Näringslivets transporter Hur kan transportinfrastrukturen bli mer effektiv?

Transkript

1 Näringslivets transporter Hur kan transportinfrastrukturen bli mer effektiv? Björn Hasselgren Institutionen för Samhällsplanering och miljö Stockholm 2013

2 Näringslivets transporter hur kan transportinfrastrukturen bli mer effektiv? TRITA-SoM ISSN ISNR KTH/SoM/R-13-12/SE FORSKNINGSRAPPORT Björn Hasselgren Arkitektur och samhällsbyggnad Stockholm, juni 2013

3 2 Förord Frågan om transportinfrastrukturens standard är ständigt aktuell i den politiska debatten. Samtidigt är den avgörande för såväl effektivitet som konkurrensförmåga i transportnäringen, och därmed en daglig realitet för alla transportföretag. Svenskt Näringsliv har i en rapport nyligen pekat på att Sverige under lång tid har underinvesterat i infrastrukturen jämfört med tidigare perioder. Om investeringarna i transportinfrastruktur är för låga skadas inte bara näringslivets konkurrenskraft utan i förlängningen även förutsättningarna för tillväxt i vårt land. På senare år har nivån på infrastrukturanslagen höjts, men frågan är om det är möjligt att med nuvarande finansieringsmodeller amortera den infrastrukturskuld som har byggts upp. I syfte att bredda diskussionen om finansiering av transportinfrastrukturen har TransportGruppen 1 beställt och finansierat denna rapport, där författaren Björn Hasselgren vid KTH utvecklar idéer om hur transportinfrastrukturen skulle kunna bli mer effektiv genom olika incitament. Perspektivet är här näringslivets transporter. Stockholm i juni 2013 Peter Jeppsson VD TransportGruppen 1 TransportGruppen är en samarbetsorganisation för arbetsgivar- och branschförbund inom transportnäringen. I gruppen finns (2013) åtta förbund med drygt medlemsföretag och ca anställda

4 3 INNEHÅLL SID SAMMANFATTNING 4 1 Inledning 6 2 Transportinfrastrukturens organisering och finansiering Vägar Järnvägar Hamnar och terminaler Sammanfattande iakttagelser 12 3 Dilemman när det gäller organisation och finansiering Teoretiska synsätt Planering och misslyckanden i offentlig och privat 20 sektor 4 Historiska erfarenheter och påverkan i nutid 24 5 Effektivitet i transportinfrastrukturen Effektivitet i olika skeden och för vem? Intern och extern effektivitet 29 6 Incitamentsmodeller för ökad effektivitet Öronmärkning Kundorientering OPS och entreprenad 37 7 Ett transportnät med näringslivets behov av 39 godstransporter främst 7.1 En stärkt marknadslogik och ny organisation Ökad avgiftsfinansiering Sammanfattning 43 Litteratur

5 4 SAMMANFATTNING Denna rapport fokuserar på näringslivets transportbehov och betydelsen av en effektiv organisation av transportinfrastrukturen. Rapporten visar exempel på att det går att förändra synsättet på transportinfrastrukturen. Man måste t.ex. inte se och behandla transportinfrastrukturen som en del av den offentliga sektorn. Tvärtom finns goda möjligheter att stärka brukarinflytandet och marknadsinslagen också i denna sektor i ekonomin. Incitamenten för effektivitet kan stärkas genom mer av konkurrens mellan olika aktörer, genom omfördelning av ansvar mellan olika nivåer i samhället och genom ökad avgiftsfinansiering och s.k. öronmärkning. Behovet av att väga in externa effekter som miljöpåverkan och trängsel kan hanteras genom olika typer av skatter och avgifter. Flera åtgärder skulle kunna prövas för att stärka effektiviteten i systemet och öka fokuseringen på näringslivets transportbehov, och här främst de tyngre godstransporterna som diskuteras i rapporten. Följande huvudsakliga åtgärder föreslås: - Pröva att skapa ett separat nät för järnvägstransporter där godstransporterna är prioritet nr ett och persontransporter ges en lägre prioritet - Pröva att fördela kapacitet på vägnätet för tyngre godstransporter med stöd i köp av kapacitet med specificerad och åtagandestyrd servicenivå - Pröva att överföra vägnätet och järnvägsnätet till affärsverksform, som t.ex. för Svenska Kraftnät - Pröva att införa en avgiftsmodell för det kommunala och regionala vägnätet - Pröva en avgiftsbaserad affärsverksmodell för det kommunala vägnätet - Pröva att öppna marknaden för koncessioner på väg- och järnvägsdrift, ev. också för byggande En utredning bör kunna tillsättas för att utreda dessa förslag mer i detalj och för att pröva frågan om huvudmannaskap samt hur samhällsekonomiska aspekter på transportinfrastrukturen kan vägas in i ett system med fler marknadsöppningar. Transportinfrastrukturen i Sverige är till stor del präglad av den starka ställning som staten haft som ägare under de senaste 70 åren. Statens engagemang bygger på en föreställning om att det föreligger ett grundläggande marknadsmisslyckande inom transportinfrastrukturen. Detta marknadsmisslyckande gör att staten eller kommunerna, enligt den vanligaste analysen, är den enda tänkbara ägaren av systemen.

6 5 Sett i ett längre tidsperspektiv har dock privat organisering av infrastrukturen växlat med statligt engagemang. I många andra infrastruktursektorer drivs också stora och samhällsviktiga infrastruktursystem i konkurrens av flera privata eller statliga aktörer. Det är således inte självklart att staten skall ha den dominerande rollen för transportinfrastrukturen. Särskilt under de senaste åren har ett samhällsekonomiskt perspektiv på styrningen av transportinfrastrukturen vuxit sig starkt. Detta är ett logiskt val i det fall man anser att marknadsmekanismer inte kan styra transportinfrastrukturen. Med ett samhällsekonomiskt synsätt följer en tydlig politisering av sektorn. Så har också skett i Sverige. De politiska målen har breddats och ambitionerna att väga in många sidoordnade aspekter som regionalpolitik, tillväxtpolitik och miljö har präglat beslutsfattande och analys. Med det samhällsekonomiska synsättet följer ofta en högre grad av underskottsfinansiering som täcks med skattemedel och en högre grad av politiskt inflytande i beslutsprocesser kring systemen. Det som varit ett normalt kundfokus på en marknad förändras till politiserade processer i myndigheter och departement. Näringslivets intressen har ofta svårare att få gehör i sådana processer än i marknadsstyrda system. Dels blir näringslivets intressen av väl fungerande transporter ett intresse bland andra i politiken, dels tenderar intressen som företräds av många väljare att prioriteras. Det kan vara ett skäl till att persontransporter ofta hamnar i fokus för debatten kring transportinfrastrukturen. För näringslivet är det därför av särskilt stort intresse att mer marknadsliknande logik förs in i transportinfrastruktursystemet. Det är svårt att göra rimliga bedömningar av investerings- och underhållsbehoven i sektorn. En slutsats i rapporten är att det är mer angeläget att få till stånd en bättre organisations- och styrform i sektorn än att försöka beräkna de exakta nivåer som anslag och finansiering ska ligga på. Beräkningar av det senare slaget leder lätt till att man från näringslivets sida engageras sig mer i det politiska systemets sätt att fungera. Där gäller en logik som inte alltid gynnar de intressen som man vill främja från näringslivet. Nyinvesteringar är den del av nuvarande system som det sannolikt är svårast att föra över helt till marknadsmodeller. Drift och underhåll inklusive reinvesteringar bör dock kunna föras över till andra huvudmän och organisationsformer.

7 6 1 Inledning Näringslivet är beroende av väl fungerande transporter för sin verksamhet. Samtidigt är transportsektorn i sig en viktig del av näringslivet. Sverige har en hög andel import och export av sin BNP och har ett geografiskt läge som gör att transporterna ofta blir långa jämfört med våra konkurrentländer. Transporterna behöver därför hålla god standard och säkerställa levereras till rimliga kostnader för att näringslivets inhemska och gränsöverskridande kontakter skall fungera. Det är samtidigt angeläget att uppmärksamma att näringslivets transportbehov är mycket varierat och mångfasetterat. Förutom transporter av skrymmande och tungt gods transporteras mer bearbetade varor som är lättare och mindre skrymmande. En väsentlig del av näringslivet är därtill beroende av lättare transporter av olika slag. Det gäller servicetjänster av olika slag och för att personal skall kunna komma till och från arbetsplatser. Distributionstrafik t.ex. för handel, och särskilt i storstäder, är därtill en väsentlig del av transportsystemet. När det gäller persontransporter kan man hävda att skillnaderna mellan näringslivets och resenärernas intressen är relativt begränsade. Det är ju naturligen ett nära samband mellan företag som är verksamma inom persontransportbranschen och kunderna, resenärerna. När det gäller godstransporter saknas samma nära anknytning mellan transporterna och slutkunderna. Här kan man istället se en viss konflikt mellan resenärer och godstransporter, t.ex. om tilldelning av kapacitet till järnvägen mellan resenärer och godstransportörer. Det gäller också tillgång till mark för transportsystemets utveckling. Konflikterna mellan de olika användningsområdena för transportinfrastrukturen är huvudsakligen ett storstadsfenomen, se t.ex. Trafikanalys (2012). I denna rapport har fokus lagts vid de delar av transportsystemet som utmärks av mer specifika och unika tjänster för näringslivet, där inslaget av persontransport och lättare godstransport är begränsat. Rapporten har således en tyngdpunkt på tyngre och mer skrymmande transporter och transportbehov. Häribland märks, malm, skogs- och träprodukter, sand och grus samt petroleumprodukter. Sådana tyngre transporter omfattade år 2010 enligt Trafikanalys (2012:7) ca 70 procent av den transporterade godsvolymen på lastbil, ca 70 procent på järnväg och motsvarande andelar med sjöburna transporter. I takt med att transportvolymerna ökar och import- och exportandelarna stiger får transporterna en allt viktigare roll för näringslivet. Under den senaste tioårsperioden har transportvolymerna ökat med omkring nio procent. Av diagram 1 framgår att järnvägen och sjöfarten haft en snabb procentuell ökning (ca 13 procent över perioden) medan vägtrafiken, efter det starka fallet , haft en långsammare återhämtning och har en sammanlagd ökning på ca tre procent.

8 7 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0, Vägtrafik Järnväg Sjöfart Källa: Trafikanalys Figur 1 Transportvolym i miljoner tonkm, år Under senare tid har framförallt järnvägstrafikens problem stått i fokus för diskussionen om transportsystemets samlade funktion. Medan persontransporterna på väg ökat med omkring sex procent under det senaste decenniet har persontransporterna på järnväg (exkl. tunnelbana och spårvägar) samtidigt ökat med 39 procent. Utvecklingen framgår av Figur Järnväg Väg Källa: Trafikanalys Figur 2 Persontransportvolym, miljarder personkm, index år 2000 = 100, år Det finns självklart inte någon direkt relation mellan transportvolymerna i de två figurerna och kapacitetsbegränsningar i systemen. Men samtidigt ger ändå figurerna en fingervisning om att den mycket kraftiga samlade uppgången av järnvägstrafiken kan höra till de mest problematiska områdena när det gäller transportinfrastrukturens funktion idag. Det kan således finnas fog för uppfattningen att transportinfrastrukturen blivit en mer känslig del i näringslivets samlade verksamhet.

9 8 Det kan också vara intressant att notera att persontrafik på järnväg varit ett av de områden som under den studerade perioden haft ett starkt politiskt stöd och erhållit omfattande ekonomiska subventioner. Medan godstransporter i högre utsträckning förväntas fungera på marknadsmässig grund ges omfattande subventioner till persontrafiken. I huvudsak görs detta i den regionala järnvägstrafiken, som kraftigt byggts ut under perioden som beskrivits ovan. Just järnvägen är också särskilt beroende av subventioner. Den här rapporten kommer inte att fokusera på kapacitetsproblemen i transportsystemen. Huvudintresset ligger istället på hur en organisation och finansieringsmodell kan utformas som gör att transportinfrastrukturen får så goda förutsättningar som möjligt att utvecklas. Statens roll i transportinfrastrukturen är utgångspunkten för beskrivningar och analys. Frågor som tas upp är: Finns det mer effektiva organisationsformer än dagens? Det gäller t.ex. organisationsmodeller som gör att ett samband upprätthålls mellan transportvolym och resurstilldelning till transportslagen. Kommer de skatteintäkter som samlas in med transportsystemet som grund systemet till godo eller används medlen för andra ändamål i statens budget och i kommuner och landsting? Kan investerings- och underhållsbehov mötas med skatteintäkter eller krävs alternativa finansieringsformer? Finns det incitament i de trafikansvariga myndigheterna som gör att de har ett fokus på kundernas/brukarnas intressen, eller är detta samband svagt? Detta har t.ex. betydelse för möjligheterna att hantera kostnadsökningar i byggande och drift. Sammantaget är det frågan om vilken styrka verksamhetsstyrnings- och effektivitetsincitamenten har i de organisationer som ansvarar för transportinfrastrukturen.

10

11

12 11 Finansieringen av järnvägens infrastruktur bygger till helt dominerande del på anslag från offentliga myndigheter, som i sin tur hämtas in genom olika beskattningsformer. Staten, regioner/landsting och kommuner är de dominerande finansiärerna av järnvägens infrastruktur. Undantagen är de spårsystem som drivs i privat regi. Även för dessa har det dock förekommit offentlig delfinansiering och olika former av statsbidrag för anslutningar av privat drivna järnvägar till det statliga järnvägsnätet. Operatörer på det statliga järnvägsnätet betalar banavgifter som finansierar en mindre del av de kostnader som staten har för järnvägsnätet. I nuläget är det ca 10 procent av kostnaderna som täcks med avgifter. En planerad höjning till omkring 20 procent har tillsvidare blivit senarelagd till följd av att regeringens förslag om höjningen inte fick stöd i riksdagen under hösten Intäkterna från banavgifterna disponeras direkt av Trafikverket. Ett särfall i det svenska järnvägsnätet är Arlandabanan som ägs av staten via Arlandabanan Infrastructure AB, ett helägt statligt aktiebolag. Trafikrättigheterna fram till år 2040 innehas av A-train AB, som betalar årliga koncessionsavgifter, som motsvarar ca 2,5 procent av den ursprungliga investeringskostnaden för banan, ca 57 mkr per år. Över den 40-åriga koncessionstiden kommer således järnvägens ursprungliga investeringskostnad att ha återbetalats. För Öresundsbron gäller att vägtrafiken betalar sina kostnader genom broavgifter medan den svenska och danska staten betalar avgifterna för tågtrafiken till Öresundsbrokonsortiet. SLs spåranläggningar har relativt stor omfattning värdemässigt. Det bokförda nettovärdet av spåranläggningen är ca 7 mdr kronor. Den årliga avskrivningen är ca 400 mkr, dvs. en snabbare avskrivning (ca 5 procent) jämfört med vad som tillämpas för Arlandabanan. Det framgår inte av SLs årsredovisning huruvida dessa kostnader förs vidare till SLs operatörer på spårsidan, för närvarande företaget MTR AB. 2.3 Hamnar och terminaler Hamnar och terminaler av olika slag har alltmer utvecklats till s.k. multimodala knutpunkter där olika transportslag möts och utbyten av gods mellan trafikslagen sker. Till övervägande del ägs och drivs dessa anläggningar av kommuner och av privata företag, numer allt oftare i aktiebolagsform. Sjöfartsverket ansvarar för vissa delar av sjöfartens infrastruktur, huvudsakligen i form av fyrar och farleder med slussar. För dessa verksamheter gäller i princip självkostnadsprincipen, som syftar till full kostnadstäckning. Detsamma gäller som grundregel för de anläggningar som förvaltas av det statligt ägda företaget Jernhusen AB. Jernhusen förvaltar och driver huvudsakligen terminaler som har anknytning till järnvägen. För dessa typer av anläggningar gäller således i princip full kostnadstäckning.

13 12 Det saknas sammanställda uppgifter om investeringsvolymer och finansiering i denna del av transportsektorn. Den senast tillgängliga statistiken från Sjöfartsverket visar på samlade investeringar på ca 2 mdr kronor per år i hamnarna. Godstransporter med flyg står för en mycket liten del av de totala transportflödena, med sin största andel i utrikestransporter. De inrikes flygfrakterna står enligt Trafikanalys år 2011 endast för ca 2,5 procent av de totala frakterna. De tre stora trafikflygplatserna dominerar här. I princip dominerar drift i aktiebolagsform med krav på full kostnadstäckning. 2.4 Sammanfattande iakttagelser Landanknutna transporter och sjöfarten är de helt dominerande transportslagen för näringslivets transporter av gods. Det avspeglar sig i att det är de två transportslag som har de största fasta anläggningarna i form av vägar och spår. Den årliga kostnaden (investeringar och drift) för väg- och järnvägssystemen i statlig regi ligger på närmare 50 mdr kronor. Till det kommer kommunernas vägar och gator samt spårsystem, som drivs av både kommuner och landsting med årliga driftskostnader (i kommer och landsting exkl. bolag) på ca 20 mdr kronor och investeringar på ca 10 mdr kronor. En stor del av dessa samlade kostnader är hänförliga huvudsakligen till persontransporter. Någon enhetlig särredovisning av godstransporter och persontransporter finns dock inte, delvis beroende på att en hög grad av samtrafik förekommer mellan person- och godstrafik. Det saknas motsvarande sammanfattande statistik för den transportinfrastruktur som ägs och förvaltas av privata företag men också för företag som ägs av kommuner och landsting. Ett överslag ger dock vid handen att kostnaden för transportinfrastrukturen är ca 90 mdr kronor per år i Sverige, kanske uppemot 100 mdr kronor. Det motsvarar ca 3 procent av BNP, varav nyinvesteringarna ligger på omkring 30 mdr kronor, dvs. ca 1 procent av BNP. Det är svårt att bedöma huruvida detta är en rimlig nivå eller ej. I relation till det bokförda värdet på vägar och järnvägar kan det vara en rimlig nivå. Med tanke på den befolkningsökning som sker och den allmänna tillväxten i näringslivet i kombination med den snabba urbaniseringsprocessen, kan det finnas anledning att anta att investeringsnivån skulle behöva höjas för att tillse att kapitalstocken inte urholkas och anpassas till aktuella behov. Två modeller för organisering och finansiering av transportinfrastrukturen dominerar i Sverige. Å ena sidan de stora statligt och kommunalt ägda och förvaltade systemen som finansieras till övervägande del med skattemedel och endast med låga eller begränsade brukaravgifter. Å andra sidan transportinfrastruktur som ägs och förvaltas av industriföretag, transportföretag och terminal/hamnföretag. Dessa drivs i allmänhet i aktiebolagsform och finansieras med principen självkostnad/full kostnadstäckning. Till denna kategori, men med offentligt ägande, hör även Arlandabanan, Öresunds- och Svinesundsbroarna, flygplatser och farleder.

14

15 14 Persontransporter - kvalitet/komfort - tillgänglighet - hastighet Godstransporter - tillförlitlighet - bärighet - smidig omlastning Figur 6 Persontransporters och godstransporters olika målfunktioner Mot detta står att det ofta är persontransporterna som driver kvalitetskraven, som komfortaspekter, på transportsystemen. Godstransporter kan ofta ske med lägre genomsnittliga hastigheter och med lägre kvalitets- och komfortkrav än persontransporter. Det saknas en enkelt tillgänglig publik redovisning över dessa olika kvalitetsaspekter på transportinfrastrukturen. När kraven från godstransporter och persontransporter kombineras är det sannolikt att transportinfrastrukturens system i vissa fall blir dyrare än om separata system skulle upprätthållas. I andra fall är det givetvis orimligt att tillhandahålla dubbla system med tanke på den stora kostnaden och den begränsade trafiken. En iakttagelse kan dock vara att principen om samtrafik mellan gods- och persontransport ofta leder till högre kostnader än vad separata system skulle kunna göra. Frågan skulle behöva studeras mer ingående.

16 15 3 Dilemman när det gäller organisation och finansiering 3.1 Teoretiska synsätt Enligt gängse ekonomisk teori brukar ekonomin delas in i två sektorer, där kollektiva varor och privata varor dominerar respektive sektor. Detta bygger på en föreställning om att det finns områden inom ekonomin som utmärks av svårigheter att arrangera produktion och tillhandahållande av verksamheter och produkter i marknadsliknande former med konkurrens som grund. Andra delar av ekonomin anses istället ofta ha sådana kännetecken som gör att marknadslösningar kan fungera. En klassisk teoretisk beskrivning av en sådan uppdelning av ekonomin i en kollektiv och en privat arena gavs av Samuelson i två vetenskapliga artiklar (1954, 1955). Föreställningen om att vissa områden av ekonomin har en tendens att fungera bäst i offentlig regi har dock en betydligt längre historia, se bl.a. Mosca (2008). Några väsentliga kännetecken på kollektiva respektive privata arenor i ekonomin avbildas nedan. Figuren baseras på beskrivningar i Wagner (2007). Figur 7 Privata och publika arenor och dess kännetecken I figuren visas den principiella uppdelningen av ekonomin i en privat och en publik arena. Inom respektive arena agerar ett antal aktörer. Arenorna präglas av ett antal grundläggande förhållanden när det gäller äganderätt, relationen mellan aktörerna och finansieringen av verksamheterna. I praktiken samverkar de olika arenorna på olika sätt och med olika intensitet. Företag i privat sektor har t.ex. samband med statliga myndigheter i en kund- leverantörsrelation. I allmänhet har man inom ekonomisk teori ansett att stora tekniska system som transportinfrastrukturen har flera av de kännetecken som utmärker områden med kollektiva varor i ekonomin. Transportinfrastrukturen har t.ex. relativt höga fasta

17 16 kostnader, men lägre rörliga kostnader. Tendensen till fallande styckkostnader speglas också i en stigande marginalnytta när systemen organiseras i stora enheter, något som brukar förklaras med bl.a. av nätverkseffekter, se Pierson (2000). Ju fler destinationer som kan nås i ett sammanhängande infrastruktursystem, desto högre värde eller nytta har systemet som sammanhängande enhet. Begreppet naturliga monopol brukar kopplas till den här diskussionen och det förekommer ofta i Sverige i samband med diskussionen om transportinfrastrukturen. Slutsatsen av diskussionen är ofta ett närmast reflexmässigt val av offentlig sektororganisering och skattefinansiering av system som vägar och järnvägar. Ett väsentligt skäl för detta är att undvika privata monopol, som kan befaras leda till överprissättning och begränsat utbud, med följande välfärdsförluster (sett ur ett välfärdsteoretiskt perspektiv). Det finns dock anledning att vara öppen i analysen av flera av de grundläggande begreppen och synsätten på transportinfrastrukturen som de framställs i denna standardmässiga beskrivning. Särskilt gäller detta ifråga om värdet av ägande i offentlig sektor av dessa system. En kritikpunkt är att denna s.k. neo-klassiska teoribildning bygger på ett relativt statiskt synsätt och på resursallokeringen i ekonomin. Välfärdsteori, som är en av grunderna för detta sätt att resonera och som syftar till att analysera hur en nyttobaserad resursallokering i ekonomin kan uppnås, kan t.ex. kritiseras för att inte väga in dynamisk utveckling och hur ekonomin förflyttar sig från ett jämviktsläge till ett annat. Det blir gärna en form av optimerande nollsummespel i välfärdsteoretiskt orienterad analys, där en lätt idealiserad världsbild med perfekt information och rationalitet hos aktörer i de organisationer som studeras ligger som några av ingångsvärdena i modellerna och resonemangen. En sådan föreställning ligger t.ex. bakom planering i offentlig sektor, där en mer optimal resursfördelning än den marknaden kan åstadkomma förutsätts kunna nås. En aspekt på denna kritik är att detta synsätt inte nog väger in de möjligheter att omdefiniera marknader och distributionsvägar som ofta uppstår i en konkurrensutsatt marknadsekonomi, t.ex. med den tekniska utvecklingen som en viktig drivkraft. Ett antal klassiska argument för en sådan prövande syn på förekomsten av naturliga monopol har framställts av Goldin (1977), som menar att det nästan alltid går att finna alternativa vägar att tillhandahålla varor och tjänster i marknadsform för områden av ekonomin som brukar ses som naturliga monopol. En annan klassiker på området är Coase (1974), som beskrev de omfattande inslagen av avgiftsfinansiering i det brittiska fyrväsendet på 1800-talet, ett område som ofta använts som något av en metafor för marknadsmisslyckanden och behovet av offentlig intervention. En svensk applikation av Coases artikel presenterades nyligen (Lindberg, 2012) när det gäller det svenska fyrväsendet före En blandmodell förefaller ha

18 17 varit det normala i Sverige, där staten gav koncessioner av olika slag till privata aktörer som drev fyrar. En annan utgångspunkt för ett prövande synsätt på den gängse analysmodellen är att ifrågasätta själva den grundläggande uppdelningen av ekonomin i en privat och en offentlig/kollektiv del. Det kan med fog hävdas att förekomsten av sådana kategoriseringar ofta beror på från vilken utgångspunkt frågeställningen betraktas. Det som kan beskrivas som en kollektiv vara ur en synvinkel kan ofta ses som en privat vara ur en annan, se bl.a. Wagner (2007). Kanske är artikeln ovan av Lindberg ett exempel på att det i allmänhet är svårt att dra tydliga gränslinjer mellan vad som är publikt och vad som är privat, även för fyrar. En viktig aspekt på hur system som transportinfrastrukturen ska organiseras är vidare vilken organisatorisk utformning som kan förväntas ge de starkaste incitamenten för effektivitet och god resurshushållning. Här står den ofta tillämpade modellen för transportinfrastrukturen, baserad i en välfärdsteoretisk teoritradition, med offentlig organisering och generell skattefinansiering som komplement till intäkter från mer direkta skatter och avgifter, mot olika modeller med marknadsbaserade organisationer och avgifts- eller prismodeller som har till syfte att täcka de långsiktiga kostnaderna för verksamheterna. I den teoretiska diskussionen företräds det välfärdsteoretiskt baserade synsättet av den brittiske ekonomen Pigou, som under talen utvecklade synen om det korrekta från en teoretisk utgångspunkt av offentliga ingrepp i ekonomin i syfte att undvika monopol-marknaders avigsidor, som överprissättning och för lågt utbud. Rekommendationen var en prissättning i enlighet med kortsiktig samhällsekonomisk marginalkostnad och att det offentliga skulle finansiera ett ev. uppkommande underskott med inkomster från generella skatteintäkter. Detta synsätt ligger nära den klassiska synen på området offentlig ekonomi (public finance). I denna ligger ursprungligen en relativt oproblematisk bild av den offentliga sektorns funktionssätt och förmåga att rationellt kunna ha tillgång till information om ekonomin och fördela anslagsmedel till olika åtgärdsområden som en grund. En betydligt mer problematiserad syn på detta område har successivt utvecklats inom s.k. public choice, med en syn där aktörer i offentlig sektor mer styrs av egna värderingar eller egenintresse än av det allmännas bästa. Trots det stora genomslag som detta senare synsätt fått kan det fortsatt hävdas att den moderna uttolkningen av det neo-klassiska synsättet utmärks av en vilja att försöka nå en ökad rationalitet i det offentliga beslutsfattandet. Användningen av samhällsekonomiska kostnads-intäktskalkyler och sökandet efter den modell som slutligt skall tillföra det nödvändiga analysunderlaget för att prioritera olika åtgärder i transportsystemet är ett uttryck för detta. Utvecklingen av de samhällsekonomiska kostnadsintäkts-analyserna i Sverige är ett exempel på det, vilket har belysts bl.a. av Thoresson (2011) i en aktuell doktorsavhandling.

19 18 Coase (1946, 1947) kan sägas företräda en alternativ syn på hur system som infrastruktur bäst skall organiseras och finansieras. Här ligger fokus snarare på hur man får till stånd effektiva organisationer t.ex. för infrastrukturen genom att arrangera verksamheterna så att incitamenten för effektivitet blir tydliga. En del i detta är just ett organisatoriskt fokus, en annan del är att betona värdet av ett samband mellan brukarnas avgifter och den producerande verksamheten. Coase menar att direkt brukarfinansiering och en orientering mot ett fullt kostnadsansvar i verksamheten tenderar att driva effektiviteten bättre än ett samhällsekonomiskt synsätt, med offentliga ingripanden som ägande, regleringar och underskottsfinansiering. Coases främsta skäl för denna åsikt är att marginalkostnadsfinansiering i kombination med skattefinansiering tenderar att omfördela kostnader från brukare av system som infrastruktur till övriga grupper i ekonomin. Ett sådant system ger också sämre impulser till lärande av vad som fungerar bättre och sämre i ekonomin. Slutligen finns risk för överinvesteringar när kostnaderna för verksamheten inte avspeglas i prissättningen. Coase har också varnat för att skattefinansiering av system som transportinfrastruktur leder till en centralisering av beslutsfattandet om systemen till det politiska systemet, som i allmänhet har en begränsad möjlighet att styra verksamheter som transportinfrastruktur på ett effektivt sätt. Det svenska systemet är ett tydligt exempel på denna politisering av beslutsfattande och analys kring transportinfrastrukturen. Coases alternativ till kortsiktig marginalkostnadsprissättning är ett prissystem med en kombination av fasta avgifter och rörliga avgifter. Man skulle kunna hävda att dagens system med en fordonsskatt som är en fast komponent och skatter på bränsle, som ger en rörlig komponent, avspeglar en sådan prissättningsmodell. Balansen mellan fasta och rörliga priskomponenter skulle dock sannolikt behöva förskjutas mot en högre andel fasta avgifter för att stå närmare i överensstämmelse med Coases modell. Därtill är just värdet från ett incitamentsperspektiv att hänföra intäkter från brukare och kunder direkt till den producerande organisationen, s.k. öronmärkning, en väsentlig del av Coases syn. För en överblick över många av de problem som är förknippade med den offentliga sektorns funktionssätt, med ett problematiserande perspektiv utifrån ett sociologiskt synsätt, på offentlig ekonomi (fiscal sociology) erbjuder Wagner (2007, 2012) flera intressanta insikter. En sådan är en metafor där kollektiva tjänster och varor tillhandahålls i privat regi, t.ex. i ett hotell (hissar, vestibuler mm) respektive av en kommun (parker, gator). Vilka blir de styrningsmässiga och effektivitetsrelaterade implikationerna av de två perspektiven? Å ena sidan beskriver Wagner en modell där privat äganderätt och vinstmöjligheter driver ett intresse för kundnytta och kundorientering. Här finns svårigheter med att få marknader och konkurrens att fungera effektivt, t.ex. genom konkurrensbegränsningar. Å andra sidan en modell där beslutsfattande i kollektiva former i politiska församlingar baserat på kollektiv äganderätt utan möjlighet att lämna ägandet t.ex. genom försäljning. Wagner, liksom, Coase, pekar på flera av de

20 19 svårigheter som är förknippade med att uppnå effektivitet i de offentliga besluts- och organisationsformerna. Det är också en paradox att kollektiva varor ofta tillhandahålls i privata marknadsformer. En sammanfattning av de två perspektiven ges i figuren nedan där ett mer statiskt neoklassiskt perspektiv jämförs med ett perspektiv som är mer inriktat på organisation och dynamik. De två perspektiven ger olika logik på de synsätt man har på system som transportinfrastrukturen och på frågor om effektivitet och balans mellan offentligt och privat mm. Över tiden kan man hävda att det i Sverige sedan 1940-talets förstatligande har varit en växelverkan mellan de två perspektiven men att det neo-klassiska välfärdsteoretiskt grundade synsättet fått ett starkare genomslag sedan 1970-talet, med ett starkare fokus på samhällsekonomisk styrning och analys (Hasselgren, 2013). Kostnadsminsmering I nuet och I framtiden Transportinfrastrukturen Jämviktsorienterad analys Neo-klassisk teori Dynamisk analys Institutionell teori Offentlig intervention Försumbara transaktionskostnader transaction costs Marginalkostnads-syn Centraliserad planering i offentlg sektor Dynamisk utvecklingsorientering Spontan koordinering/marknad decentrallzed Dynamsiska orderings transaktionskostnader lärenade Full kostnadstäckning Marknadsorienterad planering Figur 8 Två synsätt och teoritraditioner på organisation och finansiering mm En aspekt som tas upp i figuren ovan är förekomsten av transaktionskostnader på marknader och i andra organisationer. Transaktionskostnader och dess betydelse för organisering av olika sektorer som t.ex. infrastruktur har studerats bl.a. av Williamson (1981, 1999). I situationer där transaktionskostnaderna är höga är det svårt att få marknader att fungera. Det kan tala för att man integrerar verksamheter in i samma organisation. Detta synsätt har sin hemvist mer inom ramen för s.k. institutionell teori än i välfärdsteori, där transaktionskostnader ofta uppfattas som försumbara. Transaktionskostnadsteorin har tillämpats på en rad områden för att förklara organisationsutformning och val av vertikalt integrerade eller disintegrerade

21 20 organisationer, t.ex. inom järnvägsområdet. I en utvecklad syn kan transaktionskostnaderna ses som dynamiska; som ett utfall av lärande och dynamisk utveckling. Allteftersom aktörer på en marknad lär sig av sina framgångar och misstag bör transaktionskostnaderna falla. Detta skulle tala för att man över tiden kan organisera alltfler verksamheter i marknadsliknande former, eller i vart fall i separerade snarare än hierarkiska former. I takt med att branscher mognar brukar också det unika kunskapsinslaget i olika verksamheter avta. En bild av det kan vara att patenträttigheter ofta ger ett skydd mot intrång under en viss tid, men att kunskapen som skyddas av dessa sprids till en vidare krets av aktörer. 3.2 Planering och misslyckanden i offentlig och privat sektor För att transportinfrastrukturen ska fungera på ett bra sätt och möta behoven av transporter krävs att de resurser som används i verksamheterna styrs till de områden där de gör störst nytta. Behoven av transportinfrastruktur måste löpande stämmas av mot kostnaderna på kort och lång sikt för att genomföra olika åtgärder, vare sig det är frågan om investeringar eller drift- och underhållsåtgärder. I akademisk litteratur talar man om att en koordinering måste komma till stånd för att uppnå en god hushållning med resurser, vilket i sin tur kan översättas med olika mått på effektivitet, se t.ex. Klein (2012). Klein menar att koordinering kan nås på en övergripande nivå och mer som ett utfall av upprepade spelsituationer. Mer spelteoretiska analyser av koordinering och effektivitet har under senare tid dominerat, menar Klein. För att en god samordning, eller koordinering, ska kunna uppnås krävs att den som ska planera olika åtgärder har tillgång till information och kunskap om de förhållanden som är väsentliga. För transportinfrastrukturen gäller det kunskap om transportbehov hos olika parter nu och i framtiden, lämpliga tekniska och organisatoriska lösningar för att möta behoven, kostnader för olika åtgärder och dess effekter på kort och lång sikt mm. Olika åtgärder måste sedan vägas av mot varandra genom något slags prioriteringsprocess och en plan göras för i vilken ordning åtgärder ska genomföras. Det finns en mycket omfattande litteratur om hur planering kan bedrivas när det gäller stora tekniska system som transportinfrastruktur, som har omfattande externa effekter på den omgivande ekonomin, både positiva och negativa sådana. Även här kan man se två huvudfåror i diskussionen. Enligt en rationalistiskt orienterad modell tas ofta utgångspunkten i att transportinfrastrukturen, med föreställningen att de är att se som naturliga monopol, kan förväntas drivas i offentlig regi och med ett förord för skattebaserad finansiering. Mycket av modern transportekonomisk forskning har en sådan utgångspunkt. För en överblick av sådan mer modern transportekonomisk forskning se Lindsey (2006). Det blir med denna syn ett naturligt steg att se en centraliserad planering i offentlig regi som det normala. En sådan planeringsmodell har också en nära anknytning till synen på hur det offentliga beslutssystemet fungerar, som det t.ex. avspeglas i Regeringsformen. Relationen väljare, riksdag, regering och förvaltning är där relativt oproblematiserad och förutsätts fungera enligt rationella kriterier. Ett förhållningssätt

22 21 som ligger nära den neo-klassiska ekonomiska grundmodellen med sitt rationella ideal, t.ex. inom området public finance. Om framväxten och utvecklingen av detta planeringsideal när det gäller väg- och järnvägsplaneringen i Sverige har Hultén (2012) skrivit en bra översikt. Där skildras den mer expertorienterade planeringen på talen och övergången till den mer politiserade och processorienterade planeringen under senare decennier. Mot detta ideal står en planeringskritisk och organisationsteoretiskt kritisk litteratur som beskriver det som mest troligt att det politiska systemet inte fungerar rationellt och som betonar de svårigheter som finns när det gäller att uppnå en väl fungerande central planering. Hayek (1945) och Schumpeter (1942) stod för två klassiska inlägg i denna diskussion, baserade på 1930-talets erfarenheter och det andra världskrigets centraliserade samhällsstrukturer, men också som en reaktion på den interventionistiskt orienterade politik som Keynes teorier öppnade för från 1930-talet och framåt. Hayek beskrev riskerna med centraliserade planeringssystem med tanke på de brister i informationshanteringen som individer och system har. En fortsättning på det andra världskrigets planeringsvänliga regim skulle enligt Hayek kunna föra till totalitära regimer utan drivkrafter till utveckling och med begränsat utrymme för individuella rättigheter. Schumpeter såg samma faror men beskrev det som något av en historisk nödvändighet att den moderna konkurrenspräglade ekonomin skulle driva fram stora överstatliga strukturer som skulle leda till samma slutresultat som Hayek varnade för, dock mer irreversibelt än den vision Hayek hade. Planeringskritik och kritik mot centralisering av beslutsprocesser har på liknande sätt förts fram under senare tid, t.ex. av Klein (2012), Pennington (2011) och Webster (2002), i flera fall med särskild inriktning på att beskriva brister och svårigheter förknippade med planering av infrastruktur och i samhällsplaneringen i stort. En gemensam slutsats i dessa diskussioner är att de omfattande brister som kan identifieras, både i politiska beslutsprocesser och i koordinerings- och planeringsprocesser som byggs upp i centraliserade former, skulle kunna motverkas genom mer marknadsorienterade och decentraliserade organisations- och beslutsformer. Genom en spontan koordinering på decentraliserad nivå, baserat på frivilliga transaktioner med bl.a. prissättning på olika varor och tjänster som grund kan istället en mer robust koordinering komma till stånd, oberoende av direkt engagemang från det politiska systemet. Politiken ges i detta perspektiv snarare rollen att verka förutsättningsskapande; genom att upprätthålla äganderätten och ett rättssystem som ger en god institutionell ram för spontana marknadsutbyten. För en historiskt orienterad sådan institutionell analys av tillväxtförlopp mm se North (1990).

23

24 Lösningar på misslyckanden i offentlig och privat sektor kan också hänföras till de två övergripande perspektiven; antingen mer och bättre planering, som t.ex. förfinade kostnadsintäktsanalyser, eller utveckling av stabilare institutionellt ramverk som kan stärka de spontana samordnings-/koordinerings-tendenserna i samhället. Det kan noteras att vi när det gäller de övergripande infrastruktursystemen inom transportområdet i Sverige i allt väsentligt följt offentlig sektor-linjen i dessa åtgärder, medan institutionellt och marknadsorienterade åtgärder haft lägre prioritet. 23

25 24 4 Historiska erfarenheter och påverkan i nutid Över tiden har transportinfrastrukturen utvecklats i ett växelspel mellan olika faktorer som påverkat systemen. En modell som förekommer i dessa sammanhang innefattar faktorer som teknologi, ekonomi och politik. Det gäller t.ex. hos Clifton et al (2011) där den historiska utvecklingen av transportinfrastrukturen i västvärlden analyseras med en sådan modell som grund. Chandler (1992) har beskrivit framväxten av stora världsomspännande företag med utgångspunkt i en liknande förklaringsmodell. I Sverige har Kaijser (1994) och Schön (2010) gjort liknande analyser när det gäller infrastrukturen. Andersson-Skog (1993) och Ottosson (1997) har likaså beskrivit utvecklingen av transportinfrastrukturen i Sverige, bl.a. när det gäller förstatligandet av järnvägen. Övergångarna mellan privata organisations- och finansieringsformer och offentligt engagemang är intressanta att studera när man har ett organisatoriskt intresse, som i denna rapport. Man kan då se att det funnits en växleverkan mellan aktörer i privat och offentlig sektor i Sverige (Hasselgren, 2013) och i andra länder i västeuropa (Millward, 2005). En modell som innehåller dessa olika delar beskrivs nedan i figuren. Det är angeläget att påpeka att modellen inte ger uttryck för någon exakt kausalitet i förhållandet mellan de faktorer som påverkar utvecklingen och valet av organiseringsmodell. Det finns också givetvis också olika mellanliggande organisationsmodeller mellan offentligt och privat, som är de två alternativen i den förenklade modellen. Figur 10 En utvecklingsmodell för transportinfrastrukturen Teknologisk utveckling har ofta varit avgörande för utvecklingen, där introduktionen t.ex. av järnvägarna i mitten av 1850-talet är ett bra exempel och där vägtrafikens utveckling under 1900-talet drevs av fordonsutveckling och vägbyggnadsteknologi. Teknologin som används i transportinfrastrukturen har en stor påverkan på den kommande utvecklingen, genom att den sätter spelreglerna i sektorn för lång tid. Investeringarna är också finansiellt omfattande och har lång livslängd. Det gör att s.k.

26 25 stigberoende ( path dependency ) är ett av de teknologiska förhållanden som avgör hur transportinfrastrukturen fungerar. Se Arthur (1989) och Pierson (2000) för en diskussion av dessa begrepp. Synen på hur verksamheter som transportinfrastrukturen bör och ska organiseras inom olika sektorer har därtill ofta påverkat utvecklingen av systemen. Härtill kommer att ekonomiska förhållanden ofta påverkat händelseförloppet. Motiven till förstatligandet av vägar och järnvägar på talen kan t.ex. sökas i drivkraften dels att skapa större organisatoriska enheter för att stärka stordriftsfördelarna i verksamheten. Samtidigt fanns en drivkraft att genom förstatligandet bidra till att minska de kraftiga variationerna i samlad kommunal skattedebitering i landet, där vägskatterna på lokal nivå hade en viktig roll. Det politiska systemets syn på transportinfrastrukturen har varierat över tiden. I samband med järnvägssystemets utbyggnad försökte staten inledningsvis öppna främst för privata entreprenörer, med utgångspunkt bl.a. i utvecklingen i andra delar av Europa. Ett av syftena var att begränsa statens risktagande, men det var också ett ställningstagande i linje med hur tidigare stora infrastrukturprojekt i Sverige organiserats. När denna strategi misslyckades gick staten in och finansierade och byggde stambanorna, men underlättade samtidigt aktivt för lokala (däribland kommuner) och privata aktörer som var intresserade av att bygga kompletterande delar av järnvägsnätet. Så skedde också i stor utsträckning och vid slutet av 1930-talet då förstatligandet skedde drevs ca 70 procent av järnvägsnätet i privat och lokal regi. På vägsidan intog staten en liknande relativt avvaktande ställning. Vägarna sågs som en naturlig lokal angelägenhet snarare än som ett statligt åtagande. Det var först när vägtrafiken kraftigt växte till som staten under talen väsentligt ökade sina insatser på området med nya skatter och ökade bidrag till vägbyggande (Liljegren, 1999). Den gemensamma principen för finansieringen av vägar och järnvägar var en s.k. kostnadsansvarighetsprincip med full kostnadstäckning betald av brukarna, som kom att styra synen på finansieringen fram till 1970-talet. Under talen var en viktig fråga hur vägnäten skulle kunna finansieras och byggas ut i den takt som man ansåg krävdes för att möta den växande biltrafiken. Detta inom ramen för kostnadsansvarighetsprincipen. Järnvägen rationaliserades samtidigt kraftigt, efter det att förstatligandet fullbordats på 1950-talet. Detta stod i överensstämmelse med den politik för transportsystemen som utvecklades redan efter andra världskriget, men som inte kom att beslutas formellt förrän år 1963 i det klassiska trafikpolitiska beslutet detta år. Politiska influenser verkade successivt för att bredda synsättet på transportsystemen. Från att ha setts som ett produktionssystem i sig, som skulle drivas i konkurrens mellan trafikslagen med ett närmast företagsekonomiskt synsätt, kom en bredare politisk målbild att utvecklas med mer fokus på regionalpolitik, tillväxtpolitik och miljöaspekter. Från 1970-talets slut kom så ett samhällsekonomiskt perspektiv att etableras som styrande. Däri ingick att transportinfrastrukturen skulle styras enligt samhällsekonomiska principer. Från ett organisatoriskt fokus på de myndigheter som

27 26 förvaltade vägar och järnvägar kom alltmer intresse att föras över till transportsystemens roll i samhällsutvecklingen i stort. Något paradoxalt kan man se att valet mellan organisering i privat eller offentlig sektor för vägar och järnvägar närmast varit omvänt mot övriga politiska åtgärder. När staten inledningsvis under 1800-talet ökade sitt engagemang i järnvägarna var det efter tvekan och försök att få privat sektor att ta huvudansvar, vilket blev en linje staten på talen fortsatte att driva på det området. När så väl förstatligandet skedde på talen kom staten att inta en roll som närmast liknade hur en privat ägare av systemen kunde förväntas agera. Effektivitetsfokus och konkurrens mellan trafikslagen i kombination med kravet på full kostnadstäckning styrde politiken. När ett mer samhällsekonomiskt orienterat synsätt etablerades under talen kom detta att kombineras med viss avreglering och privatisering av delar av systemen. Statens roll har därför ofta varit motsägelsefull och har dessutom varierat över tiden när det gäller valet mellan offentlig och privat organisering av vägar och järnvägar, om än med ett starkt förord för statligt ägande och finansiering under de senaste dryga 70 åren. När det gäller näringslivets transportbehov kan man se att denna fråga återkommit med jämna mellanrum i diskussionen om transportinfrastrukturen. Näringslivets transportbehov stod t.ex. i centrum när förstatligandet diskuterades. Flera aktörer inom järnvägsområdet var oroade över att ett förstatligande skulle försämra villkoren för näringslivet inom järnvägen. Särskilt var man orolig över att det nya centrala och statliga SJ skulle tappa bort det nära lokala samarbetet mellan industrier och transportörer som de många lokala järnvägsföretagen byggde på. Avregleringarna av transportmarknaderna under 1960-talet var också till stor del inriktade på att förenkla för godstransporter på väg, genom att många av de kvardröjande regleringarna från det andra världskriget togs bort. Ofta har dock persontransporter och persontransporternas utveckling stått i fokus för uppmärksamheten. Det ligger kanske i politikens natur att de många väljarna som dagligen möter transportsystemen väger tyngre i val än industrins företrädare, där transporterna i praktiken berör färre inblandade aktörer som har rösträtt i val.

28 27 5 Effektivitet i transportinfrastrukturen Ett rimligt mål med system som transportinfrastrukturen är att tillhandahålla en god transportfunktion till rimliga kostnader, eller med så låga kostnader som möjligt givet en definierad funktion. För flera av de frågor som denna rapport behandlar är effektivitetsfrågorna avgörande. Det gäller för det första att åstadkomma en god resurshushållning utifrån givna resurser genom att rätt åtgärder vidtas för att lösa de problem som identifieras, att se till att organisationen som förvaltar systemen är effektiva och följsamma till olika utvecklingsbehov och att ha styrmodeller som medger en balanserad utveckling över tid av systemen. De olika effektivitetsbegreppen i transportsektorn har också i en rapport från OECD (2008) beskrivits som: allokativ effektivitet (prioritering mellan åtgärder) i samband med förändringar av infrastrukturen, allokativ effektivitet i form av en samhällsekonomiskt orienterad prissättning för utnyttjande av infrastrukturen samt en kostnadseffektiv orientering av åtgärder för investering, samt för drift och underhåll. I OECD-rapporten pekas också på behovet av att hantera olika incitamentsproblem i relationen mellan utförare och beställare, dock inte i relation till brukarna. Effektivitetsbegreppet är således mångdimensionellt. Två olika aspekter diskuteras nedan. 5.1 Effektivitet i olika skeden och för vem? En viktig utgångspunkt när man diskuterar effektiviteten är att infrastruktursystemen utvecklas långsamt. Med nuvarande takt på investeringsvolymen i det statliga väg- och järnvägsnätet tillförs nya anläggningar med ett värde på ca 15 mdr kronor till anläggningsmassan i Trafikverket per år. Det motsvarar ca 7 procent av nettovärdet av de bokförda tillgångarna, men en mindre andel av det befintliga väg- och järnvägsnätet räknat i längd. Slutsatsen av detta resonemang är att vi i allt väsentligt lever med de infrastruktursystem vi har i var tid. Även om det således är viktigt att driva investeringsverksamheten effektivt (definition tre i OECDs terminologi ovan) är det därför av än större vikt att underhållet av det befintliga nätet är så effektivt som möjligt samt att utnyttjandet sker så effektivt som möjligt (definition två och tre ovan). Detta senare en illustration till allokativ effektivitet i utnyttjandet av befintliga tillgångar i sektorn. Det finns likväl en tendens i den allmänna debatten att fästa stor uppmärksamhet på nybyggnad av vägar och järnvägar (mål ett ovan). Det finns sedan en tid tillbaka en tendens att flytta en del av uppmärksamheten från byggskedena till drift och underhåll och frågor om livscykelkostnadsperspektiv. Ett sådant exempel är Trafikverkets s.k. kapacitetsutredning (Trafikverket, 2012) där betydelsen just av drift- och