Förstudie: Barents Center

Transkript

1 Revisionsrapport Förstudie: Barents Center Haparanda Stad Projektledare Projektmedarbetare Månad/År

2 Innehåll 1. Inledning Bakgrund Syfte Revisionskriterier Avgränsning Metod Iakttagelser och bedömningar Styrande dokument Iakttagelser Bedömning Dokumentation Iakttagelser Bedömning Upphandling Iakttagelser Bedömning Avtalen Iakttagelser Bedömning Genomförande Iakttagelser Bedömning Ekonomi och redovisning Iakttagelser Bedömning Revisionell bedömning Rekommendationer... 7 Månad År 1 av 7

3 1. Inledning 1.1. Bakgrund På Gränsenstaden eller Barents Center är ett exploateringsområde som omfattar tre tomter närmast gränsen mot Tornio, intill Victoriatorget. Området ska bland annat bestå av en gymnasieskola som Haparanda stad ska hyra samt en multiarena som Haparanda stad ska hyra delar av året. Utöver skola och multiarena kommer också området av bebyggas med lokaler för exempelvis butiker och andra företagslokaler, parkeringshus och hotell. Kommunens revisorer noterade redan 2012, inom ramen för sin risk- och väsentlighetsanalys att projektet utgjorde ett område motiverat för granskning. Projektet var då inne i ett upphandlingsskede innebärande absolut sekretess, varför granskning sköts på framtiden. Projektet har nu kommit i ett skede där upphandlingen är avslutad. Markköpavtal, exploateringsavtal och hyresavtal är tecknade men ännu är inte alla bygglov beviljade. De fastigheter Haparanda har hyresavtal på och som planerades invigas hösten 2016 har ännu ej börjat byggas Syfte Syftet med denna förstudie är att göra en fördjupad riskanalys/översiktlig granskning som kan tjäna som underlag för att bestämma inriktningen på framtida granskningar inom området. Projektet löper över lång tid och ansvariga i kommunen som initierat projektet samt genomfört upphandlingen är ej kvar anställda eller förtroendevalda Revisionskriterier Förstudien utgår från kommunala beslut, lagar (LoU, kommunallag, lag om kommunala redovisning etc) samt kommunisterna styrdokument (inköpspolicy) Avgränsning Förstudien omfattar därför upphandlingen endast för att bedöma kommunens styrande dokument, rutiner etc Metod Genomgång av styrande dokument, upphandlingsakt, protokoll, avtal etc. Månad År 2 av 7

4 2. Iakttagelser och bedömningar 2.1. Styrande dokument Iakttagelser Haparanda Stad har en Upphandlingspolicy som senast är reviderad av fullmäktige Policyn hänvisar till en Handbok Inköp/upphandling som uppges vara web-baserad. Policyn baseras dels på lagen om offentlig upphandling, dels på stadens egna krav på upphandling. Handboken utgör ett verktyg med anvisningar, mallar, hjälp, mallar mm. En genomgång av policyn visar att är i behov av uppdatering vilket också uppges vara initierat av förvaltningen. Bl a innehåller policyn inga anvisningar för upphandlingsformen konkurrenspräglad dialog vilket är den form som använts i Barentsprojektet. Granskningen av handboken visar främst att den inte existerar på weben och därmed inte är som tillgänglig som tänkt. I handboken ställs krav på dokumentation i form av en upphandlingsakt. Följande handlingar ska ingå i upphandlingsakten: Inköpsgrundande dokument (tex: verksamhetsplan, investeringsbeslut, budget etc) Förfrågningsunderlag Anbudsförteckning Samtliga anbud i original Anbudssammanställningar, utvärderingar, provningsresultat, etc Ev. dokumentation av vandelsprövning Beslutshandlingar (PM och upphandlingsprotokoll) Beställning, bekräftelse, avtal Underrättelser/tilldelningsbeslut med not om avsändningsdatum. Akten ska vara rensad från broschyrer och anteckningar som utgör arbetsmaterial soch eventuella extra kopior. Därefter ska upphandlingsakten arkiveras Bedömning De styrande dokumenten bedöms dels var mer eller mindre okända i staden och de är inaktuella i förhållande till gällande lagstiftning. Bedömningen blir att det finns en betydande risk för att styrande dokument inte är kända i organisationen och heller inte säkerställer att lagar och regler efterföljs. Månad År 3 av 7

5 En djupare granskning av de styrande dokumenten på området bedöms inte som meningsfull. I stället kan granskningsresultatet meddelas kommunstyrelsen som uppmanas påskynda en uppdatering och implementering av dokumenten Dokumentation Iakttagelser Som ovan nämnts finns det i kommunen interna krav (även om de inte är kända i förvaltningen) på att under upphandlingen föra en upphandlingsakt som rensas från vissa handling när upphandlingen är genomförd och den absoluta sekretessen är hävd. Av sekretesskäl är praxis att alla handlingar i en pågående upphandling endast finns i upphandlingsakten. Först när den absoluta sekretessen hävts och upphandlingen avgjorts diarieförs beslutet med hänvisning till akten. När det gäller den här granskade upphandlingen så har inte upphandlingsakten kunna identifierats. Däremot finns en stor mängd handlingar skannade och registrerade i stadens diarie. Handlingarna har dock inte en struktur som motsvarar en upphandlingsakt. Ytterligare en dokumentation av projektet i stort finns på kommunens hemsida där allmänheten kan ta dela av ärendet. Denna dokumentation ersätter dock inte en upphandlingsakt Bedömning Med stöd av denna förstudie kan inte dokumentationen av upphandlingen bekräftas vara tillräcklig. Bedömningen blir därför att det finns risker för att kommunens rutiner att dokumentera och hantera handlingar under inköpsprocessen är bristfällig. En risk staden löper vid bristfällig dokumentation är viten och förseningar vid överklaganden. En annan risk är att möjlighet till intern kontroll och revision går förlorad. Av det kan följa misstankar (obefogade eller befogade) om korruption Upphandling Iakttagelser Den upphandlingsform som använts i Barentsprojektet är sk. konkurrenspräglad dialog som funnits i langen om offentlig upphandling sedan Upphandlingsformen är tilllämplig när en upphandling anses som särskilt komplicerad. Med det menas att tekniska, finsniella eller juridiska omständigheter inte kan specificeras eller om det inte går att bedöma vad marknaden har att erbjuda. Konkurrenspräglad dialog innebär att det ges en möjlighet att diskutera med leverantörer för att precisera upphandlarens behov och krav innan anbud lämnas in. Konkurrenspräglad dialog innebär inta att de grundläggande upphandlingsrättsliga principerna får frångås. Dvs leverantörerna ska behandlas likvärdigt och på ett icke-diskriminerande sätt Månad År 4 av 7

6 samt genomföra upphandlingen på ett öppet sätt. Vidare ska principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas Bedömning Mot bakgrund av att en dokumentation i form av en strukturerad upphandlingsakt saknas har det inte varit möjligt att bedöma om den konkurrenspräglade dialogen genomförts på ett sätt så att de grundläggande upphandlingsrättsliga principerna följts. För att göra en sådan granskning möjlig krävs att en upphandlingsakt upprättas i efterhand genom att handlingar insamlas bl a från kommunens diarie och kanske också genom intervjuer. Det finns risk för att ett korrekt upphandlingsförfarande inte kan styrkas med revision Avtalen Iakttagelser Upphandlingen har resulterat i följande avtal med leverantören: Samverkansavtal. Samverkansavtalet innebär att samverkansgrupper med representanter från kommunen och leverantören ska bildas och deras uppgift är att vara rådgivande till leverantören. Grupperna ska ägna sig år utformningen av gymnasieskola, multiarena, och Barents Center i allmänhet. Köp- och exploateringsavtal. Avtalet reglerar leverantörens/exploatörens köp av två fastigheter för 48 mnkr av staden samt förutsättningarna för att reglera stadens och exploatörens åtagande i projektet. Avtalet är villkorat så att det bara gäller under förutsättning att staden ingår hyresavtal med avseende på multibyggnaden och gymnasieskolan. Hyresavtal multibyggnad: Staden hyr multibyggnaden av Avalanche under 26 år ( ) och har rätt att vidare-uthyra till andrahandshyresgäster. Avtalet gäller hela anläggningen med undantag för ett våningsplan som disponeras av hyresvärden. Exakt vad arenan ska innehålla regleras ej i avtalet det är något som parterna ska överenskomma i samverkansgruppen. Den indexreglerade hyran uppgår till tkr/år exkl tillägg och inkluderar el, VA, värme, kyla och ventilation, samt städning, underhåll, snöröjning och sandning. Kommunen ska via hyran ersätta för fördyringar som uppstår efter avtalet tecknats om de är orsakade av stat, kommun eller myndighet. Namnrättigheterna till byggnaden tillhör hyresvärden. Hyresgästen får i samråd med värden hänga upp skyltar och reklam på is och sarg samt innerväggar, kiosker (dock ej på fasaden). Andrahandsuthyrning av multibyggnad: Under perioden 1 april 31 juni hyr staden enligt detta avtal ut arenan till Avalanche för 20 tkr/mån. (Kommunens månadshyra är 740 tkr). Om kommunen behöver anläggningen under perioden 1 april 31 juni så kan man hyra tillbaka anläggningen till en kostnad som motsvarar kommunens genomsnittliga dygnshyra (740 tkr/30 dagar = 24 tkr). Avtalet har samma löptid som huvudavtalet. Månad År 5 av 7

7 Hyresavtal gymnasieskola: Staden hyr skolbyggnaden av Avalanche under 25 år ( ) till en indexreglerad kostnad på 8 266,8 tkr. Kommunen har rätta att andrahands-uthyra skolan. Exakt vad skolan ska innehålla regleras ej i avtalet det är något som parterna ska överenskomma i samverkansgruppen. Hyran inkluderar el, VA, värme, kyla och ventilation samt städning, underhåll, snöröjning och sandning. Kommunen ska via hyran ersätta för fördyringar som uppstår efter avtalet tecknats om de är orsakade av stat, kommun eller myndighet. Avtalet innehåller en punkt (5) som ger kommunen rätta att kostnadsfritt använda multibyggnadens loger/grupprum och aula dagtid ett visst antal timmar (alt hyra till bestämda kostnader). Avtalen har varit föremål för juridisk granskning innan de slutits Bedömning Avtalen i sig bedöms inte innebära stora risker. Riskerna bedöms i stället finns i att de inte efterlevs Genomförande Iakttagelser Som ovan nämns är innebär avtalen att byggnadernas utformning i detalj inte är fastställd. Utformningen kommer att vara en funktion av samverkansgruppernas arbete. Ett väl fungerade samverkansarbete där de kommunala verksamheternas behov identifieras, dokumenteras och beaktas vid utformningen lokalerna är därför nödvändigt Bedömning Risker bedöms finnas när det gäller samverkansgruppernas effektivitet Ekonomi och redovisning Iakttagelser Försäljningen av tomterna som skapat en realisationsvinst på 15 mnkr kan inte ses som en ensam affärshändelse. Den ska ses tillsammans med de 25 åriga hyresavtalen vars hyra påverkats av köpeskillingen från tomtförsäljningen. Med andra ord ska tomtförsäljningen ses som en sk. sales-lease-back transaktion innebärande att vinsten bokföringsmässigt ska fördelas över hyresavtalens längd Bedömning Risken för en felaktig redovisning av tomtförsäljningen bedöms som liten Månad År 6 av 7

8 3. Revisionell bedömning 3.1. Rekommendationer Med anledning av förstudien föreslås revisorerna rekommendera kommunstyrelsen säkerställa att styrande dokument på upphandlingsområde ses över och anpassas. Fördjupad granskning genomförs på följande områden: Dokumentation av upphandlingsprojekt Samverkansgruppernas arbete Uppdragsledare Månad År 7 av 7