Stockholm den 1 september 2015

Transkript

1 R-2015/0956 Stockholm den 1 september 2015 Till Justitiedepartementet Ju2015/2346/L4 Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 30 april 2015 beretts tillfälle att avge yttrande över departementspromemorian Missbruk av svenska pass Omfattning och åtgärdsförslag (Ds 2015:12). Allmänt Uppdraget har varit att överväga åtgärder för att motverka missbruk av svenska pass. I uppdraget har ingått att analysera omfattningen av och orsakerna till missbruket, att göra en internationell jämförelse, samt att utifrån den bild som framträder föreslå effektiva åtgärder för att komma till rätta med problematiken rörande missbruk av svenska pass. Advokatsamfundet har respekt för regeringens ambitioner att, bl.a. som ett led i strategin att bekämpa terrorism, försöka stävja ett sådant missbruk. Advokatsamfundet ser också allvarligt på den omständigheten att ett så stort antal personer som beviljats fler än tre pass under en femårsperiod. I vilken omfattning dessa utfärdats pga. legitima skäl framgår dock inte. Inte heller framgår hur stor andel av dessa pass som missbrukats i meningen att de används av annan än av den passet är utställt på. Det framgår vidare inte att det s.k. look-a-like-missbruket leder till någon följdbrottslighet. Däremot framgår att personer tar sig olagligt in i landet för att exempelvis söka asyl med stöd av sådana pass. Härvid kan noteras att 64 procent av användarna av svenska pass, som missbrukats, var syriska medborgare (fjärde kvartalet, 2013, se s. 84). Svenska medborgare är enligt regeringsformen tillförsäkrade att förflytta sig inom riket, även som att lämna det. För att begränsa denna rätt krävs att det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till det ändamål som föranleder inskränkningen. Det

2 2 är, mot denna bakgrund, viktigt att de föreslagna åtgärderna är nödvändiga för att stävja det uppgivna missbruket. Det saknas dock enligt Advokatsamfundet tillräckliga analyser vad avser behovet, effektivitet och proportionalitet i promemorian. Biometrisk kontroll I promemorian föreslås att det i avvaktan på gemensamma regler för Schengenområdet bör införas en obligatorisk kontroll av fingeravtryck vid inresa till Sverige från tredje land. I promemorian anges emellertid att det inte främst är vid svenska gränsövergångar, utan vid andra länders gränskontroller, som svenska pass åberopas av personer som vill resa till Sverige eller annat land inom Schengenområdet. Det anges därför att en kontroll av biometrin i pass vid inresa till Sverige sannolikt skulle ha liten effekt på det missbruk av svenska pass som sker utanför Sverige. Enligt promemorian skulle vissa allvarliga fall av passmissbruk i och för sig kunna undvikas genom obligatorisk biometrisk kontroll, t.ex. fall då någon försöker resa in i annans namn för att begå terrorbrott. Samtidigt anges att en sådan kontroll troligen skulle komma att leda till att personer, som obemärkt vill resa in eller ut ur landet, i stället försöker att resa via Schengeninterna gränsövergångar, där det inte sker någon gränskontroll. I utredningen anges vidare att införandet av en obligatorisk kontroll medför en rad praktiska och tekniska frågor, som överlämnas till polisen att utreda i en förstudie, bl.a. saknas nödvändiga certifikat för kontroll, vilket kommer att leda till att det många gånger inte ens är möjligt att kontrollera fingeravtryck i utlänningars pass. Vidare råder oklarhet kring hur kontrollen ska gå till vid gränsövergångarna. Advokatsamfundet ställer sig mot denna bakgrund tveksamt till hur effektiv den föreslagna åtgärden kommer att bli i praktiken. Oaktat, vad som ovan anförts och att fråga är om integritetskänsliga åtgärder på ett rättighetsskyddat område, har Advokatsamfundet i övrigt ingen erinran mot förslaget. I detta sammanhang vill Advokatsamfundet dock understryka att eventuell reglering rörande obligatorisk kontroll av fingeravtryck rimligen måste ske genom lagstiftning, och inte såsom nu föreslagits genom förordning eller instruktion till Polismyndigheten. Advokatsamfundet har i sig ingen erinran mot förslaget att införa en bestämmelse om att utlänningar, på samma sätt som svenska medborgare, ska vara skyldiga att lämna fingeravtryck och låta sig fotograferas av passkontrollant för jämförelse med de uppgifter som finns sparade i passet. De synpunkter som framförts ovan, avseende införandet av obligatoriska kontroller, gäller dock givetvis både kontrollen av svenska och utländska medborgare, som reser till Sverige från tredje land.

3 3 Transportörens ansvar Advokatsamfundet var av flera skäl kritiskt i samband med införandet av ett utvidgat transportörsansvar (prop. 2003/04:50). Advokatsamfundet vill betona att det alltid bör finnas en försiktighet när det gäller lagstiftning rörande transportörsansvar. Detta eftersom det i praktiken innebär att kontrollansvaret, som åligger stater och myndigheter överförs på privata aktörer, vilket kan medföra allvarliga problem ur rättssäkerhetssynpunkt. Det pågående arbetet inom EU med PNR inger i detta sammanhang betänkligheter. Advokatsamfundet vidhåller sin principiella inställning. Då det nu endast är fråga om att anpassa den svenska regleringen på området till EU-rätten, samt en återgång till samma reglering som innan införandet av den nya utlänningslagen, har Advokatsamfundet dock inget att erinra mot förslaget. Begränsningen av antal pass Den biometriska kontrollen av pass kommer, om den föreslagna åtgärden blir lag, att minska möjligheterna att använda sig av look-a-like pass vid inresa till Sverige. Det kommer således att vara svårare att resa in med ett svenskt pass, utan att vara ägare av passet. Efterfrågan på svenska pass kommer sannolikt att minska. Om regeringen väljer att införa obligatoriska biometriska kontroller av fingeravtryck vid inresa till Sverige, från tredje land eller om liknande reglering införs på EU-nivå, ifrågasätter Advokatsamfundet om den föreslagna begränsningen om tre pass under en femårsperiod fyller någon egentlig funktion. I övrigt vill Advokatsamfundet påpeka att det vore önskvärt med ytterligare exempel på hur den föreslagna bestämmelsen är tänkt att tillämpas, t.ex. för det fall en medborgare beviljas tre pass under år 1. Som det får förstås, skulle detta innebära att nytt pass inte får beviljas förrän tidigast år 6 och att medborgaren får använda sig av provisoriskt pass under hela mellanperioden. Vidare anser Advokatsamfundet att det finns brister i motiveringen av de särskilda skäl som måste föreligga för att den enskilde ska kunna få ett fjärde pass utfärdat under en femårsperiod. Det anges i författningskommentaren (s. 200) att [ä]ven i andra fall än de nu beskrivna kan det finnas särskilda skäl att bevilja ett fjärde vanligt pass under en femårsperiod. Bedömningen om det finns sådana skäl bör dock vara restriktiv. Det är svårt att förstå vilka situationer som här åsyftas. Detta måste preciseras. Det borde finnas andra, för gemene man mindre begränsande åtgärder, som kan vidtas för att minska uttaget av flera pass. Det är problematiskt att en mindre ordningsam innehavare av ett svenskt pass, som inte kan misstänkas för brott eller missbruk av sitt pass, ska begränsas att resa utanför Sveriges gränser i en sådan omfattning som föreslås. För att en inskränkning i rätten att erhålla pass ska kunna motiveras, måste det finnas ett allmänt samhälleligt intresse, som väger över det individuella intresset av att kunna utfå pass, som

4 4 inte är temporära. Advokatsamfundet kan inte se, att de skäl som presenteras i promemorian är tillräckligt underbyggda för att en inskränkning av rätten att utfå pass på sätt som föreslagits, kan anses motiverad. Av promemorian framgår nämligen inte huruvida det har gjorts någon närmare utredning gällande möjligheterna att makulera ett pass vid utfärdandet av ett nytt originalpass. Det torde i vart fall, innan vissa av de föreslagna åtgärderna företas, vara nödvändigt att utreda om det finns en möjlighet att makulera det gamla passet, utan att detta lämnas in till polisen, som ordningen är i dagsläget. Detta skulle kunna innebära, att ett pass vid en ansökan om ett nytt pass blir ogiltigt, även om passet förvaras hemma. En liknande möjlighet finns i dag vad gäller svenska identitetskort eller körkort, varför en sådan även borde finnas när det gäller pass. Det finns i annat fall skäl att överväga möjligheten att låta den föreslagna bestämmelsen om att maximalt tre pass ska utfärdas under en femårsperiod endast avse försvunna pass. Pass som lämnas in till polisen för makulering ska kunna lämnas utanför bestämmelsen, vilket skulle ge vid handen att begränsningen blir avsevärt mindre och inte drabbar medborgare, som av olika anledningar behöver byta ut sitt pass. Möjligheterna att återkalla pass vid ansökan om provisoriskt pass Advokatsamfundet ser svårigheter med en regel, som innebär att originalpasset ska återkallas, enbart på den grunden att man ansöker om ett provisoriskt pass. Denna ordning är alltför begränsande och även kostsam för medborgaren. Detta särskilt då det i promemorian samtidigt föreslås att endast tre pass ska kunna utfärdas under en femårsperiod. Detta innebär således att en person som faktiskt glömmer sitt pass i hemmet vid en resa, tvingas att ansöka om ett nytt pass, trots att personen redan har ett giltigt pass. Om medborgaren glömmer passet tre gånger under en femårsperiod, kan denne tvingas att ansöka om utfärdande av nya tillfälliga pass vid varje resa därefter. En sådan ordning kan inte ses som tillfredsställande. Frågan är också om detta inte kan få till följd att fler originalpass per person utfärdas, vilket möjligen riskerar att förse den svarta marknaden med ännu fler pass. Detta eftersom polisen i dagsläget för att makulera pass, måste förlita sig på att medborgaren lämnar in det gamla passet. Personer som således inte annars skulle ha två pass i sin ägo, tvingas till detta genom bestämmelsen om återkallande av pass vid ansökan om provisoriska pass. Även om det i promemorian anges att provisoriska pass kan utfärdas efter att tre originalpass utfärdats, blir rörelsefriheten ändå begränsad. Det finns heller ingen utredning som visar vilka länder som accepterar provisoriska pass eller hur sådana provisoriska pass skulle påverka möjligheterna att röra sig fritt. Advokatsamfundet anser att bestämmelsen om att återkalla pass vid ansökan om provisoriskt pass är en alltför ingripande åtgärd, som dessutom riskerar att motverka sitt eget syfte.

5 5 Uppvisande av bevis vid utfärdande av provisoriskt pass Om det i lagtexten ska ställas krav på att bevis för resa ska uppvisas vid utfärdande av provisoriska pass, anser Advokatsamfundet att det är viktigt att ta hänsyn till att biljetter i allmänhet inte längre finns i pappersform. De krav som uppställs måste således, för att inte hindra den fria rörligheten, vara förenliga med dagens teknik. Tidsbegränsning av pass för barn Det framgår inte av promemorian om användandet av look-a-like-pass när det avser barn är stort. Tvärtom, framstår det som att det är mycket få barn som ansöker om flera pass under en femårsperiod. Frågan är därför, om en sådan regel som föreslås i promemorian får någon effekt, vad gäller ett eventuellt missbruk av svenska pass. Därtill kan det ifrågasättas om en sådan regel står i proportion till de begränsningar, den kostnad och de praktiska svårigheter som en sådan regel skulle innebära för den enskilde. Även om det är önskvärt att den bild som finns i passet överensstämmer med barnets utseende, är det viktigt att reglerna inte begränsar eller försvårar rörelsefriheten och möjligheten att resa in och ut ur Sverige. Det måste stå klart, att ett förfarande där barns pass ska förnyas vartannat eller vart tredje år, medför en extra kostnad. För familjer med många barn kan kostnaden bli mycket stor. En ny ordning skulle kunna innebära att vissa familjer av ekonomiska skäl kan begränsas i möjligheten att ansöka om pass för sina barn. Det bör också beaktas att det kan innebära svårigheter att förnya passen för barn vartannat år vid t.ex. växelvist boende efter skilsmässa eller då det föreligger en vårdnadstvist. Det saknas en analys av konsekvenserna vad gäller tidsbegränsningen av pass för barn. Ett barn kan, om den föreslagna tidsbegränsningen införs, komma att ansöka om pass tre gånger under en femårsperiod. Om barnets pass försvinner, kommer barnet ha fått tre pass utfärdande innan femårsperioden har tagit slut. Detta innebär att barnet kan vara förhindrat att ansöka om ett pass trots att passet är utgånget. Det föreligger också en problematik vid utfärdande av provisoriska pass, om den i promemorian föreslagna regeln om att återkalla originalpasset vid utfärdande av provisoriskt pass genomförs, eftersom även det innebär att barnet innan utgången av femårsperioden har erhållit tre pass och därmed, trots att passet är utgånget, kan vara förhindrat att få ett nytt pass. Förslaget innebär således en begränsning av rörelsefriheten och kan inte heller i övrigt vara en ordning som är att föredra. Dessutom, ska påtalas att vissa länder utanför Europa vid inresa kräver att passet är giltigt minst sex månader. Detta innebär att ett förnyande av passet kan krävas oftare än vartannat år.

6 6 Mot bakgrund av vad som ovan redovisats och då ingen utredning eller närmare kommentarer har lämnats angående möjligheterna för barn att utfå mer än tre pass per år, avstyrker Advokatsamfundet förslaget om att barns pass ska förnyas vartannat eller vart tredje år. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg