GRANSKNINGSRAPPORT. Klimatsäkrat Malmö: Kraftigt skyfall med risk för översvämning. Revisor/projektledare: Fia Lindher

Transkript

1 Stadsrevisionen GRANSKNINGS Klimatsäkrat Malmö: Kraftigt skyfall med risk för översvämning Revisor/projektledare: Fia Lindher Beslutad av revisorskollegiet Postadress: Stadshuset, Malmö Besöksadress: August Palms plats 1 Telefon (exp): Hemsida: malmostadsrevision@malmo.se

2 1 SAMMANFATTNING Beredskap och strategier Förebyggande arbete Skyddet för stadens och medborgarnas egendom Efterföljsamhet av lagar, miljöprogram och handlingsplaner Samarbete mellan förvaltningar samt med VA SYD INLEDNING/BAKGRUND SYFTE, REVISIONSFRÅGOR OCH AVGRÄNSNINGAR Syfte Revisionsfrågor Avgränsningar REVISIONSKRITERIER GRANSKNINGSANSVARIGA OCH STYRGRUPP METOD RESULTAT AV GRANSKNINGEN Ökad nederbörd med risk för översvämning Miljöprogram Handlingsplan för klimatanpassning Handlingsplan för miljöprogrammet Översiktsplan Plan för Malmös vatten Skyfallsplan Dagvattenplan Risk- och säkerhetsanalys Planering av staden Synergieffekter Beredskap och strategier vid akuta insatser i samband med kraftigt skyfall Förebyggande arbete Skyddet för stadens och medborgarnas egendom Efterföljsamhet av lagar, miljöprogram och handlingsplaner Samarbete mellan förvaltningar samt VA SYD SLUTSATSER Beredskap och strategier vid akuta insatser Förebyggande arbete Skyddet för stadens och medborgarnas egendom Efterföljsamhet av lagar, miljöprogram och handlingsplaner Samarbete mellan förvaltningar samt med VA SYD (20)

3 1 Sammanfattning Malmö drabbades den 31 augusti 2014 av ett kraftigt skyfall med omfattande skador och stora kostnader som följd. Över 100 mm regn uppmättes på bara några timmar. Klimatförändringarna förväntas innebära ökade nederbördsmängder i Malmö. För att Malmö stad ska klara de utmaningar som ökad nederbörd innebär krävs god beredskap. Det krävs också att staden har ett tillräckligt bra system för att ta hand om vatten. Med förebyggande åtgärder kan framtida kostnader för skador minskas. Syftet med granskningen har varit att granska beredskap och strategier vid akuta insatser i samband med kraftigt skyfall, förebyggande arbete med klimatanpassning avseende ökad nederbörd, skyddet för stadens och medborgarnas egendom samt efterföljsamhet av lagar, miljöprogram och handlingsplaner. 1.1 Beredskap och strategier Bedömningen är att Malmö stads beredskap och strategier vid akuta insatser i samband med kraftigt skyfall till övervägande del fungerar väl. Samarbetet mellan förvaltningarna och VA SYD i samband med skyfallet fungerade bra och tillsammans arbetade man hårt och engagerat för att lösa problemen som följde av översvämningarna. Det finns dock behov av en tydligare ansvars- och rollfördelning vid akuta insatser. Det finns också ett behov av effektivisering genom en funktion som har en helhetsbild av situationen, samordnar kontakter och får tillgång till aktuell information och omedelbart förmedlar denna vidare till samtliga berörda. Erfarenheten från skyfallet i augusti 2014 har lett till att klimatanpassning har fått ett särskilt fokus i beredskapsarbetet. 1.2 Förebyggande arbete Bedömningen är att Malmö stads förebyggande arbete med klimatanpassning avseende ökad nederbörd med risk för översvämning fungerar väl. Förvaltningarna arbetar med detta på många olika sätt vilket tydliggörs med exempelvis Handlingsplan för miljöarbete, Plan för Malmös vatten och Skyfallsplanen. Det finns stor samlad kunskap inom projektgrupperna då flertalet förvaltningar tillsammans deltar i arbetet med upprättandet av planerna. Det är dock för tidigt att dra några slutsatser kring planerna och dess åtgärder då flera av planerna är under upprättande och ännu inte är beslutade. 3 (20)

4 Skyfallet i augusti 2014 har lett till att klimatanpassning har fått ett särskilt fokus exempelvis upprättas planer, skyfallsmodelleringar genomförs och arbete med att identifiera särskilt utsatta platser och åtgärder på kort och lång sikt har inletts. Dagvattenledningsnätet i Malmö stad är inte dimensionerat för att kunna hantera extrema nederbördsmängder vilket innebär att behovet av planerade översvämningsytor är stort samt till viss del en utbyggnad av avloppssystemet 1. En utbyggnad av avloppssystemet är inte realistisk som enda lösning, varken tekniskt eller ekonomiskt. Andelen hårdgjord yta bör minska och ersättas med grönska. Behovet av riktad information till fastighetsförvaltare, villaägare och bostadsrättsföreningar för att öka förståelsen för nyttan med grönska samt konsekvenserna av hårdgjorda ytor är stort. Vikten av grönska och optimering av dagvattenhantering på innergårdar och i privata trädgårdar, ytor som kommunen inte har rådighet över, behöver belysas i mycket större utstäckning än vad som görs idag. Förebyggande arbete är av stor vikt för att ge både miljönytta och lägre kostnader för skador på framför allt lång sikt. Finansiering saknas dock i dagsläget. Kostnaderna för att genomföra nödvändiga åtgärder har hittills finansierats inom förvaltningarnas ordinarie budgetram. 1.3 Skyddet för stadens och medborgarnas egendom Bedömningen avseende skyddet för stadens och medborgarnas egendom är att det, både vad gäller beredskap och förebyggande arbete, till övervägande del är fokus på Malmö stads funktioner och ansvarsområden. Behovet av riktad information till fastighetsförvaltare, villaägare och bostadsrättsföreningar avseende vikten av grönska samt konsekvenserna av hårdgjorda ytor är stort. 1.4 Efterföljsamhet av lagar, miljöprogram och handlingsplaner Bedömningen är att lagar, miljöprogram och handlingsplaner följs i praktiken. Dock anses det vara av stor vikt i en akutsituation att anpassning efter den aktuella situationen, baserat på kunskap och erfarenhet, måste kunna ske vilket innebär att handlingsplaner inte alltid följs fullt ut. 1 Äldre kombinerade system. Malmö stad omfattas till ca 30 % av äldre, kombinerade rörledningar där dag- och spill-vatten leds i samma rör. 4 (20)

5 1.5 Samarbete mellan förvaltningar samt med VA SYD Bedömningen är att förvaltningarna inom Malmö stad samt förvaltningarna och VA SYD har ett bra och väl fungerande samarbete kring arbetet med klimatanpassning avseende ökad nederbörd med översvämning som följd. Bedömningen är vidare att det finns en samsyn kring arbetet med klimatanpassning, analyser och åtgärder. 2 Inledning/bakgrund Malmö drabbades den 31 augusti 2014 av ett kraftigt skyfall med omfattande skador som följd. Över 100 mm regn uppmättes på bara några timmar 2. Dagvattensystemen kunde inte ta emot de stora vattenmängderna 3 och flera områden i staden översvämmandes. Flera viktiga samhällsfunktioner stördes ut, såsom exempelvis telefoni- och ITkommunikationer, trygghetslarm, hissar, elavbrott och allvarliga trafikstopp. Samtliga specialfordon för färdtjänstresor som alla placerats i samma garage blev vattenskadade. Söderkulla som ligger i en lågpunkt drabbades väldigt hårt av skyfallet. Flera boende i området har ännu inte kunnat flytta tillbaka till sina hem. Malmö stads kostnader för skadorna beräknas uppgå till ca 100 mkr 4. Även Malmö stads medborgare drabbades hårt av skyfallet och de översvämningar som följde, främst i form av källaröversvämningar. Tio dagar efter skyfallet hade tre stora försäkringsbolag 5 fått in över skadeanmälningar för runt 250 miljoner kronor. 6 I Malmö kommer klimatförändringarna att leda till ökad nederbörd och ökad andel kraftiga skyfall. Sommartid kommer det att regna mindre totalt sett och inte så ofta, men då det väl regnar kommer nederbörden i kraftiga skurar. I samband med kraftigt regn stiger vattnet i åar och bäckar samt i avloppssystemet. Vattnet kan i dessa fall inte pumpas bort då alla vattensystem redan är fyllda. Vattnet sjunker undan först när det slutar regna och vattentrycket sjunker. 7 För att Malmö ska klara de utmaningar som klimatförändringar såsom ökad nederbörd innebär krävs god beredskap. Med förebyggande åtgärder kan framtida kostnader för skador minskas. Det krävs att Malmö stad har ett tillräckligt bra system för att ta hand om vatten och att dagvattensystemet utformas/dimensioneras så att man undviker skadliga översvämningar vid kraftigt regn. 2 Källa SMHI och VA SYD. 3 Vilket de inte heller dimensionerade för. 4 Beloppet är fortfarande preliminärt och kan komma att överstiga 100 mkr. 5 If, Folksam och Länsförsäkringar Skåne 6 SvD Räddningstjänsten Syd 5 (20)

6 Klimatanpassning innebär att man fokuserar på att införa åtgärder som mildrar eller hindrar effekter av klimatförändringen eller tar till vara dess möjligheter. Åtgärderna genomförs både i befintlig bebyggelse och vid planeringen av ny bebyggelse. Det är stor skillnad på möjligheterna till klimatanpassning i ny bebyggelse och befintlig bebyggelse, vilket kräver att man agerar på olika sätt. 3 Syfte, revisionsfrågor och avgränsningar 3.1 Syfte Syftet har varit att granska följande. Beredskap och strategier vid akuta insatser i samband med kraftigt skyfall Förebyggande arbete med klimatanpassning avseende ökad nederbörd Skyddet för stadens och medborgarnas egendom Efterföljsamhet av lagar, miljöprogram och handlingsplaner 3.2 Revisionsfrågor Syftet med granskningen har brutits ned i följande revisionsfrågor. Hur ser Malmö stads beredskap och strategier vid akuta insatser i samband med kraftigt skyfall ut? Vilken effekt på arbetet har skyfallet fått? Hur ser det förebyggande arbetet med klimatanpassning avseende ökad nederbörd med översvämning som följd ut? Vilken effekt på arbetet har skyfallet fått? Hur ser skyddet för stadens och medborgarnas egendom ut? Hur ser samarbetet mellan förvaltningarna i Malmö stad ut? Hur ser förvaltningarnas samarbete med VA SYD ut? Efterföljs lagar, miljöprogram och handlingsplaner i praktiken? 3.3 Avgränsningar Granskningen har avgränsats till att avse kommunstyrelsen, miljönämnden, stadsbyggnadsnämnden och tekniska nämnden. Granskningen omfattar inte VA SYD, vilka är ansvarig för Malmö stads avloppsystem, utöver revisionsfrågan avseende samarbetet mellan förvaltningarna i Malmö stad och VA SYD. 4 Revisionskriterier Malmö stads miljöprogram Malmö stads handlingsplan för klimatanpassning (20)

7 Handlingsplan för miljöprogrammet Resilient Malmö tema: Väderrelaterade händelser 2015 Dagvattenpolicy för Malmö 2000 Dagvattenstrategi för Malmö 2007 Plan- och bygglagen (1987:10) 5 Granskningsansvariga och styrgrupp Revisorskollegiets styrgrupp TSM: Sten Dahlvid, Göran Hellberg, Åke Christiansson, Ulf Hägg, Robabeh Taeri, Andreas Holmgren och Rune Andersson. Projektledare från revisionskontoret: Fia Lindher, revisor. Kvalitetsgranskare: George Smidlund, revisionsdirektör, certifierad kommunal yrkesrevisor. Sakkunnig revisor har prövat sitt oberoende med mera i enlighet med SKYREV:s rekommendation och inte funnit något hinder mot att utföra granskningen. 6 Metod Följande metoder har använts i granskningsarbetet: Dokumentanalyser Intervjuer samt skriftliga frågor 7 Resultat av granskningen 7.1 Ökad nederbörd med risk för översvämning Klimatanpassning har fått särskilt fokus med bakgrund i stormen Sven i december 2013 och det skyfallet Arvid i augusti 2014 då Malmö fick 100 mm regn på bara några timmar. Dagvattenledningsnätet i Malmö stad är inte dimensionerat för att kunna hantera extrema skyfall. Dagvattensystemen var vid skyfallet fulla och kunde inte ta emot de stora vattenmängderna. Det fanns inte heller någonstans att pumpa ut vattnet då det var fullt överallt. Flera områden i staden översvämmandes och det gick inte att ta sig fram på stora delar av stadens vägnät. När det kommer så mycket vatten hinner pumparna i viadukterna inte pumpa undan vatten. Pumparnas teknikskåp slogs dessutom ut när de hamnade under vatten. 7 (20)

8 Vid översvämningar kan smittämnen som förekommer i jord och mark frigöras och förorena exempelvis vattentäkter, betesmark, badvatten och bevattningsvatten. Avloppsvatten kan läcka in i dricksvattentäkter. I avsnitt följer en redogörelse av de olika program och planer som helt eller delvis berör klimatförändringar i form av ökad nederbörd med risk för översvämningar som följd och som förvaltningarna/nämnderna har upprättat eller just nu arbetar med att upprätta. 7.2 Miljöprogram Kommunfullmäktige antog i december 2009 ett miljöprogram för perioden Miljöprogrammet innehåller fyra övergripande miljömål, varav Sveriges klimatsmartaste stad är ett av målen 8. Ett delmål kopplat till detta övergripande mål är att Malmö stad ska anpassa sig till klimatförändringar och förbereda för bl.a. ökad nederbörd 9. För varje mandatperiod upprättas en handlingsplan för klimat- och miljöarbetet, se avsnitt 7.3 och Handlingsplan för klimatanpassning Syftet med Handlingsplan för klimatanpassning är att förverkliga Miljöprogrammets övergripande miljömål Sveriges klimatsmartaste stad tillsammans med delmålet Anpassning till klimatförändringarna samt att Malmö stad ska stå förberedd för effekterna av klimatförändringarna. Handlingsplanen handlar om vilket klimat som kan förväntas i Malmö i framtiden varav ökad nederbörd med risk för översvämning är ett av tre områden, om konsekvenserna för staden samt vilka åtgärder som krävs för att minska effekterna på lång sikt. Sju åtgärder 10 har prioriterats bl.a. Finansiering av åtgärder Klimatanpassning som en del i risk- och sårbarhetsanalyser Klimatanpassning i den långsiktiga planeringen 8 Sveriges klimatsmartaste stad, Framtidens stadsmiljö finns i Malmö, Naturtillgångar brukas hållbart och I Malmö är det lätt att göra rätt. 9 Malmö ska förbereda för till exempel ändrad temperatur, höjd havsytenivå och ökad nederbörd. 10 Samordning, Finansiering av åtgärder, Klimatanpassning som en del i risk- och sårbarhetsanalyser, Risebergabäcken som nationellt demonstrationsområde, Kustskydd vid högvatten, Ökad grönska, Klimatanpassning i den långsiktiga planeringen 8 (20)

9 7.4 Handlingsplan för miljöprogrammet Handlingsplanen innehåller 17 åtaganden som identifierats där arbetet måste drivas på särskilt för att kunna nå miljöprogrammets högt satta miljömål bl.a: Klimatanpassade Malmö: Förmågan att hantera extrema väderhändelser ska förstärkas. Arbetet ska minska eller utesluta att skador eller problem över acceptabel risknivå uppstår. Insatserna innefattar exempelvis utpekande av stråk där vatten kan rinna ytledes vid skyfall utan att orsaka skada samt iordningställande av ytor som förutom sin ordinarie funktion även kan fördröja stora nederbördsmängder. 7.5 Översiktsplan Enligt plan- och bygglagen (PBL) ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan. Översiktsplanens syfte är att vägleda beslut om användningen av mark- och vattenområden och hur den existerande stadsmiljön ska utvecklas. Enligt PBL ska översiktsplanen redovisa de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användning av mark- och vattenområden samt lokalisering av verksamheter, byggnader och anläggningar. Detta innebär att områden med risk för översvämning ska redovisas i översiktsplanen, i efterföljande detaljplaner samt beaktas vid bygglovsprövning. 7.6 Plan för Malmös vatten Plan för Malmös vatten är ett tematiskt tillägg till översiktsplanen. Syftet med planen är att mer ingående behandla olika frågeställningar kring vatten än vad som ryms i översiktsplanen. Klimatanpassning är en av de aspekter som belyses i planen. Tanken är att Plan för Malmös vatten ska synkroniseras med Plan för Malmös gröna och blåa miljö. Som en del av arbetet med Plan för Malmös vatten ska en Skyfallsplan och en Dagvattenplan tas fram. Det finns starka kopplingar mellan dessa två planer. Arbetet med Plan för Malmös vatten genomförs som ett samarbete mellan Stadsbyggnadskontoret (ansvariga), Gatukontoret, Miljöförvaltningen, Fastighetskontoret och VA SYD. Arbetet påbörjades under 2013 och kommer att pågå fram till (20)

10 7.7 Skyfallsplan Då Plan för Malmös vatten inte är en handlingsplan utan anger långsiktiga övergripande strategier finns behov av att parallellt utarbeta en separat skyfallsplan. Konsekvenserna av och kostnaderna för de kraftiga skyfall som inträffat i Malmö har aktualiserat detta behov. Framtagandet av Skyfallsplanen sker inom ramen för Plan för Malmös vatten. Syftet med Skyfallsplanen är att ta fram strategier för hur staden ska bli mer resilient mot översvämningar från skyfall. Målet är att Malmö stad ska ha en långsiktig och konkret handlingsplan för hur staden ska rustas mot skyfall. Effektmålen lyder enligt följande: Ökad resiliens för skyfall i Malmö Kostnader för staden, dess invånare och näringsidkare i samband med skyfall ska bli så små som möjligt Förbättrad säkerhet för viktiga samhällsfunktioner vid skyfall Inga medborgare ska utsättas för fara eller få sina boytor förstörda i samband med skyfall Planen kommer att bestå av en strategidel, en beredskapsplan och en åtgärdsdel. I strategin kommer nulägesanalys, prioriteringar och planeringsgrunder och principer att ingå. Strategidelen kommer att utifrån analyser av effekter av skyfall identifiera särskilt utsatta platser och verksamheter samt föreslå principiella lämpliga åtgärder. Strategin kommer även att behandla finansieringsfrågor, ansvarsfrågor, organisations- och samverkansformer samt lägga fast arbetsmetodiker så att hänsyn till effekter av skyfall beaktas i alla processer som rör förändringar i den fysiska miljön, såväl i planprocesser enligt PBL som vid ombyggnad eller upprustning och förnyelse av gator torg och parker. Beredskapsplanen kommer att inriktas på arbetet med att mildra konsekvenserna när ett skyfall har inträffat. I beredskapsplanen tas även frågor om beteendepåverkan och ökad medvetenhet hos fastighetsägare, verksamhetsutövare och allmänhet upp. Åtgärdsdelen kommer att inriktas på konkreta åtgärder samt när och hur dessa åtgärder ska utföras. Arbetet med Skyfallsplanen genomförs som ett samarbete mellan Gatukontoret (ansvariga), Stadsbyggnadskontoret, Miljöförvaltningen, Stadskontoret och VA SYD. Arbetet har påbörjats under 2015 och kommer att pågå fram till 2016/2017 (beredskapsplan februari 2016, strategidel hösten 2016 och åtgärdsplan 2017). 7.8 Dagvattenplan Inom ramen för Plan för Malmös vatten kommer en dagvattenplan att tas fram. Behov finns av en översyn av befintliga dokument kring Malmös vatten. Ett arbete med översyn av Malmö stads dagvattenpolicy och dagvattenstrategi har inletts. Dagvattenplanen rör dock inte extrema situationer. 10 (20)

11 Dagvattenpolicyn anger mål och strategier för uppsamling och avledning av dagvatten från planlagda områden i Malmö. En viktig princip i policyn är att lyfta fram och synliggöra dagvattnet i stadsmiljön. Dagvattenstrategin anger följande viktiga mål: den naturliga vattenbalansen ska inte påverkas negativt av stadsplanering, dagvattenhanteringen ska dimensioneras så att skadliga översvämningar undviks och öppna dagvattensystem ska användas så långt som möjligt i nybyggda områden. 7.9 Risk- och säkerhetsanalys Malmö stad ska kunna upprätthålla och kontinuerligt driva ordinarie verksamhet även då en krissituation inträffar, såsom exempelvis ett extremt skyfall med översvämningar som följd. Det är därför viktigt att staden har en god och generell krisberedskap. Malmö stad har en övergripande krisledningsplan och varje förvaltning har en egen plan för krishantering. I planen framgår hur organisationen ska fungera och arbetet utföras vid olika händelser. Vart fjärde år ska alla förvaltningar genomföra en fördjupad risk- och sårbarhetsanalys. Under 2015 arbetar samtliga förvaltningar med analyser som ska rapporteras in till stadskontoret, som i sin tur sammanställer materialet och tar fram en plan för att åtgärda kommungemensamma brister. Arbetet med Risk- och säkerhetsanalys pågår och beräknas vara klar hösten Resilient Malmö tema: Väderrelaterade händelser Syftet med rapporten Resilient Malmö tema: Väderrelaterade händelser är att ur ett krisberedskapsperspektiv ta fram en riskbild för väderrelaterade händelser, varav kraftigt skyfall är en händelse, att skapa ett mer resilient Malmö med förbättrad förmåga att motstå, hantera och återhämta sig från naturolyckor samt lära sig av inträffade händelser Planering av staden Ett starkt verktyg för klimatanpassning är planeringen av staden. Det mest önskvärda är att planera rätt redan för början. Malmö har en relativt utsatt position i ett låglänt och kustnära område. Översvämningsrisken är störst i stadens låglänta delar och platser som ligger lägre än sin omgivning Resilient Malmö tema: Väderrelaterade händelser 11 (20)

12 Översiktsplanen är ett långsiktigt instrument för användningen av mark- och vattenområden samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Planen ska både formulera visioner för framtiden och vara till praktisk vägledning för beslut i konkreta plan- och bygglovsärenden. Av Översiktsplanen framgår följande: En övergripande prioritering är att Malmö främst ska växa inåt, innanför yttre ringvägen. Resurser ska sparas genom att bygga staden tätare. Malmö är en stad som kan vara nära ur flera olika synvinklar. Malmö stads befolkning vid årsskiftet 2014/2015 var invånare. År 2021 förväntas Malmös befolkning passera invånare och år 2025 förväntas invånarantalet uppgå till Förtätning av staden och ökat invånarantal minskar andelen grönyta per invånare, vilket innebär en utmaning vad gäller att samtidigt hantera dagvatten på ett hållbart sätt. Ökat invånarantal innebär att avloppen måste hantera en större mängd vatten samtidigt som en förtätning av staden innebär att det måste skapas fler ytor i gatubilden där vattenmassor kan fördröjas eller avledas bättre Synergieffekter Att göra Malmö stad grönare är ett exempel på synergi mellan anpassning till och minskning av klimatförändringarna. En grönare stad har dessutom många andra positiva effekter såsom att exempelvis den lokala luftkvaliteten förbättras när träd tar hand om luftföroreningar. Urbana grönytor kan fungera multifunktionellt såsom bättre dagvattenhantering, ökad biologisk mångfald och rekreation. Ett lokalt dagvattensystem kan ge andra fördelar såsom rening av dagvattnet, påfyllning av grundvattennivån och tillgång till vatten i stadsmiljön Beredskap och strategier vid akuta insatser i samband med kraftigt skyfall Kommunstyrelsen har en central krishanteringsfunktion och samordnar arbetet med säkerhet och beredskap inom staden. Beredskapsfunktionerna för central krisledning består av Beslutsfattare i beredskap, Tjänsteman i beredskap och Kommunikatör i beredskap. Förvaltningarna har en lokal säkerhet- och beredskapsansvarig som samordnar förvaltningens förberedelser inför en extraordinär händelse. Samtliga förvaltningar har en plan för krishantering. Dessa planer utgör tillsammans med planen för central krisledning, Malmö stads krisledningssystem. Enligt Malmö stads Plan för krisledning arbetar man utifrån tre principer: ansvarsprincipen, närhetsprincipen och likhetsprincipen. Detta innebär att ansvaret för hanteringen av en krissituation som drabbar kommunal verksamhet bibehålls av den organisation som ansvarar för verksamheten under normala förhållanden. I de fall där den drabbade organisationen 12 Befolkningsprognos , Stadskontoret 12 (20)

13 inte har förmåga att hantera krisen själv aktiveras Malmö stads centrala krisledning. Man pratar även om kontinuitetshantering. Det som är samhällsviktigt måste kunna bedrivas vidare oavsett vad som sker. Driften av den kommunala verksamheten ska säkerställas och skador på människor, miljö och egendom ska förhindras eller begränsas. Malmö stad och dess förvaltningar har dragit viktig erfarenhet av skyfallet bl.a. då det i akuta situationer och pressade lägen märks tydligt vad som fungerar och vad som inte fungerar. Erfarenheten har delvis lett till ett annat tankesätt och klimatanpassning har fått ett särskilt fokus i beredskapsarbetet. Samarbetet mellan förvaltningarna och VA SYD m.fl. i samband med skyfallet i augusti 2014 fungerade bra och tillsammans arbetade man hårt och engagerat för att lösa problemen som följde av översvämningarna. Under intervjuerna med granskade förvaltningar har nedanstående brister i samband med den akuta krissituationen påtalats och synpunkter kring dessa brister framförts enligt nedan. En brist i samband med skyfallet som påtalats var att Räddningstjänsten inte fick någon vädervarning från SMHI. Det påtalades dock att en vädervarning i detta fall troligtvis ändå inte skulle hjälpt då vädervarningar inte visar på detaljnivå utan endast för ett större område. Skyfallet, vilket skyfall oftast gör, kom både väldigt snabbt och dessutom lokalt. En annan brist som påtalats var att man inte mentalt var förberedd på vad som skulle inträffa. En ytterligare brist som påtalats var att det i vissa fall saknades en tydlig ansvars- och rollfördelning samt en väl fungerande samordning och kommunikation. Exempelvis stängde polis och räddningstjänst av gator mm på olika håll. Kommunikationen mot exempelvis bussbolag som inte insåg omfattningen och allvaret kunde också hanterats på ett bättre sätt. Det har också framkommit att behovet finns av att en funktion har en helhetsbild av situationen, samordnar kontakter och får tillgång till aktuell information som omedelbart förmedlas vidare till samtliga berörda. Uppdateringar bör nå alla samtidigt. Även behovet av att kunna se information på en karta och inte bara få veta på vilken adress den aktuella situationen avser har framkommit under intervjuerna. Det är av stor vikt för arbetet att man får en helhetsbild Förebyggande arbete Förvaltningarna arbetar med klimatsäkring på många olika sätt vilket tydliggörs med exempelvis Handlingsplan för miljöarbete, Plan för Malmös vatten och Skyfallsplanen. En framgångsfaktor i det förebyggande arbetet är att hitta synergieffekter med andra 13 (20)

14 projekt som genomförs i staden. Arbete med att studera effekter av kraftiga skyfall och identifiering av särskilt utsatta platser pågår. Skyfallsmodelleringar av staden har genomförts. De regnhändelser som studerats genom skyfallsmodelleringar 13 är dels ett 100-årsregn motsvarande det som inträffade i Malmö 2007 och i augusti 2014, dels ett 1000-årsregn motsvarande det som inträffade i Köpenhamn Modelleringarna visar vattnets vägar på ytan vid olika regnmängder, med maximala översvämningsdjup och vattenhastigheter. Modelleringarna jämförs med utfallet från inträffade skyfall med översvämningar som följd. Resultaten ger underlag för identifiering av riskområden, alternativa avledningsvägar på markytan samt lämpliga placeringar av fördröjande dagvattenanläggningar 14. Resultaten kan sedan användas i detaljplaner och översiktsplanarbete 15. Malmö stad omfattas till ca 30 % av äldre, kombinerade rörledningar där dag- och spillvatten leds i samma rör. Dessa områden är särskilt känsliga för kraftigt regn. Nyare avloppssystem där spillvatten och dagvatten avleds i skilda ledningar benämns duplikatsystem. Riskområden syns idag inte i översiktsplanens karta, vilket är en brist. Detta kommer dock på något sätt att bli ett planeringsunderlag om än oklart i vilken form. Inom ramen för arbetet med Skyfallsplanen kommer bl.a. följande att behandlas: Analys av skyfallsmodelleringar för att identifiera problemområden och jämföra med inträffade översvämningar Identifiera känsliga verksamheter/områden samt färdvägar som måste hållas öppna vid skyfall Identifiera och lämna förslag på översvämningsbara ytor Hur områden som omfattas i nya detaljplaner och bygglov ska utformas så att de klarar av framtida skyfall Hur ytor som byggs om inom ramen för Malmö stads ombyggnadsprojekt ska utformas så att de klarar av framtida skyfall Malmö stads dagvattenledningsnät är inte dimensionerat för att kunna hantera extrema nederbördsmängder. Det finns inte heller någonstans att pumpa ut vattnet då det är fullt överallt. En utbyggnad av avloppssystemet för att kunna hantera extrema nederbördsmängder är inte en realistisk lösning, varken tekniskt eller ekonomiskt. Även om man på lång sikt byter ut alla ledningar får dessa ändå inte kapacitet för att klara extrema skyfall. Vatten måste ändå ledas bort. Det skulle behövas 200 mil mer ledning än vad man har idag för att kunna hantera den vattenmängd som kom vid skyfallet i augusti Detta visar på behovet av planerade översvämningsytor är tydligt samt till viss del en utbyggnad av avloppssystemet 16. Arbete med att lokalisera områden dit vatten kan ledas för att avlasta ledningarna i marken pågår. 13 Färdigställdes under våren Resilient Malmö tema: Väderrelaterade händelser 15 Resilient Malmö tema: Väderrelaterade händelser 16 Äldre kombinerade system. 14 (20)

15 Fördröjning av nederbörden i lokala dagvattensystem krävs för att minska risken för lokala översvämningar. Fördröjningsmagasin kan användas. Skålade gräs- och planteringsytor på bostadsgårdar, i parker och i grönområden kan också användas som översvämningsytor för fördröjning vid kraftig nederbörd. Malmö har, enligt SCB, minst andel grönyta per invånare i jämförelse med andra städer. Det är av stor vikt att man hanterar denna fråga. Behov finns av att i stadsplaneringen och som förebyggande åtgärd minska andelen hårdgjorda ytor och ersätta dessa med grönytor. Detta gäller både Malmö stad (torg, parkeringsplatser, asfalterade ytor mm) och privata fastighetsägare (innegårdar, trädgårdar mm). Hårdgjorda ytor gör att dagvattensystemen belastas hårdare vid ökad nederbörd och då vattnet inte sjunker ner i marken utan måste ledas bort ökar risken för översvämningar. Urban grönska kan omhänderta en stor andel av den ökade nederbörden. Malmö har blivit mer restriktiv när det gäller hårdgjorda ytor och asfalterar exempelvis inte längre grusgångar. Skyfallet har lett till ökad kunskap och erfarenhet och visat på både positiva effekter av tidigare förebyggande arbete och en del brister vilket är till nytta i det fortsatta arbetet. Skyfallet visade exempelvis på att de öppna dagvattenlösningar som byggts i exempelvis Augustenborg fungerar och mildrar konsekvenserna vid kraftiga skyfall samt att viadukter som är viktiga för bl.a. räddningstjänst översvämmades. Det är av stor vikt att man i efterhand kunnat se detta. Augustenborg är exempel på ett område som arbetat framgångsrikt med dagvattenlösningar för att undvika översvämningar och fuktproblem istället för att enbart bredda avloppsystemet. Sedan det byggdes i slutet av 1990-talet har de tidigare frekventa, lokala översvämningarna upphört. Augustenborg har varit en förebild bl.a. för Danmark, vilket framkommit av intervjuer med granskade förvaltningar. Viadukterna som översvämmades vid skyfallet fungerade vid skyfallet som ett dagvattensystem. Av intervjuer med granskade förvaltningar har framkommit att tanken därmed väckts att man kan använda viadukter som fördröjningsmagasin vid kraftiga skyfall. Frågan blir då hur man leder om trafik för exempelvis räddningstjänst när viadukterna är översvämmade samt att utreda vilka alternativa vägar som finns i en sådan situation. Förvaltningarna i Malmö stad har ett bra samarbete med Köpenhamn som råkade ut för ett kraftigt skyfall 2011 då 150 mm uppmättes under två timmar. I Köpenhamn låg man rätt i tid, handlade snabbt, upprättade en skyfallsplan inom tre månader och pengar till åtgärder sköts till 17. Några extra medel för åtgärder och förebyggande arbete har inte tillskjutits i Malmö. Finansiering av åtgärder som genomförts har skett via förvaltningarnas ordinarie budget. 17 Vilket framkommit av intervjuer med granskade förvaltningar. 15 (20)

16 Behovet av riktad information och rådgivning till fastighetsförvaltare, villaägare och bostadsrättsföreningar för att öka förståelsen för nyttan med grönska samt konsekvenserna av hårdgjorda ytor är stort. Vikten av grönska och optimering av dagvattenhantering på innergårdar och i privata trädgårdar, ytor som kommunen inte har rådighet över, behöver belysas i mycket större utsträckning än vad som görs idag Skyddet för stadens och medborgarnas egendom Fokus ligger på stadens funktion och ansvar, dvs. samhällsviktiga funktioner. Malmö stads funktioner och ansvarsområden går före den enskildes egendom. Ett tvisteförfarande pågår mellan Malmö stad och dess försäkringsbolag 18. Ersättning i samband med skyfall omfattades inte av Malmö stads försäkring. Försäkringsbolaget ersätter endast 5 mkr utöver självrisken på 25 mkr. Medborgarnas försäkringsbolag riktar stora skadeståndsanspråk mot VA SYD och ytterligare skadeståndsanspråk beräknas inkomma. För att få rätt måste det påvisas att ledningarna varit underdimensionerade Efterföljsamhet av lagar, miljöprogram och handlingsplaner Samtliga granskade förvaltningars uppfattning är att lagar, miljöprogram och handlingsplaner följs i praktiken. Dock anses det vara av stor vikt i en akutsituation att anpassning efter den aktuella situationen, baserad på kunskap och erfarenhet, måste kunna ske vilket innebär att handlingsplaner inte alltid följs fullt ut Samarbete mellan förvaltningar samt VA SYD Samtliga granskade förvaltningars uppfattning är att förvaltningarna inom Malmö stad samt förvaltningarna och VA SYD har ett bra och väl fungerande samarbete kring arbetet med klimatanpassning avseende ökad nederbörd med översvämning som följd. VA SYD anses vara en viktig samarbetspartner som är drivande i många frågor. Det finns en samsyn kring arbetet med klimatanpassning, analyser och åtgärder. 8 Slutsatser Klimatförändringarna förväntas innebära ökade nederbördsmängder i Malmö. Dagvattenledningsnätet är inte dimensionerat för att kunna hantera extrema nederbördsmängder vilket innebär att behovet av planerade översvämningsytor är stort samt till viss del en utbyggnad av avloppssystemet. 18 Vilket framkommit av intervjuer med granskade förvaltningar. 16 (20)

17 Bedömningen är att Malmö stads arbete med de olika planerna beskrivna i avsnitt 7 leder till ett mer strukturerat arbetssätt för att hantera klimatförändringarna, både beredskapsmässigt och förebyggande. Det finns stor samlad kunskap inom projektgrupperna då flertalet förvaltningar deltar i arbetet med upprättandet av planerna. Förvaltningarna har dessutom tidigare arbetat tillsammans i liknande frågor. Samverkan och dialog mellan förvaltningarna är av stor vikt för att få ett samlat grepp om skyfallsproblematikern och för att förebygga framtida problem med skyfall. Dock är det för tidigt att dra några slutsatser kring planerna och dess åtgärder då flera av dem är under upprättande och ännu inte är beslutade. Bedömningen är vidare att förebyggande arbete är av stor vikt för att ge både miljönytta och lägre kostnader på framför allt lång sikt. Finansiering saknas dock i dagsläget. Kostnaderna för att genomföra nödvändiga åtgärder har hittills finansierats inom förvaltningarnas ordinarie budgetram. 8.1 Beredskap och strategier vid akuta insatser När det gäller beredskap och strategier vid akuta insatser i samband med kraftigt skyfall görs följande bedömning utifrån granskningen. Malmö stads beredskap och strategier vid akuta insatser i samband med kraftigt skyfall fungerar till övervägande del väl. Samarbetet mellan förvaltningarna och VA SYD m.fl. i samband med skyfallet i augusti 2014 fungerade bra och tillsammans arbetade man hårt och engagerat för att lösa problemen som följde av översvämningarna. Malmö stad och dess förvaltningar har dragit viktig erfarenhet av skyfallet bl.a. då det i akuta situationer och pressade lägen märks tydligt vad som fungerar och vad som inte fungerar. Erfarenheten har lett till delvis annorlunda tankar och klimatanpassning har fått ett särskilt fokus i beredskapsarbetet. Det finns dock behov av en tydligare ansvars- och rollfördelning vid akuta insatser. Det finns också ett behov av effektivisering genom en funktion som har en helhetsbild av situationen, samordnar kontakter, får tillgång till aktuell information och omedelbart förmedlar denna vidare till samtliga berörda. 8.2 Förebyggande arbete Malmös nya översiktsplan pekar tydligt ut att Malmö främst ska växa inåt innanför Yttre Ringvägen samtidigt som Malmö, enligt SCB, har minst andel grönyta per invånare i jämförelse med andra städer. Att bygga tätare utan att minska på de gröna miljöerna innebär en stor utmaning. Det är av stor vikt att man hanterar denna fråga. 17 (20)

18 När det gäller förebyggande arbete med klimatanpassning avseende ökad nederbörd görs följande bedömning utifrån granskningen. Malmö stads förebyggande arbete med klimatanpassning avseende ökad nederbörd med risk för översvämning fungerar väl. Förvaltningarna arbetar med detta på många olika sätt vilket tydliggörs med exempelvis Handlingsplan för miljöarbete, Plan för Malmös vatten och Skyfallsplanen. Dagvattenledningsnätet är inte dimensionerat för att kunna hantera extrema nederbördsmängder vilket innebär att behovet av planerade översvämningsytor är stort samt till viss del en utbyggnad av avloppssystemet. Andelen hårdgjord yta bör minska och ersättas med grönska. Hårdgjorda ytor gör att dagvattensystemen belastas hårdare vid ökad nederbörd och då vattnet inte sjunker ner i marken utan måste ledas bort ökar risken för översvämningar. Skyfallet har lett till att klimatanpassning har fått ett särskilt fokus exempelvis upprättas planer, skyfallsmodelleringar genomförs och arbete med att identifiera särskilt utsatta platser och åtgärder på kort och lång sikt har inletts. Skyfallet har också lett till ökad kunskap och erfarenhet och visat på både positiva effekter av tidigare förebyggande arbete och en del brister vilket är till nytta i det fortsatta arbetet. Skyfallet visade exempelvis på att de öppna dagvattenlösningar som byggts i Augustenborg fungerar och mildrar konsekvenserna vid kraftiga skyfall samt att viadukter som är viktiga för bl.a. räddningstjänst stängdes av. Det är av stor vikt att man i efterhand kunnat se detta. Behovet av riktad information och rådgivning till fastighetsförvaltare, villaägare och bostadsrättsföreningar för att öka förståelsen för nyttan med grönska samt konsekvenserna av hårdgjorda ytor är stort. Vikten av grönska och optimering av dagvattenhantering på innergårdar och i privata trädgårdar, ytor som kommunen inte har rådighet över, behöver belysas i mycket större utstäckning än vad som görs idag. 8.3 Skyddet för stadens och medborgarnas egendom Bedömningen är att det, både vad gäller beredskap och förebyggande arbete, till övervägande del är fokus på Malmö stads funktioner och ansvarsområden. Bedömningen är vidare att, i enlighet med avsnitt 8.2 sista stycket, Malmö stads fastighetsförvaltare, villaägare och bostadsrättsföreningar bör göras mer medvetna om klimatförändringar, dess påverkan, möjligheter att förebygga för att på så sätt förhindra att egendom skadas. 18 (20)

19 8.4 Efterföljsamhet av lagar, miljöprogram och handlingsplaner Bedömningen är att lagar, miljöprogram och handlingsplaner följs i praktiken. Dock anses det vara av stor vikt i en akutsituation att anpassning efter den aktuella situationen, baserad på kunskap och erfarenhet, måste kunna ske vilket innebär att handlingsplaner inte alltid följs fullt ut. 8.5 Samarbete mellan förvaltningar samt med VA SYD Bedömningen är att förvaltningarna inom Malmö stad samt förvaltningarna och VA SYD har ett bra och väl fungerande samarbete kring arbetet med klimatanpassning. VA SYD anses av samtliga granskade förvaltningar vara en viktig samarbetspartner och är drivande i många frågor. Bedömningen är vidare att det finns en samsyn kring arbetet med klimatanpassning, analyser och åtgärder. 19 (20)

20 Bilaga 1 Ordlista AVLOPPSVATTEN Samlingsnamn för spillvatten, dagvatten och dräneringsvatten. DAGVATTEN Regn- och smältvatten som rinner på ytan från t ex gator, parkeringar, torg, tak, parker och tomtmark. DAGVATTENSYSTEM De konstruktioner (t ex rör) i stadsmiljön som tar hand om vattenavrinning från bl a regn och smältande snö. DUPLIKATSYSTEM Avloppssystem där spillvatten och dagvatten avleds i skilda ledningar (dagvattenledningar och spillvattenledningar). EXTREMT/KRAFTIGT SKYFALL Regnmängder som leder till att dagvattensystemet överbelastas, dvs. att kapaciteten i VA-ledningarna har överskridits och vattenmassorna förflyttas och fördelas ovan mark utifrån topografin. Det leder till s.k. pluviala översvämningar. GRÖNYTEFAKTOR För att få så mycket grönska som möjligt tillämpas ett system med grönytefaktor i samband med nybyggnation. Systemet innebär att byggherrarna kompenserar de ytor som hårdgörs med andra gröna ytor, t ex gröna tak eller klängväxtväggar på respektive tomt. KOMBINERAT SYSTEM Avloppssystem där spillvatten och dagvatten avleds i gemensam ledning (kombinerad avloppsledning). RESILIENS Förmågan att återhämta sig från eller motstå olika störningar. ÖPPEN DAGVATTENAVLEDNING Dagvatten avleds i öppna system, tex svackdiken, diken, bäckar, dammar, våtmarker etc. 20 (20)