Samverkan för särskilt utsatta. Utvärdering av frivillig samverkan FRISAM

Transkript

1 Samverkan för särskilt utsatta Utvärdering av frivillig samverkan FRISAM 1

2 Socialstyrelsen klassificerar från och med år 2001 sin utgivning i olika dokumenttyper. Detta är en Uppföljning och utvärdering. Det innebär att den innehåller uppföljningar och utvärderingar av lagstiftning och/eller verksamheter som kommuner, landsting och enskilda huvudmän bedriver inom hälso- och sjukvård, socialtjänst, hälsoskydd och smittskydd. Den innehåller analys av insamlade data och i förekommande fall forskning som man kan dra generella slutsatser av och som kan användas för att förändra eller utveckla verksamheten. Anger Socialstyrelsens slutsatser och förslag. ISBN Artikelnr Produktion: ORD&FORM Uppsala 2001 Tryck: LTAB Linköpings Tryckeri AB, november

3 Förord Regeringen har i anslutning till proposition 1996/97:63 (FRISAM) angivit att nödvändigheten är stor av att utnyttja samhällets samlade resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda individers behov av olika stödåtgärder. Det finns annars en risk för att människor hamnar i en rundgång mellan olika myndigheter. Regeringen menar att bättre och mer ändamålsenliga samverkansmodeller måste utvecklas. Socialstyrelsen, Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmiljöverket (tidigare Arbetarskyddsstyrelsen) och Riksförsäkringsverket har regeringens uppdrag att utvärdera resultat av samverkan inom rehabiliteringsområdet. I utvärderingen medverkar också Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Det övergripande syftet med utvärderingen är att redovisa vilka resultat samverkan får för samhällsekonomin och för den enskilde samt hur berörda organisationer påverkas. Arbetet har pågått mellan april 1998 och november En kontinuerlig redovisning har skett av samverkansformer, syfte, målgrupp, vilka aktörer som ingått i samverkan och utvärdering. Denna slutrapport överlämnas till regeringen den 29 november Tidigare har tre delrapporter publicerats. Utvärderingen utgår från 32 underlagsrapporter som publicerats under arbetets gång. Utvärderingen bygger dels på studier i åtta kommuner och fem län, dels på ett antal riksomfattande studier. Unikt för denna utvärdering är den tydliga fokuseringen på individen. Projektledning och operativt ansvar åvilar projektchef Marie Fridolf, Socialstyrelsen. En särskild utvärderingsgrupp finns där följande personer ingår: Gerd Elmfelt och Karl-Martin Sjöstrand från Arbetsmarknadsstyrelsen, Annika Hultin och Jan Weiner från Arbetsmiljöverket, Margareta Liljeqvist från Landstingsförbundet, Leif Klingensjö från Svenska Kommunförbundet, Svante Johnsson från Riksförsäkringsverket samt Carin Hedman, Marie Fridolf, Marianne Björklund (t.o.m. mars 2001) och Gunilla Andersson-Linder (fr.o.m. februari 2001) från Socialstyrelsen. Samtliga i utvärderingsgruppen har aktivt medverkat i analys och slutsatser. Utvärderingsgruppen är överens om det innehåll och de slutsatser som presenteras i denna rapport. Marie Fridolf har skrivit rapporten. Carin Hedman har sammanställt enkätdata. En gemensam ledningsgrupp med samtliga ovan nämnda organi- 3

4 sationer har bildats för utvärderingarna av FRISAM och SOCSAM. Ledningsgruppen står bakom rapportens slutsatser. Målgruppen för rapporten är regeringen, som också är beställare av utvärderingen, samt regionala och lokala organisationer som samverkar inom rehabiliteringsområdet. Då avses främst arbetsmarknadsmyndigheten, försäkringskassan, sjukvården, socialtjänsten och yrkesinspektionen. Ett särskilt tack riktas till de lokala och regionala aktörerna för deras medverkan. För att genomföra undersökningen har de lagt ned ett mycket omfattande arbete på att intervjua, sammanställa data och på andra sätt bidra med material. Ett stort tack till utvärderingsgruppen för det engagerande och omfattande arbete som de lagt ner. Kerstin Wigzell Generaldirektör 4

5 Innehållsförteckning Förord 3 Sammanfattning 9 1. Resultat och bedömning 14 Utgångspunkter 14 Vad är egentligen samverkan? 16 Vilka är problemen? 18 Samarbetets resultat 20 Slutsatser och behov av förändringar 24 Gruppen särskilt utsatta uppskattas till fem procent 24 Aktiva och samordnade insatser 25 Tidiga och förebyggande insatser 28 Gemensamt ansvar 30 Samordning av resurser och politisk styrning 32 Att mäta resultat och effekter av samverkan 34 Samverkan behövs på central nivå 36 Behov av nya lösningar FRISAM-utvärderingen 41 Samverkan för särskilt utsatta 41 Samverkanspropositionen 43 Uppdraget 44 Utvärderingsmodell 46 Utvärderingsansats och metod 49 Centrala begrepp 56 En analysmodell 66 Underlagsmaterial 69 Fortsatt disposition Behov av samarbete 75 Utvärderingens slutsats 75 Vilka är särskilt utsatta? 76 Hur stort är behovet av samarbete? 81 Vilka omfattas av samarbete? 84 Förebyggande arbete 90 5

6 4. Samarbetets innehåll 92 Utvärderingens slutsats 92 Från informationsutbyte till gemensamt arbete 93 Samarbete måste utgå från individens behov 97 Samarbete kommer in för sent 101 Individens motivation Samarbetets värde och effekt för individen 107 Utvärderingens slutsats 107 Samarbetets kvalitet 108 Samarbetets risker 113 Samarbete och förtroende 114 Samarbetets resultat för individen 115 Samarbetets effekter för individers hälsa Samarbetsklimat mellan olika aktörer 125 Utvärderingens slutsats 125 Det måste finnas ett intresse 126 Ett professionellt förhållningssätt 128 Ledarskapets betydelse 134 Handlingsutrymmet ökar 135 Chefers dubbla roll 138 Politisk legitimitet och styrning 142 Ett fördjupat samarbete Samordning mellan organisationer 151 Utvärderingens slutsats 151 Samverkansaktivitet över tid 152 Den faktiska samverkan 157 Försäkringskassans samverkansmedel 160 Gemensamma mål och handlingsplaner 162 Utvärdering sker sällan 164 Den regionala nivåns betydelse 165 Den centrala nivåns betydelse Samverkan och samhällseffekt 171 Utvärderingens slutsats 171 En samhällsekonomisk studie 172 Samverkans effekter på systemnivå 182 Arbetsgivaren och rehabilitering Avslutande diskussion 193 Utvärderingens bedömning 193 Propositionens betydelse 194 Stöd och en prioritering av samverkan behövs 198 6

7 Individuella lösningar 200 Frivillig samverkan är inte tillräckligt 202 Nya mätsystem 207 Det behövs nya lösningar Frisam i en jämförelse med SOCSAM finansiell samordning 217 Försöksverksamheter under 1990-talet 217 De båda utvärderingarna skiljer sig åt 218 Gemensamma slutsatser 219 Gemensamma resultat 222 Bilagor 226 Bilaga 1 En beskrivning av urval 226 Bilaga 2 Underlagsrapporter och kontaktpersoner 235 Bilaga 3 Referenslista 239 7

8 8

9 Sammanfattning Utvärderingens resultat Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att i samverkan med Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmiljöverket och Riksförsäkringsverket utvärdera resultat av samverkan inom rehabiliteringsområdet, enligt ambitionerna i proposition 1996/97:63. I utvärderingen medverkar dessutom Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. I propositionen poängteras att risken för att hamna i en rundgång mellan verksamheter är större vid långvarig arbetslöshet och då individerna har psykosociala eller hälsomässiga problem. Syftet med utvärderingen är att studera vilka resultat samverkan får för individen, samhället och de inblandade aktörerna. Samverkan är inget mål i sig utan ett medel för att öka hälsa, livskvalitet och egenförsörjning samt minska samhällets kostnader. Målgruppen för utvärderingen är personer i yrkesverksam ålder, år. Utvärderingens resultat bygger på ett omfattande intervju- och enkät material på individ-, organisations- och samhällsnivå. Gruppen särskilt utsatta Särskilt utsatta definieras som personer i behov av samlade insatser i syfte att förhindra att de hamnar i en gråzon och rundgång mellan verksamheter samt i långvarig offentlig försörjning. I utvärderingen uppskattas gruppen till fem procent av befolkningen i arbetsför ålder, dvs. ca personer. Gemensamt för dessa är att de har kontakt med flera myndigheter och har offentlig försörjning mer än 12 månader. Det faktiska samarbetet för denna grupp utgör 1,7 1,9 procent dvs. ca (1999 och 2000). Breddas perspektivet till personer med offentlig försörjning som har kontakt med minst två av verksamheterna försäkringskassa, arbetsförmedling och socialtjänst utgör gruppen enligt utvärderingens beräkningar över 10 procent av befolkningen i arbetsför ålder. Av dem i kontakt med flera myndigheter som inte omfattas av samarbetet anser ungefär hälften att de skulle velat ha det. Det finns här ett otillfredsställt behov av samarbete. 9

10 Samverkan prioriteras inte Utvärderingen visar att samhällets välfärdssystem inte är organiserat för gruppen särskilt utsatta. Tiden som ägnas åt samlade insatser för denna grupp tenderar dessutom att minska. Myndigheternas mål och lagstiftning gör det inte möjligt för lokala aktörer att prioritera gemensamma insatser för dem. Gruppen prioriteras inom varje sektor för sig, men deras behov kräver ofta ett samlat stöd. Det samarbete som sker kommer in för sent. De kan därmed inte sägas tillhöra en högprioriterad grupp. Ett av skälen är att det saknas gemensamma mål och ett samlat stöd för att samarbeta kring de särskilt utsatta. Ett annat är att de lokala aktörerna ofta saknar ett gemensamt synsätt/förhållningssätt. Samarbete har visat sig ge goda resultat I utvärderingen påvisas att samarbete ger ett värde för individen om det sker utifrån helhetssyn, delaktighet, engagerat bemötande, tillräckligt med tid samt kontinuitet i arbetet. Om individen själv inte är delaktig i samarbetet kan det istället få negativa konsekvenser. Det har visat sig att samarbetsåtgärder ger positiva resultat både för den enskilde och för samhällsekonomin, men eftersom det ännu inte är särskilt omfattande har det inte fått genomslag på systemnivå. Utvärderingens resultat visar också att samarbete ökar välfärdsorganisationernas handlingsutrymme. Samtidigt blir hindren som visar att nuvarande system inte stödjer samarbete synliga. Samarbete har kommit till ett kritiskt läge där förändringar krävs för framtiden. Stöd till individen Särskilt utsatta personer behöver få ett individuellt och tydligt utformat stöd för att kunna ta ansvar för sin egen rehabiliteringsprocess. Detta innebär att de lokala aktörerna gemensamt måste ta fram en individuell handlingsplan. Åtgärderna ska planeras individuellt och resursanvändning måste vara friare. Individen ska inte förlora ekonomiskt under rehabilitering och aktivitet. Försörjningen måste vara tryggad under hela rehabiliteringstiden. Lokala aktörer måste ta ett större ansvar för att göra de gemensamma bedömningarna och se till att insatserna kommer i rätt tid. Stöd till arbetsgivare Arbetsgivaren har ett ansvar för rehabilitering och arbetsanpassning för sina anställda. Av utvärderingens studier framgår att arbetsgivarna väl känner till sitt ansvar men att de anser sig behöva mer stöd. Lokala offentliga aktörer måste ges möjlighet att ställa krav och stimulera arbetsgivarna till att arbeta mer aktivt med rehabilitering av långtidssjukskrivna så att inte fler hamnar i gruppen särskilt utsatta. 10

11 Det offentliga måste stödja det intresse som arbetsgivare visar för att ta emot personer med begränsad arbetsförmåga. Incitamenten för arbetsgivare bör förbättras genom olika former av stöd, inte bara ekonomiska. De offentliga aktörerna behöver också bli bättre på att samarbeta sinsemellan i kontakter med arbetsgivare. Gemensamt mål och ansvar Utvärderingen visar att det är svårt att åstadkomma ett varaktigt och brett samarbete. Denna svårighet beror delvis på de lokala aktörernas möjligheter och ambitioner samt på bristen på stöd från centrala verk och departement. Centrala politiska beslut inom vissa verksamheter har tvärtom inneburit att handlingsutrymmet i gråzonen mellan olika verksamheter har begränsats. Därför behövs gemensamma centrala mål som gör det möjligt att prioritera de särskilt utsatta. Det krävs ett tydligare gemensamt ansvar mellan lokala aktörer för rehabilitering av särskilt utsatta. Det behövs även en gemensam lokal arena där de olika aktörernas insatser kan samordnas. De lokala behoven och förutsättningarna ska styra samordningen. Gemensamma resurser och gemensam styrning Utvärderingens resultat visar på behov av gemensamt ansvar och därmed gemensamma resurser. För att de lokala aktörerna ska kunna ta ett gemensamt ansvar för de särskilt utsatta måste de ha medel att disponera. Det krävs att samtliga aktörer bidrar. Resurserna måste kunna användas gemensamt utan att aktörerna i varje enskilt fall hamnar i prioriteringar utifrån olika ansvar. Det behövs också en gemensam politisk styrning på lokal nivå. Arbetsmarknadsverket saknar idag lokala politiker, och försäkringskassans politiker i socialförsäkringsnämnderna har inte något verksamhetsansvar. Utvärderingen visar på ett behov av lokalt politiskt inflytande inom dessa myndigheter. När det gäller politisk styrning i kommuner och landsting sker den inom ramen för det kommunala självstyret. Samverkan på central nivå De centrala aktörerna måste tydligare stödja det lokala samarbetet om det ska utvecklas. Samverkanspropositionens legitimerande roll är inte tillräcklig. De lokala aktörerna uppfattar dubbla budskap i form av en ökad detaljreglering parallellt med krav på samarbete och individuella lösningar. De centrala aktörernas fokus på samverkan måste tydligare visas i praktisk handling. En årlig gemensam plan för samordning för att underlätta och undanröja hinder ska finnas. De centrala aktörerna måste årligen följa upp den lokala samverkan kring särskilt utsatta. 11

12 Utvärderingens bedömning Det behövs en gemensam lokal arena för en samlad prioritering av insatser för de särskilt utsatta. Prioriteringen ska ske efter lokala förutsättningar. Samtliga medverkande aktörer ska delta på samma villkor. Det behövs en lokal politisk styrning som utformas efter lokala förutsättningar. Formerna för en lokal gemensam politisk nämnd eller motsvarande bör utredas. Särskilda resurser ska finnas och används lokalt av grupper som samverkar. Detta kräver gemensamma mål och ett gemensamt ansvar. Ett gemensamt ansvar på lokalplanet kräver ett gemensamt uttryckt politiskt mål centralt. Lokala förhandlingar kan sedan ske mellan landsting, kommun, försäkringskassa och arbetsförmedling om åtgärds- och samverkansmedel för de särskilt utsatta. Uppföljning av samverkan måste därefter ske på alla nivåer. Samarbete mellan olika aktörer ska ske utifrån en gemensam individuell handlingsplan som upprättas tillsammans med individen. Den ska innehålla både skyldigheter och rättigheter för såväl individ som aktör. Särskilt utsatta personer måste få ett samlat stöd för att kunna ta ansvar för sin egen rehabilitering. Nya former för stöd och ett förstärkt brukarinflytande behövs. Stödet till individen ska ges utifrån en bred kompetens med garanti för rättssäkerhet och integritet. Särskilt utsatta personer bör, under en väl tilltagen men begränsad tid, erbjudas samlade insatser som har egenförsörjning eller en meningsfull sysselsättning som mål. Försörjningen ska under denna period vara tryggad och aktivitet ska stimuleras. Ett förbättrat stöd till arbetsgivare, i form av t.ex. lönebidrag, handledning, kompetensutveckling, bör utredas. Nuvarande system måste förändras för att stödja de särskilt utsatta. Utvärderingen presenterar flera tänkbara lösningar. För individerna är de individuella. De organisatoriska lösningarna måste bygga på möjligheten att ta ett gemensamt ansvar. Förslag till läsning Utvärderingens material kan studeras på följande sätt: En snabb överblick på fyra sidor ges i sammanfattningen du just läst. En mera utförlig redovisning i kortversion av det samlade materialet på 27 sidor finner du i kapitel 1. 12

13 De samlade resultaten och slutsatserna finner du i kapitel 2 9. I kapitel 2 återges utgångspunkter, metod och underlagsmaterial. Kapitel 3 5 behandlar resultat för individerna, kapitel 6 7 påverkan på organisationerna och kapitel 8 resultat för samhället. I kapitel 9 samlas slutsatser och utvärderingen gör sina bedömningar. Slutligen diskuteras i kapitel 10 FRISAM i en jämförelse med SOCSAM (finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst). I utvärderingens 32 underlagsrapporter kan ytterligare fördjupning göras. 13

14 1. Resultat och bedömning Detta kapitel utgör en sammanvägning av resultat och utvecklade slutsatser och kan ses som en kortversion av utvärderingen. En djupare analys följer i kapitlen 2 9. Kapitlet inleds med en beskrivning av uppdrag, problembild och sammanfattande resultat. Därefter följer slutsatser och behov av förändringar. Utgångspunkter I samverkanspropositionen (proposition 1996/97:63) tydliggör regeringen behovet av samverkan för berörda välfärdsorganisationer i syfte att stödja alla som är i behov av särskilda insatser inom rehabiliteringsområdet. Många människor riskerar att hamna i en gråzon när problembilden inte ryms inom en organisations ram. Det kan leda till en rundgång mellan verksamheterna och en fördröjning av möjligheten att få bra hjälp. Det är därför angeläget att bättre samordning kommer till stånd i arbetet med rehabilitering av personer inom utsatta grupper. Det finns ett stort behov av att mer effektivt utnyttja samhällets resurser och att bättre tillgodose enskilda människors behov av stöd. Ett viktigt syfte är att insatserna ska öka dessa gruppers konkurrensförmåga på arbetsmarknaden. Samtidigt som gränsdragning mellan olika försörjningssystem poängteras i propositionen är det viktigt att upprätthålla en helhetssyn på individens situation. Det är även väsentligt att regelsystemen samspelar. Regeringen har också betonat vikten av gemensamma mål för inblandade organisationer dvs. ett visst uppgiftsområde som samtidigt berör flera organisationer. Regeringen anser att det är väsentligt att gemensamma verksamhets- och handlingsplaner tas fram både på central, regional och på lokal nivå. Med lokal nivå menas det geografiska området kommun, med regional nivå avses län och med central nivå hela riket. Samverkan ska enligt propositionen bygga på frivillighet. 14

15 Utvärderingens syfte Propositionen ger en tydlig viljeinriktning mot ökad samverkan för utsatta grupper. En viktig avsikt med denna utvärdering är att undersöka vilken betydelse propositionen har haft för ökad samverkan mellan de olika aktörerna. Det är emellertid svårt att identifiera vilka aktiviteter som har startat pga. propositionen, eftersom det sedan länge pågår ett omfattande samverkansarbete inom rehabiliteringsområdet Syftet med utvärderingen har varit att studera effekter av samverkan för individ, organisation och samhälle. Regler och olika systems förutsättningar för att stödja eller motverka samverkan värderas. Det har visat sig att studier oberoende av varandra har kommit till likartade slutsatser. Utvärderingens uppdrag och uppläggning Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att i samverkan med Arbetsmarknadsverket, Arbetsmiljöverket och Riksförsäkringsverket utvärdera resultatet av samverkan inom rehabiliteringsområdet, enligt ambitionerna i proposition 1996/97:63. Utvärderingen har pågått under tre och ett halvt år (inklusive en förlängning fr.o.m. sommaren 2000). Föreliggande rapport är den sista av utvärderingens rapporter och utgör slutrapport. Tidigare har tre delrapporter publicerats. Utvärderingen utgår från 32 underlagsrapporter som publicerats under arbetets gång. Utvärderingen bygger dels på studier i åtta kommuner och fem län, dels på ett antal riksomfattande studier. Utvärderingsgruppen har genomfört studier både på makro- och mikronivå med tyngdpunkt på det senare. Metodansatsen har varit process- och målrelaterad; både kvalitativa och kvantitativa metoder har utnyttjats. Utvärderingen bygger på ett omfattande intervju och enkätmaterial särskilt på individnivå, men också på organisations- och samhällsnivå. Flera av studierna har också upphandlats externt för att motverka kritiken mot att myndigheterna till dels utvärderar sig själva. Slutsatser och metodologiska antaganden har värderats av utvärderingens vetenskapliga råd. Det ingår inte i uppdraget att ta fram konsekvensbeskrivningar till olika förändringsförslag. Utvärderingen bygger på medverkan från ett antal lokala områden och län som mobiliserat ett omfattande arbete. Dessutom har samtliga lokala chefer och ett urval handläggare, politiker och individer under flera år besvarat enkäter. Samtidigt med denna slutrapport presenteras för regeringen en utvärdering av SOCSAM (finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst) enligt proposition 1994/95:205. I kapitel 10 finns en kort jämförelse mellan FRISAM och SOCSAM. 15

16 Vad är egentligen samverkan? Begreppet samverkan måste problematiseras I samverkanspropositionen betonas samverkan som ett medel för att nå välfärdsvinster för den enskilde och ekonomiska vinster för samhället. Målet är ökad hälsa och egenförsörjning. Samverkan innebär enligt propositionen att verka tillsammans parallellt, där var och en har klargjort sitt ansvar. Samverkan kan ofta bara bli ord utan innehåll, och det finns idag en stor begreppsförvirring. En viktig del i utvärderingen av samverkan har varit att värdera fenomenet. Detta är nödvändigt för att kunna utvärdera resultat och effekter. För att kunna beskriva ett verkligt samarbete har följande begreppsdefinition av samverkan utvecklats (figur 1). Figur 1. En beskrivning av samverkans olika delar. Behov av samarbete finns inte hos alla som får stöd av det offentliga för sin försörjning eller för vård, behandling och omsorg. Individernas behov är dessutom mycket varierande. Det faktiska samarbetet kan definieras på olika sätt. Det kan handla om utbyte av information och erfarenheter, koordinering av arbete samt gemensamt arbete. Samarbete kan delas upp i följande faser: bedömning, planering och val av insatser, själva insatserna och värderingen av insatserna samt en värdering av hela processen och dess resultat. Det är inget linjärt förhållande; faserna överlappar varandra. Det innebär t.ex. att en insats kan leda till en ny bedömning. Varje individs process är unik. Att samarbete per automatik skulle leda till ett värde för individen är inte givet utan samarbetets kvalitet har stor betydelse. En fokusering på behov utifrån en helhetssyn, delaktighet hos individen och ett engagerat bemötande är några av de faktorer som har visat sig ha stor betydelse för kvaliteten. Den enskildes motivation och stöd i eget privat nätverk påverkar också processen. Sammantaget kan insatserna leda till positiva effekter för individen. 16

17 Om samarbetet ska vara av god kvalitet för individen behöver aktörerna stöd och tid för att utveckla ett gott samarbetsklimat. Stor betydelse för samarbetsklimatet har ett gemensamt ledarskap, möjlighet till dialog och möten, en professionalism som innebär att aktörernas kompetenser kompletterar varandra, samt gemensamma värderingar och förebilder. För att det ska bli ett bra samarbetsklimat behövs också stöd från välfärdsorganisationerna i form av samordning av politikområden, kompetens, resurser, styrning, ansvar och regler. Samarbetsklimat och samordning ger goda förutsättningar för att samarbete mellan olika aktörer ska utvecklas. Samarbete är inget mål i sig utan ett medel för att åstadkomma en bättre rehabiliteringsprocess och ett gott resultat för individen, vilket ger goda förutsättningar som i sin tur kan leda till samhällsekonomisk effekter. I utvärderingen definieras samverkan som ett organisatoriskt begrepp och därför används begreppen samarbete, samordning och samsyn för att värdera resultat för individ och samhälle. rehabilitering som de åtgärder som krävs för att en person helt eller delvis ska återfå funktions- och arbetsförmåga samt kunna leva ett så normalt liv som möjligt. särskilt utsatta som personer i behov av samlade insatser för att förhindra att de hamnar i en gråzon eller rundgång mellan verksamheter eller i ett långvarigt behov av stöd för försörjning, vård eller omsorg. Centrala begrepp Rehabilitering används som ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av medicinsk, social, psykologisk och arbetslivsinriktad art. Under senare år har rehabiliteringsbegreppet breddats. Rehabilitering är ingen entydig verksamhet utan bedrivs inom flera områden, såsom socialtjänst, arbetsförmedling, arbetsmarknadsinstitut, försäkringskassa, hälso- och sjukvård, företagshälsovård samt hos arbetsgivaren. I utvärderingen används en bred definition av begreppet. Definitionen omfattar en förhållandevis bred grupp av människor som har det gemensamt att de riskerar ett långvarigt beroende av samhällets stöd. Utvärderingen definierar begreppet särskilt utsatt som personer i arbetsför ålder: med behov av stöd under en längre period för sin försörjning, vård eller omsorg, som riskerar att hamna i en gråzon pga. behov som ingen av aktörerna ser inom sitt ansvarsområde, 17

18 som har flera olika behov och löper risk för hamna i en rundgång mellan verksamheter. Aktörerna använder ofta begreppet sammansatta behov när de beskriver människor som behöver stöd från flera aktörer. Andra begrepp som används för att beskriva behov inom denna grupp, är mångfaldsbehov, diffus problematik, psykosocial problematik, smärta och värk, samt psykiskt sjuka missbrukare. Det finns också begrepp som tagits fram för att visa på personer som inte finns inom någon aktörs ansvar såsom arbetsföra socialbidragstagare och arbetsför men ej anställningsbar. Utvärderingen visar att människorna själva inte upplever sig ha sammansatta behov. De uppfattar sig ha hela behov, och som hela individer söker de stöd för sina behov. Behoven kan både vara arbetsmässiga, sociala, psykiska och fysiska. Av utvärderingen framgår att det ofta är aktörerna som ger dessa människor etiketten sammansatta behov. De passar inte in i välfärdssystemets organisationer. Utvärderingen visar dock att problemet inte kan läggas på individerna som välfärssystemet är till för att stödja. Utvärderingen visar att det finns behov av att samarbeta för att ge individen möjlighet till stöd i hela sin situation. Problemet handlar om att det idag inte finns något stöd för att professionella ska kunna sätta sig tillsammans och organisera sig över sektorsgränser. Utvärderingsgruppen har haft en omfattande diskussion om val av begrepp. De flesta begrepp antyder att individerna har särskilda behov, sammansatta behov eller är särskilt utsatt. I utvärderingen har begreppet särskilt utsatta valts eftersom individernas behov gör dem utsatta pga. välfärdsorganisationerna inte lyckas stödja deras hela behov. Vilka är problemen? Samhällets välfärdssystem är inte organiserat för de särskilt utsatta. Samarbete mellan olika aktörer kommer in för sent. Tiden som ägnas åt samlade insatser tenderar att minska. Det saknas stöd för samarbete kring de särkilt utsatta. De lokala aktörerna saknar ett gemensamt synsätt/förhållningssätt. Samarbete är inget nytt Samverkanstankarna fanns redan under och 70 talen men har först i början av 80-talet förstärkts, främst mot bakgrund av samhälls- 18

19 ekonomiska krav. Under 90-talet har kravet på samverkan ytterligare konkretiserats genom olika utredningar och försöksverksamheter. Samverkan mellan organisationer har uppmärksammats. I och med proposition 1996/97:63 har regeringen i en viljeyttring framfört vikten av att samarbeta. Utvärderingen påvisar att ett omfattande samarbete sker, men att allt samarbete inte är av godo för individen. Dessutom visar utvärderingen att samarbetet sällan stöds av välfärdsorganisationerna och deras aktörer. De som samarbetar får ett bristfälligt stöd. Sammantaget drabbar detta individerna. Flera individer far mycket illa, t.ex. när en samverkansaktivitet läggs ner pga. finansieringsproblem. Samhällets välfärdssystem passar inte de särskilt utsatta I propositionen poängteras att risken för att hamna i en rundgång mellan olika verksamheter är större vid långvarig arbetslöshet och då individerna har långvariga psykosociala eller hälsomässiga problem. Samtidigt framförs att begränsad arbetsförmåga ofta bottnar i en blandning av medicinsk, psykologisk, social och arbetsrelaterad ohälsa. Också personer med funktionshinder lyfts fram som en grupp i behov av kraftfullt stöd för att komma in på arbetsmarknaden. Utmärkande för dessa grupper är att de har behov som berör flera av samhällets välfärdsorganisationer. De behöver professionella tjänster som inte bara är tillgängliga var för sig utan ingår i en sammanhållen process anpassade till den enskildes situation. Samhällets välfärdsresurser är dock organiserade i olika sektorer, men för att rehabilitera en person krävs ofta insatser från flera olika sektorer. Det ställer stora krav på att handläggare och specialister från olika organisationer samarbetar för att få till stånd en samordnad rehabilitering. I synnerhet gäller detta för de grupper av personer som har behov av mer omfattande och intensiva insatser på flera livsområden. Samarbetet kommer in för sent I utvärderingen påvisas att samarbetet ofta kommer in som en sista åtgärd när andra insatser har misslyckats. Flera av studierna visar också att trots att aktörerna uppger att de samarbetar förefaller inte individerna uppfatta det så. Det finns en hög medvetenhet hos aktörerna om behovet av samarbete, men de har inte lyckats ge ett bestående värde för individen. Fasta handlingsalternativ minskar deras möjlighet att lyssna till individen och upptäcka behov i ett helhetsperspektiv. De har i inledningsskedet sällan tid att ta kontakt med andra aktörer. Detta resulterar i att det tar längre tid än nödvändigt innan individen får adekvat hjälp. Resultatet kan också bli att individen inte får någon hjälp. 19

20 Minskad tid för samlade insatser Under utvärderingsperioden har det blivit uppenbart att de personella resurserna i samtliga verksamheter har minskat samtidigt som antalet ärenden ökat. Aktörerna tvingas fokusera mer på att klara det löpande arbetet. Tid för att ta del av individers hela situation är marginell. Tid för aktörer att mötas över organisationsgränser minskar. Specialiserade aktörer inom olika sektorer ser i första hand de problem som de har möjlighet att behandla eller åtgärda. Många individer upplever en stor frustration över det stora antalet handläggare och specialister som de måste ha kontakt med. Det kan innebära upp till 30 kontakter. Människor med diffusa behov tvingas till fler kontakter än övriga i försök att förbättra sin situation. I utvärderingen framkommer en uppgivenhet hos personer med behov av samlat stöd. Flera erhåller förtidspension efter en lång sjukskrivning utan att deras resurser tagits till vara. Ofta upphör det offentliga då med all kontakt med individen. Stöd för att samarbete saknas Myndigheternas mål och lagstiftning gör det inte möjligt för lokala aktörer att prioritera gemensamma insatser för de särskilt utsatta. Det är enbart för kommunen som denna grupp är tydligt angiven i lagstiftningen. Både försäkringskassan och arbetsmarknadsmyndigheten har generella volymmål, dvs. att minska sjukskrivningar respektive arbetslöshet. Inom hälso- och sjukvården finns tydliga prioriteringar av grupper. De lokala aktörerna saknar stöd för att göra de gemensamma prioriteringar som krävs vid samarbete. Brist på ett gemensamt förhållningssätt Tiden är bara en av de faktorer som försvårar samarbetet. Andra faktorer är bristande ledarskap, attityder och värderingar samt hierarkier inom organisationerna och mellan olika professioner. Utvärderingen visar att det ofta saknas ett gemensamt förhållningssätt/synsätt. Ett första steg i denna riktning är olika former av dialog. Det behövs också en långsiktighet i det gemensamma agerandet. Samarbetets resultat Rehabilitering i samarbete ger positiva samhällsekonomiska effekter Ett kvalitativt och systematiskt samarbete leder till ett värde för individen. Vid samarbete ökar handlingsutrymmet hos välfärdsorganisationerna. Gemensamma, tydliga mål ökar förutsättningarna för att samarbeta. 20

21 Samarbete ger positiva effekter för individ och samhälle Att tala om effekter av samarbete är svårt, eftersom det inte går att isolera samarbete ifrån andra möjliga orsaker till positiva resultat för den berörda personen. Rehabilitering i sig är en påverkande faktor oavsett om den sker i samarbete eller ej. En annan är individens egen motivation och livssituation. En samhällsekonomisk studie visar att det är lönsamt att satsa samlade resurser på rehabilitering av särskilt utsatta. Studien har följt 120 individer, som genom aktörers samverkan fått del av rehabiliteringsaktiviteter. Individerna har studerats fram till 1,5 2 år efter avslutad aktivitet. Den samhällsekonomiska förbättringen är i genomsnitt kr per individ och år. Studien visar att det finns stora variationer. Några aktörer förlorar ekonomiskt, och andra tjänar på samarbetet. Den teoretiska pay-off-tiden är, utifrån en åtgärdskostnad på kr per individ, sex månader. De offentliga aktörernas stöd i olika former har minskat med omkring kr per individ. Vidare har de offentliga aktörernas inkomster i form av skatter och avgifter ökat med drygt kr per individ. Diagram 1. Teoretisk pay-off-tid i antal månader Effekterna av insatserna fördelas inte lika bland aktörerna. Den totala förbättringseffekten för 120 individer är 13,6 miljoner kr per år. Det kan konstateras att staten i övrigt har den största förbättringseffekten genom moms, skatter m.m. som omfattar 5,0 miljoner Kommunerna har en förbättringseffekt som omfattar 1,1 miljoner kr. Landstingen har drygt dubbelt så stor effekt eller 2,6 miljoner kr. Försäkringskassans förbättringseffekt är 4,0 miljoner kr. Arbetsmarknadsverket har ökat sina insatser i anslutning till åtgärderna och har ökat utbetalningarna med 0,2 miljoner kr. Arbetsmarknadsmyndighetens 21

22 ökade kostnader utgörs av lönebidrag. Lönebidrag är en viktig förutsättning för den samhällsekonomiska förbättringen. Utvärderingen visar, utifrån mätning på individnivå, en samhällsekonomisk förbättring. Om detta även skulle få genomslag på geografisk systemnivå är dock tveksamt eftersom gruppen som idag omfattats av faktiskt samarbete består av Med systemnivå avses de effekter på transfereringar och verksamheter som kan avläsas i det geografiskt avgränsade område. Utvärderingens visar att det behövs mer samarbete och en bättre samordning för att kunna se ett genomslag på systemnivå. Utvärderingen visar också på effekter i form av ökad hälsa. Utvärderingen har i flera studier använt sig av ett hälsoindex benämnt EUROQOL. Sammanfattningsvis konstateras att de genomförda studierna omfattar ett begränsat antal individer med olika bakgrund och förutsättningar. Det finns klara förändringar i den egenupplevda hälsan som antyder positiva resultat. Ett kvalitativt samarbete ger ett värde för individen Samarbetets kvalitet har mycket stor betydelse för värdet för individen. Om individen själv inte är delaktig får det istället negativa konsekvenser. Detsamma gäller om aktörerna inte försöker ta del av individens hela behovsbild. En fokusering i samarbetet behövs därför utifrån ett antal kvalitetskriterier, bl.a. en helhetssyn, delaktighet hos individen, ett engagerat bemötande, tillräckligt med tid och kontinuitet i stöd samt ett personligt engagemang. Betydelse har också i vilken mån de professionella känner till och accepterar varandras kunskaper och möjligheter. Utvärderingen påvisar att ett professionellt förhållningssätt är avgörande för om samarbete ska ge ett värde för individen. Ett systematiskt samarbete ger ett värde för individen I utvärderingen har konstaterats sex olika former av samarbete mellan professionella. Flerpartssamtal sker mellan professionella och individen och innebär att två till fem olika handläggare träffas för att tillsammans med individen diskutera dennes situation. Individen har gett sitt skriftliga tillstånd till att professionella talar med varandra om dennes situation. I flera fall, särskilt kring de psykiskt funktionshindrade, förekommer personliga ombud. Det förekommer också att spontana kontaktpersoner tar på sig ett samordningsansvar för individen. Gemensamma individuella handlingsplaner fungerar som en sorts samarbetsdokument. Meningen är att individen äger denna handlingsplan och har den med sig. Det innebär på sikt att varje ny person som individen behöver komma i kontakt med får tillgång till planen om individen så vill. Gemensam verksamhet kan ha olika fokus såsom 22

23 bedömning, sysselsättning, rehabilitering, arbetsträning, utslussning m.m. De olika formerna utesluter inte varandra utan kombineras ofta. Enligt utvärderingens resultat ger ett systematiskt samarbete ett större värde för individen. Individuella handlingsplaner och gemensamma verksamheter måste då särskilt lyftas fram. Det bästa resultatet visar aktiviteter där aktörer arbetar med att slussa ut personer i praktik och arbetsliv samt när individen får hjälp genom stöd i sin situation just nu. Samarbete ger ett ökat handlingsutrymme Samarbetet har kommit till ett kritiskt läge där förändringar krävs för framtiden. I utvärderingen framkommer att samarbete påverkar välfärdsorganisationernas handlingsutrymme. De lokala aktörerna blir mer flexibla och tar sig ett större handlingsutrymme. Det är inte givet att det ökade handlingsutrymmet är förankrat och godkänt i organisationerna. Samarbete sker då mycket efter de enskilda handläggarnas ambitioner. I de områden där det finns en systematik i samarbetet synliggörs hinder och möjligheter, och det ger vid handen att nuvarande system inte stödjer samarbete. Utvärderingen visar på vikten av samarbete som en naturlig del i arbetet. Det finns stora hinder med att utse särskilda personer som samarbetar. Samarbete sker mellan många olika handläggare, och det är svårt att uppskatta hur stor del av dem som arbetar med de särskilt utsatta i åldersgruppen år. För handläggarna är lokalmässig, fysisk närhet en fördel för samarbetet. Det finns dock en risk för att kontakten med hemmaorganisationen försvåras. Gemensamma mål och resurser skapar förutsättningar Utvärderingen påvisar att gemensamma mål och gemensam styrning, både på chefsnivå och politisk nivå, är ett viktigt stöd för dem som samarbetar. Samverkan mellan chefer innebär att de gör tydliga gemensamma ställningstaganden utifrån de professionellas kunskap och erfarenheter. Detta är emellertid inte tillräckligt, utan samverkans resultat påverkas också av om det finns en lokal politisk styrning. Även cheferna behöver legitimitet och stöd från olika verksamhetspolitiker. Identifiering av behovsgrupper som tillhör den särskilt utsatta delen av befolkningen måste ske lokalt. Utvärderingen konstaterar att välfärdssystemets styrmodeller inte kan hantera den mångfald som utsatta människor idag representerar. Det kräver lokal frihet att prioritera behovsgrupper. Detta kan inte göras av politiker på central nivå eftersom behoven av samlade insatser skiljer sig åt i landet. En lokal prioritering räcker dock inte utan det behövs också gemensamma resurser och ett ökat centralt stöd för samverkan. Propositionens viljeyttring är inte tillräcklig. 23

24 Slutsatser och behov av förändringar Utifrån de sammanfattande resultaten redovisas i det följande mer ingående slutsatser och behov av förändringar. Gruppen särskilt utsatta uppskattas till fem procent I utvärderingen uppskattas riskgruppen särskilt utsatta utgöra fem procent av befolkningen i arbetsför ålder, dvs. ca personer. Dessa fem procent utgörs av personer med ett långvarigt behov av offentlig försörjning (över 12 månader) såsom sjukpenning/sjukbidrag, A-kassa och socialbidrag. Den inkluderar inte förtidspensionärer. Breddas perspektivet till personer med offentlig försörjning som har kontakt med minst två av verksamheterna försäkringskassa, arbetsförmedling och socialtjänst består gruppen enligt utvärderingens beräkningar av över tio procent av befolkningen i arbetsför ålder. Ett motiv till att bredda perspektivet är att kunna sätta in insatser tidigare. Det är viktigt att de särskilt utsatta identifieras lokalt och ges möjlighet till tidigt stöd. Ett aktivt förebyggande arbete behövs därför för att behovsgruppen inte ska öka. Förtidspensionärer och personer med sjukbidrag är också viktiga grupper. Utvärderingsgruppens bedömning är att det finns en potential hos flera av dessa personer och många samverkansaktiviteter sker också för dem. Utvärderingen har identifierat följande behovsgrupper: personer med psykiska besvär såsom att må allmänt dåligt eller ha en psykiatrisk diagnos; med fysiska besvär såsom kroniska besvär, smärtproblematik, akuta besvär; arbetsmässiga behov såsom att återfå arbetsförmågan, få utbildning/omskolning, stöd i att hitta ett arbete samt med sociala behov såsom personlig kris, missbruk, behov av stöd till familjen samt behov av känslomässigt stöd. I utvärderingen kan konstateras att samverkan främst sker kring personer med psykiska besvär, personer med smärtproblematik samt personer med kroniska besvär. Samtidigt framkommer att det finns behov hos andra grupper som har arbetsmässiga och sociala behov. De finns många exempel där sociala behov har övergått i psykiska eller fysiska. Om aktörerna hade samarbetat i ett tidigare skede skulle detta kanske ha kunnat motverkas. Enligt utvärderingens kalkyler omfattas 1,7 1,9 procent av befolkningen i arbetsför ålder av faktiskt samarbete, dvs. ca personer år 1999 och I gruppen särskilt utsatta som inte omfattas av samarbetet anser ungefär hälften att de skulle velat ha det. Det finns här ett otillfredsställt behov av faktiskt samarbete. I figur 2 illustreras behov och faktiskt samarbete. 24

25 Figur 2. Behov och faktiskt samarbete (1999 och 2000). När utvärderingen har sammanvägt dessa uppskattade nivåer konstateras att det i gruppen om fem procent finns personer som klarar sig utan samarbete, men å andra sidan finns i gruppen om tio procent många som har behov av samarbete. För att få ytterligare stöd i beräkningen har några lokala områden manuellt beräknat behovet. Det har då visat sig att de kommer fram till att gruppen utgör 3,5 7 procent av befolkningen i arbetsför ålder. Utvärderingen gör därför en bedömning att gruppen särskilt utsatta i behov av samarbete utgör fem procent av befolkningen i arbetsför ålder. Hos dessa finns ett tydligt otillfredsställt behov av samarbete. Aktiva och samordnade insatser Individen ska ges stöd för att kunna ta ansvar för sin egen rehabilitering med meningsfull sysselsättning som mål. Samarbete mellan olika aktörer ska ske utifrån en gemensam individuell handlingsplan. Aktivitet ska stimuleras. Individen ska inte förlora ekonomiskt under rehabiliteringen. Försörjningen ska vara tryggad under hela rehabiliteringstiden. 25

26 Individens ansvar för sin egen rehabilitering Utgångspunkten i de samordnade insatserna måste vara att stödja individen till att ta ett eget ansvar för sin rehabilitering. Många människor upplever ett underläge när olika aktörer beslutar vad som är bra för dem. Många har under åren blivit ifrågasatta och kränkta genom att de upplevt att aktörerna har utgått från att de avser att missbruka systemet. Det finns personer som försöker överutnyttja samhällstöden, men de utgör en liten del. Resultaten från utvärderingen visar att de flesta vill arbeta eller ha en meningsfull sysselsättning. Utvärderingen visar att långvarig arbetslöshet eller sjukdom skapar passivitet och blir ett sätt att leva. Samarbete utan individens delaktighet kan ge en förstärkt känsla av utsatthet gentemot myndigheterna. Utvärderingen visar positiva resultat om individen själv är delaktig. Därför behövs det individuella och långsiktiga lösningar för de särskilt utsatta där målet är att förstärka individernas egen drivkraft till att komma ut på den öppna arbetsmarknaden eller hitta alternativa aktiviteter. Om de aktiva åtgärderna ska få effekt måste de vara meningsfulla för individen. Nya former för att ge individerna ökat inflytande behövs för rehabiliteringsområdet. Stödet till individen ska ges utifrån en bred kompetens med garanti för rättsäkerhet och integritet. Figur 3. Rehabiliteringsprocess i samverkan. Ett samordnat individuellt stöd utifrån en handlingsplan Begränsad arbetsförmåga beror hos många på en blandning av medicinska, psykologiska, sociala och arbetsmässiga problem. Sektoriseringen i välfärdssystemet gör det svårt för individen att få ett samlat 26

27 stöd. Tidigt i utvärderingen konstaterades att de särskilt utsatta ofta själva har en relativt klar uppfattning om sina behov. De möts av aktörer som i första hand ser till sitt huvudsakliga ansvarsområde och som inte söker efter en samlad behovsbild. Dessa människor bedöms av varje aktör för sig. Varje aktör gör sin utredning och använder sina arbetsmetoder för att försöka hjälpa individen. Behovet av samordnade insatser är uppenbart. Särskilt utsatta personer ska under en väl tilltagen men begränsad tid kunna erbjudas ett samlat stöd. En bortre tidsgräns ska efter bedömning kunna förlängas. Åtgärderna ska planeras och anpassas individuellt. Ofta behövs det en kombination av insatser i form av bedömning och utredning, medicinska åtgärder, socialt stöd, professionell samtalskontakt, arbetsprövning, utbildning, praktik, arbetsmarknadsstöd osv. Samarbete mellan olika aktörer ska ske utifrån en gemensam individuell handlingsplan. Den ska innehålla både skyldigheter och rättigheter. Det är också viktigt att individerna ska kunna erhålla praktik, sysselsättning eller ett arbete vid rätt tidpunkt. Det innebär att det också måste finns arbetsgivare som vill anställa. I utvärderingens studier framkommer betydelsen av stöd till arbetsgivare för att de ska kunna anställa personer med begränsad arbetsförmåga. Utvärderingen visar att vissa individer faller tillbaka efter avslutad rehabilitering. Därför finns ett behov av fortsatt uppföljning. Aktivitet ska stimuleras Utvärderingen påvisar att många i gruppen särskilt utsatta under en mycket lång tid har haft passiv försörjning i form av A-kassa, sjukpenning eller socialbidrag. Dessutom finns det åtskilliga exempel på personer som uppenbarligen medverkar i aktiviteter, enbart för att få sin försörjning tryggad. Det får ofta långtgående konsekvenser genom att det påverkar motivationen och välbefinnandet. Indirekt kan det påverka hälsan och livskvaliteten. Aktivitet utan individuellt anpassade mål får sällan positiv verkan. Utvärderingens slutsats är att insatserna för att stimulera till aktivitet måste samordnas. Individuella mål och en gemensam individuell handlingsplan med realistiska och tydliga mål måste vara utgångspunkten. Aktivitet ska löna sig Det måste löna sig att vara aktiv. Ingen ska förlora ekonomiskt på aktivitet. Grupper som står långt från arbetsmarknaden bör få ett nytt aktivitetsstöd. Ett sådant stöd behövs framförallt för dem som inte har tillgång till det generella välfärdssystemet och till dem med mycket 27

28 låga inkomster. Stödet ska kunna ges under en begränsad tid och efter särskilt beslut. Utvärderingen visar att passivitet skapar dåligt självförtroende, ohälsa och en allmänt negativ utveckling. För alla individer som deltar i rehabilitering bör det finnas möjlighet att få kompensation för extra utgifter i anslutning till aktiviteten. Försörjningen ska vara tryggad Under en tid av samordnat stöd måste individens försörjning vara löst. Bidragssystemens kortsiktighet, ersättningsnivåernas varierande storlek och dålig synkronisering mellan olika ersättningssystem är hinder för individens rehabilitering. I utvärderingen framgår att om individen inte har sin grundförsörjning tryggad kan denne inte lägga tillräcklig kraft på rehabilitering eller på aktivitet för att få ett arbete. Under en längre rehabiliteringsperiod måste försörjningsåtgärderna samordnas. Samtliga aktörers insatser ska kunna sättas in oberoende av vilken av dem som finansierar individens försörjning. Individen ska kunna få fortsätta med aktuell försörjning under hela rehabiliteringen. För vissa grupper bör ett nytt aktivitetsstöd införas. Det måste finnas ekonomiska resurser som aktörerna kan använda fritt i syfte att samverka och underlätta aktiva insatser för de särskilt utsatta. De personella resurserna för de särskilt utsatta bör öka för att bättre och snabbare insatser ska kunna göras så att kostnader för åtgärder och försörjning minskar. Utvärderingen visar på ett starkt önskemål om att kunna använda ytterligare medel på ett friare sätt. Formerna för detta måste utredas vidare. Tidiga och förebyggande insatser De lokala aktörerna måste ta ett större ansvar för att göra gemensamma bedömningar och insatser i rätt tid. Aktörerna måste tillsammans arbeta förebyggande kring utsatta grupper. De lokala aktörerna bör stimulera fler arbetsgivare till att ta ett större ansvar för långtidssjukskrivna medarbetare. Arbetsgivare ska ges ökat incitament för att anställa personer med begränsad arbetsförmåga. Insatser måste komma i rätt tid Det framkommer i utvärderingen att en samlad bedömning och samlade insatser måste komma vid rätt tidpunkt för individen. En lösning är att samordna olika professioner för tidiga, gemensamma bedömningar 28

29 men för att dessa ska kunna göras och för att samlade insatser ska kunna ske tidigare behöver de olika aktörerna gemensamma resurser. Gemensamt förebyggande arbete för utsatta grupper Uppdraget att arbeta förebyggande finns beskrivet i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, regeringens regleringsbrev för Riksförsäkringsverket och Arbetsmiljöverket samt i förordningen med instruktion för Arbetsmarknadsverket. Arbetsgivaren har enligt arbetsmiljölagen ett ansvar för att arbeta förebyggande. De olika aktörerna har var för sig begränsade resurser för att arbeta förebyggande. Enligt utvärderingsgruppens bedömning saknas ett gemensamt uppdrag som syftar till att förhindra utslagning av utsatta grupper. Ett sådant arbete skulle bland annat innebära att identifiera riskgrupper och att genomföra gemensamma insatser. Utvärderingen visar att med begränsade resurser prioriteras de akuta insatserna inom både socialtjänsten, hälso- och sjukvården, försäkringskassan och arbetsförmedlingen. De resurser som finns kan till mycket begränsad del användas i ett långsiktigt förebyggande arbete. Ett system bör därför utvecklas som innebär att incitament och resurser skapas för att gemensamt arbeta förebyggande. Samtidigt är det viktigt att diskutera och analysera utfallet av det långsiktiga förebyggande arbetet. Utan en stark medvetenhet och gemensamma mål är det svårt att arbeta framgångsrikt. Stimulera arbetsgivare att rehabilitera I utvärderingen framkommer att arbete eller en meningsfull sysselsättning är avgörande för hälsa och livskvalitet. Samtidigt visar utvärderingen att rehabiliteringen blir betydligt svårare när personen inte längre har kontakt med sin arbetsgivare. Enligt utvärderingsgruppens bedömning bör de lokala aktörerna stimulera arbetsgivarna till att öka sitt engagemang för långtidssjukskrivna. Enligt lagstiftningen har arbetsgivaren ett ansvar för rehabilitering och arbetsanpassning för sina anställda. Av utvärderingens studier framgår att de väl känner till sitt ansvar men att de skulle vilja ha mer stöd till rehabilitering. Det är viktigt att utveckla detta så att inte fler riskerar hamna i gruppen särskilt utsatta. Bättre incitament för arbetsgivare för att anställa personer med begränsad arbetsförmåga Flera samarbetsprojekt visar på lyckade rehabiliteringsresultat för personer som har svårt att konkurrera på arbetsmarknaden. Ofta beror detta på att aktörerna har goda kontakter med arbetsgivare och lyckas ordna praktik som ibland leder till anställning. I utvärderingens stu- 29