Tidig dialog vid offentlig upphandling. för att främja nya lösningar

Transkript

1 Tidig dialog vid offentlig upphandling för att främja nya lösningar

2 2

3 Förord Varje år upphandlar offentliga organisationer varor och tjänster till ett uppskattat värde av miljarder kronor. Merparten av dessa upphandlingar uppfattas idag inte leda fram till nya effektivare varor eller tjänster. På sikt leder detta till en stagnerande utveckling för såväl offentlig sektor som näringsliv. En nyckelfråga för utvecklingen av offentlig upphandling handlar om samspelet och dialogen mellan upphandlande myndigheter och privata leverantörer. I Norge drivs sedan 2010 ett utvecklingsprogram för nydanande offentlig upphandling. Programmet har ett uttalat syfte att stimulera ökat samspel och dialog mellan köpare och leverantörer innan upphandlingar genomförs. Programmet har bidragit till att lyfta upphandling till en strategisk fråga och lett till fler innovationsvänliga upphandlingar. Teknikföretagen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) vill stimulera nytänkande och innovation i offentlig upphandling. Vi vill se konkreta initiativ som bidrar till bättre lösningar genom en ökad användning av smarta tjänster och teknik som stödjer verksamheters behov. I denna rapport presenterar vi ett förslag för att uppnå ökad dialog mellan upphandlande myndigheter och leverantörer i ett tidigt skede av upphandlingsprocessen. Förslaget, som baseras på den norska modellen, är en kortvarig insats med det långsiktiga målet att nå ett kulturskifte i relationen mellan upphandlande myndigheter och näringsliv. Vi vill att tidiga dialoger ska bli vanliga inom offentlig upphandling och att kompetens om metoder för dessa ska vara spridd. Teknikföretagen och SKL anser att det föreslagna programmet ligger inom ramen för ändamålet med regeringens anslag till upphandlingsstöd. Vi förordar en statlig finansiering av förslaget som en del av den aviserade ambitionshöjningen av det framtida upphandlingsstödet. Ett svenskt initiativ bör bygga på ett brett engagemang från berörda intressenter som statliga myndigheter, kommuner, landsting och näringslivsorganisationer. Rapporten är skriven av Hans Jeppson, JBGC AB i juni Teknikföretagen Åke Svensson Sveriges Kommuner och Landsting Håkan Sörman 3

4 4

5 Innehåll Förord 3 Sammanfattning 6 Bakgrund 8 Möjligheter till dialoger 13 Förslag till ett svenskt program för tidig dialog 17 5

6 Sammanfattning Denna rapport är skriven på uppdrag av Teknikföretagen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Den innehåller ett förslag att etablera en svensk struktur för att föra samman upphandlande myndigheter och leverantörer i tidiga dialoger. Syftet är att främja en upphandlingskultur där det är naturligt att genomföra dialogaktiviteter inför offentliga upphandlingar. Därigenom främjas nytänkande och introduktion av nya lösningar när myndigheter, kommuner och landsting köper varor och tjänster. Modellen är inspirerad av Nasjonalt program for leverandørutvikling i Norge. Denna rapport är en uppföljning av Dialog för bättre upphandling norska erfarenheter och svenska möjligheter som Affärsconcept skrev 2013 på uppdrag av SKL, Teknikföretagen och VINNOVA. I denna beskrivs det norska programmet och erfarenheter av detta. Affärskoncept undersöker intresset hos nyckelaktörer för att genomföra en motsvarighet i Sverige. Det norska programmet har funnits sedan 2010 och har genomfört ett 40-tal pilotprojekt. Programmet har bidragit till att lyfta upphandling till en strategisk fråga. Det medverkar vid upphandlande myndigheters behovsidentifiering och behovsbeskrivning samt vid dialogmöten. Metoden bygger på att upphandlande myndigheter i ett tidigt skede av upphandlingsprocessen bjuder in potentiella leverantörer till dialog. Kansliet låter utvärdera och kommunicerar sedan resultaten genom att sprida goda exempel. Reaktionerna från upphandlingskunniga inom stat, kommuner och landsting/regioner har varit övervägande positiva till att genomföra motsvarande tidiga dialoger vid offentlig upphandling i Sverige. Kontakter med företag och bransch- och näringslivsorganisationer har också gett vid handen att dessa överlag är mycket positiva till att upphandlande myndigheter i ökad utsträckning bjuder in till dialog. Upphandlare har också i hög utsträckning visat ett positivt intresse för ett tidsbegränsat program. Den form av dialog som prövats i Norge inom ramen för deras leverantörsutvecklingsprogram är givetvis bara en av många möjliga former för dialog mellan upphandlande myndigheter och leverantörer. 6

7 Teknikföretagen och SKL föreslår ett program för att främja tidiga dialoger inom offentlig upphandling. syfte Att främja en upphandlingskultur där det är naturligt att genomföra dialogaktiviter inför offentliga upphandlingar. Dialogen ger potentiella leverantörer en fördjupad bild av den upphandlande myndighetens behov, begränsningar och ambitioner. Den upphandlande myndigheten vinner därmed ökad kunskap om olika lösningar. På så sätt sprids nya lösningar och innovationer snabbare inom offentlig sektor. Detta ökar effektiviteten och kvaliteten i den offentliga sektorn och bidrar till att stärka konkurrenskraften i det svenska näringslivet. genomförande Ett program som hjälper upphandlande myndigheter att genomföra dialoger på ett strukturerat, transparent, icke-diskriminerande och ömsesidigt givande sätt inrättas. Den upphandlande myndigheten är alltid ansvarig för sin upphandling och för alla därtill kopplade aktiviteter, men programmet kan fungera som katalysator och coach. organisation Ett programkansli bemannas med tre personer med uppgift att sprida information om programmet, att hjälpa upphandlande myndigheter att identifiera och beskriva sina behov, att genomföra dialogmöten samt se till att pilotprojekten utvärderas. styrning och finansiering I rapporten redovisas olika alternativ, dels med statlig finansiering, dels med finansiering som kommer från upphandlande myndigheter och näringslivsorganisationer. 7

8 Bakgrund ALLMÄNT Offentlig upphandling utvecklas för närvarande snabbt. Det finns en medvetenhet både hos upphandlande myndigheter och potentiella leverantörer om att upphandlingen behöver förbättras. Upphandlingsarbetet inom offentlig sektor behöver förstärkas även inom aspekter som ligger utanför den upphandlingsjuridiska kärnan. Detta breda synsätt beskrevs i Upphandlingsutredningens betänkanden På jakt efter den goda affären analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73) och Goda affärer en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12). Även Upphandlingsstödsutredningens betänkande Upphandlingsstödets framtid (SOU 2012:32) la fram förslag utifrån synsättet. Regeringen beslutade hösten 2013 att allt statligt upphandlingsstöd ska samlas inom Konkurrensverket. Denna myndighet arbetar för närvarande (våren 2014) med att bygga upp personalstyrka och kompetens för att kunna genomföra stödjande insatser riktade till såväl upphandlande myndigheter som leverantörer. Dessa insatser förväntas i första hand ge information och vägledning. Från 2015 kommer Konkurrensverket att tillföras ytterligare medel för upphandlingsstödjande verksamhet. Under 2016 kommer nya upphandlingsdirektiv implementeras i svensk lag 1. DIALOG När Sverige i början av 1990-talet implementerade de dåvarande upphandlingsdirektiven fanns ett behov av information kring dessa, ur svensk synvinkel, mycket formaliserade krav. Informationen kring offentlig upphandling fokuserade till stor del på upphandlingsjuridik. Uppfattningen spreds därmed att kontakter mellan den upphandlande myndigheten och potentiella leverantörer inför en upphandling endast skulle ske genom den formella upphandlingsprocessen med förfrågningsunderlag och anbud. I det EU-direktiv 2 som antogs för tio år sedan stod det explicit att Innan ett upphandlingsförfarande inleds får den upphandlande myndigheten genom en 1) Direkiv 2014/24/EU. 2) Direktiv 2004/18/EG, beaktandesats 8, Teknisk dialog och Direktiv 2004/17/EG, beaktandesats 15, Teknisk dialog. 8

9 teknisk dialog söka eller godta råd som kan användas när specifikationerna utarbetas, dock under förutsättning att sådana råd inte leder till hinder för konkurrensen. I de nyligen antagna EU-direktiven har betydelsen av dialog och kontakter mellan upphandlande myndigheter och leverantörer understrukits ytterligare och det framgår även att dialogen inte enbart behöver handla om tekniska aspekter 3. Likväl har dialoger varit ovanliga inom svensk offentlig upphandling. Idag finns det en bred juridisk samstämmighet om att det finns stora möjligheter till kontakter mellan upphandlande myndigheter och leverantörer under förutsättning att dessa kontakter genomförs på ett genomtänkt sätt. Kammarkollegiets upphandlingsstöd publicerade 2012 en vägledning Dialog och förhandling, Inom LOU och LUF (2012:01). I denna framgår tydligt att det är möjligt för upphandlande myndigheter att föra dialog inför upphandlingar. Under senare tid har en form av sen dialog vunnit spridning bland en del upphandlande myndigheter. Metoden brukar kallas upphandlingsunderlag på remiss och går ut på att en upphandlande myndighet, när arbetet med ett upphandlingsunderlag är avslutat, publicerar detta och efterfrågar synpunkter. Metoden hjälper den upphandlande myndigheten att se om deras krav är svåra att förstå eller om deras framlagda avtalsvillkor kan förväntas generera få anbud. Det är mycket positivt med denna form av formbunden dialog och förhoppningsvis kommer fler upphandlande myndigheter att skicka upphandlingsunderlag på remiss. Det finns däremot begränsad erfarenhet av att genomföra dialoger tidigt under förberedelserna av en upphandling. Endast i enstaka upphandlingar har den upphandlande myndighetens marknadsanalys tagit formen av informell dialog. I vissa upphandlingar har så kallad Request for Information (RFI) nyttjats. RFI ger leverantörer möjlighet att beskriva hur de kan möta myndighetens behov. Ett antal myndigheter har skapat upphandlingsråd eller andra forum för kontakter mellan den upphandlande myndigheten och dess leverantörer. Dessa 3) I det nya direktivet (2014/24/EU) finns istället under artikel 40 bestämmelser om så kallad preliminära marknadsundersökningar som innebär att den upphandlande myndigheten kan genomföra marknadsundersökningar för att förbereda och informera om en kommande upphandling. Den upphandlande myndigheten får till exempel rådfråga eller godta råd från oberoende experter eller myndigheter eller från marknadsaktörer. 9

10 forum är viktiga och det skulle behövas flera mötesplatser mellan upphandlande myndigheter och leverantörer. Det bör noteras att dessa forum sällan ger möjlighet till att diskutera enskilda kommande upphandlingar och än mindre förutsättningar för leverantörer att ge sin syn på hur den upphandlande myndighetens behov bäst kan mötas av leverantören. ATT ÖPPNA FÖR NYA LÖSNINGAR Det finns en bred enighet om att det är viktigt att nya lösningar kan prövas. Det gäller nya varor, tjänster och metoder. Därtill finns en vilja att pröva nya sätt att genomföra en upphandling. Tidig dialog ger den upphandlande myndigheten bättre förståelse för hur marknaden ser ut och vilka slags lösningar som skulle kunna vara intressanta. För de medverkande företagen som har nya lösningar är dialogen viktig för att kunna förmedla kunskap och erfarenheter till den upphandlande myndigheten. På så sätt kan ett företag ge impulser till myndigheten som ger dess lösning möjlighet att konkurrera i den kommande upphandlingen. Att utforma upphandlingar så att det finns möjligheter för företag som har nya lösningar kallas innovationsvänligt. Innovationsupphandlingsutredningen (SOU 2010:56) skrev: Innovationsvänlig upphandling innebär att den upphandlande myndigheten eller enheten aktivt beaktar möjligheten att det kan finnas produkter baserade på nya innovationer som redan finns på marknaden eller som är så utvecklade att de vid upphandling kan utgöra ett alternativ till etablerade produkter. Innovationsvänlig upphandling handlar om att en myndighet vid upphandlingen beaktar även varor och tjänster som innebär nya lösningar. Innovationsvänlig upphandling är således i sig inget nytt. Det finns givetvis ett stort antal upphandlande myndigheter som varit öppna för eller aktivt sökt nya lösningar. Men det finns också många fall där upphandlingar i realiteten låst fast leverantörer till att offerera samma vara eller tjänst som tidigare upphandlats. Den ovan nämnda utredningen konstaterade att det finns risk för en teknologieftersläpning inom offentlig sektor genom att många upphandlingar inte ger tillräckliga möjligheter för innovativa företag att offerera och sälja nya lösningar. 10

11 I en del fall kan en upphandlande myndighet genom dialog komma fram till att det saknas bra lösningar på marknaden och att det finns skäl att överväga att starta ett utvecklingsprojekt, för att tillsammans med leverantörer arbeta fram något som bättre svarar mot myndighetens behov 4. DE NORSKA ERFARENHETERNA Programmet för leverantörsutveckling i Norge startade Det drivs som ett femårigt projekt i samarbete mellan ett tjugotal partners bestående av statliga organisationer, större kommuner, näringslivsorganisationer och nationella innovationsaktörer. Näringslivets Huvudorganisation (NHO) och Kommunernas intresse- och arbetsgivarorganisation (KS) är initiativtagare. Programmet drivs av ett mindre kansli med fem medarbetare som är placerat hos NHO. Programmet ska ge ökad förståelse och kunskap om innovativ offentlig upphandling samt främja en ökad användning av nya produkter och tjänster inom ramen för offentliga upphandlingar. Med innovativa inköp menas att existerande kunskaper och lösningar identifieras och utnyttjas inom nya områden, alternativt att utveckling av nya eller förbättrade produkter, tjänster eller processer äger rum. Begreppet innovation har alltså en vid definition. Programmet medverkar vid genomförande av pilotprojekt, vilka kan beskrivas som innovationsinriktade upphandlingar som föregås av aktiviteter enligt en särskild metodik. Under pilotprojekten bidrar programmet med metodstöd vid behovsbeskrivningen, medverkar vid dialogmöten mellan leverantörer och upphandlande aktörer och kan hjälpa till att skapa leverantörsnätverk. Kansliet utvärderar och kommunicerar kontinuerligt de resultat som åstadkoms i programmet till näringslivet, upphandlande organisationer och andra berörda parter. Under perioden har ett 40-tal pilotprojekt genomförts. En vidare beskrivning finns i Dialog för bättre upphandling norska erfarenheter och svenska möjligheter som skrivits av AffärsConcept. I denna redovisas bland annat utvärderingar av pilotprojekt. AffärsConcept menar att det finns ett tydligt mönster vad gäller syfte och målbild med projekten att öppna för innovativa lösningar och bidra till ökad dialog. Det 4) Sådana utvecklingsprojekt kan göras på många olika sätt och involvera såväl myndighetens kompetens och personal som leverantörsföretag. Det finns möjligheter inom upphandlingslagstiftningen och när den nya lagstiftningen träder i kraft kommer även en speciell form som heter innovationspartnerskap att kunna nyttjas. Det finns även möjligheter utanför upphandlingslagstiftningen i form av förkommersiell upphandling. 11

12 norska leverantörsutvecklingsprogrammet har fungerat som en stark stöttepelare för projektens genomförande. De öppna dialogmötena är den aktivitet som gett störst effekt vad gäller utbytet mellan köpare och leverantör. I flera av utvärderingarna betonas att pilotprojekten har varit framgångsrika. Leverantörsutvecklingsprogrammet har gett ett väl fungerade stöd till de upphandlande aktörerna, inte minst i rollen som facilitator för samverkan mellan leverantörer och köpare. De upphandlande aktörerna har i flera fall lyft fram att leverantörsutvecklingsprogrammet skapat trygghet för hur aktiviteter inför upphandlingar kan genomföras med upprätthållande av regelverk och principer. De öppna dialogmötena har tagits emot mycket väl av både deltagande leverantörer och de upphandlande myndigheterna. Många respondenter har påpekat ett antal fördelar med dessa. Mötena har i många fall mött ett stort intresse och har i flera fall haft ett omfattande deltagande från leverantörsföretag. AffärsConcept skriver också att deltagande leverantörsrepresentanter fått en tydligare bild av den upphandlande aktörens behov och förutsättningar. Metoden innebär att leverantörer kan presentera sin verksamhet och potentiella lösningar. De separata mötena mellan upphandlande aktör och leverantörer har varit nyttiga och gett positiva effekter. Upphandlande myndigheter anser att programmet bidragit till att skapa en metodik som öppnar för innovativa lösningar, vilket är ett av de grundläggande målen för projektets arbete. Det norska leverantörsutvecklingsprogrammet har lett till innovationsvänliga upphandlingar, där nya lösningar kunnat konkurrera med etablerade varor och tjänster. Alltså har innovationer kunnat spridas. Oslo stad har även genomfört en tidig dialog inför en upphandling av innovation. Staden efterfrågar en lösning som kommer att kräva att leverantörer genomför ett omfattande FoU-arbete 5. I februari i år samlades företrädare för projekt som arbetat med tidig dialog till ett erfarenhetsmöte. De omdömen som gavs var mycket positiva till att genomföra tidiga dialoger. Samtidigt underströk flera deltagare att det krävs mera tid för att genomföra en upphandling som innefattar en dialogfas än en traditionell upphandling, där upphandlingsunderlaget utarbetas utan organiserade kontakter med leverantörer. 5) Projektet No-Dig avser en teknologi för att kunna lägga och skarva vattenledningar utan att behöva gräva upp gator. 12

13 Möjligheter till dialoger DE GRUNDLÄGGANDE PRINCIPERNA FÖR OFFENTLIG UPPHANDLING Dialoger mellan upphandlande myndigheter och leverantörer måste genomföras med beaktande av de grundläggande upphandlingsrättsliga principerna för offentlig upphandling. Det vill säga principerna om: likabehandling icke-diskriminering öppenhet (förutsebarhet och transparens) ömsesidigt erkännande och proportionalitet. Vid en dialog eller förhandling är det framför allt viktigt att principen om likabehandling och principen om öppenhet (förutsebarhet och transparens) beaktas. Dialoger får inte användas för att ge någon leverantör otillbörliga fördelar. Dialogens omfattning kan givetvis variera utifrån medverkande företags kompetens och intresse att lämna information, men en dialog får inte vara utformad så att vissa företag otillbörligt gynnas eller missgynnas. Alla intresserade leverantörer bör få tillgång till samma information om den upphandlande myndighetens behov vid ungefär samma tillfälle. Risken för otillåtet kartellsamarbete mellan leverantörer ska beaktas. I den nämnda vägledningen från Upphandlingsstödet rekommenderas att den upphandlande myndigheten möter leverantörer en och en snarare än i grupp. Risken finns annars att leverantörerna inte lämnar all information, eftersom de inte vill att övriga leverantörer ska få del av informationen. Det finns inga juridiska hinder mot att genomföra dialogmöten som ett led i offentlig upphandling i Sverige. 13

14 OFFENTLIGHET OCH SEKRETESS De flesta upphandlande myndigheter, till exempel statliga myndigheter, kommuner och landsting samt kommunala bolag, är skyldiga att följa tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Det innebär att handlingar som leverantörer lämnar till myndigheten och sådana handlingar som myndigheten upprättar under upphandlingen blir allmänna handlingar. Under en upphandling råder så kallad absolut sekretess, vilket innebär att inga uppgifter som rör upphandlingen och inlämnade anbud får lämnas ut. Denna absoluta upphandlingssekretess gäller fram till dess att: alla anbud offentliggörs beslut om leverantör har fattats eller fram till dess att upphandlingen har avslutats på annat sätt, exempelvis om den har avbrutits. Även om den absoluta sekretessen hävs, kan det finnas skäl till att handlingar i en upphandling även fortsättningsvis omfattas av sekretess. I första hand gäller det om handlingen, till exempel uppgifter i en dialog eller ett anbud, innehåller uppgifter om drifts- eller affärsförhållanden hos en leverantör och det finns särskild anledning att anta att leverantören lider skada eller kan komma att lida skada om uppgifterna röjs. Det är den upphandlande myndigheten som gör bedömningen, men den kan inhämta synpunkter från leverantören. Beslutet att sekretessbelägga uppgifter kan normalt överprövas av förvaltningsdomstol. Sekretessen kan i vissa fall också åberopas om den upphandlande myndigheten själv skulle antas lida skada om uppgifter röjs. VARFÖR SÅ FÅ DIALOGER I TIDIGA SKEDEN? En relevant fråga att ställa är varför det i Sverige genomförs så få dialoger i tidiga skeden av upphandlingsarbetet. Svaren från upphandlande myndigheter är samstämmiga. Det finns ingen tradition av att hålla dialoger. Tvärtom så utvecklades offentlig upphandling i Sverige under 1990-talet och början av 2000-talet med en 14

15 syn att det var väsentligt att begränsa och formalisera alla kontakter mellan den upphandlande myndigheten och potentiella leverantörer. Därmed har det inte växt fram en vana att genomföra strukturerade dialoger. Det andra skälet är brist på tid och personalresurser. Inom de flesta upphandlande myndigheter genomförs upphandlingar i ett samspel mellan en verksamhetsansvarig förvaltning (beställaren) och en upphandlingskompetens (upphandlaren). I en upphandling behövs normalt ett samspel mellan dessa båda kompetenser. Eftersom det inte finns någon vana vid dialoger är det sällan som organisation, personaltillgång eller tid finns för att kunna genomföra dialoger. Det borde finnas starka incitament till bättre fungerande offentlig upphandling. Offentlig sektor skulle kunna köpa varor och tjänster som ger mer värde för pengarna om mer kraft lades på väl förberedda och genomarbetade upphandlingar. I grunden handlar det givetvis om viljan hos upphandlande myndigheter. Det behövs en ökad medvetenhet inom respektive myndighets ledning om vikten av att göra goda upphandlingar. Det måste resultatera i ökade resurser och bättre tidsmässig framförhållning som möjliggör för upphandlande myndigheter att förbereda sina upphandlingar bättre, däribland även att genomföra dialoger. I längden gynnas inte leverantörer av dåliga upphandlingar som slentrianmässigt avser lösningar som egentligen inte längre är konkurrensmässiga. Den offentliga sektorn vinner på att köpa varor och tjänster som är väl anpassade till de verkliga behoven. Att utveckla innovativa lösningar för offentlig verksamhet och sprida dessa är av stor betydelse för näringslivet och ger möjligheter till ökad konkurrensförmåga, även internationellt. Samarbetet med en krävande offentlig kund ger utrymme för nya lösningar, produkter, processer, tjänster och möjligheter att demonstrera dessa. Det ger i sin tur goda förutsättningar att sälja dessa till befintliga och nya kunder. 15

16 Det behövs föredömen Utmaningen ligger i att, resursknappheten till trots, bygga upp en kultur där förberedelsearbete och dialoger värderas inom de upphandlande myndigheterna. Detta kommer att kräva att det finns upphandlande myndigheter som går före och blir förebilder. Det finns inte i lagstiftning eller rättspraxis några hinder för en upphandlande myndighet att ordna dialoger med leverantörer under förutsättning att dialogerna bedrivs så att de inte står i strid med de grundläggande upphandlingsrättsliga principerna. Som tidigare understrukits så kan det finnas många olika sätt att skapa bra kontakter mellan den upphandlande myndigheten och leverantörer inför en upphandling. Teknikföretagen och SKL anser att den form av dialog som prövats i Norge är en bra metod vid upphandlingar där det finns en ambition att främja nytänkande. Det skulle vara en stor fördel om upphandlande myndigheter under en tid kan få hjälp att planera och förbereda sådana dialogmöten för att skapa bra föredömen. Efter några år bör både upphandlande myndigheter och kommersiella upphandlingskonsulter vara familjära med metoden. Leverantörer bör också ha fått förståelse för de krav och möjligheter som följer av ett ökat inslag av dialoger inför offentlig upphandling. Därför föreslår Teknikföretagen och SKL ett tidsbegränsat program för dialoger som främjar nya lösningar vid offentlig upphandling. 16

17 Förslag till ett svenskt program för tidig dialog Ett svenskt program för att främja dialoger i tidiga skeden bör byggas utifrån följande utgångspunkter. 1. Ambitionen är att tidiga dialoger ska bli vanliga inom svensk offentlig upphandling och kompetens om metoder för dessa dialoger ska spridas. Programmet medverkar till en form av strukturerad dialog. 2. Programmet medverkar till att upphandlande myndigheter förbereder och genomför dialoger i ett tidigt skede i upphandlingarna. a. Förberedelser för dialogen bör innefatta en strukturerad behovsanalys. Denna gör att den upphandlande myndigheten beskriver sina behov på ett sådant sätt att leverantörer kan förstå behoven och sätta dessa i samband med sin förmåga och kompetens. b. Dialogen bör ske i god tid så att resultatet kan ligga till grund för de överväganden som den upphandlande myndigheten gör när den utarbetar ett förfrågningsunderlag. 3. Programmet ska främja upphandling av nya lösningar. a. I dialogen förväntas den upphandlande myndigheten få fördjupade kunskaper om vilka varor och tjänster som är tillgängliga på marknaden. Dialogen kan göra myndigheten medveten om nya lösningar och om erfarenheter från andra områden. Ett viktigt syfte är att de upphandlande myndigheterna ska vara öppna för nya lösningar och därigenom medverka till att nya lösningar efterfrågas vid offentlig upphandling. b. I vissa fall kan dialogen indikera att den upphandlande myndighetens behov inte kan tillfredställas med de varor eller tjänster som leverantörerna erbjuder. Då kan dialogen resultera i att den upphandlande myndigheten överväger om den ska initiera ett utvecklingsarbete i form av upphandling av innovation. 17

18 4. Programmet bör innefatta upphandling av både varor och tjänster. a. Det måste givetvis tas hänsyn till att innovationer som inte kan skyddas av patent eller annat immaterialrättsligt skydd kan medföra särskilda utmaningar. 5. Programmet ska vara ett komplement till Konkurrensverkets upphandlingsstöd. Programmet ska eftersträva ett gott samarbete med den personal vid Konkurrensverket som har ansvar för upphandlingsstödet. Konkurrensverket bör till exempel ha ansvar för vägledning om dialoger och förhandlingar. Programmets insatser bör inriktas på pilotprojekt och hur information och erfarenheter från dessa projekt kan spridas. 6. Programmets insatser vid pilotprojekt är till för att stärka den upphandlande myndigheten och hjälpa leverantörer. Det är givetvis den upphandlande myndigheten som har ansvar, både juridiskt och moraliskt, för hur upphandlingsarbetet bedrivs. 7. Alla insatser ska utformas så att den upphandlande myndighetens förberedelser och genomförande ligger inom ramen för svensk lagstiftning och de grundläggande EU-rättsliga principerna. 8. Programmet bör inte vara begränsat till vissa sektorer eller regioner i Sverige. 9. Programmet ska vara tidsbegränsat, förslagsvis ska arbetet bedrivas under åren 2015 till 2018, med möjlighet till förlängning till Programmet ska utvärderas. Planer för denna utvärdering bör finnas från början. 18

19 ARBETSFORMER PERSONAL Det bör finnas en fast personal som leder programmet, förslagsvis tre personer. Dessa bör rekryteras utifrån behovet av olika erfarenheter Upphandlingserfarenhet. a. En sådan bakgrund gör att den tilltänkta metoden blir rättsligt säker och administrativt hanterbar. 2. Erfarenhet av att sälja till offentlig sektor. a. När företag säljer varor eller tjänster till den offentliga sektorn så görs det normalt genom offentlig upphandling. Offentlig upphandling skiljer sig på ett antal väsentliga punkter från vanliga köpare/säljare relationer. De flesta offentliga verksamheter är anslagsstyrda. Det gör att såväl behovsbeskrivningar som former för inköp skiljer sig från affärsrelationer mellan två bolag. b. Det behövs en kompetens för att utröna hur långt leverantörernas intresse och möjlighet att delta i dialoger sträcker sig. Det kommer att krävas taktiska bedömningar av fördelar respektive nackdelar med pilotprojekten. 3. Kommunikationsförmåga samt processledning. a. Initialt kommer det att vara en utmaning att göra programmet känt och få upphandlande myndigheter att vända sig till programmet. Likaså kommer det att krävas arbete för att sprida information till företag om vad tidiga dialoger är. b. Programmet ska utarbeta och implementera metoder som stödjer såväl behovsanalys som dialogformer. I dessa konkreta aktiviteter behövs erfarenhet av processledning och mötesteknik. 6) I Norge började programmet under andra premisser och de olikartade kompetenserna fanns inte initialt. 19

20 ERBJUDANDE OM PILOTPROJEKT Programmet utformar ett erbjudande om att medverka vid förberedelser inför en upphandling. I det fall programmet medverkar kallas det ett pilotprojekt. Programmets kansli sprider information om att programmet finns och vad som kan ses som lämpliga pilotprojekt. En upphandlande myndighet ber om att programmet ska medverka i förberedelserna för en upphandling. En sådan begäran kan vara i stort sett formlös, till exempel genom ett telefonsamtal. Begäran leder till en diskussion mellan programmet och den upphandlande myndigheten. Det är viktigt för programmet att utröna om den upphandlande myndigheten har: framförhållning som säkerställer att dialogen kan påverka utformningen av upphandlingen, tid att genomföra en tidig dialog, personalresurser och kompetens i sakfrågan. Programmet avgör om det ska medverka eller inte, utifrån; den upphandlande myndighetens engagemang och kompetens, sektorsmässig spridning, geografisk spridning. Programmet ordnar en workshop för den upphandlande myndigheten. Syftet är att hjälpa myndigheten att strukturera sina behov så att dessa blir begripliga för potentiella leverantörer. Ett sådant arbete kan innebära att den upphandlande myndigheten måste komplettera sina tidigare analyser och beskrivningar. När en bra behovsbeskrivning är framtagen kan dialogmötet offentliggöras. Offentliggörandet görs av den upphandlande myndigheten, på dess hemsida. Även på programmets hemsida bör dialogmötet offentliggöras. Information om mötet sprids genom branschföreningar och andra näringslivsorganisationer. Det är viktigt att inte vara låst till den typ av leverantörsföretag som hittills varit aktuella. 20

21 Dialogmötet bör om möjligt även annonseras i de upphandlingsdatabaser som finns på marknaden. Inbjudan till dialogmötet kan kombineras med en Request for Information, (RFI) där den upphandlande myndigheten ber om skriftlig information från leverantörer. Dialogmötet bör i normalfallet inledas av en öppen gemensam del där den upphandlande myndigheten beskriver sin roll och uppdrag, men framförallt det aktuella behovet. Informationen bör göras tillgänglig offentligt, antingen i skriftlig form eller genom en videoupptagning. Den andra delen av dialogmötet består av slutna möten mellan den upphandlande myndigheten och intresserade leverantörsföretag. Leverantörsföretagen ges möjlighet att reflektera över den upphandlande myndighetens behov samt att beskriva i vilken utsträckning som de kan medverka till att hitta en adekvat lösning. Leverantören kan beskriva sin kompetens och presentera möjliga lösningar, inklusive möjliga affärsmodeller och kontraktsformer. Leverantören kan också ställa uppföljande frågor till den upphandlande myndigheten. I det fall den upphandlande myndigheten då lägger fram kompletterande information bör myndigheten överväga om denna information även ska offentliggöras, i syfte att säkra att myndigheten inte bryter mot likabehandlingsprincipen. Den upphandlande myndigheten kan ställa kompletterande frågor till leverantören. Beroende på förutsättningarna kan det vara påkallat att skapa förutsättningar för små leverantörsföretag att etablera kontakter med andra leverantörsföretag. Detta kan göras genom så kallad speed dating där två företag, under en förhållandevis kort tid, möts för att presentera sin kompetens för varandra. Om sådan speed dating bör förekomma i anslutning till ett dialogmöte beror på den specifika leverantörsmarknadens struktur och funktion. Syftet med dessa kontakter är att stärka den innovativa förmågan hos leverantörsföretag i allmänhet och främja små företags möjligheter i synnerhet. Om konkurrensförhållanden är sådana att ett ökat inslag av samarbete riskerar leda till minskad konkurrens bör speed dating inte förekomma. 21

22 Den upphandlande myndigheten bör inte vara inblandad i planering eller genomförande av speed dating. Efter avslutad dialog fortsätter den upphandlande myndigheten sitt arbete med att ta fram ett förfrågningsunderlag. Det kan tänkas att dialogen visat att det saknas lämpliga lösningar. Då kan myndigheten överväga att själv initiera ett utvecklingsarbete. Detta kan ske inom myndigheten eller i form av upphandling av innovation. Efter avslutad upphandling redovisar den upphandlande myndigheten i vilken utsträckning och på vilket sätt pilotprojektet varit givande för myndigheten. Den upphandlande myndigheten bör även delta i externa utvärderingar av pilotprojektet. FINANSIERING OCH STYRNING SKL bör ha en synlig roll i ett framtida program. De svenska kommunerna och landstingen svarar för huvuddelen av offentlig upphandling. Att SKL är engagerat ökar förutsättningarna att ledningen i kommuner och landsting är medvetna om behovet av bättre upphandling och allokerar resurser till ändamålet. Teknikföretagen har många medlemsföretag som tillhandahåller innovativa varor och tjänster. En del av dessa medlemsföretag deltar själva i offentlig upphandling, medan andra svarar för insatser som inkluderas i andra företags offerter vid offentlig upphandling. I en del fall skulle dialogmöten ge bättre förutsättningar även för företag som inte själva lägger anbud att kunna visa vad ny teknologi kan betyda. Teknikföretagen ser ett värde i att många olika näringslivsorganisationer medverkar i ett program för tidig dialog. Detta är väsentligt för att programmet ska vinna intresse inom en bred krets av leverantörer. 22

23 KOSTNADSKALKYL En preliminär kostnadskalkyl för programmet landar på cirka 5 miljoner kronor per år. Miljoner kronor Löner (3 personer) 3,0 Lokaler 0,4 Administration 0,6 Resor med mera 0,6 Information 0,2 Summa 4,8 ALTERNATIV ALT 1 STATLIG FINANSIERING I förra årets budgetproposition aviserades att upphandlingsstödet vid Konkurrensverket för 2015 kommer att tillföras ytterligare 35 miljoner kronor, utöver de medel som under 2014 överförts till Konkurrensverket från Kammarkollegiet respektive från Miljöstyrningsrådet. Det är mycket pengar, betydligt över den kostnadskalkyl för ett upphandlingsstöd som Upphandlingsstödsutredningen presenterade Konkurrensverket bygger för närvarande upp en verksamhet för upphandlingsstöd och hela det förväntade tillskottet 2015 är ännu inte planeringsmässigt uppbundet. Därför finns goda förutsättningar att omfördela en del medel till det här föreslagna programmet. Ett program för tidig dialog faller inom ramarna för ändamålet med anslaget till upphandlingsstöd. Svårigheten ligger i vilken juridisk form som programmet ska ha. 23

24 1 A Regeringen ger medel direkt eller indirekt till programmet Det kan finnas möjligheter för regeringen att styra medel direkt till visst program som drivs av SKL och/eller näringslivsorganisationer. Detta sker inom vissa områden. En sådan lösning skulle i stora drag medföra att: SKL och näringslivsorganisationer får en stor operativ frihet att utföra uppdraget. Programmet rekryterar själv personal. SKL och näringslivsorganisationer tillsätter styrelsen. Konkurrensverket och programmet samverkar i ett uppdragsråd. Programmet har egna lokaler, rimligen vid någon av ägarorganisationerna. 1 B Konkurrensverket upphandlar programmet Ett alternativ är att regeringen i regleringsbrev eller särskilt uppdrag uppdrar åt Konkurrensverket att upphandla tjänsten Program för tidiga dialoger. Konkurrensverket kan göra upphandlingen till ett fast pris. SKL kan tillsammans med en eller flera näringslivsorganisationer bilda en struktur, till exempel ett gemensamt bolag, med syfte att lägga anbud för att bedriva programmet. Konkurrensverket ställer upp de grundläggande villkoren för programmet, inklusive något slags kvantitativa mål. Programmets ägare får en stor operativ frihet att utföra uppdraget. Programmet rekryterar själv personal. Programmets ägare tillsätter en styrelse i bolaget. Konkurrensverket och programmet samverkar i ett uppdragsråd. Informationsverksamheten kan både bedrivas tillsammans med Konkurrensverket och separat. Programmet har egna lokaler, rimligen vid någon av ägarorganisationerna. 24

25 1 C Konkurrensverket driver programmet Regeringen ger, i regleringsbrev eller särskilt uppdrag, Konkurrensverket i uppdrag att bedriva ett tidsbegränsat projekt för tidiga dialoger. En sådan lösning innebär: Till skillnad från vad som är aktuellt för övrig upphandlingsstödjande verksamhet så behöver personalen i programmet för tidiga dialoger delta i och få insyn i förberedelserna för specifika upphandlingar. Konkurrensverket rekryterar personal. Programmet inordnas i Konkurrensverkets organisation. Informationen om programmet samordnas med Konkurrensverkets övriga information om upphandling. Förankringen med SKL och näringslivsorganisationer sker genom ett samarbetsråd där SKL och näringslivsorganisationer är representerade och där programmets verksamhet diskuteras. I slutändan är det dock Konkurrensverket som styr programmet. Förutsättningen för denna lösning är att Konkurrensverkets ledning fullt ut delar ambitionerna med programmet och är beredd att låta organisationerna som representerar upphandlande myndigheter och leverantörer få ett reellt inflytande. ANDRA TÄNKBARA ALTERNATIV ALT 2 FINANSIERING GENOM SPONSRANDE MEDLEMSKAP Detta alternativ liknar den finansiering och styrning som finns för det norska programmet. SKL och en eller flera näringslivsorganisationer bildar en organisation, till exempel en ideell förening. Det bildas en organisationskommitté som har till uppgift att rekrytera medlemmar. 25

26 Större upphandlande myndigheter, både statliga och kommunala, inbjuds att bli medlemmar. En rimlig uppslutning är att cirka sex av de tolv största kommunerna är betalande medlemmar och cirka sex landsting/regioner, 5 6 statliga myndigheter eller bolag samt SKL och några näringslivsorganisationer. Däremot är det mindre troligt att det går att få direkt finansiering från departement som i Norge. Medlemsavgiften bör ligga kring kr. Medlemmarna väljer en styrgrupp. Programmet startas inte förrän det finns tillräckligt med medlemmar. Programmet bör vara tillgängligt även för upphandlande myndigheter som inte är medlemmar. ALT 3 FINANSIERING GENOM PROJEKTAVGIFTER SKL och en eller flera näringslivsorganisationer bildar en organisation, till exempel ett bolag, och finansierar första årets verksamhet. Programmet startas. Den upphandlande myndighet som vill att ett pilotprojekt genomförs betalar en avgift. Avgiften kan bli ganska hög, omkring kr. Det finns en avsevärd risk att projektet inte klarar finansieringen. Programmet kan framstå som en konkurrent till privata upphandlingskonsulter. 26

27 27

28 Form: Tagg, Stockholm Tryck: Modintryckoffset, 2014 Teknikföretagen Box 5510, Stockholm Storgatan Sveriges Kommuner och Landsting Stockholm Hornsgatan