Utredning av förutsättningarna för att ge invånare och besökare tillgång till kostnadsfri uppkoppling med hjälp av wifi på centrala platser i kommunen

Transkript

1 KS-2014/ (8) HANDLÄGGARE Hedman, Malin Malin.Hedman@huddinge.se Kommunstyrelsen Utredning av förutsättningarna för att ge invånare och besökare tillgång till kostnadsfri uppkoppling med hjälp av wifi på centrala platser i kommunen Förslag till beslut Kommunstyrelsens beslut Förvaltningen får i uppdrag att följa Konkurrensverkets utredning rörande konkurrensrättsliga aspekter på Helsingborgs kommuns tillhandahållande av gratis wifi och återkomma till kommunstyrelsen med en beskrivning av denna utrednings slutsatser. Sammanfattning Kommunstyrelsen gav vid sammanträdet den 16 juni 2014 i samband med behandling av ärendet uppföljning av Huddinge kommuns bredbandsstrategi, förvaltningen i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge invånare och besökare tillgång till kostnadsfri uppkoppling med hjälp av wifi på centrala platser i kommunen. Flera kommuner har under de senaste åren infört gratis wifi på allmänna platser. Kommunstyrelsens förvaltning har sedan hösten 2014 följt Konkurrensverkets (KKV) granskning av om Helsingborgs kommuns tillhandahållande av gratis wifi kan innebära att konkurrensen på den lokala marknaden för trådlös Internetanslutning snedvrids eller hämmas. KKV beslutade i februari 2015 att starta en fördjupad utredning i ärendet. Kommunstyrelsens förvaltning konstaterar att de juridiska förutsättningarna är osäkra såväl ur ett kommunalrättsligt som ur ett konkurrensrättsligt perspektiv. Mot bakgrund av det osäkra rättsläget bedömer kommunstyrelsens förvaltning att det finns anledning att avvakta KKV:s pågående utredning. Den kan förväntas bringa större klarhet i om det finns utrymme för kommuner att tillhandahålla gratis wifi på allmänna platser och i så fall under vilka förutsättningar. POSTADRESS Kommunstyrelsens förvaltning Huddinge BESÖKSADRESS Kommunalvägen 28 TELEFON (VX) OCH FAX E-POST OCH WEBB huddinge@huddinge.se

2 KS-2014/ (8) Kommunstyrelsens förvaltning föreslår därför att förvaltningen får i uppdrag att följa KKV:s utredning och återkomma till kommunstyrelsen med en beskrivning av denna utrednings slutsatser. Beskrivning av ärendet Kommunstyrelsen gav vid sammanträdet den 16 juni 2014 i samband med behandling av ärendet uppföljning av Huddinge kommuns bredbandsstrategi, förvaltningen i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge invånare och besökare tillgång till kostnadsfri uppkoppling med hjälp av wifi på centrala platser i kommunen. Under hösten 2014 inledde KKV en granskning av Helsingborgs kommuns avgiftsfria wifi på allmänna platser. Kommunstyrelsens förvaltning har sedan dess följt hur ärendet har fortlöpt. KKV har i februari 2015 beslutat att starta en fördjupad utredning av konkurrensaspekterna. Kommunstyrelsens förvaltning har därför valt att fokusera på de juridiska förutsättningarna för kommuner att tillhandahålla gratis wifi i detta tjänsteutlåtande. Nulägesbeskrivning av trådlöst Internet i Huddinge Wifi Huddinge kommun tillhandahåller gratis wifi via gästnätet i anslutning till flera verksamheter, exempelvis i bibliotek, skolor och kommunalhuset. 1 Det finns även möjligheter att utan kostnad ansluta sig till Internet i anslutning till offentliga platser i Huddinge, främst via restauranger, caféer, hotell och shoppingcentrum som erbjuder gratis wifi till kunder och besökare. Telia erbjuder avgiftsfri Internetuppkoppling via deras wifi-nätverk, Telia Wifi, till sina mobila bredbandskunder. Icke-abonnenter kan mot en avgift få tillfällig åtkomst till Telia Wifi. Wifi-zoner inom nätverket finns på flera platser i Huddinge. Mobilt bredband och mobil wifi Genom ett abonnemang kan invånare och besökare få tillgång till det mobila bredbandsnätet LTE 4G som täcker hela kommunen. 2 Det finns flera operatörer på den mobila bredbandsmarknaden i Huddinge. Samtliga operatörer erbjuder också mobilt bredband utan krav på abonnemang, vilket gör det möjligt att nyttja nätverket genom köp av kontantkort. 1 Wifi definieras som en teknik för att bygga upp trådlösa nätverk. Denna teknik tillåter datorer, smarta telefoner eller andra enheter att koppla upp sig på Internet, eller kommunicera med andra enheter trådlöst, inom ett visst område. 2 4G, den fjärde generationens mobiltelefoni, definieras som ett mobiltelefonisystem för olika tjänster med en överföringshastighet på upp till 100 Mbps, medan nedladdnings- och uppladdningshastigheterna kan variera baserat på signalstyrka och trådlösa störningar.

3 KS-2014/ (8) Flera operatörer erbjuder även mobil wifi, det vill säga trådlösa routrar i fickformat som fungerar som bärbara nätverk med wifi-teknik och kan ansluta upp till 10 andra mobila enheter. Routrarna är uppkopplade till det mobila bredbandsnätet via ett abonnemang eller en kontantkortslösning. Utblick gratis wifi i andra kommuner Flera kommuner har under de senaste åren infört gratis wifi på allmänna platser. Det saknas dock statistik om hur många. Det finns också exempel på kommuner som har beslutat att inte införa gratis wifi med motiveringen att det inte ingår i den kommunala kompetensen eller strider mot konkurrensrättsliga regler, exempelvis Västerås och Växjö kommuner. Nedan beskrivs två kommuner som har infört gratis wifi på allmänna platser: Helsingborgs kommun och Umeå kommun. Helsingborgs kommun har valts ut mot bakgrund av KKV:s utredning om deras wifi-tjänst snedvrider eller hämmar konkurrensen på marknaden och att deras verksamhet är jämförelsevis omfattande. Umeå kommun har valts ut eftersom deras wifi-tjänst är mer begränsad och erbjuds i samverkan med andra aktörer. Helsingborgs kommun Helsingborgs kommun tillhandahåller gratis wifi sedan Nätverket erbjuds till allmänheten via tio surfzoner med sammanlagt 29 accesspunkter på torg och i parker i centrala Helsingborg. 3 Surfzonerna täcker totalt en yta på cirka kvadratmeter, vilket motsvarar 14,6 procent av centrala Helsingborgs yta. Verksamheten ska utökas under 2015 med ytterligare tre zoner. Syftet är bland annat att stärka kommunens attraktivitet ur ett turist- och näringslivsperspektiv och att förbättra invånares tillgång till gratis trådlös Internetuppkoppling för att exempelvis använda e-tjänster. Infrastrukturen för det trådlösa nätverket tillhandahålls av det kommunägda stadsnätsbolaget. Hastigheten på uppkopplingen motsvarar hastigheten hos ett 3G-abonnemang. För att kunna ta del av den trådlösa Internetuppkopplingen krävs det att användaren godkänner användarvillkor. Det innebär bland annat att användaren förbinder sig att hålla sig till lagstiftning, inte använder uppkopplingen på sätt som kan skada kommunens verksamheter och 3 En accesspunkt möjliggör för enheter med trådlöst nätverkskort att kunna ansluta sig till ett kabelbundet nätverk och fungerar på så sätt som en brygga mellan ett trådlöst nätverk och ett kabelbundet.

4 KS-2014/ (8) godkänner att information som kan användas för att upptäcka brott mot villkoren loggas. Uppkopplingen är inte tidsbegränsad och det finns inte något krav på användarna att registrera sig för att få tillgång till tjänsten. Helsingborg anger att investeringarna har uppgått till kronor. Summan innefattar planering, projektering, uppsättning/inkoppling och konfiguration av accesspunkterna. Driftkostnaden för surfzonerna beräknas till cirka kronor per år och finansieras ur anslaget till IT-driftenheten. Umeå kommun Umeå kommun tillhandahåller gratis wifi sedan 2013 via det kommunägda stadsnätsbolaget UmeNet. Nätverket erbjuds till allmänheten via 14 accesspunkter på platser i centrala Umeå. Syftet är att öka kommunens attraktivitet. Wifi-tjänsten är ett samarbete mellan kommunen, Umeå universitet och en tjänsteleverantör. Infrastrukturen för det trådlösa nätverket har byggts ut av UmeNet. Kommunen och universitetet har även lagt ut sina nät i denna infrastruktur. Det trådlösa nätverket levereras tillsammans med tjänsteleverantören The Cloud, ett fristående företag specialiserat på wifitjänster för offentliga platser. För att få tillgång till wifi-uppkopplingen krävs det att användaren skapar ett användarkonto hos The Cloud. Den avgiftsfria uppkopplingen är begränsad till 15 minuter per dygn. Därefter har användaren endast fortsatt tillgång till kommunens hemsida, men har möjlighet att fortsätta vara uppkopplad för en avgift till The Cloud. Kommunens personal och skolelever har obegränsad tillgång till uppkopplingen, liksom anställda och studenter vid Umeå universitet. Kommunen har möjlighet att för en avgift till The Cloud utöka tidsbegränsningen, vilket till exempel kan utnyttjas vid vissa arrangemang. Umeå kommun finansierar de 15 minuter som tillhandahålls gratis med kronor per år ur anslaget för näringslivsverksamhet. 4 Utbyggnaden av infrastrukturen finansierade kommunen tillsammans med universitetet och UmeNets tjänsteleverantörer. Juridiska förutsättningar Ingår gratis wifi i den kommunala kompetensen? Kommunallagen (1991:900) sätter ramar för vilka typer av verksamheter som kommuner och landsting får bedriva. 4 Uppgifter om eventuella övriga finansiärer och kostnader saknas.

5 KS-2014/ (8) Enligt den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 kommunallagen får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar. En restriktion är att det inte får vara fråga om en angelägenhet som ska tas hand om enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Avgränsningen för kommuners kompetens behandlas också bland annat i bestämmelsen i 2 kap. 7 kommunallagen. Här anges att kommuner får driva näringsverksamhet, om den går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget och drivs utan vinstsyfte. Vad som är en allmännyttig anläggning eller tjänst definieras inte närmare. Det handlar om att producera nyttigheter av mer kollektiv natur, som eldistribution, renhållning, busstrafik och idrottsarenor. Domstolar har även accepterat viss anknytande verksamhet som normalt inte skulle anses ingå i den kommunala kompetensen. För att ett sådant undantag från de kommunalrättsliga kompetensreglerna ska medges krävs dock att den anknytande verksamheten bedrivs i mindre skala och har ett nära och naturligt samband med den befintliga och erkända kommunala verksamheten. Exempel är stuveriverksamhet i kommunala hamnar samt förädling och försäljning av grus från kommunägda grustag. Sveriges Kommuner och Landstings bedömning Att tillhandahålla gratis wifi för allmänhet som uppehåller sig på allmänna platser, det vill säga parker, torg och liknande platser, framstår enligt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) som tveksamt ur kommunalrättslig synpunkt. Internetanslutningen kan då i regel inte kopplas till någon kommunal verksamhet som bedrivs på platsen. I avsaknad av praxis är det oklart om detta tillhandahållande är av sådant allmänt intresse att det faller inom kommunens allmänna befogenheter enligt 2 kap. 1 kommunallagen. Avgiftsfri Internetuppkoppling vid tidsbegränsade kommunala arrangemang bedöms däremot av SKL kunna tillhandahållas inom ramen för den kommunala kompetensen. SKL framhåller dessutom att konkurrensrättsliga frågeställningar uppkommer. 5 Konkurrensrättsliga frågeställningar Reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, den så kallade konfliktlösningsregeln (3 kap. 27 konkurrenslagen), tar sikte på att offentliga aktörer och privata företag ska ha likartade villkor om de agerar på samma konkurrensutsatta marknad. KKV får med stöd av dessa regler på eget 5 Sveriges Kommuner och Landsting. Att erbjuda trådlöst Internet gratis.

6 KS-2014/ (8) initiativ väcka talan hos Stockholms tingsrätt om att viss säljverksamhet ska förbjudas. Reglerna gäller för stat, kommun och landsting samt för juridiska personer där offentlig aktör har ett dominerande inflytande, exempelvis ett kommunalt bolag. Begreppet säljverksamhet betyder att verksamheten ska vara av ekonomisk eller kommersiell natur. Säljverksamheten behöver dock inte vara inriktad på ekonomisk vinst. Exempel på beteenden som bör anses kunna snedvrida eller hämma förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden är underprissättning, diskriminering, vägran att ge tillträde till viss infrastruktur eller beteenden som är selektiva. Ett beteende som är negativt för konkurrensen i en kommun behöver inte vara det i en annan kommun där förutsättningarna på marknaden kan vara annorlunda. Konfliktlösningsregeln förhåller sig till kommunallagen genom att den anger att förbud mot säljverksamhet inte får meddelas ifråga om förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Vid den prövningen ska särskilt beaktas om förfarandet strider mot en lag, exempelvis kommunallagens regler om kommunens befogenheter. Konfliktlösningsregeln innebär därmed inte någon förskjutning av gränserna för den kommunala kompetensen. 6 Konkurrensverkets utredning angående Helsingborgs kommun KKV har i februari 2015 avslutat en förstudie om Helsingborgs kommuns tillhandahållande av gratis wifi kan innebära att konkurrensen på marknaden för trådlös Internetanslutning i Helsingborg snedvrids eller hämmas. Därefter har KKV beslutat att starta en fördjupad utredning i ärendet, vilket innebär att de har bedömt att Helsingborgs kommuns wifi-tjänst kan vara skadlig för konkurrensen. Granskningen av Helsingborgs kommun föranleddes av omfattningen på deras tjänst med tanke på dels att tjänsten erbjuds på många platser och att kommunen planerar att utöka verksamheten till fler platser, dels att hastigheten motsvarar ett 3G-abonnemang och dels att tjänsten erbjuds utan krav på registrering under obegränsad tid. Utredningen förväntas vara avslutad i början av 2016 och kan utmynna i att KKV väcker talan hos Stockholms tingsrätt om att verksamheten ska förbjudas. 6 Rubriken bygger på prop. 2008/09:231.

7 KS-2014/ (8) Konkurrensanalys av gratis wifi i Stockholms kommun Ett konsultbolag har på uppdrag av Stokab (ett IT-infrastrukturbolag som ägs av Stockholms kommun) genomfört en genomlysning och jämförelsestudie av ett antal europeiska städers satsningar på gratis wifi specifikt riktade till turister eller kommunens invånare samt en konkurrensanalys för att tydliggöra möjliga effekter och konsekvenser av ett införande av gratis wifi i Stockholm. Studien visar bland annat att Stockholm har en mogen 4G-marknad som ligger i framkant i jämförelse med övriga Europa. Flera operatörer har redan börjat utveckla sina wifi-lösningar för att balansera belastningen i 4G-näten. Sverige kommer med största sannolikhet att följa utvecklingen i den mer mogna USA-marknaden, där operatörerna investerar i utbyggnad av wifiinfrastruktur och paketerar ihop 4G-tjänster och wifi-tjänster. Att erbjuda en gratis wifi-lösning brett i detta läge kan ha stor påverkan på marknaden avseende konkurrens, priser och användande. Sammantaget konstateras att en gratis wifi-lösning med hänvisning till de potentiella negativa marknads- och konkurrenseffekterna inte är att rekommendera för Stockholm. I studien redovisas alternativa, och mer konkurrensneutrala, åtgärder för att öka tillgången till trådlös Internetuppkoppling på allmänna platser. Exempelvis upprätthålla effektiv handläggning av tillstånd och bygglov för att underlätta vidareutbyggnad av mobilnäten, samarbeta med befintliga operatörer avseende kontantkortslösningar och andra erbjudanden specifikt riktade till turister. 7 Spårbarhet En kommun som tillhandahåller Internetanslutning kan ha behov av att säkerställa möjlighet till spårning och identifiering av användare av tjänsten. Alla som använder anslutningen identifieras av omvärlden som kommunen. Om användare tillåts vara helt anonyma måste kommunen ta ställning till att användare kan utnyttja anslutningen för kriminella eller olämpliga aktiviteter där det är omöjligt att i efterhand spåra vilken användare som är ansvarig. Det kan påverka kommunens varumärke och krav på ersättning eller andra rättsliga anspråk kan ställas gentemot kommunen. Det kan vara lämpligt att överväga om man vill att användare ska följa några grundläggande uppföranderegler. 8 7 Deloitte Publik wifi Stockholm. En jämförelsestudie och konkurrensanalys. 8 Sveriges Kommuner och Landsting. Att erbjuda trådlöst Internet gratis.

8 KS-2014/ (8) Förvaltningens synpunkter Kommunstyrelsens förvaltning konstaterar att de juridiska förutsättningarna för kommuner att tillhandahålla gratis wifi är osäkra såväl ur ett kommunalrättsligt som ur ett konkurrensrättsligt perspektiv. Mot bakgrund av det osäkra rättsläget bedömer kommunstyrelsens förvaltning att det finns anledning att avvakta KKV:s pågående utredning. Den kan förväntas bringa större klarhet i om det finns utrymme för kommuner att tillhandahålla gratis wifi på allmänna platser och i så fall under vilka förutsättningar. Kommunstyrelsens förvaltning föreslår därför att förvaltningen får i uppdrag att följa KKV:s utredning och återkomma till kommunstyrelsen med en beskrivning av denna utrednings slutsatser. Vesna Jovic Kommundirektör Toralf Nilsson Administrativ direktör Malin Hedman Utredare