Medlemsförslag om ökat nordiskt samarbete om samhällssäkerhet

Transkript

1 1 Presidiets betänkande om Medlemsförslag om ökat nordiskt samarbete om samhällssäkerhet Bilaga: - Medlemsförslag 1. Presidiets förslag till beslut Presidiet föreslår att Nordiska rådet beslutar att utpeka en rapportör med uppgift att följa utvecklingen och det nordiska samarbetet inom området samhällssäkerhet Presidiet föreslår att Nordiska rådet rekommenderar Nordiska ministerrådet 1) att, med beaktande av de synpunkter som anförs i detta betänkande, utarbeta en rapport angående läge, utvecklingstendenser och ambitioner för de nordiska ländernas samarbete inom området samhällssäkerhet. Vidare skall rapporten innehålla överväganden och ställningstagande till ministerrådets fortsatta verksamhet inom området samhällssäkerhet. Ett huvudsyfte skall vara att klarlägga möjligheterna att ytterligare stärka den nordiska nyttan inom detta område. Rapporten skall därvid särskilt uppmärksamma följande frågor: - Forskning och kunskapsuppbyggnad kring samhällssäkerhet: detta omfattar bl.a. de nya säkerhetshotens orsaker, karaktär, förlopp och konsekvenser, olika medel för att förebygga hot och främja säkerhet, samt rättsstatliga aspekter på åtgärderna mot nya hot och risker - Erfarenhetsutbyte och praktisk samverkan mellan de nordiska länderna inom området samhällssäkerhet: detta skall bl.a. belysa omfattningen av, och möjligheterna, till övergripande samordning på regerings- och myndighetsnivå, till operativ samplanering och samverkan, samt till gemensam värdering och tillvaratagande av erfarenheter av faktisk samverkan under händelser som t.ex. Tsunamikatastrofen, orkanen Gudrun, fågelinfluensan, med flera - Kampen mot terrorismen och skyddet av de mänskliga rättigheterna: detta skall bl.a. behandla skillnader och likheter i de nordiska ländernas lagstiftning på området, samt möjligheterna att stärka det nordiska samarbetet till skydd av grundläggande mänskliga och medborgerliga fri- och rättigheter vid kampen mot terrorismen 2) att, i samråd med bl.a. Nordiska rådet och berörda myndigheter och andra relevanta institutioner/organisationer i de nordiska länderna, under år 2007 arrangera en konferens på temat nordiskt samarbete kring samhällssäkerhet

2 2 2. Bakgrund Mittengruppen i Nordiska rådet har lagt fram ett medlemsförslag om ökat nordiskt samarbete om samhällssäkerhet. Förslaget tar utgångspunkt i att den traditionella militära hotbilden minskat i betydelse under senare år, men att ett antal nya hotbilder fått genomslag. Dit hör organiserad kriminalitet, terrorism och miljökatastrofer. Det finns, menar förslagsställarna, ett stort behov av att omvärdera arbetsfördelningen mellan olika säkerhetsaktörer i samhället samt att utveckla nya institutionella lösningar som överskrider gränsen mellan s.k. intern och extern säkerhet. I medlemsförslaget framhålls att den nya hotbilden, med bl.a. terrorism, riskerar medföra en ökad kontroll av individer liksom en ökad internationalisering av kontrollen. Det är viktigt att de nordiska länderna samarbetar och utbyter erfarenheter om hur de öppna nordiska samhällena skall kunna behållas och hur individernas rättigheter visavi den ökade samhälleliga kontrollen skall kunna tillvaratas. Säkerhetspolitiken har, påpekar förslagsställarna, traditionellt legat utanför rådets och ministerrådets arbetsfält. Men eftersom de nordiska länderna nu i växande utsträckning arbetar med ett bredare säkerhetsbegrepp, finns det skäl att omvärdera denna hållning. Mittengruppen föreslår att Nordiska rådet rekommenderar Nordiska ministerrådet att stimulera till nya initiativ som ökar den politiska förståelsen för ändringar i vår säkerhetspolitiska omgivning och som främjar brobyggning mellan den interna och externa säkerheten Nordiska rådet rekommenderar de nordiska ländernas regeringar att öka koordineringen mellan de nordiska länderna vad avser lagstiftning som innebär begränsningar av individens rättigheter och samhällets öppenhet att stimulera till ett ökat samarbete mellan statliga och icke-statliga organisationer i frågan om civil beredskap samt gränsdragningen när det gäller ökad samhällelig övervakning och kontroll Mot bakgrund av det ovanstående föreslår Mittengruppen att Nordiska rådet beslutar att tillsätta en arbetsgrupp om samhällssäkerhet. Gruppens uppgift skall vara att undersöka behovet av erfarenhetsutbyte av samspelet mellan intern och extern säkerhet och erfarenheter av olika institutionella strukturer. Speciell uppmärksamhet riktas mot rättsstaten och skyddet av medborgarrättigheter och det civila samfundet mot bakgrund av de kontrollåtgärder som de nya hoten, bl.a. terrorismen, ger upphov till. Arbetsgruppen har till uppgift att formulera policy-förslag för rådets vidare arbete med samhällssäkerhet Presidiet beslutade den 28 april 2005 att inrätta en arbetsgrupp med uppdrag att utarbeta betänkande över mittengruppens medlemsförslag om ökat nordiskt samarbete om samhällssäkerhet. I arbetsgruppen har ingått Inge Lønning (ordförande), Jónína Bjartmarz, Agne Hansson, Per Kaalund, Berndt Sköldestig och Outi Ojala. Arbetsgruppen hade sitt första möte den 29 juni 2005 och har därefter mötts ytterligare tre gånger. I samband med det tredje mötet, 25 januari 2006, arrangerade man tillsammans med medborgar- och konsumentutskottet ett miniseminarium på temat Kampen mot terrorismen och skyddet av de mänskliga rättigheterna. Till miniseminariet inbjöds tre externa inledare. Arbetsgruppen har utarbetat en underlags-pm om arbetet med samhällssäkerhet i de nordiska länderna (PM ) och en underlags-pm om nuvarande internationella regelverk rörande kampen mot terrorismen och skyddet av de mänskliga rättigheterna (PM ). Gruppen har slutligen utarbetat föreliggande utkast till betänkande över medlemsförslaget.

3 3 3. Överväganden Allmänt om samhällssäkerhet Medlemsförslaget berör aktuella frågeställningar av vital betydelse för medborgarnas trygghet och säkerhet. Den traditionella militära hotbilden har i allt väsentligt tonat bort. Hoten mot medborgarna utgörs idag av t.ex. organiserad kriminalitet, terrorism, naturkatastrofer och kollapser av tekniska eller sociala strukturer. Allt mer effektiva och globalt utbredda system för fysisk transport och elektronisk kommunikation gör att de nationella och internationella perspektiven vävs samman. Nordiska rådet har i tidigare sammanhang behandlat frågor med anknytning till samhällssäkerhet 1. Övervägandena i föreliggande betänkande kommer därför till viss del att upprepa vad som anförts i tidigare rapporter och betänkanden. Vad gäller synen på hot, kriser och konflikter idag kan man bl.a. konstatera att nationell och internationell säkerhet inte bara är en fråga om frånvaro av militära hot, utan i växande grad om en transnationell närvaro av stabila demokratiska, politiska, ekonomiska, sociala och infrastrukturella strukturer och förhållanden. Hot och påfrestningar mot samhället spänner över en bred skala av företeelser: naturkatastrofer, miljöhot, politiska, sociala och infrastrukturella sårbarheter, fattigdom, välfärdsklyftor, ojämna levnadsbetingelser, ideologisk fanatism, etc. Detta kräver en helhetssyn på hot, kriser och konflikter, där man bl.a. lägger stor vikt vid att klarlägga orsaksförhållanden och samband mellan företeelser. På motsvarande sätt krävs en helhetssyn på hanteringen av hot, kriser och konflikter, där tyngdpunkten ligger på förebyggande aktiviteter och den orubbliga grundprincipen är rättssäkerhetens och de mänskliga rättigheternas överhöghet. Civila aspekter på, och civila åtgärder för, hanteringen av hot, kriser och konflikter blir allt viktigare. Det är i det sammanhanget värt att fästa större uppmärksamhet på den kris- och konfliktförebyggande dimensionen av olika slags internationellt samarbete, även på områden som inte tillhör den traditionella säkerhetspolitiska domänen. Genom den fortgående globaliseringen glider den interna och den externa säkerheten samman, och nationell och internationell säkerhet blir varandras förutsättningar. Att bygga en stabil och trovärdig nationell säkerhet i en osäker omgivning blir alltmer orealistiskt. Det som händer i Nordens närområde, i det vidare Europa och i världen i stort, har direkta återverkningar på vår egen säkerhet och välfärd. Ett tragiskt, men talande exempel på säkerhetens globalisering är att en av de största katastrofer som någonsin drabbat Sverige utgjordes av en flodvåg som svepte in över Sydostasien. Begreppet samhällssäkerhet kan sägas vara allmänt accepterat, även om det inte har en entydig definition. I en vid bestämning av begreppet handlar samhällssäkerhet dels om att anlägga ett helhetsperspektiv på hot och risker som omfattar allt från icke-avsiktliga till avsiktliga hot och som dessutom innebär en sammansmältning av inre och yttre hot mot säkerheten; dels om att utveckla och anpassa nya åtgärder i den nya säkerhetssituationen, där samhällets samlade, civila och militära, resurser planeras, disponeras och används på ändamålsenliga sätt; och dels om att säkra det öppna och demokratiska samhällets principer, funktioner och institutioner, samtidigt som resurserna för att trygga medborgarnas säkerhet stärks. Medlemsförslagets frågeställningar Medlemsförslaget lyfter i princip fram tre huvudsakliga frågeställningar. Den första handlar om de nya hotbildernas och det bredare säkerhetsbegreppets genomslag i den officiella planeringsverksamheten. Den andra handlar om anpassningen av, och genomförandet av, åtgärder för att hantera de nya hoten. Den tredje handlar om konsekvenserna, framförallt de rättsstatliga, av denna hantering. Till detta kan man foga en allmän fråga om förekomsten av nordiskt samarbete och samverkan på dessa områden. 1 Till exempel med anledning av A 1234/p Medlemsförslag om konfliktförebyggande och civil krishantering, samt A 1350/presidiet: Medlemsforslag om nordisk fredspolitisk netværk.

4 4 Arbetsgruppen har gjort en översiktlig genomgång av de nordiska ländernas arbete med samhällssäkerhet i syfte att få en bild av huruvida och hur dessa frågeställningar hanteras 2. I samtliga nordiska länder har det under senare år skett stora omsvängningar i synen på säkerhetspolitikens innebörd, mål och medel. En gemensam och grundläggande planeringsförutsättning är att risken för att dras in i en väpnad konflikt i vår del av världen bedöms i det närmaste helt ha försvunnit för överskådlig framtid, medan andra typer av hot och risker träder fram. Säkerhetspolitikens internationella dimension har också fått ett allt stadigare fotfäste. Krishantering och säkerhet över ett brett register har kommit i förgrunden. Samtidigt är situationen relativt ny och endast delvis utforskad, och strategier och åtgärder för att möta den nya säkerhetssituationen kan därför sägas befinna sig i ett utvecklingsskede. Hotbilderna När det gäller hotbilderna är frågan i vilken utsträckning länderna tagit till sig ett bredare säkerhetsbegrepp i sin planering och verksamhet för samhällets säkerhet. Den militärt dominerade hotbilden, den skarpa skillnaden mellan krigs- och fredstillstånd, samt betoningen på det territoriella försvaret av nationalstaten har lösts upp. De nya hotbilderna kan anta flera gestalter, kan uppträda när som helst och utan förvarning, och löser upp gränserna mellan internationell och nationell säkerhet. De nya civila hoten är inte nödvändigtvis nya i generisk mening, men en växande komplexitet och sårbarhet i samhället gör att omfånget av hoten och dess konsekvenser får nya dimensioner. Bredden i det nya säkerhetsbegreppet måste framhållas. Samhällssäkerhet handlar i mycket liten utsträckning om traditionell militär säkerhet och säkerhetspolitik, utan om hot och påfrestningar som spänner över allt från misstänkta utbrott av fågelvirus i den inhemska skärgården till naturkatastrofer i utlandet. En annan viktig aspekt på säkerhet och trygghet är samhällets sammanhållning; om olika grupper på olika sätt marginaliseras eller upplever utanförskap ökar riskerna för att det uppstår frustration, friktioner och alltmer våldsanstrukna motsättningar. Vid miniseminariet i januari framfördes bl.a. att den första försvarslinjen mot terrorismen är en god integrationspolitik, och att en väsentlig beståndsdel i denna är att skapa arbeten 3. Kravallerna i Paris förstäder i oktober och november 2005 var en oroväckande manifestation av djupgående sociala frustrationer och slitningar. Det är intressant att notera att det finska inrikesministeriet i en rapport framhållit att den största utmaningen för den inre säkerheten under de kommande åren är en ökad utslagning i samhället och en därmed sammanhängande risk för antagonism och konfrontation 4. Här borde finnas en utmaning för nordiskt samarbete och en potentiell nordisk nytta som bör studeras vidare. De naturkatastrofer som inträffat på senaste tiden orkanerna Gudrun i Sydsverige och Katrina i USA är några exempel har medfört stora påfrestningar på viktiga samhällsfunktioner och allvarliga problem för medborgarna. Det gör det motiverat att i större utsträckning än tidigare studera klimatförändringar och liknande ur ett hot- och riskperspektiv. Stormvågorna under Katrina bidrog ju också till att blottlägga skiktningar och bristande sammanhållning i det New Orleanska samhället. Samtliga nordiska länder har kommit relativt långt på vägen att anamma ett säkerhetsbegrepp med en bred syn på såväl de nya hoten som på medlen att möta dem. Uttryck som samhällssäkerhet håller gradvis på att ersätta totalförsvar och motsvarande. I ländernas hotbeskrivningar är det vanligen naturkatastrofer, miljöstörningar, sårbarheter i infrastrukturen, organiserad brottslighet och terrorism som tornar upp, medan det militära hotet nu närmast är förpassat till en bisats. Kopplingen mellan de externa och interna säkerhetsfrågorna, eller mellan nationell och internationell säkerhet, betraktas genomgående som självklar och som en dimensionerande förutsättning. Kunskaperna om den nya säkerhetssituationen behöver emellertid ökas och fortlöpande uppdateras. Sveriges regering har t.ex. föreslagit att man upprättar ett nationellt program för säkerhetsforskning med start 2007 och en 2 Se PM Sammanställningen genomfördes i september 2005, men de redogörelser och resonemang som görs i den är fortfarande giltiga. Det fortsatta utvecklingsarbetet i de olika nordiska länderna så som t.ex. den svenska regeringens proposition 2005/06:133 Samverkan vid kris (22 mars 2006) snarare förstärker det breda säkerhetsbegreppet och behovet av en helhetssyn på hotens hantering. 3 Inledning av Jørn Holme, chef för Politiets sikkerhetstjeneste, Norge 4 Inrikesministeriet (2004): Trygghet i vardagen. Program för den inre säkerheten. Helsingfors

5 5 första löptid på fyra år. Säkerhetsfrågorna kommer också att bli ett tema i EU:s sjunde ramforskningsprogram för Säkerhetshotens operativa hantering För att kunna bemöta och hantera de nya hoten kan det komma att krävas att samhällets resurser i vid mening planeras, disponeras och utnyttjas på nya sätt, vilket i sin tur förutsätter förändringar i lagstiftning, regelverk och rutiner. Vad beträffar den operativa hanteringen av det nya säkerhetsbegreppet och hotbilderna handlar frågan om huruvida det pågår en anpassning av legala, organisatoriska och operativa strukturer för att kunna hantera de nya säkerhetshoten. Genom att hot och risker idag antas uppträda i en situation som definitionsmässigt är att betrakta som fredstid, kan man misstänka att beredskapslagar och -regler i växande utsträckning håller på att bli obsoleta i den nya säkerhetssituationen. I kölvattnet av det nya säkerhetsbegreppets gradvisa etablering har man i flera länder också noterat att det följer en oklar uppgiftsfördelning och organisatorisk/institutionell konkurrens, t.ex. mellan polis och räddningstjänst. I en traditionell beredskapslagstiftning, som sätts i bruk i händelse av krigstillstånd, förekommer vanligen vissa inskränkningar och tvingande lagar. Dessa har dock varit föremål för debatt och riksdagsbeslut och är sovande (s.k. skrivbordsförfattningar) fram till dess att de utlöses av en hotande krigssituation. En sådan situation bedöms dock inte som sannolik inom överskådlig tid. Det finns därför exempel på att beredskapslagstiftningen håller på att ersättas av en samlad kris- och katastroflagstiftning 5. I samtliga nordiska länder bedrivs en medveten process för att bygga upp och anpassa åtgärderna för att möta de nya hoten och stärka samhällssäkerheten. Man strävar efter att anpassa gamla resurser till nya förutsättningar, man talar om behovet av sektorsövergripande samordning och ett samspel mellan det offentliga och det privata, och man ser en ny roll för de militära resurserna som stödfunktion till det civila samhällets motståndskraft mot hot tidigare var situationen i detta avseende den omvända. Den konkreta anpassningsprocessen har uppenbarligen kommit en bit på vägen, men samtidigt framstår det tydligt att man i detta arbete har att göra med en struktur och en föreställningsvärld som rymmer en djupt rotad institutionell tröghet och organisatoriska och tekniska bindningar med starka bindningar tillbaka till de gamla hotbilderna. Det kommer även i fortsättningen att krävas politisk tydlighet, ledarskap, konsekvens och målmedvetenhet för att förvandla de gamla säkerhetsstrukturerna och samverkansformerna till en struktur som adekvat och effektivt kan trygga samhällets säkerhet. De nordiska ländernas samarbete i fält t.ex. mellan räddningstjänster förefaller fungera bra. De konkreta exempel på nordiskt samarbete, såsom t.ex. projektet Sikkerhed og tryghed i Øresundsregionen, vilket slutrapporterades nyligen, bör följas upp. Dock verkar det som om den övergripande nordiska samverkan på det civila området både på central nivå och inom ramen för vidare fora (EU, NATO) är relativt outvecklad. I de utredningar som gjorts i de nordiska länderna under senare år har det nordiska samarbetet ägnats mycket lite utrymme. Konsekvenser av hanteringen Hanteringen av de nya säkerhetshoten kan komma att få konsekvenser som inkräktar på grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. Eftersom hot och risker idag uppträder i fredstid finns det en ökad risk att de nödvändiga åtgärder som måste vidtas för att hantera dem kan medföra inskränkningar i medborgarnas friheter. Åtgärder för att förebygga hot och risker kan föra med sig en ökad kontroll och övervakning av medborgarna både nationellt och internationellt. Terrorismen är ett växande och grundläggande internationellt hot som ytterst riktas mot det demokratiska samhällets styrelseformer och former för politiskt, socialt, kulturellt och annat umgänge. Terrorismen måste därför mötas med breda, kraftfulla och internationellt samordnade åtgärder. Kampen mot terrorismen kräver också nya och annorlunda instrument än de som byggts upp för att möta traditionella militära och i viss mån även kriminella hot. Fram- 5 De senaste exemplen går att finna i de överväganden och förslag till ändringar i beredskapslagstiftningen som redovisas i regeringens proposition 2005/06:133 Samverkan i kris

6 6 förallt behövs en utökad kapacitet att inhämta, sammanställa och analysera information och underrättelser angående terroristiska aktiviteter och förberedelser. Möjligheterna att använda militära resurser och vapenmakt för att möta de nya hoten måste också klaras ut och ges en ändamålsenlig legal grund. Situationen kompliceras av att den terroristiska hotsituationen är mer diffus och samtidigt mer utbredd än en traditionell antagonistisk hotsituation med en förhållandevis tydlig bild av fiendens dispositioner och slagfältets terräng. Terrorhotet existerar närmast som en ständigt påkopplad fara som varierar i intensitet, förflyttar sig omärkligt i samhällskroppen, och kan brista ut när som helst och överallt. För att ha en chans till förvarning om, och förberedelser för terrorattacker krävs därför ofrånkomligen en stärkt kapacitet att bedriva underrättelseinhämtning, övervakning och kontroll av misstänkta individer och grupper, även på ganska svaga indikationer. Införandet av nya och delvis mycket inträngande lagar och regler i syfte att bekämpa terrorismen har fört med sig en växande debatt om balansen mellan effektiviteten i terroristbekämpningen och skyddet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Här finns ett dilemma: Kampen mot terrorismen skall förstås som ett försvar av de mänskliga rättigheterna och de demokratiska friheterna. Kampen mot terrorismen måste därför föras med full kraft, men den får inte leda till att man åsidosätter de värden man vill försvara. Kraften får inte utvinnas på bekostnad av de grundläggande fri- och rättigheterna. De kan vara värt att erinra om att Nordiska rådets fördömande av terroristattackerna mot USA betonade både styrkan i terroristbekämpningen och skyddet av rättssamhället. 6 Det är viktigt att skilja mellan de uttryck för opposition och motstånd som skall rymmas inom det demokratiska samhällets ramar och de handlingar som har till avsikt att störta det demokratiska samhället. Det här är onekligen ett dilemma. En långtgående och inträngande lagstiftning och utvidgade polisiära befogenheter kan kanske förhindra terrordåd och därigenom öka medborgarnas säkerhet men det kan också medföra ökad övervakning, integritetskränkningar, och inskränkningar av medborgarnas rättssäkerhet. Det är angeläget att lagstiftarna är medvetna om detta dilemma och verkar för transparenta och universella definitioner av terrorism och för att trygga de rättsstatliga garantierna för dem som misstänks för terrorbrott. Frågan om legala och rättsstatliga konsekvenser har egentligen två aspekter. Den första rör de legala möjligheterna att utnyttja samhällets tvångsmedel och våldsresurser (framförallt polis och militär) på nya sätt, mot nya hot och i situationer av icke-krig; den andra handlar om riskerna för att medborgerliga och demokratiska rättigheter kan komma att åsidosättas då samhället vill förebygga eller ingripa mot de nya hoten, inte minst terrorism och organiserad brottslighet. Den första frågan är vanligt förekommande i de nordiska ländernas överväganden, och handlar generellt om användning av militära resurser vid insatser mot terrorister och storskalig brottslighet, men även vid naturkatastrofer och större olyckor. Den handlar också om en skärpning av de polisiära resurserna och metoderna för att förebygga eller bekämpa brottslighet 7. Den andra frågan berörs däremot endast mycket sparsamt i de senaste årens utredningar. Indirekt framträder den visserligen genom att man genomgående fastslår att samhällssäkerhet ytterst handlar om att försvara demokratin och medborgarnas rättigheter, liv och trygghet, men de eventuella repressiva konsekvenserna av terroristbekämpning problematiseras inte explicit. Vid det tidigare nämnda miniseminariet i Oslo i januari berördes denna fråga i flera inlägg, och då påpekades bl.a. att de nordiska länderna borde kunna göra mer gemensamma insatser för att t.ex. agera samfällt i internationella fora, gemensamt bevaka respekten för rättstatens principer och de mänskliga rättigheterna, arbeta för en gemensam definition av terrorism, säkra lagstiftningens kvalitet, samt samverka kring best practices och för att fästa 6 Nordiska rådets uttalande 25 september 2001 (utdrag): Det är viktigt att världssamfundet nu står enat i kampen mot den internationella terrorismen. De som utfört, organiserat och finansierat terrorattackerna måste ställas inför rätta. Det internationella samfundets kamp mot terrorism måste också vara inriktat på att bekämpa orsakerna till att den uppstår. Det öppna samhällets och rättsstatens principer måste stärkas. 7 Se t.ex. SOU 2005:70: Polisens behov av stöd i samband med terroristbekämpning. Betänkande av stödutredningen. Stockholm

7 7 uppmärksamhet på terrorismens mjuka faktorer. Givetvis måste beredskapen mot och förmågan att hantera terrorism stärkas men en viktig fråga är hur detta kan göras utan att man åsidosätter grundläggande medborgerliga rättigheter. Det är angeläget att finna en balans mellan dessa två ambitioner, och här borde nordiska erfarenheter och nordiska synpunkter kunna bidra med ett mervärde. Om de nordiska länderna skall bevara sin trovärdighet som starka förespråkare för mänskliga rättigheter i vidare europeiska och internationella sammanhang förutsätts att de har en likartad syn på regelverken kring dessa. Frågan om nordisk samsyn på mänskliga rättighetsfrågor bör uppmärksammas, samtidigt som de skall ses i förhållande till ländernas anpassning till EU:s lagstiftning. Det kan av dessa skäl vara motiverat att undersöka bl.a. överensstämmelsen mellan de nordiska ländernas lagstiftning på detta område. Nordiskt samarbete? Tidigare kommunikation, bl.a. i form av rekommendationer, mellan rådet och de nordiska regeringarna har visat att de nordiska regeringarna var för sig gör många satsningar på att etablera synsätt och kapacitet för att möta de nya säkerhetshoten men frågan är om man i samverkan mellan de nordiska länderna mer systematiskt kunde följa upp, värdera och nyttiggöra erfarenheter av faktisk krishantering, d.v.s. att stärka den samnordiska erfarenhetsåterföringen och erfarenhetsutbytet. Nordisk samverkan och nordiskt samarbete får, av de senaste årens utredningar att döma, en mycket undanskymd plats i ländernas utvecklingsarbete kring samhällssäkerhet. I några sammanhang görs referenser till existerande samarbetsarrangemang på militärens, den fredsbevarande verksamheten, räddningstjänstens och andra områden, men mestadels saknas ett explicit resonemang om hur ett närmare nordiskt samarbete kring samhällssäkerhet skulle kunna stärka de nordiska ländernas samlade och enskilda samhällssäkerhet och kapacitet att hantera nya hot. Ett glädjande initiativ var därför de nordiska utrikesministrarnas beslut vid sitt möte på Bornholm i augusti 2005 att stärka det nordiska samarbetet om krisberedskap 8. Detta rör i första hand konsulärt samarbete vid naturkatastrofer utomlands, men man utlovar också att det nordiska samarbetet om krisberedskap kommer att vidareutvecklas på andra områden. Denna vidareutveckling bör följas upp. De nordiska justitieministrarna beslutade också, vid ett möte på Svalbard 2002, att tillsätta en arbetsgrupp om terrorbekämpning och mänskliga rättigheter. Gruppen, som leds av Norge, räknar med att kunna lägga fram en rapport vid justitieministrarnas möte i juni Det skall också nämnas att den 4 april i år arrangerade de nordiska ländernas ambassader i Aten en stor nordisk-grekisk konferens om krisberedskap och krishantering. Det är viktigt att kunna diskutera dessa frågor på ett samnordiskt plan. Samspelet mellan Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet angående de nya och breda säkerhetsfrågorna borde därför klargöras och utvecklas. Det saknas idag en tydlig ansvarsmässig hemvist i ministerrådet för frågor om nya hot och påfrestningar, samhällssäkerhet, konfliktförebyggande, krishantering m.m. Detta har till stor del historiska förklaringar, som går tillbaka till en tidigare hotbild, till de nordiska ländernas olika anslutningsformer till internationella säkerhetsorganisationer, samt till att säkerhets- och försvarspolitiska frågor uppfattats som en uteslutande nationell politisk domän. Som framgått av de senare årens debatt, och av åtskilliga statliga utredningar i de nordiska länderna, är den traditionella synen på säkerhetspolitik emellertid i upplösning. I dess ställe träder ett bredare säkerhetsbegrepp fram, där tyngdpunkten ligger på sektorövergripande samordning mellan en bred skala samhällsfunktioner och icke-statliga aktörer, samt på ett brett utvecklat internationellt samarbete 9. Vidare går det inte att bortse från att de nordiska (och de baltiska) länderna redan har ett omfattande samarbete på det säkerhetspolitiska och 8 Utrikesdepartementet, Stockholm: Stärkande av det nordiska samarbetet om krisberedskap. Pressmeddelande 26 augusti Se t.ex. regeringens proposition 2005/06: 113 (sammanfattningen): medlen för att stärka säkerheten är mer komplexa och mångdimensionella idag än tidigare ( ) det blir tydligt att vår politik för säkerhet berör många fler politikområden än försvarspolitiken och utrikespolitiken, som traditionellt varit centrala för vårt säkerhetsarbete (sid 6, 8)

8 8 fredsfrämjande området, både i fält och när det gäller uppbyggnad av kapacitet för konfliktförebyggande och civil krishantering inom t.ex. FN och EU. Därför verkar det både rimligt och förutseende att dessa frågor tas in och får en organisatorisk hemvist i ministerrådets arbete. Detta skulle möjliggöra en fruktbar dialog mellan rådet och ministerrådet, och därmed bidra till att främja utvecklingen av frågorna. Ministerrådet skulle t.ex. kunna ta emot och självt ta initiativ till forskning och kunskapsutveckling inom området. Ett steg i denna utveckling kunde vara Nordiska ministerrådet tar fram en samlad nordisk lägesrapport vad gäller status och framdrift i de nordiska ländernas arbete med vissa specifika frågor kring samhällssäkerhet, t.ex. erfarenhetsutbyte om beredskapsplanläggning och utvärdering och återföring av erfarenheter av krishantering (t.ex. konsulär samverkan), samverkan mellan räddningstjänster, polis m.m., samverkan kring mänskliga rättighetsfrågor, samt beredskapsåtgärder inför hotande kriser (t.ex. nordisk vaccinproduktion för H5N1). 4. Konklusion De nordiska länderna bedriver var för sig ett relativt omfattande utvecklingsarbete kring samhällssäkerhet. Samarbetet mellan de nordiska länderna förefaller dock inte vara fullt så utvecklat. Ett stärkt nordiskt samarbete borde kunna leverera mervärde i hanteringen av den nya säkerhetssituationen, både konceptuellt (hotbildsanalys, planering), operativt (samordning av åtgärder för att hantera hoten), och legalt (utarbeta nya legala grunder). Det skulle därmed bidra till den samlade nordiska samhällssäkerheten. Det skulle också kunna främja initiativ och konkreta åtgärder inom EU:s civila krishantering och arbete för samhällssäkerhet. Samhällssäkerhet är ett brett och relativt nytt begrepp. Det är därför viktigt att kontinuerligt bygga upp och nyttiggöra kunskaper om de nya hotens orsaker, förlopp och konsekvenser, liksom om adekvata metoder att förebygga och hantera dem. De nordiska länderna har lång erfarenhet av, och hög trovärdighet i, arbetet med att skydda de mänskliga rättigheterna. Det är viktigt att denna goodwill tas tillvara och utnyttjas genom ett ökat och systematiskt erfarenhetsutbyte mellan nordiska länder i frågor som rör synen på mänskliga rättigheter och deras skydd i kampen mot terrorismen. Ett led i detta vore att undersöka överensstämmelsen mellan ländernas regelverk och lagstiftning på området. Det är också viktigt att de nordiska länderna har nära kontakter med det arbete som sker i FN för att säkra de mänskliga rättigheterna. Arbete med samhällssäkerhet har idag ingen plats på ministerrådets dagordning. Detta brukar förklaras med att ministerrådet inte ägnar sig åt säkerhets- eller utrikespolitik. Situationen har emellertid förändrats. Samhällssäkerhet är inte traditionell säkerhets-, utrikes- eller försvarspolitik. Samhällssäkerhet är en uppgift som spänner över en rad politikområden, och som därför kräver ett sektorsövergripande och koordinerande förhållningssätt. Det vore därför, och med hänsyn tagen till de omfattande erfarenheterna och engagemanget hos de nordiska länderna i denna fråga, naturligt att arbetet med samhällssäkerhet blev en fråga för ministerrådet. Det skulle också kunna stärka dialogen mellan rådet och ministerrådet på detta högst angelägna område. Det vore värdefullt med en samlad värdering av potentialen och möjligheterna för att stärka det nordiska mervärdet inom området samhällssäkerhet. Medlemsförslaget omfattar ett förslag till internt beslut och tre rekommendationsförslag. Genom en viss samskrivning kan intentionerna i medlemsförslaget uttryckas i ett internt beslut och två rekommendationsförslag.

9 9 Presidiet föreslår att Nordiska rådet beslutar att utpeka en rapportör med uppgift att följa utvecklingen och det nordiska samarbetet inom området samhällssäkerhet Presidiet föreslår att Nordiska rådet rekommenderar Nordiska ministerrådet 1) att, med beaktande av de synpunkter som anförs i detta betänkande, utarbeta en rapport angående läge, utvecklingstendenser och ambitioner för de nordiska ländernas samarbete inom området samhällssäkerhet. Vidare skall rapporten innehålla överväganden och ställningstagande till ministerrådets fortsatta verksamhet inom området samhällssäkerhet. Ett huvudsyfte skall vara att klarlägga möjligheterna att ytterligare stärka den nordiska nyttan inom detta område. Rapporten skall därvid särskilt uppmärksamma följande frågor: - Forskning och kunskapsuppbyggnad kring samhällssäkerhet: detta omfattar bl.a. de nya säkerhetshotens orsaker, karaktär, förlopp och konsekvenser, olika medel för att förebygga hot och främja säkerhet, samt rättsstatliga aspekter på åtgärderna mot nya hot och risker - Erfarenhetsutbyte och praktisk samverkan mellan de nordiska länderna inom området samhällssäkerhet: detta skall bl.a. belysa omfattningen av och möjligheterna till övergripande samordning på regerings- och myndighetsnivå, till operativ samplanering och samverkan, samt till gemensam värdering och tillvaratagande av erfarenheter av faktisk samverkan under händelser som t.ex. Tsunamikatastrofen, orkanen Gudrun, fågelinfluensan, med flera - Kampen mot terrorismen och skyddet av de mänskliga rättigheterna: detta skall bl.a. behandla skillnader och likheter i de nordiska ländernas lagstiftning på området, samt möjligheterna att stärka det nordiska samarbetet till skydd av grundläggande mänskliga och medborgerliga fri- och rättigheter vid kampen mot terrorismen 2) att, i samråd med bl.a. Nordiska rådet och berörda myndigheter och andra relevanta institutioner/organisationer i de nordiska länderna, under år 2007 arrangera en konferens på temat nordiskt samarbete kring samhällssäkerhet Stockholm den 26 april 2006 Arja Alho (sd) Berit Brørby (A) Anita Johansson (s) Jónína Bjartmarz (F) Kristian Pihl Lorentzen (V), vicepræsident Inge Lønning (H) Outi Ojala (vänst) Rannveig Guðmundsdóttir (A) Gabriel Romanus (fp) Simo Rundgren (cent) Martin Saarikangas (saml) Ole Stavad (S), præsident Bjørg Tørresdal (KrF)

10 10 Medlemsförslag om ökat nordiskt samarbete om samhällssäkerhet (Väckt av Mittengruppen i Nordiska rådet) Under de senaste åren har vi bevittnat en förändring i de traditionella hotbilderna. Samtidigt som den militära hotbilden har minskat i betydelse har ett antal nya hotbilder fått genomslag på dagordningen. De flesta av de nya hotbilderna organiserad kriminalitet, terrorangrepp mot civila mål, miljökatastrofer o.s.v. är sådana som har direkt inverkan på medborgarsamhället och enstaka individer. Det finns därför ett stort behov att omvärdera arbetsfördelningen mellan olika säkerhetsaktörer i samhället samt utveckla nya institutionella lösningar som överskrider gränsen mellan icke-militära och militära hot, mellan s.k. intern och extern säkerhet. De nordiska samhällena är stolta över sin öppenhet och skyddet för individens rättigheter. Samarbete mellan statliga och icke-statliga organisationer har traditionellt varit tätt. Den aktuella situationen med nya hotbilder såsom terrorism och massförstörelsevapen riskerar medföra ökad kontroll av individer och internationalisering av denna kontroll. Det har redan blivit aktuellt i de nordiska länderna att uppdatera relaterad lagstiftning. Det finns ett behov för erfarenhetsutbyte mellan de nordiska länderna om hur vi ska kunna behålla de öppna samhällena i Norden och beskydda individens rättigheter visavi den ökade samhälleliga kontrollen. Säkerhetspolitiken har traditionellt legat utanför Nordiska rådets och ministerrådets arbetsfält. Säkerhet har dock varit ett diskussionstema i Nordiska rådets presidium, och Nordiska ministerrådet har finansierat ett nordiskt säkerhetspolitiskt forskningsprogram som pågått sedan På grund av att de nordiska länderna nu tillämpar en bredare säkerhetsuppfattning, som också inkluderar den civila säkerheten och krishanteringen, finns det skäl att omvärdera Nordiska rådets roll i dessa frågor. Den aktuella naturkatastrofen i Sydostasien understryker vikten av detta. Nya institutionella lösningar har redan etablerats i de nordiska länderna för att bättre besvara den förändrade säkerhetssituationen och tillvarata det nödvändiga samarbetet och koordinering mellan olika säkerhetsaktörer vid en eventuell krissituation. I Norge finns Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap under Justisdepartementet. I tillägg till detta har man nyligen etablerat en Nasjonal sikkerhetsmyndighet under Forsvarsdepartementet som har till uppgift att bl.a. förebygga ett eventuellt terrorangrepp mot informationssystemen. I Danmark har man nyligen flyttat Beredskabsstyrelsen till Forsvarsministeriet med det uttalade målet att skiljelinjen mellan försvar och beredskap skall undanröjas. I Sverige finns Krisberedskapsmyndigheten under försvarsdepartementet men med klara gränser mellan den civila och militära delen. I Finland är den interna säkerheten placerad under inrikesministeriet som har ansvar både för polis- och räddningstjänst. Arbetsfördelningen mellan olika myndigheter vid en krissituation är dock fortfarande ett diskussionstema i de nordiska länderna. För att få Nordiska ministerrådets och de nordiska regeringarnas arbete att bättre motsvara den förändrade globala säkerhetssituationen och för att försvara de gemensamma nordiska värdena och vara öppna samhällen ställer Mittengruppen detta förslag.

11 11 Mot bakgrund av det ovanstående föreslår Mittengruppen att Nordiska rådet rekommenderar Nordiska ministerrådet att stimulera till nya initiativ som ökar den politiska förståelsen för ändringar i vår säkerhetspolitiska omgivning och som främjar brobyggning mellan den interna och externa säkerheten Nordiska rådet rekommenderar de nordiska ländernas regeringar att öka koordineringen mellan de nordiska länderna vad avser lagstiftning som innebär begränsningar av individens rättigheter och samhällets öppenhet att stimulera till ett ökat samarbete mellan statliga och icke-statliga organisationer i frågan om civil beredskap samt gränsdragningen när det gäller ökad samhällelig övervakning och kontroll Mot bakgrund av det ovanstående föreslår Mittengruppen att Nordiska rådet beslutar att tillsätta en arbetsgrupp om samhällssäkerhet. Gruppens uppgift skall vara att undersöka behovet av erfarenhetsutbyte av samspelet mellan intern och extern säkerhet och erfarenheter av olika institutionella strukturer. Speciell uppmärksamhet riktas mot rättsstaten och skyddet av medborgarrättigheter och det civila samfundet mot bakgrund av de kontrollåtgärder som de nya hoten, bl.a. terrorismen, ger upphov till. Arbetsgruppen har till uppgift att formulera policy-förslag för rådets vidare arbete med samhällssäkerhet Köpenhamn den 26 januari 2005 Tarja Cronberg (gröna) Agne Hansson (c) Jónína Bjartmarz (F) Jens Christian Larsen (V) Arne Lyngstad (KrF) Runar Patriksson (fp) Simo Rundgren (cent) Jan Sahl (KrF)