Rektors komplexa uppdrag

Transkript

1 Rektorsprogrammet, K1 Öru, Mdh, HDa Fördjupningsarbete Block 5: Rektor som resultat- och verksamhetsansvarig Rektors komplexa uppdrag - en studie om korstryck, friutrymme och skolutveckling Författare: Magnus Wistrand Björn Hansson Sven-Erik Gustafsson

2 Innehållsförteckning Magnus Wist 1. Inledning sid Bakgrund sid Syfte, avgränsning och undersökningsobjekt sid Frågeställningar sid Metod sid 5 2. Studiens referensram sid Relevant forskning som belyser krav på rektor sid Krav på rektor utifrån styrdokument sid Vad ställer statliga formella styrdokument för krav på rektor? sid Vad ställer kommunala formella styrdokument för krav på rektor? sid Vad ställer övriga formella styrdokument för krav på rektor? sid Slutsatser om den formella styrningen från stat och kommun sid Beskrivning av verksamheten och lokal kontext sid Tillvägagångssätt, urval mm vid intervjustudien sid Resultatredovisning och analys sid Intervju med huvudmän för gymnasieskolan sid Enskilda slutsatser av intervjustudien sid Samstämmighet sid Olikheter sid Slutsatser avseende möjligheter att bedriva skolutveckling sid Gemensamma slutsatser och diskussion sid Slutsatser sid Diskussion sid 19 Referenslista sid 21 Bilaga 1 sid 23 2

3 1. Inledning 1.1 Bakgrund Under Rektorsprogrammet och vår yrkesverksamma tid som skolledare har tankar avseende en grundproblematik som rör rektors komplexa uppdrag växt fram. Det rapporteras återkommande i media om de ökade kraven på skolledare, den nya skollagens skärpning gentemot de pedagogiska verksamheterna, skolväsendets försämrade resultat etc. Efter den senaste tidens stora förändringar i skolan har kraven på ökad måluppfyllelse ökat i samma takt. Förväntningarna på att den pedagogiska personalen ska lyckas leverera kunniga, demokratiskt fostrade studenter och samhällsmedborgare är en självklarhet för de allra flesta, såväl beslutsfattare som den allmänne medborgaren. Trycket på skolledningen, som har det yttersta ansvaret för verksamheten, är påtagligt. Den enskilde medborgarens rätt till information utifrån offentlighetsprincipen, Tryckfrihetsförordningen 2 kap. 1 (SFS 1949:105), och förväntan att ständigt kunna kommunicera med skolans personal inom myndighetens verksamhetsområde, Förvaltningslagen 4 (SFS 1986:223), har ökat markant. Detta gör skolans verksamhet mer transperent, vilket i sin tur ställer högre krav på att rätt information ges vid varje extern kontakt. Statens granskningar av skolorna i landet under 2012, via Skolinspektionen, visar att drygt tre procent av gymnasieskolorna klarade sig utan anmärkningar (Skolinspektionen, 2012). Parallellt med detta ställer kommunens politiker ökade krav avseende måluppfyllelse inom snäva ekonomiska ramar. Samtidigt som konkurrensen mellan skolor ökar, vilket medför att tid och kompetens satsas på marknadsföring och andra resurskrävande aktiviteter som inte tillhör kärnverksamheten, där effektiviseringskraven ofta gör att stöttningen och delegationsmöjligheterna avseende detta minskar och rektor belastas ytterligare. Komplexiteten i ledarskapet och utförandet av uppdragen som skolledaren ställs inför ställer oerhörda krav på att lyckas samordna och utföra alla fordringar från stat, kommun, medborgare och brukare. En komplexitet som inte alltid är så tydlig eller lätt att sätta fingret på när man försöker beskriva helhetsbilden avseende rektorernas vardag och uppdrag. Relationen mellan den pedagogiska verksamheten och brukaren förändras visserligen kontinuerligt i takt med samhället i övrigt och är ofrånkomligt, men det är i relationen stat-rektor-kommun som den kontradiktoriska styrningen kan uppstå och där korstrycket också kan uppkomma (Berg, 2011). Denna studie ämnar belysa detta korstryck. 3

4 1.2 Syfte, avgränsning och undersökningsobjekt Syftet med studien var att undersöka vilken skolutveckling som är möjlig på lokal och kommunal nivå utifrån det komplexa korstryck rektor utsätts för från statlig och kommunal styrning. Dessutom undersöktes i vilken omfattning rektor kan använda den statliga styrningen som ett redskap för att skapa ett frirum för skolutveckling. Det finns, förutom detta problemområde, ytterligare påverkan av skolans verksamhet från externa intressenter i form av näringsliv, brukare och medborgare i allmänhet. En avgränsning har dock gjorts avseende dessa påverkansfaktorer. Istället är det den dubbla styrningen från stat och kommun som fokuseras. Detta genomfördes utifrån tre perspektiv i form av juridik, mål- och resultatstyrning och skolledarskap. Undersökningsobjekt är statlig och kommunal styrning av gymnasieverksamhet, där tre kommuners respektive processer undersöktes empiriskt. Forskningsetiskt hänsynstagande har tagits till vilka kommuner och intervjupersoner som är undersökningsobjekt och därför redovisas ej vilka kommuner som studien genomförs i eller vilka intervjupersonerna är. Ännu en avgränsning har gjorts utifrån att studien endast undersöker kommunal verksamhet och ej fristående skolor. 1.3 Frågeställningar 1. Är skolutveckling möjlig utifrån rektors komplexa uppdrag? Detta är studiens huvudfråga. Genom dokumentstudier och andra empiriska studier har slutsatser dragits avseende vilka förutsättningar för skolutveckling som finns i uppdraget som rektor. Fråga 2 och 3 nedan användes för att belysa och dra slutsatser om den möjliga skolutveckling som är studiens huvudsyfte. 2. Kan rektor uppfylla de krav som ställs från stat respektive kommun? Detta undersöktes genom dokumentstudier på statlig nivå och genom intervjuer på kommunal nivå. För mer ingående beskrivning av hur intervjustudien genomfördes, se avsnitt Kan rektor bedriva verksamhet och skolutveckling utifrån det statliga uppdraget gentemot en kommunal huvudman? 4

5 Rektorer utsätts för ett korstryck mellan statlig styrning och kommunal reglering med tillhörande resurstilldelning. Detta undersöktes empiriskt medelst genomförande av enskilda intervjuer och enskilt genomförda analyser av dessa intervjuer genom reflektion och avslutande koppling till forskningslitteratur, se avsnitt 5.2. Intervjuobjekten är nuvarande förvaltningschefer och gymnasienämndsordföranden i respektive undersökt kommun. 1.4 Metod Studien är kvalitativ och bygger på litteraturstudier samt empiriska studier. Litteraturstudierna har genomförts i undersökning av statliga och kommunala styrdokument samt genomlysning av befintlig forskning och utredningar av i huvudsak Ulf Blossing, Ulf Nytell, Gunnar Iselau och Gunnar Berg (Berg, 2011; Blossing, 2011; Nytell, 1994; Skolverket, 2011). Skolverket gör i första hand utredningar inom sitt ansvarsområde, men vår bedömning är att utredningarna belyser forskningsfältet i studien på ett bra sätt och bör ses som viktiga underlag till referensramen. De empiriska studierna utgörs av intervjuer av förvaltningschefer med ansvar för gymnasieskolan i respektive kommun och respektive ansvariga skolnämnders ordförande. Studiens inledning och referensram samt slutsatser och diskussion är gemensamt framarbetade och redovisas i studien således likadant (avsnitt 1, 2 och 6). Den individuella intervjustudien samt de individuella analyserna och slutsatserna är genomförda i studiens beskrivning av verksamheten, tillvägagångssätt och resultatredovisning (avsnitt 3, 4 och 5). Detta och analysen/slutsatserna därav är studiens individuella del. Analysen som följer varje enskild fråga i resultatredovisningen av intervjuerna, bygger på egen reflektion utifrån verksamhetskännedom och har genomförts så objektivt som möjligt. Slutsatserna, som dras enskilt sammanfattande i avsnitt 5.2 och övergripande för studien i sin helhet i avsnitt 6.1, kopplas till litteratur på området. Urvalet avseende intervjupersoner beror på att dessa myndighetspersoner är politiskt och tjänstemannamässigt ansvariga för de kommunala styrprocesserna avseende skolan. Dessa personer bör därför ha kännedom om rektors komplexa uppdrag och utsatthet för korstryck, eftersom de fattar beslut som påverkar rektors uppdrag. Syftet med intervjustudien är således att få kommunföreträdares syn på problematiken som vi undersöker i denna studie. 5

6 Generaliserbarheten är knuten till populationen och kontexten, vilket försvårar möjligheter till att dra allmänna slutsatser av denna intervjustudie. Validitet och reliabilitet är svårt att kontrollera vid kvalitativ metod, men intervjufrågorna är framarbetade för att nå hög tillförlitlighet, de redovisas i Bilaga 1. Kvalitén har försökt säkerställas med hänsyn tagen till intern och extern reliabilitet och validitet genom omsorgsfullt framtagande av intervjufrågor med bearbetning och kvalitetskontroll av handledare samt noggranna förberedelser av intervjuerna så att de utfördes så likt varandra som möjligt. 2. Studiens referensram 2.1 Relevant forskning som belyser krav på rektor Skolverket (2011) undersöker skillnader mellan kommunerna avseende vem det egentligen är som har det verkliga huvudmannaansvaret. Det är flera tjänstemän och politiker som inte har klart för sig vem som har det faktiska ansvaret som huvudman. Vidare berörs också frågan angående två statliga styrningar. Det ena gäller den ekonomiska styrningen som tilldelas för skolans förfogande, där kopplingar också finns till styrdokumenten i skolan. Vid fördelningen av dessa resurser uppstår diskrepans mellan kommunledningens insikt och skolans behov för att kunna följa den juridiska styrningen. Det andra avser den juridiska styrningen från skollag och läroplaner som uppfattas vara mer angelägenhet för rektorer och lärare att ansvara över (Boström & Lundmark, 2009). Om staten vill att skolan skall förändra någonting då menar flera tjänstemän och politiker att staten kan skicka med mer pengar. I rapporten framgår att den ekonomiska ramen fördelas schablonmässigt och inte efter vilket behov som finns i kommunens skolor (Skolverket, 2011). Gunnar Berg (2011) beskriver uppdraget för rektorer som ett resultat och verksamhetsuppdrag där det är viktigt för rektorn att kombinera chefskapet när det gäller resultatansvaret, styrning av och i skolan, och ledarskapet vad gäller verksamhetsansvaret, ledning av och i skolan. Rektorn som använder sig av ett modernt resultat- och verksamhetsansvar utnyttjar frirummet med ett genomtänkt och situationsanpassat ledarskap. Den rektorn vet vart de yttre och inre gränserna går och tillåter att personalen är med och utnyttjar frirummet. I syfte att främja skolutvecklingen på en skola bör en kulturanalys genomföras. Frirumsstrategin utgår från de kulturer som finns i och runt skolan och dess 6

7 undervisning. Genomförs en kulturanalys av en utsedd utvecklingsgrupp så bör man ha en bra skolutvecklingsstrategi inom två år. Förhoppningsvis behövs inte gruppen därefter, utan utvecklingsarbetet ska då fortgå som en del av det dagliga arbetet. Enligt forskning om skolutveckling så handlar det pedagogiska ledarskapet i första hand om att planera, genomföra och följa upp skolutveckling (Berg, 2011). En kvalitetsgranskningsrapport visar på vilka framgångsfaktorer för utveckling av skolverksamhet som finns samt vilka aktuella områden som behöver utvecklas (Skolinspektionen, 2012). Om skolan kortsiktigt hanterar svårigheter på grund av för hög belastning och i för stor utsträckning gör brandkårsutryckningar kan det hämma skolutvecklingen. Om rektor leder den gemensamma kunskapsbildningen avseende lärande vid tillfällen då åtgärder av något slag behövs, kan det skapa förutsättningar för nya sätt att tänka och utveckling av skolverksamheten (Skolinspektionen, 2012). Lärarförbundets sammanställning av en skolledarenkät i maj 2009 visar på sammanhanget med antal underställd personal och rektorns arbetsbelastning. Vidare så visar studien att strategisk planering och tid för reflektion är viktigt, men att det sällan finns tid för det (Lärarförbundet, 2009). Arbetsmiljöverkets rapport från 2011 tar också upp frågan om rektorers arbetsmiljö och arbetsbelastning. Under 2009 och 2010 besökte Arbetsmiljöverket 52 kommunala arbetsgivare. Syftet med rapporten var att få fram vad som behöver göras åt det systematiska arbetsmiljöarbetet för rektorer. Rapporten visade tydligt på att hög arbetsbelastning i kombination med högt ställda krav, både från staten, föräldrar och huvudmän, gör att många rektorer drabbas av ohälsa. Många rektorer anser att det är ekonomi och administration som styr verksamheten inte uppdraget i sig. Man anser sig inte hinna med det pedagogiska ledarskapet och skolutvecklingsarbetet. Arbetsmiljöverket har lagt krav på förbättringsåtgärder på 9 av 10 arbetsgivare efter genomförd inspektion (Arbetsmiljöverket, 2011). Nytell (1994) belyser den svåra arbetssituation som omgivningssanktion skapar för rektorerna. Forskare pekar entydigt på den komplexa situation rektorer ofta hamnar i. Han menar att rektorer av olika anledningar tvingas prioritera hårt för att hinna med det viktigaste, som då i de allra flesta fall handlar om administrativa uppgifter. Internationellt sett, så ser det likadant ut i många andra länder och historiskt sett har denna fråga varit aktuell under en lång 7

8 tid (Nytell, 1994). Inte heller efter den förra skolreformen 1994, då det centraliserade och reglerade systemet övergick till det nya i huvudsak decentraliserade systemet, har någon förändring skett för rektors arbetsvillkor. Dagens skola har återigen styrts mot en mer centraliserad styrning, där den statliga kontrollen över skolans resultat har ökat avsevärt, till något som kan uttryckas som en kontrollregim (Blossing, 2011). Känslan av att inte kunna göra allt en rektor borde göra, eller framför allt vill göra, är mest påtaglig för de rektorer som inte har så lång erfarenhet inom yrket (Nytell, 1994). Positivt är att de mer erfarna rektorerna som lyckats hålla sig kvar i rektorsrollen, inte låter sig påverkas eller styras lika mycket av omgivningssanktionerna, som de med kortare erfarenhet. De erfarna har inte samma behov av att få bekräftelse från omgivningen, utan försöker i större utsträckning rikta in sig på sin egen vision och sina egna förväntningar. Intressant är också att det i de formella uppgifterna mer sällsynt pratas om de administrativt förvaltande uppgifterna i ledarskapet, utan det är det pedagogiska ledarskapet som lyfts fram istället (Nytell, 1994). 2.2 Krav på rektor utifrån styrdokument Rektors komplexa arbetssituation styrs av flera typer av styrdokument från stat och kommunal huvudman. På den statliga sidan finns författningarna med lagar, förordningar och föreskrifter. I en av våra grundlagar, Regeringsformen 2 kap. 18 (SFS 1974:152), är det reglerat att alla barn har rätt till kostnadsfri utbildning. Skollagen, gymnasieförordningen och myndighetsföreskrifter från exempelvis Skolverket är typiska fall av reglerande juridiska aspekter av skolan (Blossing, 2011). Avvikelser från denna styrning kontrolleras av Skolinspektionen som gör verksamhetsbesök med inspektioner och tillhörande avvikelserapportering utifrån gällande styrdokument. Efter en genomförd inspektion får respektive skola en rapport med tydliggörande av vilka områden skolan ifråga inte uppfyller tillfredsställande (SFS 2011:556). Den övergripande styrningen av skolverksamheten sker även genom Läroplanen, som är en förordning med tillhörande ämnesplaner och regelverk kring utformning av utbildningar (SFS 2010:2039). Läroplanen reglerar grundläggande värderingar samt styr mål, innehåll och uppdrag (Boström & Lundmark, 2009). Kommunalt fanns tidigare krav på en skolplan och kvalitetsredovisning men i och med införandet av den nya skollagen trycker man istället på hur ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet förtydligats gentemot huvudmannen och rektor (Skolinspektionen, 2012). Det 8

9 sker även direkt kommunal reglering av gymnasieskolan från gymnasieförvaltningen genom uppsättande av kommunala verksamhetsmål och reglering genom förvaltningsgemensamma rutiner, men den övergripande styrningen ska ske utifrån statliga intentioner. Här kommer ju även budgetstyrningen in som är det som ger förutsättningarna och resurserna kring skolans arbete (Kommunallag 8 kap. 5, SFS 1991:900). 2.3 Vad ställer statliga formella styrdokument för krav på rektor? Skollagen reglerar rektors direkta ansvar för utbildningen och de elever som genomgår utbildning vid den aktuella skolenheten. Bland annat ställs krav på beslut avseende utredning om elevers behov av stöd, beslut om åtgärdsprogram, utfärdande av betyg och åtgärder kring trygghet och studiero (SFS 2010:800). Antalet beslutsområden har i och med införandet av den nya skollagen blivit fler och tydligare. En skillnad finns även i en tydlighet avseende delegationen av beslut och att vissa av dessa beslut inte kan delegeras till annan på skolenheten, utan att de ska fattas av rektor. Vidare regleras skolverksamheten mer utförligt genom Gymnasieförordningen och Läroplanen, där skyldigheter och rättigheter inom skolväsendet och hur organisation och utbildning ska utformas hanteras, samt genom myndighetsföreskrifterna som detaljstyr reglering av exempelvis nationella prov (Blossing, 2011). Detta innebär att flertalet formella statliga styrdokument ställer flertalet krav på rektor avseende myndighetsutövande. 2.4 Vad ställer kommunala formella styrdokument för krav på rektor? De kommunala styrdokumenten ska följa intentionerna av den statliga styrningen (Kommunallag 2 kap. 5, SFS 1991:900; Kommunallag 3 kap. 5, SFS 1991:900). De statliga styrdokumenten reglerar vad som är huvudmannens ansvar och vad som är rektors direkta ansvar. Huvudmannen kan genom den politiska nämnden delegera vissa beslut till rektor och det finns då en delegationsordning som reglerar detta (Blossing, 2011). Regleringen av skolplan och kvalitetsredovisning finns inte längre uttryckt från staten, men kommuner har i vissa delar fortfarande kvar denna metod som redskap för styrande av skolverksamheten och det systematiska kvalitetsarbetet. Den övergripande styrningen från staten gentemot kommunen trycker bland annat på måluppfyllelse, men ännu har de flesta kommuner inte fullt ut lyckats arbeta effektivt med detta (Skolverket, 2011). Förutom denna styrning kan kommunalpolitiken ha en syn som 9

10 avviker från riksplanet, men detta får inte innebära avsteg från den statliga styrningen av skolan, förutom när det gäller fördelningen av resurser. Annan styrning avser kommungemensamt arbete som också påverkar rektors situation, till exempel frånvarorutiner, blanketter och policys. 2.5 Vad ställer övriga formella styrdokument för krav på rektor? Andra formella styrdokument som har inverkan på regleringen av rektors uppdrag, förutom det som direkt reglerar skolans verksamhet, är exempelvis Förvaltningslagen, Arbetsmiljölagen och Tryckfrihetsförordningen (SFS 1986:223; SFS 1977:1160; SFS 1949:105). Detta sker utifrån rektors komplexa roll med arbetsgivaransvar, ansvar för elevernas sociala hälsa och välfärd, ansvar för korrekt dokumenthantering och flertalet ytterligare uppdrag (Boström & Lundmark, 2009). Detta innebär att rektor måste vara uppdaterad och kunnig inom flera omfattande områden och har kravet på sig att hantera ärenden och fatta beslut utifrån denna styrning. Det finns utöver de formella krav som ställs en mängd förväntningar ofta baserade på visioner, som inte alltid är tydligt utryckta eller reglerade i styrdokument (Nytell, 1994). 2.6 Slutsatser om den formella styrningen från stat och kommun Lokal kontext kan få en påverkan på hur respektive kommun hanterar styrningen av skolan och nationella olikheter kan uppstå. Komplexiteten som uppstår, bildas i luftrummet mellan de olika formella styrningarna som inte alltid samstämmer (Berg, 2011). Skolans dubbla huvudmannaskap är något som kan komplicera rektors ledarskap. Styrdokumenten visar tydligt vilka åligganden som finns på rektor men eftersom huvudmannaskapen är olika kan kontradiktioner uppstå avseende exempelvis elevers rätt till särskilt stöd. Som exempel kan tas ett tydligt behov av att rekrytera en specialpedagog till en verksamhet, men att pengarna till att göra det saknas. Skollagen 3 kap. 8 (SFS 2010:800) säger tydligt vad som ska göras utifrån behoven, men den kommunala huvudmannen kan eller vill inte omfördela ekonomiska medel till att uppfylla den statliga formella styrningen. Detta skapar en korstryckssituation som är svår att hantera för rektor (Berg, 2011). De mångfacetterade kraven från stat och kommunal huvudman kan sammanfattas med lagstyrning, förvaltningsstyrning och ekonomisk styrning, där komplexiteten av innefattande regleringar är betydande. 10

11 3. Beskrivning av verksamheten och lokal kontext Intervjustudien, den enskilda delstudien, genomfördes inom gymnasieskolan i tre kommuner i Mellansverige. Den enskilda delstudien i denna studie, genomfördes i en medelstor svensk tätort där det finns sex kommunala gymnasieskolor och tolv fristående gymnasieskolor som tillsammans bedriver utbildningsverksamhet för cirka 7000 ungdomar. Kommunens gymnasieskolor (enheter) erbjuder utbildningar för drygt 5000 av dessa ungdomar inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, med utbildningar även inom riksgymnasium för döva, hörselskadade och dövblinda. Den kommunala gymnasieverksamheten är organiserad under en förvaltning med förvaltningschef, gymnasieenhetschefer och programrektorer. Förvaltningen får i sin tur sitt övergripande uppdrag från och är ansvariga gentemot en politisk driftsnämnd, gymnasienämnden. 4. Tillvägagångssätt, urval mm vid intervjustudien Intervjuerna genomfördes som fysiska intervjuer under juni-augusti Svaren skrevs ned under intervjugenomförandet, utan användande av teknisk utrustning. Intervjuerna redovisas i denna studie i sin helhet, utan omskrivning eller annan censurering mer än det som tagits bort på grund av irrelevans för studien. Detta kan till exempel vara när en intervjuperson kommenterat annat än det som berör studiens frågor eller där namn nämns som skulle kunna identifiera kontext eller personer. Därmed utesluts ej visst bortfall av bokstavlig ordalydelse. Under intervjuerna och analysen därefter kunde en upprepningsproblematik uppmärksammas avseende fråga tre och fyra i intervjuformuläret. Det som skedde genomgående var att intervjupersonen redan besvarade fråga fyra i besvarandet av fråga tre. Två personer valdes som undersökningsobjekt i den empiriska studien: gymnasieskolans förvaltningschef och gymnasienämndsordförande. Dessa är med etiskt hänsynstagande oidentifierbara i studien. Intervjun genomfördes på respektive persons arbetsplats under avskilda betingelser. Frågestunden inleddes med att intervjuledaren förklarade syftet med intervjun och hur resultaten skulle användas. Valet av undersökningsobjekt grundar sig i att det är de som formulerar övergripande kommunala uppdrag för verksamheterna samt är beslutsfattare med påverkan på bland annat hur monetära resurser tilldelas gymnasieverksamheten i kommunen. Frågorna och respektive persons svar redovisas nedan, 11

12 med efterföljande korta analyser. Dessa analyser genomfördes utifrån studiens referensram och egna erfarenheter. Slutledningar dragna avseende svaren och dess motiveringar har genomförts så strikt och objektivt som möjligt. Intervjuformuläret bifogas, se Bilaga Resultatredovisning och analys 5.1 Intervju med huvudmän för gymnasieskolan 1) Hur ser du på den statliga styrningen i relation till de kommunala medel rektor får för att fullgöra uppdraget? Förvaltningschefens svar: Rektorsrollen är väldigt komplex, man arbetar mot väldigt många intressenter. Stödfunktioner, kollegor etc. är lite närmre på gymnasiet jämfört med grundskolan, men ändå, det är ett väldigt komplext uppdrag. Nationella styrdokument trycker på pedagogiskt ledarskap men det är oerhört svårt för rektor att hinna med. Dessutom är resurserna begränsade, det är svårt att få medel att räcka till. Nämndordförandens svar: Svårigheten ligger i att olika majoriteter på riksnivå och lokal nivå ser olika på olika områden, vilket ibland kan försvåra den kommunala styrningen. Detta kan till exempel påverka fördelningen av pengar. Kommunen har stor makt avseende hur pengarna fördelas eftersom skolan finansieras helt av kommunala skattemedel, med eventuellt tillskjutande av statliga pengar som riktade medel ibland. Till exempel så anser vi att gymnasiereformen inte är kostnadsneutral som staten hävdar. Något som ytterligare försvårar planeringen av skolverksamheten och fördelningen av resurserna är friskolereformen, som gör att det blir svårt att balansera elevkullar, konkurrens etc. Analys: Både nämndordförande och förvaltningschef verkar se en problematik med att begränsade resurser för skolorna och hur pengar ska fördelas mellan utbildningar och verksamheter. En skillnad ligger dock i hur man från förvaltningen fokuserar på rektorsrollens komplexitet medan politikern ensidigt trycker på den ekonomiska tilldelningen och svårigheterna i kommunal styrning. Detta kan förklaras till viss del genom att förvaltningschefen själv tidigare arbetat som rektor och därför troligtvis har mer kunskap om rektorsrollens svårigheter och krav. 12

13 2) Hur ser du på rektors uppdrag och ansvar? Vilka anser du är rektorns viktigaste uppdrag? Förvaltningschefens svar: Pedagogisk ledare för lärarna för att nå maximal måluppfyllelse är det viktigaste. Att utveckla lärare och elevhälsa är viktigt. Att coacha, motivera, ge konstruktiv kritik m.m., att skapa en vi-känsla. Ekonomin är inte ett mål, det är medel för att nå målen, men visst är det ett viktigt uppdrag att hålla budget. Nämndordförandens svar: Det viktigaste uppdraget är att leda verksamheten pedagogiskt, att leda personalen inför framtida utmaningar och utveckla skolan. Det näst viktigaste är ekonomi. Till exempel hur man utifrån behoven fördelar resurser och använder medel klokt för olika satsningar. Och kopplat till det en budget i balans, ekonomiskt ansvar. Analys: En mycket tydlig samstämmighet avseende de primära och sekundära uppdragen redovisas. Pedagogiskt ledarskap uttrycks och definieras i viss mån av båda intervjupersonerna, men inte särskilt tydligt, vilket kan tyda på en komplexitet och inte så enkel definierbarhet. 3) Det ställs större krav på lärarna idag än det gjordes för några år sedan, dokumentation, IT kunskaper, etc. Hur tycker du att rektor ska hantera lärarnas utökade arbetsuppgifter/krav med befintliga ramar? Förvaltningschefens svar: 13

14 Ett dilemma. Vi har inte kontroll på arbetstiden på samma sätt som andra verksamheter. 40 timmars arbetstid skulle kunna ge mer utveckling och man skulle kunna få ut mer av lärarna, nu är det svårt att prioritera bort arbetsuppgifter för lärarna. Utan full tillgång till tiden så har rektor svårt att prioritera i uppdragen åt och tillsammans med lärarna. Nämndordförandens svar: Rektor måste ha makten över hur man fördelar resurser. Till exempel, om rektor vill ha administrativ personal för att kunna avlasta personalen så, så måste rektor kunna få prioritera det inom de ekonomiska ramarna. Analys: Tjänstemannen uttalar vikten av makt över arbetstiden och politikern uttalar vikten av makten över resurserna, vilket kan spegla skillnader i angreppssätt. För förvaltningsledningen, som förhandlar med de fackliga företrädarna, kan arbetstiden vara ett återkommande hinder i utövande av arbetsgivarrollen. 4) Ser du någon problematik med detta? Till exempel brott mot skollagen. Förvaltningschefens svar: Det är återigen viktigt att få tillgång till den fulla arbetstiden, för att till exempel kunna minimera riskerna för brott mot skollagen. Risken finns. Nämndordförandens svar: Ja. Därför är det viktigt med tydlig kommunikation mellan rektor och nämnd om resurserna inte räcker till. Att arbeta i 2-3-årsbudgetar skulle underlätta planering och släta ut obalans. Analys: Både nämnd och förvaltning ser risken för att en rektor skulle kunna hamna i dilemma med risk för lagbrott, men metoderna för att minimera detta skiljer sig lite åt. 14

15 5) Om en rektor utifrån statligt uppdrag går emot kommunal styrning, vad händer då? Det kan exempelvis handla om att bryta budgetram för att uppfylla elevers stödbehov. Förvaltningschefens svar: Om man inte håller budget så gör man först en analys av varför. Om det finns förklaringar som är vettiga så är det en sak, men om man har goda förutsättningar och ändå drar över budget så är det en annan sak, då kan kan börja fundera om det är rätt person på rätt plats. Nämndordförandens svar: Återigen är kommunikationen mellan nämnd och rektor viktig. Är det övertrassering ett år så blir det inte en omplacering direkt, men sker det återkommande så skulle man kunna dra slutsatsen att rektorn inte är en person på rätt plats och bör flyttas på. Analys: Nämndordförande och förvaltningschef trycker på kommunikation. En problematik är att rektor sällan har direktkommunikation med nämnd och förvaltning, utan kommunicerar med en gymnasieenhetschef, som i sin tur tolkar uppdragen. 6) Hur får du som huvudman återkoppling på skolans resultat? Får du tillräcklig återkoppling för att ha ett underlag inför budgetfördelning och uppsättning av kommunala mål? Förvaltningschefens svar: Elevers måluppfyllelse och hur många elever som söker till olika program analyseras. Tidigare tittade man på kvalitetsredovisningen, men nu skulle man behöva följa upp mer avseende hur man arbetar och vad man gör i verksamheten. Nämndordförandens svar: 15

16 Vi får återkoppling kontinuerligt, oftast terminsvis. Vi tittar på betygsstatistik och funderar över varför vissa skolor eller utbildningar går bra och andra går sämre. Ett resultat i en analys kan bli att flytta utbildningar. Analyserna ligger till grund för pengarnas fördelning mellan skolor, förutom det som sker genom direktfördelning utifrån elevpengen i resursfördelningen. Vi förstärker till exempel ekonomin för skolor med många elever i behov av stöd utifrån deras betygsvärden från grundskolan. Analys: Liknande svar avseende återkoppling på resultat, där förvaltningschefen ser ett tydligt behov av nya former för uppföljning, när kvalitetsredovisningsansvaret försvunnit. Är återkopplingen systematisk? Annars följer man inte skollagen (SFS 2010:800). 7) Har du någon uppfattning om rektors arbetsbelastning? Förvaltningschefens svar: Det varierar mellan uppdrag. Alla har inte en rimlig arbetsbörda, runt lärare per rektor kan fungera. Antal medarbetare är viktigt för att kunna ta sig rollen som pedagogisk ledare. Nämndordförandens svar: Vi har duktiga rektorer som lägger sin själ i sina uppdrag, men också då har svårt att släppa jobbet. Nämnden granskar studier som har gjorts om rektorers arbetsbelastning och försöker hitta underlättande lösningar. Många rektorer är för lojala och skulle behöva säga nej mer. Analys: Både nämndordförande och förvaltningschef verkar ha en bild av att rektorer arbetar mycket och står under hög belastning och tittar på lösningar avseende detta. En intressant observation är att nämnden förespråkar lite olydighet från rektorer. 8) Är rektors arbetsbelastning hållbar över tid, som du ser det? Många skolledare byter arbete och få vill bli skolledare enligt nyligen genomförda studier. 16

17 Förvaltningschefens svar: Skolledarjobbet är slitsamt, framförallt på grundskolan, men även på gymnasiet. Arbetsbelastningen är hög. Lönen är en del av attraktiviteten och behöver ses över, nu är lönerna för låga. Nämndordförandens svar: Uppskattningen med lön skulle behöva bli bättre. Bra villkor är viktigt; möjligheter till karriär, gratis träningskort och andra incitament. En rektor har stort ansvar och måste få lön efter sitt ansvar, lönen ska spegla det man gör. Analys: Både förvaltningschef och nämndordförande ser den låga lönesättningen som det stora problemet, men frågan är egentligen ställd utifrån arbetsbelastningen. En reflektion är att de menar att lön och andra incitament skulle göra att man attraherar bra arbetskraft samt att befintliga rektorer känner sig mer uppskattade och därmed anser sin arbetsbörda stå i bättre relation till ersättningen. 5.2 Enskilda slutsatser av intervjustudien Samstämmighet Generellt tyder intervjuresultaten på en relativt god samstämmighet i gymnasienämnd och gymnasieförvaltning avseende rektors huvuduppdrag, där pedagogiskt ledarskap är centralt (Berg, 2011). Det finns även en samstämmighet avseende den problematik som finns rörande rektors arbetsbelastning. Det finns arbetsmiljörisker som ska följas upp där arbetsuppgifternas mängd och omfattning, arbetsuppgifternas innehåll och ansvarsområden, fördelningen av ansvarsområden, befogenheter och rektors behov av stödresurser och psykiskt påfrestande moment i arbetet är centrala delar (Arbetsmiljöverket, 2011) Olikheter Det totala ökandet av uppdrag och dess omfattning i relation till ekonomiska resurser är en fråga som förvaltning och nämnd resonerar olika kring, vilket kan bero på en viss okunskap i vidden av de nya uppdragen (Berg, 2011). Skillnader mellan förvaltningen och nämndens syn på olika frågor styrks i intervjustudien, exempelvis avseende intervjufråga 1. Med utgångspunkt i svaren på fråga 5 så verkar dock risken för att bli av med jobbet eller få 17

18 reprimander inte vara så stor, bara det finns goda anledningar och skäl till ett överskridande av den ekonomiska tilldelningen. Utifrån intervjuerna är den förutsättning för detta och även en slutledning att detta kräver kommunikation och förståelse mellan rektor och huvudman, se intervjufråga Slutsatser avseende möjligheter att bedriva skolutveckling Utifrån studien kan vi dra slutsatser avseende möjligheterna att bedriva skolutveckling inom den lokala kontexten. Möjligheter finns utifrån en relativ öppenhet från gymnasieskolans kommunövergripande ledning att kommunicera och diskutera hur ansvaret för verksamhet kontra resurstilldelning ska tas. Även huvudmannens åsikt att rektors viktigaste uppdrag är pedagogiskt ledarskap skulle kunna möjliggöra en större autonomi och resurs att fokusera på de statliga uppdragen och skolutvecklingen, även i relation till begränsade monetära resurser (Skolverket, 2011). Begränsningar finns, utifrån intervjustudien, primärt inom den höga arbetsbelastningen som rektor står under, där realistiska möjligheter inte alltid finns att bedriva skolutveckling eller pedagogiskt ledarskap. Skolinspektionen menar att: Rektorn behöver således vara mer aktiv i sin kommunikation och i sin närvaro för att säkra det viktiga och centrala för kärnprocesserna. (Skolinspektionen, 2012, s. 30). En möjlig och önskvärd skolutveckling skulle kunna innebära ett minskande av rektors arbetsbelastning, med ökade delegationsmöjligheter. Lagstyrningen avseende detta finns, som referensramen visar, men huvudmannen ger inte alltid förutsättningar. Resultaten av intervjuerna, som även styrks av litteraturstudien, visar en komplex styrning av rektors uppdrag, där det behöver finnas mer tid i rektors arbete till korrekt myndighetsutövande och pedagogisk ledarskap. Detta är avhängigt inflytande över användandet av tilldelade resurser. 6. Gemensamma slutsatser och diskussion 6.1 Slutsatser Rektors viktigaste uppdrag är, enligt intervjustudierna, det pedagogiska ledarskapet. Huvudmannen har ett ansvar kring resurser, stöd och förväntningar avseende rektors ledarskap vilket ger förutsättningarna för skolledares prioritering och utövande av det pedagogiska ledarskapet. Kommunikation och förankring av uppdrag, inflytande från pedagogerna och organisationsförstärkning är förutsättningar för framgångsrik skolutveckling. Forskningen visar tydligt på att skolledarens behov av administrativt stöd är 18

19 för dåligt tillfredsställt (Skolinspektionen, 2012). En slutsats, utifrån huvudfrågeställningen, är att om dessa förutsättningar inte finns, så riskerar således skolutvecklingen inhiberas och det pedagogiska ledarskapet försvagas eller utebli. Detta konstaterar Skolinspektionen: De vardagliga frågorna och det som dagligen sker kräver energi, tid och insatser och tränger ofta undan de fördjupade samtalen och processerna för skolutveckling. (Skolinspektionen, 2012, s. 30 ). Ökade verksamhetskrav kräver att verksamheterna anpassas efter den utveckling som sker. Det kan konkret innebära att rektors makt över nyttjandet av tillgängliga resurser behöver vara tydlig och att man som rektor tillåts prioritera inom verksamheten avseende investeringar. Som rektor kan man aldrig bortse från den juridiska styrningen, vilket skapar en motsvarighet till korstryck (Skolverket, 2011). Här kan återigen exemplet med elevers rätt till särskilt stöd lyftas, där rektor helt enkelt inte alltid har ekonomiska medel från kommunen att utföra det lagen kräver. Utifrån spänningsfältet mellan rektors statliga uppdrag och den kommunala uppdragsstyrningen och ekonomiska verkligheten så upplever vi ett primärt problem utifrån resursfördelningen. Kommunen ska tillse att skolan får så mycket resurser att den når målen, vilket blir kontradiktoriskt gentemot en monetärt begränsad verksamhet, där man arbetar utifrån uppdragsstyrning och rådande ekonomisk möjlighet (Kommunallag 8 kap. 4, SFS 1991:900). En slutsats, utifrån studiens andra fråga, ser vi genom tydligheten i Skolinspektionens avvikelserapporter att rektor inte uppfyller kraven som ställs juridiskt, när kraven från kommunen är att rektor ska hålla budget i en begränsad ekonomi. Skolverket menar att: "Resursfördelningen sker också schablonmässigt, inte utifrån en analys av lokala förutsättningar och behov för att nå de nationella målen." (Skolverket, 2011, s. 58). Det finns tydliga direktiv avseende kraven som ställs på rektor utifrån den statliga styrningen, men det finns en diskrepans mellan uppdragets omfattning och den kommunala resurstilldelning och de krav som uppdraget innebär, särskilt då kommunen sätter snäva ekonomiska begränsningar. Detta ger en kontradiktion då staten ger kommunen uppdraget att tilldela resurser till skolan så att skolan kan uppfylla målen (Skolverket, 2011). Det finns ett friutrymme eller frirum mellan de olika styrningar som rektor påverkas av, där denne skulle kunna manövrera och skapa premisser för skolutveckling (Berg, 2011). Det bygger dock på förutsättningar avseende rimlig arbetsbelastning och möjliggörande av tid för reflektion och strategisk planering (Lärarförbundet, 2009). Utifrån intervjustudien och undersökningens 19

20 tredje fråga kan slutsatsen dras att det finns möjlighet för rektor att bedriva verksamhet och skolutveckling utifrån det statliga uppdraget gentemot en kommunal huvudman om rektor har rimlig arbetsbelastning och tydliga kommunikationsvägar med den kommunala huvudmannen. Huvudmannen säger: Återigen är kommunikationen mellan nämnd och rektor viktig. Är det övertrassering ett år så blir det inte en omplacering direkt, men sker det återkommande så skulle man kunna dra slutsatsen att rektorn inte är en person på rätt plats och bör flyttas på., se intervjufråga 5. Rektor måste i den kommunikationen våga stå på sig utifrån den statliga styrningen gentemot kommunens ekonomiska direktiv. 6.2 Diskussion Grunden till denna studie ligger, som tidigare diskuterats, i en komplex arbetssituation och en problematik avseende högt ställda krav på rektor från många olika intressenter samtidigt som resurserna är knappa. Genom de problem som belysts och besvarats i studien anser vi att komplexiteten i professionen tydliggjorts. Om vi utifrån validitet och reliabilitetsbegreppen mätt rätt saker och om mätningen gjorts med god kvalitet kan alltid diskuteras, men troligt är enligt vår uppfattning att en utökning av studiens omfattning i antal intervjupersoner, skolformer och skolors huvudmannaskap, skulle kunna verifiera våra slutsatser generellt. Anledningen till detta är egen kunskap utifrån fleråriga studier samt mångfaldiga diskussioner med rektorskollegor i olika kommuner som ofta berör problematik avseende rektorsuppdraget av samma karaktär som denna studie visar. Genom den ständiga tidsbristen och mångfalden i vardagens arbetsuppgifter, riskerar verksamheten att inte få den kvalité och analys på uppföljningen av skolans mål och resultat som det egentligen är tänkt utifrån den statliga styrningens intentioner (Skollagen 4 kap. 3, SFS 2010:800). Det är heller inte helt glasklart ur vilka perspektiv själva uppföljningen av skolans resultat ska göras, då arbetssätten och synen på lärandet förändras kontinuerligt. Att göra en övergripande mål- och resultatuppföljning genom att studera betygskatalogerna är i själva verket inte så svårt i vår mening, men det räcker inte. Svårigheten ligger i att analysera till en resultatförståelse, något som forskare vanligtvis ägnar sig åt, samt utveckla avvikelserna i rätt riktning som också kräver mycket engagemang och tid (Löwing & Bergeå, 20