Avgränsning för miljöbedömning av Länsplan för regional transportinfrastruktur för Östergötland

Transkript

1 BESLUTSUNDERLAG 1/1 Ledningsstaben Eleonor Mörk, Stefan Dahlskog Dnr: TSN Trafik- och samhällsplaneringsnämnden Avgränsning för miljöbedömning av Länsplan för regional transportinfrastruktur för Östergötland När en myndighet eller en kommun upprättar eller ändrar en plan eller ett program, som krävs i lag eller i annan författning, ska myndigheten eller kommunen göra en miljöbedömning av planen, programmet eller ändringen, om dess genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (Miljöbalken 6 kap 11 ). Enligt Fo 4 ska en länsplan enligt förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur antas medföra betydande miljöpåverkan. Behovet av en miljöbedömning är därmed lagstadgat. Enligt Naturvårdsverkets (2009) ska miljöbedömningsprocessen ske i följande steg: Avgränsning av miljöbedömningen Samråda om avgränsningar Utarbeta en miljökonsekvensbeskrivning Samråda om miljökonsekvensbeskrivningen Överväga resultaten från miljökonsekvensbeskrivningen och samrådet i beslutsprocessen Anta planen eller programmet Redovisa hur man kommit fram till valet av alternativ Avgränsningen av miljöbedömningen innebär att Region Östergötland i samråd med länsstyrelsen, berörda kommuner m fl. identifierar vilka miljöparametrar och alternativ som är relevanta och rimliga att behandla samt vilken utredning i tid och rum som är relevant och rimlig med hänsyn till effekterna. Trafik- och samhällsplaneringsnämnden föreslås BESLUTA a t t skicka förslaget till avgränsning av miljöbedömning av länstransportplan på samrådsremiss till länets kommuner, Länsstyrelsen, Energikontoret, ÖstgötaTrafiken, Trafikverket Region Öst, samt Regioner i Södermanlands, Örebro, Kalmar och Jönköpings län. a t t remissvar ska vara Region Östergötland tillhanda senast 9 december Mats Uddin Regiondirektör Andreas Capilla Regionutvecklingsdirektör

2 Avgränsning för miljöbedömning av Länsplan för regional transportinfrastruktur för Östergötland Samrådshandling Handläggare: Eleonor Mörk Verksamhet: Regional utveckling, enheten för Samhällsbyggnad Datum: Diarienummer: TSN

3 Innehållsförteckning 1 Bakgrund Övergripande mål Avgränsning av miljöbedömningen Avgränsning i sak Fokusområden och miljöaspekter Kontrollfråga Koppling till nationella och regionala miljökvalitetsmål Alternativhantering Åtgärder som ej genomgår enskild miljöbedömning Avgränsning i tid Avgränsning i rum

4 1 Bakgrund Regeringen har beslutat att nya planer för transportinfrastruktur ska tas fram för perioden på nationell och regional nivå. När en myndighet eller kommun upprättar eller ändrar en plan eller ett program, som krävs i lag eller annan författning, skall myndigheten eller kommunen göra en miljöbedömning av planen, programmet eller ändringen, om dess genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Kravet är lagstadgat enligt 6 kap 11 i Miljöbalken. Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planen så att en hållbar utveckling främjas 1. Länsplaner för regional transportinfrastruktur ska enligt förordning 1997:263 alltid antas innebära risk för betydande miljöpåverkan. Region Östergötland är planupprättare och har i den rollen ansvaret för att en miljöbedömning av länstransportplanen för Östergötland genomförs. Följande är ett förslag till avgränsning av miljökonsekvensbeskrivning av Länsplan för regional transportinfrastruktur för Östergötland För att miljöbedömningen ska kunna påverka planens innehåll och främja att en hållbar utveckling behöver arbetet med miljöbedömningen ske parallellt med själva utvecklandet av planen. För att möjliggöra detta har Region Östergötland bedömt det nödvändigt att genomföra samrådet för avgränsningen före dess att regeringens direktiv för transportinfrastrukturens planeringsomgång presenterats. När direktiven presenterats kommer en avstämning göras för att bedöma om avgränsningen i någon del behöver justeras. Enligt Naturvårdsverkets (2009) ska miljöbedömningsprocessen ske i följande steg: Avgränsning av miljöbedömningen Samråda om avgränsningar Utarbeta en miljökonsekvensbeskrivning Samråda om miljökonsekvensbeskrivningen Överväga resultaten från miljökonsekvensbeskrivningen och samrådet i beslutsprocessen Anta planen eller programmet Redovisa hur man kommit fram till valet av alternativ Inom ramen för miljöbedömningsprocessen ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas. Miljökonsekvensbeskrivningen ska enligt Miljöbalken 6 kap 12 identifiera, beskriva och bedöma den betydande miljöpåverkan som planförslaget kan förväntas medföra. Rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd skall också identifieras, beskrivas och bedömas. Miljökonsekvensbeskrivningen kan ses som en dokumentering av hela miljöbedömningsprocessen. Avgränsningar av miljöbedömningen har initialt skett i en dialog med Länsstyrelsen i Östergötland och Trafikverket på regional och nationell nivå. De referensgrupper som är kopplade till framtagandet av länstransportplanen kommer fortlöpandet informeras om miljöbedömningen. Referensgrupperna omfattas av tjänstemän från länsstyrelsen, länets tretton kommuner och trafikverket, samt regionpolitiker i Trafik- och samhällsplaneringsnämnden. Kommunpolitiker informeras om processen vid dialogmöten. 1 Miljöbalken 6 kap (12)

5 2 Övergripande mål År 2010 beslutade riksdagen om en ny miljömålsstruktur i Sverige innehållande generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål. Generationsmålet visar vilka värden som ska skyddas och den samhällsorientering som krävs för att den önskade miljötillståndet ska kunna nås 2. Generationsmålet Generationsmålet är den övergripande målbilden för den svenska miljöpolitiken som fastslår att det övergripande målet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Nationella miljökvalitetsmål Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Det nationella miljömålssystemet består av 16 miljökvalitetsmål. Till varje miljökvalitetsmål finns ett antal preciseringar för vad som avses, med tillhörande målnivåer. För de kvalitetsmål som bedöms vara mest relevanta för bedömning i infrastrukturtransportplanen se vidare avsnitt 4.3. Nationellt klimatmål I regeringens proposition En sammanhållen svensk klimat- och energipolitik Klimat (prop. 2008/09:162) presenteras den långsiktiga prioriteringen att Sverige 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen samt visionen att Sverige 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta ska ses som ett steg på vägen mot visionen för De transportpolitiska målen Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande målet delas upp i två områden, funktion och hänsyn, vars grundprinciper beskrivs kortfattat nedan. Funktionsmålet Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas så att ingen ska dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa. Regionala miljömål Länsstyrelsen har på uppdrag av regeringen tagit fram regionala miljömål för Östergötlands län som fastställdes År 2007 skedde en mindre revidering och år 2012 utvecklades helt nya regionala mål för miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan. De nyantagna målen för begränsad klimatpåverkan löper fram till år Regeringskansliet Länk: 3 Fullständig beskrivning av Östergötlands regionala miljömål finn på Länsstyrelsen i Östergötlands hemsida: (12)

6 Målkonflikter Infrastrukturinvesteringar bidrar till ökad mobilitet och tillgänglighet, vilket skapar förutsättningar för snabbare och effektivare resor och transporter. Den största andelen resor och transporter sker på väg och Trafikverkets trafikprognoser visar fortsatt trafiktillväxt. Resenärer och godstransportörer drar nytta av tillkommande infrastruktur, vilket kan generera samhällsekonomisk nytta i form av bland annat kortare restider och minskad risk för olyckor. Den minskade restiden som investeringarna ska leda till är viktig bland aspekter som gör det samhällsekonomiskt lönsamt att investera i ny infrastruktur. Samtidigt kan ny väginfrastruktur generera mer vägtrafik och ökade utsläpp 4. Med ökad trafik ökar även utsläppen av koldioxid, vilket motverkar riksdagens klimatmål. Här finns tydliga målkonflikter mellan miljömål och mål för tillgänglighet, ökad framkomlighet, trafiksäkerhet och kapacitetsutbyggnad. Vidare genererar högre tillåtna hastigheter på vägarna också ökade utsläpp av växthusgaser. Dessa målsättningar kan också innebära svårigheter att tillämpa fyrstegsprincipen, vars första steg innebär att man ska "överväga åtgärder som kan påverka behovet av transporter och resor samt valet av transportsätt". På samma sätt finns en konflikt mellan målen om regionförstoring och ökad arbetspendling (som medför ökade persontransporter och medföljande utsläpp) å ena sidan, och klimatmål å andra sidan. Även ökad utrikeshandel kan innebära ökade godstransporter och därmed ökad miljöbelastning. Det handlar inte bara om utsläpp av växthusgaser utan också om andra luftföroreningar, buller, biologisk mångfald, landskapsfrågor m.m. 3 Avgränsning av miljöbedömningen Avgränsning av miljöbedömningen innebär att Region Östergötland i samråd med Länsstyrelsen, länets tretton kommuner och övriga remissinstanser identifierar vilka miljö- och transportpolitiska mål samt miljöaspekter som är viktigast att behandla samt vilken utbredning i geografiskt område (rum) och i vilket tidsperspektiv bedömningen ska behandla. Avgränsningen syftar till att få en effektiv och verkningsfull besluts- och genomförandeprocedur med relevant och rimligt beslutsunderlag. Ett syfte är att koncentrera miljöbedömningen och miljökonsekvensbeskrivning till de miljöfrågor som har störst betydelse. Innehållsmässigt ska en miljökonsekvensbeskrivning avgränsas enligt de uppgifter som är rimliga med hänsyn till: 1. bedömningsmetoder och aktuell kunskap, 2. planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, 3. var i en beslutsprocess som planen eller programmet befinner sig, 4. att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program eller i tillståndsprövningen av verksamheter eller åtgärder, och 5. allmänhetens intresse. Region Östergötland har i val av avgränsningar utgått från det metodunderlag av planer och program inom transportsystemet som tagits fram av Trafikverket, samt beskrivna rimlighetsaspekter, som har fastställts enligt Miljöbalken 6 kap 13. Avgränsning av miljöbedömningen redovisas i tre dimensioner: Avgränsning i sak, avgränsning i tid och avgränsning i rum. Det är ännu oklart vilket underlag till bedömningsgrunder som länsplaneupprättarna kommer få från Trafikverket. Avgränsningarna påverkars även av hur andra regioner väljer att avgränsa. För att bedömningarna ska vara jämförbara bör det finnas en samstämmighet mellan regionerna 4 Riksrevisionen, (12)

7 kring framför allt tidsavgränsningar och vilka miljöaspekter som ska bedömas. Under hösten kommer regionernas nätverksträffar behandla miljöbedömningen och Trafikverket kommer delge metoder och de avgränsningar som planeras för den nationella planen för transportinfrastrukturen Mot denna bakgrund ska följande förslagna avgränsningar ses som Region Östergötlands viljeinriktningar utifrån rådande kunskap och information. En möjlighet med att vara tidig i avgränsningsprocessen är att inkomna synpunkter kan användas i dialog med andra regioner och Trafikverket. I kontakten med Länsstyrelsen och Trafikverket kan konstateras att de vägledningar som låg till grund vid förra planeringomgången kommer vara densamma; Miljöbedömningsguiden (Banverket, Boverket, RAÄ, Naturvårsverket, SIKA, Vägverket, Komexp, 2001), Handbok med allmänna råd om miljöbedömning av planer och program (Naturvårdsverket) och Metod för miljöbedömning av planer och program inom transportsystemet (Trafikverket). Trafikverket förslag till metod för miljöbedömning av planer och program inom transportsystemet finns samlat här: De regionala och nationella övergripande miljömålen är även de vid dags datum densamma som vid föregående planupprättande. 4 Avgränsning i sak 4.1 Fokusområden och miljöaspekter Trafikverket föreslår att de miljöaspekter som ska bedömas delas in i tre fokusområden: Klimat, Hälsa och Landskap. Region Östergötland förslag är att utgå från denna indelning. Vilka miljöaspekter som läggs inom respektive fokusområde framgår i figur 1. Figur 1. Miljöbalkens miljöaspekter som ska miljöbedömas samt sortering i fokusområden. Källa: Trafikverket, 2011 Miljöaspekterna Biologisk mångfald, växtliv, djurliv slås utifrån Trafikverkets rekommendationer ihop till en miljöaspekt. Samma sak gäller för aspekterna bebyggelse, forn- och kulturlämningar, annat kulturarv. 6 (12)

8 Figur 2. Definition av fokusområdena. Trafikverket har för varje miljöaspekt/fokusområde utarbetat bedömningsgrunder som förtydligar vad bedömningen mer konkret ska avse 5. Bedömningsgrunderna fokusera på de områden där transportinfrastrukturen har störst påverkan på miljön. Indikatorer och analysmetoder utgår från följande huvudområden; a) Transporterna står för en stor del av utsläppen av koldioxid. b) De utsätter mer än 2 miljoner människor för buller, där t ex järnvägstrafiken står för ca en femtedel. c) De står för en hög andel av de svenska utsläppen till luft. d) De tar mark i anspråk för infrastruktur och har en påverkan på natur- och kulturmiljö inklusive skyddade områden (miljöbalken kap. 7). e) De har en strukturbildande funktion som har påverkan på det övriga samhällsbyggandet och formar därmed människors livsmiljö men även framtida transportbehov. 5 Trafikverkets bedömningsgrunder finns här: (12)

9 Med stöd i Trafikverkets metodunderlag föreslår region Östergötland en uppdelning av miljöaspekter som ska behandlas med ett större djup och miljöaspekter som behandlas mer summariskt. Bedömningar med större djup föreslås för klimatfaktorer, människors hälsa, luft, landskap och bebyggelse. Summariska bedömningar föreslås för miljöaspekterna befolkning, mark, vatten, biologisk mångfald, växtliv, djurliv, forn- och kulturlämningar, och annat kulturav. Bedömningsgrunderna för Östergötlands länstransportplan föreslås utgå från det nationella förslaget, men omarbetats och anpassats till den regionala nivån. Program och guider som tagits fram sedan förra planeringsomgången t ex Regionalt åtgärdsprogram för miljömålen i Östergötland (2014), Regionalt handlingsplan för klimatanpassning i Östergötland (2014), Guide för värderingar av ekosystemtjänster (2016) kommer att nyttjas för att tillföra ny kunskap och aspekter i bedömningarna. 4.2 Kontrollfråga Någon generell avgränsning av hur djupt olika miljöaspekter ska bedömas har inte gjorts. De olika åtgärdsförslag som kan komma ingå i förslag till Länstransportplan kan skilja sig väsentligt åt till sin natur. En åtgärd för att stärka ett resecentrum för kollektivtrafik kan exempelvis inte behandlas på samma sätt som en om- eller nybyggnation av en väg. För att avgränsa bedömningen av enskilda åtgärdsförslag till de mest relevanta miljöaspekterna används en kontrollfråga: Kan åtgärdsförslaget ge risk eller möjlighet för en positiv eller negativ påverkan på miljöaspekten? Om svaret på kontrollfrågan är ja tas aktuell miljöaspekt med vidare i bedömningsprocessen. Om svaret är nej tas frågan ej vidare. Begreppen risk eller möjlighet ska tolkas som låga trösklar. Föreligger misstanke om att åtgärdsförslaget kan medföra en påverkan resulterar det i ett jasvar. 4.3 Koppling till nationella och regionala miljökvalitetsmål Region Östergötland föreslår enligt nationella rekommendationer att effekter analyseras i relation till följande nationella mål: Begränsad klimatpåverkan (CO 2) Frisk Luft (NO x, partiklar) Bara naturlig försurning (SO 2, något mindre relevant) Ingen övergödning (något mindre relevant) God bebyggd miljö (buller, trafiksäkerhet, föroreningar) Ett rikt växt- och djurliv (barriärer, föroreningar) Region Östergötland avser avgränsa kopplingen mot miljökvalitetsmålen till dessa mål, med tillägg för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Att Giftfri Miljö läggs till motiveras med att farligt gods transporteras på väg- och järnvägsnätet, samt att spridning/exponering av miljögifter kan förekomma i samband med anläggning av vägar och förändrade transportflöden. Fördelen med en koppling till nationella och regionala miljökvalitetsmål bedöms framförallt vara att målen anger en målnivå, vilket kan underlätta bedömning av i vilken grad en miljöeffekt, positiv eller negativ, ska anses leda till måluppfyllelse eller inte. 8 (12)

10 4.4 Alternativhantering Miljöbedömningen ska hantera rimliga alternativ till åtgärdsförslagen. Med rimliga alternativ avses olika vägval som är möjliga med hänsyn till planens syfte och geografiska avgränsning. Med alternativ avses inte flera olika förslag på planen som helhet, utan alternativa lösningar inom ramen för samma plan. Alternativ kan vara av två olika huvudtyper: Den ena typen är olika lösningar för att uppnå den önskade funktionen eller bristen, medan den andra typen är nollalternativet som ska ge en referenspunkt för att utvärdera planens effekter. Genom att bedöma olika alternativ kan målkonflikter i planeringen tydliggöras. Nollalternativet utgår från en för riket gemensam beskrivning av samhällets troliga utveckling av transportarbetet om inga ytterligare åtgärder genomförs eller ändras. Nollalternativet är inte detsamma som nuläget, utan bygger på prognoser och antaganden för befolkningsutveckling, ekonomisk utveckling, bränslepriser med mera. Som underlag för nollalternativet finnas en prognos från Trafikverket beskrivande trafikflöden år 2030 på väglänkar i Östergötlands län. Utöver nollalternativet beskrivs miljökonsekvenserna för två olika alternativ. Det första är bedömning ett åtgärdsalternativ, innehållande tänkta åtgärdsförslag. Med tänkta åtgärdsförslag avses de förslag som har förts fram av Östergötlands kommuner eller Östgötatrafiken, förslag som legat med sedan föregående plan, diskuterats i kommunala översiktsplaner eller liknande. Flera av åtgärderna är föremål för åtgärdsval, där möjliga lösningar djupare ska analyseras utifrån fyrstegsprincipen. Det andra åtgärdsalternativet är ett hållbarhetsalternativ där uppfyllnad av miljömål och transportpolitiska hänsynsmål sätts i fokus. Hållbarhetsalternativet försöker främst se till alternativ för att minska den mest negativa påverkan som har identifierats vid bedömning av åtgärdsalternativet och utgår från en tillämpning av fyrstegsprincipen. Bedömningen av detta alternativ kan resonera kring om den betydande miljöpåverkan blir mer positiv eller mindre negativ om: Delar av tänkt åtgärdsförslag lyfts bort eller omformas Ytterligare åtgärder i transportsystemet genomförs Åtgärder som ligger inom ramen för andra planeringsprocesser genomförs 4.5 Åtgärder som ej genomgår enskild miljöbedömning För de objekt som redan har hunnit mycket långt i planeringsprocessen är den tidigare miljöbedömningen utgångspunkten. Det är projekt som i stort sett redan är framme vid byggstart och är därmed ur ett strategiskt perspektiv redan fastlåsta. En miljöbedömning på strategisk nivå har i praktiken liten möjlighet att förändra genomförandet. För att kunna bedöma planförslagets totala och kumulativa effekter ingår dock även de fastlåsta objekten i den samlade miljöbedömningen av planen. 9 (12)

11 5 Avgränsning i tid Förarbetena till miljöbalken anger att den betydande miljöpåverkan ska identifieras och beskrivas i princip inkluderar effekter på kort medellång och lång sikt i6. Vid förra planeringsomgången anpassade sig regionerna i viss mån till Trafikverkets avgränsning gällande tid. Då bedömdes den nationella planen endast utifrån planperiodens slutår, Skälet var brist på data för bedömning av åtgärder efter år Region Östergötland använde vid förra planeringsperioden år 2050 för att bedöma det långsiktiga perspektivet. I samtalen med representanter för Trafikverket ges indikationer mot att kommande nationella transportinfrastrukturplans effekter kommer beskrivas på kort, medellång och lång sikt. Bedömningar på kort sikt avser 4-5 år i planen då effekter framför allt förväntas bli tydliga genom att en omfördelning av medlen mot vidmakthållande av transportinfrastrukturen från nyinvestringar genomförts. Medellång sikt föreslås vara i samband med planperiodens slut, Utifrån långsiktiga miljöpolitiska ambitioner, exempelvis nollnettoutsläpp av växthusgaser år 2050, bedöms 2050 vara en lämplig bedömningshorisont på lång sikt. Trafikverkets avgränsningar för tid bedöms vara användbara även på regional nivå och för att skapa enhetlighet mellan den nationella planen och länstransportplanen föreslår Region Östergötland att effekterna redovisas enligt samma tidsintervall som den nationella planen. De första fyra första åren består i stora delar av projekt som kommit långt i planeringsprocessen och lösningar är i stor utsträckning kända. För de objekten är inte strategiska jämförelsealternativ aktuella, däremot kan om objektet är i vägplaneskedet en mer detaljerad MKB finnas. För år 5-9 åren kan objekt finnas som genomgått ÅVS:er och alternativ med övergripande konsekvenser relativt kända. Ju längre fram i planperioden desto större osäkerhet i vilka objekt som kommer att bli aktuella, och miljöbedömningen blir mer översiktlig och ett underlag till nästa planeringsomgång. 6 Avgränsning i rum Den betydande miljöpåverkan som Länstransportplanen kan medföra utgår från ett stråkperspektiv och inte strikt begränsas till Östergötlands länsgränser. Att avgränsa utifrån ett stråkperspektiv är särskilt relevant med hänsyn till att bedömningen av det samlade planförslaget ska uppmärksamma kumulativa effekter. Viktiga, statistiskt vederlagda länsöverskridande stråk ur ett östgötskt perspektiv är: Nationella stråk N1: Nyköping Norrköping Linköping Mjölby Ödeshög Jönköping N2: Katrineholm Norrköping Söderköping Valdemarsvik Västervik N3: Örebro Askersund Motala Mjölby (E4:an) 6 Prop. 2003/04:116 Miljöbedömningar av planer och program 10 (12)

12 Regionala stråk R1: Norrköping Finspång Örebro R2: Linköping Kisa Vimmerby R3: Linköping Åtvidaberg - Västervik R4: Mjölby Boxholm Tranås Utpekade stråk särskilt viktiga ur ett inomregionalt perspektiv: L1: Motala Vadstena Ödeshög L2: Vadstena Skänninge Linköping L3: Motala Borensberg/Fornåsa Linköping L4: Österbymo Tranås L5: Norsholm Skärblacka Finspång L6: E4 V Husby Söderköping Karta 1. Funktionella transportstråk i Östergötland. Vilket stråk som är relevant varierar med vart åtgärden äger rum och vilken typ av åtgärd det handlar om. I den samlade bedömningen av planen tas hänsyn till åtgärder i den nationella planen i de fall då det är praktiskt möjligt (12)

13 Bedömningen avgränsas till miljöpåverkan som äger rum inom Sveriges gränser. Det är med nuvarande underlag inte möjligt att bedöma miljöpåverkan i andra länder som sker till följd av länstransportplanen (12)