genomföra utbildning med modern pedagogik och teknik, att olika evenemang inte kan genomföras. Inom ramen för kommunens arbete med att ta fram en lokalförsörjningsplan har en arbetsgrupp förslagit en plan för framtidens skolstruktur gällande fastigheter. Planen omfattar skolorna i centralorten samt simhallen/idrottshallen och bygger på de beslut tagna i BUN gällande ett gemensamt högstadium och en enad språkskola samt besluten från fullmäktige om ett nytt gymnasium och multiarena. En följd av arbetsgruppens förslag är att fullmäktige i december beslutade att riva två skolbyggnader. Enligt hyresavtalen var tidplanen att multiarenan skulle hyras från och gymnasieskolan från Båda byggnaderna ska vara slutbesiktigade innan , i annat fall kan kommunen säga upp hyresavtalen med omedelbar verkan. Enligt kommunens tjänstemän får man räkna med att det tar två år att uppföra byggnaderna innebärande att byggstart måste ske senast hösten 2017 om det ska finnas marginaler för förseningar. Konkreta svar på varför projektet är försenat och inte sedan en tid tillbaka fortskrider enligt förväntningarna kan inte ges av kommunen. Konstateras kan att detaljplan, marklov, bygglov och starbesked är antagna och att det sedan 1 juni 2016 inte funnits några hinder att påbörja bygget. Därmed bör inte kommunen kunna hållas skyldig för missat att leva upp till avtalens genomförande i detta avseende. Avtalen med exploatören innebär att byggnadernas utformning i detalj inte är fastställd. Utformningen kommer att vara en funktion av samverkansgruppers arbete. I samverkansavtal mellan Haparanda kommun och exploatören har de båda parterna överenskommit om att grupper ska tillsättas på följande områden: Byggnationerna av Barents Center i allmänhet Multibyggnaden Gymnasieskolan Samverkansgrupperna är rådgivande till exploatören och ska bestå av representanter som har rätt att företräda respektive part i frågor som hanteras av samverkansgrupperna. Frågorna som ska hanteras av grupperna är enligt avtalet utseende och funktion och exploatören ska i första hand hänskjuta frågor som rör färg form, inredning och materialval till grupperna. Deltagande och ansvariga från kommunens sida i samverkansgrupperna har kallats av kommunens planeringschef i dennes roll som kommunens projektkoordinator för Barentsprojektet. Kommunens ansvarige för gruppen som jobbar med gymnasieskolan är intendenten på skolförvaltningen och för gruppen som jobbar med multibyggnaden är det kommunens fritidschef. Ansvarig för gruppen Byggnation är kommunens planeringschef. Ansvarsorganisationen är inte politiskt tillsatt. Januari av 10

10 Den dokumentation från samverkansgruppernas som revisionen tagit del av avser mötesanteckningar från grupperna för byggnation och gymnasieskolan under perioden till Av anteckningarna att döma har grupperna arbetat med de frågor som avtalen avser. I skolgruppen sker samråd mellan exploatörens arkitekter och företrädare för skolförvaltningen. Frågorna har handlat om hur den totala lokalytan ska fördelas mellan typer av yta, teknik (ljud, ljus, luft, IT etc). Arbetet har avstannat med anledning av att projektet inte fortskrider. Med målsättningen Norra Europas modernaste skola följer krav på att byggnaden och dess inredning ska vara flexibel och anpassad till dagens och framtidens pedagogik. I samverkansgruppen byggteknik har frågorna handlat om tidplaner för olika aktiviteter, bygglov, energi, vatten, värme, IT och byggnadens utformning. Gruppen har samverkat med både skolgruppen och arena-gruppen. Bl. a. har frågor som rörande arenans golvmaterial, ismaskin och ljudanläggning diskuterats Bedömning Vi bedömer att kommunen bedriver ett ändamålsenligt arbete tillsammans exploatören, bl. a. i de samverkansgrupper som ska säkerställa lokalernas utformning. Kommunen har medverkat till att alla nödvändiga tillstånd som krävs för projektets fortskridande finns. Kommunens tjänstemän ingår i den samverkansgrupper som samverkansavtalet påbjuder och att gruppernas arbeta avstannat bedöms främst bero på att byggnationerna inte fortskrider. Januari av 10

11 3. Revisionell bedömning Granskningen visar att kommunstyrelsen i allt väsentligt genomför upphandlingar på ett ändamålsenligt sätt. Bedömningen grundas på: Att det sker en löpande anpassning av styrande dokument, organisation och verksamhetsstöd för upphandling Att dokumentationen från granskade upphandlingar är ändamålsenlig, samt att Att kommunstyrelsen till följd av upphandlingen i Barents-projektet uppfyllt sina skyldigheter när det gäller tillståndsgivning och medverkan i samverkansgrupper med exploatören Rekommendationer Med anledning av granskningen föreslås kommunen: Färdigställa och implementera en ny upphandlingspolicy för kommunen. Engagera kommunens upphandlingssamordnare i bredbandsprojektet för den händelse det övergår i en konkurrenspräglad dialog. Medverka till att Barents-projektets samverkansgruppers slutliga förslag till lokalernas inredning och lös utrustaning inte försenar färdigställandet Jenny Krispinsson Uppdragsledare PerÅke Brunström Projektledare Januari av 10