Bilaga 2 Inriktning m.m. för utbildnings- och övningsverksamheten inom krisberedskapsområdet

Transkript

1 Bilaga 2 Inriktning m.m. för utbildnings- och övningsverksamheten inom krisberedskapsområdet Inriktningsdokument Dnr: 1582/2006

2

3 Innehåll 1 Sammanfattning 5 2 Bakgrund och syfte med denna inriktning 6 3 Mål för samhällets krisberedskap 7 4 Samhällsviktiga aktörer 8 5 Aktörens ansvar 10 6 Sektorsövergripande verksamhet 12 7 Statens stöd 15 3

4

5 1 Sammanfattning I detta inriktningsdokument behandlas målen för samhällets krisberedskap, samhällsviktiga aktörer, aktörernas ansvar, sektorsövergripande verksamhet samt det statliga stödet. KBM redovisar här övergripande mål för den svenska krisberedskapen med utgångspunkt i målen för Sveriges säkerhet. Vidare redovisas de generella förmågor som kan härledas ur de övergripande målen. Dessa förmågor är: förmåga i samhällsviktig verksamhet att motstå allvarliga störningar, krishanteringsförmåga och operativ förmåga. KBM betonar att detta inriktningsdokument i första hand tar sikte på hur utbildning och övning ska höja krishanteringsförmågan. KBM behandlar vidare samhällsviktiga aktörer inom krishanteringsområdet. De viktigaste är: statliga myndigheter (inkl. Försvarsmakten), kommuner och landsting, näringslivet, trossamfund och frivilligorganisationer. KBM framhåller i detta sammanhang vikten av att offentliga aktörer analyserar vilka aktörer som bör bjudas in att delta i utbildnings- och övningsverksamhet samt att det skapas förutsättningar för att detta ska kunna realiseras. KBM berör också aktörernas ansvar. Här framhålls att förutsättningarna för att ta sitt ansvar för utbildning och övning varierar i betydande grad, men att varje aktör har ett ansvar för att utbilda och öva sin organisation för att kunna hantera en kris om den skulle uppstå. Därför måste alla samhällsviktiga aktörer ha en planmässig och ändamålsenlig utbildningsoch övningsverksamhet. Vidare redovisar KBM sin syn på sektorsövergripande verksamhet. Här framhålls att de flesta allvarliga kriser i samhället är sektorsövergripande, och störningar i en viktig samhällsfunktion ofta får konsekvenser för flera andra viktiga samhällsfunktioner. Därför behöver krishanteringssystemets aktörer ta del av sektorsövergripande utbildning och i ökad utsträckning genomföra sektorsövergripande övningar. KBM för också avslutningsvis ett resonemang kring det statliga stödet. Här berörs KBM:s stödjande roll inom såväl utbildnings- som övningsområdet. Inom utbildningsområdet avser KBM att utveckla sin beställarroll. Detta kommer bl.a. att ske genom inrättandet av ett utbildnings- och övningsråd. KBM föreslår att länsstyrelserna får förstärkta resurser genom att avdela minst en person som på heltid ansvarar för utbildning och övning inom krisberedskapsområdet. 5

6 2 Bakgrund och syfte med denna inriktning Regeringen har gett Krisberedskapsmyndigheten (KBM) i uppdrag att utarbeta en inriktning för utbildnings- och övningsverksamheten inom krisberedskapsområdet. Uppdraget har innefattat ett antal deluppdrag. Ett av dessa har varit att utforma en utbildnings- och övningsplan för de myndigheter som anges i bilagan till förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Denna utbildnings- och övningsplan bör, enligt KBM, utgöra en gemensam grund för utbildning och övning i hela det svenska krishanteringssystemet, även om den formellt sett endast omfattar de statliga myndigheterna. Planen består bl.a. av en planeringsmodell och en metod för målgrupps- och behovsanalys. I föreliggande inriktningsdokument sker vissa hänvisningar till denna utbildnings- och övningsplan, varför dokumenten bör läsas parallellt. Syftet med detta dokument är att det ska vara en inriktning för alla aktörer som har en viktig funktion inom det svenska krishanteringssystemet genom att definiera ansvar, roller och uppgifter för utbildning och övning. Inriktningen ska bidra till att dessa centrala delar av samhällets krisberedskap tydliggörs och utvecklas. KBM:s ambition med denna inriktning av utbildnings- och övningsverksamheten är också att den ska leda till att krisberedskapen i Sverige stärks genom en ökad enhetlighet och delaktighet. 6

7 3 Mål för samhällets krisberedskap Att stärka samhällets krisberedskap är en angelägenhet för flera aktörer; individer, företag, organisationer, kommuner, landsting, statliga myndigheter, regering och riksdag. Det som görs internationellt för att möta dagens och morgondagens hot, medverkan i EU, liksom andra internationella organisationer, stärker också samhällets krisberedskap. Detta innebär att samhällsviktiga aktörer gemensamt bär ett ansvar för krisberedskapen. Det offentliga har emellertid ett huvudansvar för att planera för samhällets krisberedskap. Regeringen har i prop. 2005/06:133 Samverkan vid kris för ett säkrare samhälle, satt upp tre mål för Sveriges säkerhet, nämligen att värna: - befolkningens liv och hälsa, - samhällets funktionalitet samt - förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet samt mänskliga fri- och rättigheter. Med utgångspunkt i dessa mål finns följande övergripande mål för den svenska krisberedskapen: 1. Samhällsviktig verksamhet fungerar på ett acceptabelt sätt under en kris. 2. Samhället hanterar konsekvenserna av en kris för samhället på kort och lång sikt på ett förberett, strukturerat och på likartat sätt, oavsett vad det är för slags kris. 3. Samhällets samlade resurser används på ett effektivt sätt under den operativa hanteringen av en kris. Ur dessa övergripande mål kan tre generella förmågor härledas: förmåga i samhällsviktig verksamhet att motstå allvarliga störningar, krishanteringsförmåga och operativ förmåga. Denna inriktning tar i första hand sikte på hur utbildning och övning ska höja krishanteringsförmågan. Denna förmåga innebär att vid allvarliga störningar kunna leda den egna verksamheten, fatta beslut inom eget verksamhets- eller ansvarsområde, sprida snabb, korrekt och tillförlitlig information och vid behov kunna medverka i samordning och koordinering med andra aktörer och deras åtgärder. Prioriteringen hänger samman med att KBM valt ett sektorsövergripande perspektiv. 7

8 4 Samhällsviktiga aktörer Statliga myndigheter ska analysera vilka andra aktörer som bör bjudas in att delta i utbildnings- och övningsverksamheten samt skapa förutsättningar för att detta ska kunna realiseras. KBM avser att till regeringen redovisa andra aktörers deltagande i statliga myndigheters utbildnings- och övningsverksamhet. Med samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv menas att 1. Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter på kort tid leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället. 2. Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffa allvarlig kris i samhället ska kunna hanteras så att skadeverkningarna blir så små som möjligt. Behovet av en grundläggande kunskap om krisberedskap och den särskilda förmåga som krävs för hantering av kriser är i stora delar detsamma för alla samhällsviktiga aktörer. Nedan nämns de viktigaste aktörerna. Ansvaret för de offentliga organen är författningsreglerat. Statliga myndigheter Staten har det yttersta ansvaret för samhällets krisberedskap. I förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, stadgas att varje myndighet ska ansvara för att personalen vid myndigheten får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. En planlagd utbildnings- och övningsverksamhet i syfte att uppnå detta mål ska genomföras. I bilagan pekas 26 centrala myndigheter och de 21 länsstyrelserna ut som särskilt ansvariga för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Utöver de statliga myndigheter som nämns i förordningen utgör Försvarsmakten samt vissa utpekade stödmyndigheter viktiga samverkansparter i många kriser. Kommuner och landsting Kommuner och landsting är självständiga aktörer i krishanteringssystemet och bestämmer själva över metoder och former för sitt krisberedskapsarbete. Viss verksamhet är emellertid reglerad enligt lag. Såtillvida ställer lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap krav på kommuner och landsting att ge förtroendevalda och anställd personal den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid en extraordinär händelse i fredstid. 8

9 Näringslivet Inom näringslivet finns åtskilliga viktiga aktörer inom krisberedskapsområdet. Detta gäller bland annat inom den tekniska infrastrukturen såsom elförsörjningen och telekommunikationerna, inom betalningsförmedlingen, transportväsendet m.m. KBM anser att varje offentlig myndighet som arrangerar utbildnings- eller övningsverksamhet noga bör analysera vilka privata aktörer som bör bjudas in att delta i sådan verksamhet och försöka skapa förutsättningar för att detta ska kunna realiseras. Länsstyrelsernas regionala råd för krishantering bör kunna utgöra forum för sådan samverkan. Trossamfund Trossamfunden har lång erfarenhet av att ta hand om människor i kris. Därför kan trossamfundens medverkan vara ovärderlig i vissa typer av krissituationer. De kan erbjuda drabbade människor såväl andlig som medmänsklig och materiell hjälp oberoende av trosbekännelse och livsåskådning. Trossamfund som representerar invandrargrupper har ofta en viktig kulturell kunskap som är värdefull i krissammanhang. KBM anser att trossamfunden och de kommunala aktörerna bör utbilda och öva tillsammans för att uppnå bäst möjliga krishanteringsförmåga. Frivilligorganisationer Frivilligorganisationerna förfogar över personella resurser som kan utgöra nödvändig förstärkning i en allvarlig krissituation i samhället. Därför är det viktigt att krisansvariga organ har kunskap om var sådan kompetens finns att tillgå. KBM anser att det är av största vikt att den organisation som knyter till sig frivilliga upprätthåller kompetensen hos dessa genom att erbjuda utbildnings- och övningstillfällen i detta syfte. Regeringen har i olika sammanhang understrukit vikten av att alla viktiga aktörer bereds möjlighet att delta i utbildnings- och övningsverksamhet som statliga myndigheter arrangerar. KBM avser att bevaka att detta sker och att varje år redovisa till regeringen hur andra aktörers deltagande i statliga myndigheters verksamhet på detta område har varit. 9

10 5 Aktörens ansvar Varje aktör, som är samhällsviktig ur ett krishanteringsperspektiv, har ansvar för att bygga upp och bibehålla sin förmåga att hantera kriser. Alla aktörer ska ha en planmässig och ändamålsenlig utbildnings- och övningsverksamhet. De viktigaste tillgångarna i krishanteringssystemet är övade organisationer med väl utbildad personal. Ansvaret innefattar dels att svara för att nyckelpersonal utbildas, dels att genomföra och medverka i egna eller andras övningar, inklusive samverkansövningar med regelbundna mellanrum. De viktigaste tillgångarna i krishanteringssystemet är övade organisationer med väl utbildad personal. I enlighet med ansvarsprincipen ska varje aktör inom krishanteringssystemet själv ansvara för att personalen får en tillfredställande utbildning och regelbunden övning för att kunna fullgöra sina uppgifter vid kriser. Erfarenheter bl.a. från samverkansövningarna SAMÖ 2004 och SAMÖ 2007 har visat att kunskaperna hos berörda personer om hur krishanteringssystemet är uppbyggt och tänkt att fungera är ganska låg. Detta förhållande är emellertid inte särskilt förvånande med hänsyn till att systemet är relativt nytt och under utveckling. Därför krävs en rejäl satsning på sektorsövergripande utbildning. Förutsättningarna för en aktör att ta sitt utbildningsansvar varierar i betydande grad på alla nivåer i samhället. KBM anser att ett utvecklat utbildningssystem i princip bör bygga på en beställar-utförarmodell. En sådan modell kräver emellertid att beställarna har resurser och reella möjligheter att välja fritt på en marknad, dvs. ett utbud av relevanta utbildningar. KBM:s inventering av befintliga utbildningar (deluppdrag i regeringsbeslutet , se även bilaga 4) visar att denna marknad ännu inte finns. Därmed måste staten tillsvidare ta på sig ansvaret att tillhandhålla de utbildningar som är nödvändiga för att krishanteringssystemet ska utvecklas. KBM gör bedömningen att en renodlad beställar-utförarmodell kan vara verklighet inom ca fem år. En sådan renodlad modell aktualiserar också frågan om kvalitetssäkring av utbildningen. KBM har för avsikt att utreda frågan om att certifiera utbildningsanordnare. Erfarenheter från bl.a. SAMÖ 2007 visar på behovet av att berörda aktörer, offentliga och privata, har förmåga att på likartat sätt arbeta med frågor som ledning, samordning, information och kommunikation på ett förberett och likartat sätt. Detta uppnås bäst genom utbildning och övning. En diskussion om ansvar inom övningsområdet måste föras utifrån delvis andra utgångspunkter än vad som är fallet på utbildningssidan. Övning handlar i första hand om att träna grupper av personer tillsammans för att de gemensamt ska uppnå färdigheter och tillsammans skaffa sig en 10

11 krishanteringsförmåga. I denna förmåga ligger också att kunna samverka över sektorsgränser och geografiska gränser. Varje aktör har ett ansvar att öva sin organisation och sin personal för att kunna hantera en kris om den skulle uppstå. Har inte organisationen övat sina egna olika funktioner som måste fungera vid en kris är det mycket svårt att också kunna skapa en förmåga att samverka med andra. För att kunna delta i nationella övningar är erfarenheter från regionala och lokala övningar därför önskvärda. Under en övning tillåts organisationer testa oprövade metoder och arbetssätt utan att detta ger ohanterliga konsekvenser, likaså tillåts personalen testa om de har den utbildning som krävs för att hantera en specifik fråga/händelse. I de fall en aktör har valt att lägga ut verksamhet på entreprenad ska avtal också innehålla bestämmelser om entreprenörens medverkan inom utbildning och övning. Eftersom krishantering i allt högre grad sker i en internationell samverkan måste varje aktör ta den internationella dimensionen i beaktande i planeringen. Detta avser inte minst behovsanalys och planering av övning och utbildning. 11

12 6 Sektorsövergripande verksamhet Krishanteringssystemets aktörer ska ha tillgång till och ha tagit del av sektorsövergripande utbildning. Krishanteringssystemets aktörer ska i ökad utsträckning genomföra sektorsövergripande övningar. KBM ska liksom länsstyrelserna verka för att antalet samverkansövningar ökar. KBM ska ta fram en utvecklad plan för nationella övergripande samverkansövningar (SAMÖ). KBM anser att aktörerna bör delta i en sektorsövergripande övning minst vart annat år. Störningar i en viktig samhällsfunktion får ofta sektorsövergripande konsekvenser för flera andra viktiga samhällsfunktioner. Krishantering involverar ofta ett stort antal aktörer och ställer höga krav på samverkan mellan dessa och mellan olika delar av samhället. Krishanteringssystemets aktörer ska ha tillgång till och ha tagit del av sektorsövergripande utbildning. Övningsverksamheten ska vid sidan av aktörernas enskilda övningar innehålla ett stort inslag av samverkansövningar. Krishanteringssystemet är uppbyggt av sektorsvisa system, t.ex. polis, räddningstjänst, sjukvård, energi, transporter, ekonomisk säkerhet m.fl. 12

13 Samverkan mellan sektorer Sektorsövergripande krisberedskap Livsmedel Transporter Teknisk infrastruktur Finansiell Räddningstjänst Polis Sjukvård Sektorsövergripande samverkan inom skydd, undsättning, vård Sektorsövergripande samverkan inom det finansiella systemet Sektorsövergripande samverkan inom livsmedel och varuförsörjning Krishantering sker oftast över såväl geografiska som sektorsspecifika och administrativa gränser. Det innebär att en nationell krishanteringsförmåga bygger på att kommuner, landsting, myndigheter, organisationer och företag tar sitt ansvar och samarbetar med varandra då en kris uppstår. För att hantera en vanlig olycka räcker det oftast med att organisationen har kunskap om och förmåga att samverka inom den egna sektorn eller med andra viktiga aktörer. För att hantera andra händelser som utvecklas till kriser krävs däremot både kunskap om och förmåga att samverka med aktörer inom övriga samhällssektorer och med områdesansvariga organ, dvs. med alla aktörer inom krishanteringssystemet. Alla aktörer som är samhällsviktiga ur ett krishanteringsperspektiv har ett ansvar att kunna samverka. I detta ansvar ligger att aktören och dess personal ska ha kunskap i sektorsövergripande krisberedskap, t.ex. i fråga om sådant som ansvarsfördelning, samverkansmönster, regelverk och annan konceptkunskap. KBM ska på ett mer tydligt sätt än hittills arbeta för att denna utbildning kommer till stånd och får genomslag genom uppföljning, kartläggning, information och uppsökande verksamhet. I aktörernas ansvar ligger att se till att ansvarig personal får en sektorsövergripande utbildning. 13

14 Aktören ska inte bara öva enskilt utan även själv regelbundet ta initiativ till samverkansövningar och kunna delta i sådana övningar, när de anordnas av någon annan. Urvalet av de övade ska återspegla den samverkan som krävs vid verkliga kriser. För att hålla en hög ambitionsnivå bör aktörerna minst vart annat år delta i en sådan övning. Idag genomförs ett antal samverkansövningar inom och mellan olika sektorer där även olika nivåer i samhället är involverade. Det finns emellertid ett stort behov av att utveckla dessa övningar där flertalet sektorer och flera nivåer i samhället på ett eller annat sätt är involverade. Förutsättningarna för detta är emellertid mycket skiftande i de olika delarna av krishanteringssystemet. En förutsättning för att myndigheter och organisationer ska kunna samverka vid kriser och under övningar är alltså att denna kunskap om krishantering och krishanteringssystemet har nått en viss nivå hos alla aktörerna. Det innebär att myndigheterna och andra måste ta sitt ansvar enligt ansvarsprincipen samtidigt som KBM och länsstyrelserna också måste fungera som motorer och inspiratörer för den sektorsövergripande verksamheten. KBM ska arbeta för att antalet samverkansövningar ökar, ge aktörerna stöd och följa utvecklingen. Länsstyrelsen ska ha motsvarande uppgift på den regionala nivån. De regionala råden för krisberedskap och höjd beredskap har en viktig roll i detta sammanhang. På det lokala planet har kommunerna det geografiska områdesansvaret med uppgift att bl.a. verka för att aktörerna i kommunen samverkar och samordnar sina förberedelser för krishantering. Krishanteringsråden eller motsvarande fora har en viktig roll också när det gäller att få till stånd samverkansövningar. Utöver dessa samverkansövningar finns ett behov av nationellt övergripande övningar, SAMÖ, i vilka flera sektorer och nivåer övar samtidigt för att stärka samhällets generella krishanteringsförmåga genom att fokusera på en viss samhällsviktig funktion eller ett visst problemområde. KBM har tidigare upprättat en första planering för SAMÖ under åren KBM avser upprätta en mer utvecklad långsiktig övningsplan för de övergripande samverkansövningarna för vilka KBM också är sammanhållande för planering och genomförande. Berörda myndigheter bör i sina regleringsbrev eller på annat sätt ges i uppdrag att delta i planeringen och genomförandet av aktuell samverkansövning (SAMÖ). 14

15 7 Statens stöd Staten ska tillsvidare ta på sig ansvaret att tillhandahålla de sektorsövergripande utbildningar som behövs i samhällets krishanteringssystem. KBM ska inrätta ett utbildnings- och övningsråd. KBM ska ta fram ett webbaserat system för övningsplanering för aktörerna inom krishanteringssystemet. Länsstyrelsernas bör få en tydligare roll samt förstärka sina resurser för utbildnings- och övningsstöd till kommuner och andra aktörer. Krisberedskapsområdet är mycket brett. Det omfattar flera olika samhällsområden inom vilka det sker en snabb utveckling. Iakttagelser från SAMÖ 2007 ger vid handen att kunskapen behöver höjas på flera olika områden. Behovet är stort och komplext. Nödvändig kunskap vilar på flera forskningsdiscipliner och måste kontinuerligt förnyas. Utbildnings och övningsråd KBM avser att inrätta ett utbildnings- och övningsråd. Rådet som bör ha representation från alla delar av krishanteringssystemet ska stödja KBM i utvecklingen av utbildnings- och övningsverksamheten. Rådets roll ska även vara att stödja KBM:s arbete med den långsiktiga övningsplanen för SAMÖ. Utbildning KBM måste arbeta för att det finns ett utvecklat utbildningssystem som omfattar utbildningar av sektorsövergripande slag. KBM avser därför att bygga vidare på det system som finns och tydliggöra och målgruppsanpassa de utbildningar som initieras. KBM avser också att undersöka hur det internationella kursutbudet skulle kunna utnyttjas för svensk kompetensutveckling. Denna beställarroll omfattar också utvecklings- och utvärderingsarbete samt att ställa upp kvalitetskriterier. På sikt kan det också innebära att KBM certifierar utbildningar och utbildare för att upprätthålla kvalitet på de utbildningar som erbjuds på marknaden. Övning Övningsverksamheten i krishanteringssystemet behöver utvecklas. Aktörerna måste få stöd för att öva i betydligt större utsträckning än vad skett hittills. KBM:s bedömning är att aktörernas kunskap om hur övningar planeras och genomförs är mycket varierande. KBM:s roll ska vara pådrivande, inspirerande, stödjande och uppföljande. KBM ska också verka för samordning av aktörerna genom övningskonferenser mm. Exempel på stödjande åtgärder är metodutveckling, handböcker, scenariooch erfarenhetsbank samt utbildning av övningsledare och utvärderare. 15

16 För att alla aktörer inom krishanteringssystemet ska kunna anpassa sin egen övningsplanering till nationella och regionala planer krävs ett webbaserat informations- och stödsystem. Syftet med ett sådant system är att ge alla samhällsviktiga aktörer möjlighet att bättre kunna samordna sin övningsverksamhet. Genom detta system ska aktörerna kunna läsa om andras övningar, bl. a. om vem som anordnar övningen, scenario, plats m.m. Systemet ska bygga på en icke-hierarkisk struktur, där alla äger sin egen övning. Det innebär exempelvis att den som lägger in övningen även bestämmer vem som ska få läsrättighet, hur mycket information som ska lämnas ut osv. Systemet ska bygga på tillgänglighet, tillförlitlighet och tillgodose KBM:s krav på sekretess. KBM avser att analysera huruvida ett sådant verktyg kan kopplas samman med motsvarande verktyg inom utbildningsområdet. Det är av mycket stor vikt att samverkansövningar på alla nivåer sker regelbundet. KBM:s uppgifter i samband med samverkansövningar tas upp i kapitel 6. Aktörernas ansvar Det geografiska områdesansvaret innebär, att de aktörer som har detta ansvar även ska verka för att krisberedskapen anpassas till de behov som finns inom det aktuella geografiska området och för att de aktörer som verkar inom området uppträder samordnat och effektivt. För länsstyrelserna finns bland annat ett ansvar att stödja kommuner i arbetet med att stärka den kommunala krisberedskapen, där utbildning och övning är två delkomponenter. För att aktörernas behov av utbildning ska kunna tillgodoses ska en regionalisering ske. Länsstyrelserna ska i större utsträckning än hittills ge aktörerna i respektive län stöd i samband med utbildning och övning. En utgångspunkt bör vara att varje länsstyrelse ska ha minst en person som på heltid ansvarar för utbildning och övning. Uppgiften ska vara att inom länet arbeta med att bidra till den inriktning för utbildning och övning som KBM här föreslår. Det bör ske genom ett aktivt stöd för analys, planering och genomförande av samverkan inom utbildnings- och övningsområdet till aktörerna inom länet. Länsstyrelserna ska i samråd med aktörer i länet, såsom landstinget, polismyndigheten, kommunerna, näringslivet, andra regionala organ, frivilliga m.fl. ta fram regionala övningsplaner. Den plan för utbildnings- och övningsverksamheten som KBM tagit fram (bilaga 3) är avsedd för de statliga myndigheter som har särskilda uppgifter i samband med krishantering. Planen, som är en planeringsmodell, ska kunna användas av andra aktörer som ett stöd vid uppbyggnaden av kunskap och förmåga. 16