Välfärdsmysteriet? Kommunsektorns utveckling Per-Lennart Börjesson

Transkript

1 Välfärdsmysteriet? Kommunsektorns utveckling Per-Lennart Börjesson

2 Välfärdsmysteriet? Kommunsektorns utveckling Per-Lennart Börjesson

3 2 Välfärdsmysteriet Sveriges Kommuner och Landsting Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn Fax Sveriges Kommuner och Landsting 2:a reviderade upplagan, november 2008 Text och beräkningar Per-Lennart Börjesson och Anders Jonsson Grafisk form och produktion Elisabet Jonsson Omslagsillustration Jan Olsson Form & Illustration ab Tryck LjungbergsTryckeri ab, Klippan Papper Lessebo Linné naturvit 250 gr (omslag), Maxioffset 120 gr (inlaga) Typsnitt BerlingNova och Charlotte Sans skl. isbn

4 3 Förord Sveriges Kommuner och Landsting publicerar med jämna mellanrum analyser av kommunernas och landstingens ekonomiska framtidsutsikter. I rapportserien Ekonomirapporten redovisas två gånger per år en bedömning av den aktuella ekonomiska situationen och utvecklingen under de närmaste åren. Med jämna mellanrum har också mer långsiktiga analyser av behov och resurser för kommunsektorns verksamhet publicerats. Denna rapport är resultatet av ett omfattande och banbrytande arbete med att ta fram pålitliga tidsserier för bland annat kostnaderna för de viktigaste kommunala verksamhetsområdena för en längre tidsperiod ( ). Rapporten är i första hand avsedd att tjänstgöra som underlag till förbundets kommande långtidsutredning, men den ger också värdefull kunskap vid analys och bedömningar av kommunernas och landstingens aktuella ekonomiska situation. Det huvudsakliga arbetet med rapporten har bedrivits i en projektgrupp på sektionen för ekonomisk analys på avdelningen för ekonomi och styrning. Gruppen har bestått av Jessica Bylund, Per-Lennart Börjesson, Jonas Eriksson och Anders Jonsson. Övriga medarbetare på sektionen har bidragit med värdefulla synpunkter. Projektgruppen svarar själv för de analyser och slutsatser som presenteras. Rapporten har således inte varit föremål för ställningstagande av förbundets politiska styrelse. Stockholm i augusti 2008 Maj-Lis Åkerlund Sektionen för ekonomisk analys Avdelningen för ekonomi och styrning

5 4 Välfärdsmysteriet Innehåll Inledning 5 1 Sammanfattning 7 2 Välfärd mer än allmän välfärd 15 Välfärdsutvecklingen 15 Det finns flera motiv för skattefinansierad produktion 18 Kommunsektorn har vuxit mer än staten 19 3 Mer resurser men färre egen personal 23 Ökat inslag av privat produktion 23 4 På tvärs mot demografin 27 Färre barn men fler äldre 27 Välfärdstjänster i omvandling 30 5 Välfärdstjänster kostar mer och mer 35 Splittrad bild av välfärdstjänster till barn och gamla 35 Barnomsorg och förskoleklass 38 Grundskolan 40 Gymnasieskolan 41 Äldreomsorgen 42 Hälso- och sjukvård 43 6 Välfärdens källa 47 Skattebas i gungning 47 När skattebasen inte räcker 52 Varför sysselsättningen inte ökar mer 53 7 Produktiviteten är viktig men svår att mäta 59 Möjligheten att få mer för samma summa pengar 59 Kompetens kostar 62 8 Med historien som kompass 65 Tillbaka till Björn Borg 65 Äldreomsorgsmysteriet 68 Blir framtiden besvärligare än förr? 71 Möjliga vägval 73

6 5 Inledning Ofta framstår den offentligt finansierade välfärden som ett mysterium. Varför uppfattar många att det satsas mindre på kommunsektorns verksamhet när det i själva verket satsas mer? Denna rapport har flera syften. Ett är att presentera en bild av hur resurserna för kommunsektorns verksamheter har utvecklats mellan 1980 och Ett annat att jämföra dessa uppgifter med hur prestationerna och demografin, det vill säga befolkningens storlek och ålderssammansättning, har utvecklats under samma tid. Ett ytterligare mål är att sätta in dessa jämförelser i ett framåtblickande sammanhang. Kort sagt: Vad kan vi lära av historien? Det torde vara bekant för de flesta att den offentliga sektorn står inför ett långsiktigt finansieringsproblem. Frågan är om kommunerna och landstingen på sikt kommer att klara medborgarnas växande krav. Finansieringsproblemet har berörts och analyserats i ett flertal rapporter. I Svenska Kommunförbundets Kommunala Framtider (november 2002) visades att skattesatserna på sikt skulle nå orimligt höga nivåer om resurserna till offentlig konsumtion fortsatte växa i samma takt som bnp. I Sveriges Kommuner och Landstings Hälso- och sjukvården till 2030 (juni 2005) beräknades hälso- och sjukvårdens resursbehov långsiktigt växa betydligt snabbare än skattebasen. I den senaste statliga långtidsutredningen (sou 2004:19) fördes en utförlig diskussion om behovet av alternativa finansieringslösningar. En gemensam utgångspunkt i de tre rapporterna är att det inte enbart är demografin som avgör framtida resursanspråk. Också andra faktorer som stigande materiell välfärd, livsstilsfaktorer och medicinsk utveckling har betydelse. Trots dessa slutsatser domineras diskussionen om den offentliga sektorns långsiktiga finansiering av hur väntade förändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning ska kunna mötas. Den åldrande gruppen fyrtiotalister framställs ofta som det enskilt största problemet. Det är begripligt att en stor del av uppmärksamheten riktas mot demografin. En framskrivning som bygger på att invånare i olika åldrar kostar olika mycket i offentlig service är både lätt att genomföra och lätt att förstå. Utgångspunkten är att samma sorts tjänster utförs i framtiden som idag och till samma kostnader. Men det lätta är inte självklart det rätta.

7 6 Välfärdsmysteriet I andra sammanhang tas ofta historien till hjälp när framtiden ska förutsägas eller analyseras. Vanligtvis finns en tankekonstruktion eller modell i botten. Förekomsten och graden av samband testas statistiskt. Uppmätta samband tillsammans med en framtidsbedömning av faktorer som historiskt haft betydelse skapar sedan en bas för förutsägelser och analys. Att bedömningen av kommunernas och landstingens framtida verksamhet och resursanspråk inte baseras på liknande metoder kan till viss del bero på avsaknaden av historisk statistik. Inte minst är det svårt att finna uppgifter om hur kommunernas och landstingens kostnader för olika verksamheter har utvecklats. Brist på statistik försvårar bedömningar av framtiden, men innebär också att möjligheterna att utvärdera historiska förlopp begränsas. Ett sådant tillstånd öppnar för allehanda spekulationer. Avsaknaden av sammanhängande statistik är kanske det främsta skälet till att den offentligt finansierade välfärden ibland framstår som ett mysterium.

8 7 Sammanfattning Under tjugofemårsperioden växte resurserna för välfärdstjänster betydligt mer än vad befolkningsförändringarna krävde. Kostnaderna för kommunernas och landstingens verksamhet ökade med 42 procent rensat för prisförändringar. För välfärdstjänsternas del, det vill säga skola, vård och omsorg, uppgick ökningen till 50 procent. Under samma period ökade Sveriges befolkning från 8,3 till drygt 9 miljoner invånare, en uppgång med närmare 9 procent. Antalet invånare i högre åldrar, där behoven av vård och omsorg är störst, ökade betydligt mer. De demografiskt betingade behoven av välfärdstjänster som skola, vård och omsorg beräknas sammantaget ha vuxit med 12 procent. De största resurstillskotten har skett i verksamheter som handikappomsorg, särskola, samt individ- och familjeomsorg. Även barn- och äldreomsorg visar ökningar som överstiger genomsnittet. Kostnaderna för hälso- och sjukvården, samt gymnasieskolan har också ökat påtagligt, men i något mindre grad än genomsnittet. I grundskolan och tandvården har resurstillskotten varit relativt begränsade, men ändå större än vad som kan återföras på demografins förändringar. Det är få verksamheter som inte erhållit ökade resurser mellan 1980 och Tabell 1. Välfärdstjänsternas kostnader åren Procentuell förändring i fasta priser Barnomsorg + förskoleklass 56 Grundskola 8 Gymnasieskola 39 Handikappomsorg 232 Äldreomsorg 62 Individ- och familjeomsorg 186 Hälso- och sjukvård 42 Totalt 50 Anm.: Välfärdstjänsterna inkluderar utöver redovisade verksamheter också övrig utbildning, färdtjänst och tandvård. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting. Myt och sanning om välfärdssektorn Denna slutsats överraskar kanske många. Massmediernas rapportering har under lång tid handlat om nedskärningar och besparingar. Slagsidan

9 8 Välfärdsmysteriet mot det negativa har fått många att tro att det sammantaget satsats mindre och inte mer på välfärdstjänster som skola, vård och omsorg. Huvudmannaskapsförändringar, bolagiseringar, ändrade redovisningsmetoder, samt ökade inslag av entreprenader och köp av stödtjänster har bidragit till att det är svårt att nå kunskap om hur utvecklingen i verkligheten har sett ut. Bristen på adekvata och över tiden jämförbara uppgifter har i många fall lett till att personalstatistiken använts som approximation till vilka resurser som har satsats. Men bolagiseringar, ett ökat inslag av entreprenader, köp av allehanda stödtjänster har inneburit att detta samband inte längre är så tydligt. Sedan 1990 har antalet offentliganställda utvecklats väsentligt svagare än de sammantagna resurserna för offentlig verksamhet. Kostnaderna har i ökad grad använts till annat än till egen personal, men väl till personal med privata företag som arbetsgivare. En annan omständighet som försvårar möjligheterna till helhetssyn är att utvecklingen sett mycket olika ut i olika verksamheter. Barnomsorgen har som exempel expanderat kraftigt, både vad avser antal och andel inskrivna barn, men resurserna per inskrivet barn har samtidigt minskat. I äldreomsorgen har utvecklingen gått åt motsatt håll. Antalet och andelen äldre med äldreomsorg har minskat samtidigt som kostnaderna per vårdtagare har ökat. Dessa olikheter ger utrymme för olika tolkningar och bilder. Tabell 2. Kostnader för barnomsorg och äldreomsorg åren Procentuell förändring Kostnad per brukare Barnomsorg + förskoleklass Äldreomsorg Källa: Sveriges Kommuner och Landsting. Kostnader relativt demografi Bristen på relevanta uppgifter om kostnaderna har medfört att verksamhetsstatistiken i vissa fall har övertolkats. Att färre äldre erbjuds äldreomsorg eller att färre personer, vid en given tidpunkt, är inskrivna för sjukvård är inte liktydigt med att satsningarna på vård och omsorg för den skull har minskat. Resurserna har ökat även om färre får del av dem. Omvänt kan resurserna öka även om resurserna per brukare har minskat. En minskad personaltäthet i förskola, skolbarnomsorg och grundskola måste inte vara liktydigt med att resurserna till dessa verksamheter har minskat. I så fall bortses från att antalet inskrivna barn och personalens genomsnittliga arbetsinsatser kan ha ändrats, men också att kostnaderna för den pedagogiska personalen långtifrån är verksamhetens enda kostnad.

10 1. Sammanfattning 9 Ovanstående exempel illustrerar att betraktelsesättet ofta tillåts variera. När barnomsorgens och skolans insatser granskas är det ofta insatserna per inskrivet barn som sätts i centrum. När äldreomsorgens insatser undersöks är det däremot ofta andelen äldre i befolkningen med sådana insatser som fokus riktas mot. Olika mått förekommer i olika sammanhang. Svaren blir i hög grad beroende av vilken fråga som lyfts fram. Slagsidan mot det negativa kan kanske ses som ett uttryck för»de stigande förväntningarnas missnöje«, något som Tage Erlander bekymrade sig över redan på 1950-talet. De blir aldrig nöjda, suckade Erlander. Demografins betydelse bör inte överskattas Kommunsektorns kostnader kan till betydande del återföras på kostnader för barn och gamla. Kommunernas och landstingens verksamheter brukar därför närmast regelmässigt förutsättas utvecklas i linje med förändringarna i befolkningens storlek och ålderssammansättning. Det verkar emellertid inte finnas något större empiriskt stöd för denna tanke, åtminstone inte vad gäller utvecklingen över längre tid. Förskjutningar i befolkningens ålderssammansättning leder inte med automatik till motsvarande förändringar i kostnaderna. Vad som däremot är tydligt är att kostnaderna över tiden har ökat mer än vad som kan härledas till demografin. För perioden uppgår skillnaden till 27 procent, vilket motsvarar ett genomsnittligt årligt påslag med 1,0 procent. Tillskottens storlek har varierat över tiden. Under 1980-talet var tillskotten förhållandevis stora (1,9 procent per år), under 1990-talet var de i stort sett obefintliga. Mellan 2000 och 2005 har kommunsektorns kostnader årligen ökat 0,9 procent mer än demografiskt betingade krav, vilket med andra ord ligger nära genomsnittet för den period som undersökts (diagram 1). Att kommunsektorns kostnader i normalfallet ökar i förhållande till demografin är inte förvånande. I takt med att inkomsterna växer ökar också kraven på verksamheter som skola, vård och omsorg. Historiska erfarenheter och jämförelser med utvecklingen i andra länder pekar mot att efterfrågan på välfärdstjänster växer i takt med att det materiella välståndet stiger. Diagram 1. Kommunsektorns kostnader och demografiskt betingade krav Genomsnittlig årlig procentuell förändring Procent 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Demografi Kostnader Källa: Sveriges Kommuner och Landsting

11 10 Välfärdsmysteriet Ett positivt samband mellan materiell välfärd och anspråken på kommunsektorns verksamhet bidrar till att den offentliga sektorns långsiktiga finansieringsproblem i betydande grad försvåras. Utöver problemen med en ökad andel äldre kommer ytterligare resurser behövas för att tillmötesgå medborgarnas anspråk på en bättre och mer utvecklad service. I den allmänna debatten har mycket av fokus hamnat på ökningen av antalet äldre och de krav som därmed på sikt följer för vård och omsorg. Kombinationen av en fortsatt ökad livslängd och ett stort antal fyrtiotalister gör att antalet invånare i högre åldrar beräknas öka påtagligt på två till tre decenniers sikt. Denna ökning är emellertid inte större än den ökning som har varit. Mellan 1980 och 2005 ökade antalet invånare i åldern 80 år och äldre med 85 procent. Under perioden beräknas ökningen uppgå till knappt 60 procent. Den demografiska utvecklingen är problematisk, men förmodligen inte det största problem vi står inför. Välfärdstjänster till färre eller fler? Ett argument för att kommunsektorns kostnader fortsättningsvis inte måste öka i samma takt som tidigare är att servicenivån kan ha nått sin topp. Barnomsorgen omfattar idag i stort sett alla barn. Gymnasieskolan har omvandlats till en treårig utbildning för alla. Med handikappreformen togs ett betydande steg mot att funktionshindrade fick möjlighet att leva ett liv som alla andra. Med allt friskare äldre kommer behoven av äldreomsorg till viss del bromsas upp. Mot denna bakgrund behöver kanske inte välfärdstjänsterna i framtiden nå så många fler? Antalet välfärdstjänster för barn och gamla har ökat med 28 procent mellan 1980 och Drygt halva kostnadsökningen kan därmed återföras på ett ökat antal prestationer. Efter sekelskiftet har välfärdstjänsterna för barn och gamla inte ökat nämnvärt. Trots det har kostnaderna fortsatt öka. Att kostnaderna ökar i förhållande till mängden prestationer kan beskrivas som ett uttryck för minskad produktivitet. Innehållet i tjänsterna har emellertid ändrats över tiden. Att mer resurser krävs per ut- Tabell 3. Kostnader och prestationer för barn och gamla åren Procentuell förändring Kostnader Prestationer Barnomsorg + förskoleklass Grundskola 8 3 Gymnasieskola Äldreomsorg 62 2 S:a välfärdstjänster för barn och gamla Anm.: I summa välfärdstjänster för barn och gamla ingår också särskola, samt barnoch ungdomsvård. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

12 1. Sammanfattning 11 förd tjänst är i många fall en följd av höjda ambitioner och ökad kvalitet. Det kan till exempel handla om en ökad personaltäthet i barnomsorg och skola. Mellan 2000 och 2005 har kostnaden per välfärdstjänst för barn och gamla ökat med i genomsnitt 0,8 procent per år. Det är en snabbare ökning än under föregående 20 år, men en långsammare ökning än under 1980-talet (diagram 2). Hälso- och sjukvårdens kostnader har samtidigt ökat med i genomsnitt 1,7 procent per år trots att antalet vårdtillfällen och läkarbesök har minskat. I hälso- och sjukvårdens fall är det i hög grad den medicintekniska utvecklingen som bidrar till att kostnaderna ökar. Exempel finns på att kostnaden per prestation är vikande, men dessa kostnadsminskningar uppvägs av att nya och dyrare behandlingsmetoder samtidigt tas i anspråk. Utvecklingen innebär att sjukdomstillstånd kan behandlas med större framgång, men också att behandlingarna blir mer skonsamma för patienterna. Den medicintekniska utvecklingen är av flera skäl svår att bortse från. Nya behandlingsmetoder och nya mediciner tas hela tiden fram. Från en dag till en annan kan obotliga sjukdomar botas och plågsamma tillstånd plötsligt lindras. Svensk sjukvård kan knappast avstå från att tillgodogöra sig och dra nytta av dessa framsteg. För andra välfärdstjänster är det inte lika lätt att synliggöra motsvarande drivkrafter. Men liksom i hälso- och sjukvårdens fall finns i verksamheter som skola, barnomsorg och äldreomsorg faktorer och förhållanden som verkar i samma riktning, det vill säga att verksamhetens resultat ska bli allt bättre. Eftersom förutsättningarna för att göra mer med samma summa pengar är begränsade leder de ökade ambitionerna till att kostnaderna stiger. I sig är detta en högst naturlig utveckling. Motsatsen nämligen att vi som medborgare skulle nöja oss med en oförändrad standard för skola, vård och omsorg när standarden i övrigt höjs är svårare att förstå. Diagram 2. Välfärdstjänster för barn och gamla Genomsnittlig årlig procentuell förändring Procent 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Prestationer Kostnader Anm.: Välfärdstjänster för barn och gamla innefattar barnomsorg, förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, särskola, barn- och ungdomsvård samt äldreomsorg. Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

13 12 Välfärdsmysteriet Sysselsättningens betydelse är i praktiken mindre än man tror Diagram 3. Kommunsektorns kostnader och sysselsättningen totalt Genomsnittlig årlig procentuell förändring Procent 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 Sysselsättning Kostnader Källa: Sveriges Kommuner och Landsting Utrymmet för kommunernas och landstingens verksamhet bestäms i hög grad av samhällsekonomin. Framförallt har sysselsättningen en avgörande betydelse. Ju mer vi arbetar desto mer arbetad tid finns att tillgå och fördela. Problemet är att sysselsättningen över tiden inte ökar särskilt mycket. Kommunernas och landstingens ökade resurser kan till mycket liten del återföras på en ökad sysselsättning. Mellan 1980 och 2005 har antalet arbetade timmar i den svenska ekonomin ökat med 6½ procent samtidigt som kommunsektorns kostnader har ökat med 42 procent. Sysselsättningsökningen svarar därmed bara för en liten del av resurstillskotten. Att kommunsektorns kostnader kunnat öka på det sätt som skett beror till stor del på höjda skattesatser och på att priserna som kommunerna och landstingen betalar för sin produktion utvecklats förmånligt. Det senare beror delvis på att lönerna för kommunsektorns anställda har utvecklats långsammare än näringslivets löner. Ofta förs sysselsättningsökningar fram som möjlig lösning på den offentliga sektorns finansieringsproblem. Förutsättningarna för ökad sysselsättning har emellertid på flera sätt försvagats. Den potential som tidigare fanns i kvinnornas låga arbetskraftsdeltagande är numera uttömd samtidigt som de demografiska förutsättningarna inför framtiden är mindre positiva. Mellan 1980 och 2005 ökade befolkningen i yrkesaktiv ålder (20 64 år) med 12 procent. För perioden beräknas ökningen stanna vid 3 procent. Mot denna bakgrund är det svårt att se hur sysselsättningen ska bidra till den vidareutveckling av välfärdstjänsterna som fordras.

14 1. Sammanfattning 13 Det är också svårt att se att ett ökat skatteuttag eller långsammare löneutveckling för kommunsektorns anställda, på samma sätt som tidigare, ska kunna utgöra en framtida lösning. Den ekonomiska tillväxten, i form av näringslivets produktivitetsförbättringar, ger ett visst utrymme för ökad verksamhet, men det utrymmet är normalt inte större än att det räcker till att klara de krav som befolkningsutvecklingen ställer. För att servicenivå och kvalitet ska kunna höjas krävs större tillskott. Vad går att lära av historien? Föreställningar och myter uppstår lätt när relevanta och jämförbara fakta saknas. Även kring kommunernas och landstingens verksamhet förekommer föreställningar som är felaktiga. En sak vi kan lära oss av historien är att statistiken som beskriver kommunernas och landstingens verksamhet behöver förbättras. I diskussionen om välfärdens finansiering sker många gånger förenklingar och överdrifter. Ofta framställs demografin som avgörande för vilka krav som ställs på välfärdstjänster som skola, vård och omsorg. Sysselsättningen påstås ensam avgöra hur mycket som kan satsas på offentlig verksamhet. Demografin och sysselsättningen är förvisso betydelsefulla, men historiskt har de inte haft den avgörande betydelse som de ofta förutsätts ha framöver. Historiskt har kommunsektorns kostnader ökat betydligt mer än vad förändringarna i befolkningens storlek och ålderssammansättning har krävt. Mellan 1980 och 2005 har resurserna årligen ökat i genomsnitt 1 procent mer för varje år än vad förändringarna i demografin har krävt. Mycket talar för att skola, vård och omsorg kommer behöva motsvarande tillskott också framöver. Finansieringsproblemet skulle därmed vara större än demografins förändringar. Historiskt har skattehöjningar finansierat en stor del av utbyggnaden och förbättringar som har skett. Finansieringen har också underlättats av att den egna personalens löner har utvecklats långsammare än lönerna på den privata sidan. Sådana resurstillskott kommer inte att vara lika möjliga framöver. I framtiden kommer det att krävas andra lösningar än skattehöjningar och sänkta relativa löner för att en fortsatt vidareutveckling av välfärdstjänsterna ska bli möjlig.

15 14 Välfärdsmysteriet

16 15 Välfärd mer än allmän välfärd Om man via Internet söker på ordet välfärd uppkommer efter någon tiondels sekund omkring två miljoner träffar. För den engelska motsvarigheten, welfare, blir antalet långt fler. Välfärd är ett begrepp som alla känner till, men vars betydelse är oklar. I forskningssammanhang avser begreppet resurser som ger medborgarna möjlighet att kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor. Exempel på sådana resurser är inkomst, förmögenhet, utbildning, fritid, säkerhet till liv och egendom, social förankring, samt tillgång till vård och omsorg när hälsan och funktionsförmågan sviktar. Välfärd är med andra ord sådant som ger medborgarna möjlighet till meningsfulla val eller om man så vill chanser till ett bra liv. Ofta används begreppet välfärd i en mer avgränsad betydelse. När politiker säger sig vilja»bygga ut välfärden«är avsikten som regel att tillföra staten, kommunerna, landstingen och socialförsäkringarna mer pengar. Välfärd i denna bemärkelse är ofta synonymt med offentlig verksamhet eller sådant som i huvudsak finansieras med skatt. En bättre term för dessa insatser är offentligt finansierad välfärd eller allmän välfärd, det vill säga välfärd som alla garanteras. I detta kapitel används en vidare definition av begreppet välfärd. Det innebär att offentligt finansierad välfärd, som denna rapport i huvudsak handlar om, endast är en delmängd av välfärden i stort. Välfärdsutvecklingen Välfärdens nivå beror i hög grad på vilka ekonomiska resurser som finns att tillgå. Produktion och inkomster skapar förutsättningar inte bara för materiell välfärd utan påverkar också utrymmet för och innehållet i andra välfärdskomponenter som allmän välfärd och fritid. Hur mycket som produceras i ett land inverkar därför såväl direkt som indirekt på medborgarnas välfärd. Ett lands samlade produktion (bnp) ger för den skull inget rättvisande mått på välfärdens nivå. Den ekonomiska tillväxten definierad som en ökning av bnp kan ske på bekostnad av annat. Det materiella välståndet kan ha uppnåtts till priset av att annan välfärd såsom möjligheten att andas frisk luft och dricka rent vatten minskas. En traditionell kritik mot bnp är att måttet inte tar hänsyn till samspelet mel-

17 16 Välfärdsmysteriet lan olika välfärdskomponenter och i synnerhet att negativa välfärdseffekter av ekonomisk tillväxt inte beaktas. Mycket av det som läggs in i icke-ekonomiska aspekter på välfärd är samtidigt viktiga förutsättningar för ekonomisk tillväxt. Det kan till exempel gälla utbildning, hälsa och social tillit som har betydelse för produktionspotential och anpassningsförmåga. Det finns därmed ett ömsesidigt samband mellan välfärdens ekonomiska och icke-ekonomiska sidor. Utbildning, hälsa och så vidare utgör viktiga förutsättningar för ekonomisk tillväxt samtidigt som ekonomisk tillväxt i sin tur skapar ökat utrymme för ickemateriell välfärd. Ökat materiellt välstånd men också mer fritid och allmän välfärd Mellan 1950 och 2005 har produktionen i vårt land (det vill säga bnp) mer än fyrdubblats. Räknat per invånare motsvarar det en ökning med i genomsnitt 2,3 procent per år. Den privata konsumtionen har under motsvarande period ökat med i genomsnitt 1,7 procent per invånare och år och den offentliga konsumtionen med 2,5 procent. Ökningen av bnp kan fullt ut återföras på en ökad produktion per arbetstimme. Sysselsättningen, definierad som antal arbetade timmar, har inte ökat utan istället minskat. Antalet utförda arbetstimmar per invånare och år har minskat med en fjärdedel eller i genomsnitt 0,5 procent per år. Arbetstimmarna per sysselsatt har minskat i samma grad. Den ekonomiska tillväxten har till viss del tagits ut i kortare arbetsveckor, längre semestrar, längre studietider och längre liv som pensionärer. Att tillväxten till viss del kvitterats ut som fritid gör att utrymmet för konsumtion har begränsats i motsvarande grad. Tabell 4. Produktion, konsumtion och sysselsättning Procentuell förändring per invånare och år BNP 3,3 1,6 1,9 1,6 2,2 Privat konsumtion 2,4 1,3 1,4 1,2 1,7 Offentlig konsumtion 4,4 2,8 1,4 0,5 0,6* Arbetade timmar 0,9 0,8 0,7 0,6 0,6 Arb timmar/sysselsatt 0,9 1,3 0,3 0,4 0,5 *Offentlig konsumtion definieras i denna rapport som kostnaderna för offentlig konsumtion vilket gör att utvecklingen efter sekelskiftet avviker från uppgifterna i nationalräkenskaperna (nr). Källa: Konjunkturinstitutet och scb. På motsvarande sätt har konsumtionsutrymmet fördelats mellan privat och offentlig konsumtion. Den offentliga konsumtionen betalas inte som den privata konsumtionen med egna pengar utan istället med skatter. Som framgår i tabell 4 har den offentliga konsumtionen ökat och under långa perioder till och med snabbare än bnp. En sådan utveck-

18 2. Välfärd mer än allmän välfärd 17 ling kräver som regel höjda skatter, det vill säga en omfördelning av resurser från privat till offentlig konsumtion. Varför tillväxten inte ger utrymme för mer allmän välfärd I frånvaro av förändringar i sysselsättning och skatteuttag ger den ekonomiska tillväxten upphov till relativt begränsade tillskott till offentlig verksamhet. Grovt räknat täcker tillskotten enbart de behov som följer av befolkningsutvecklingen, vilket ungefär är liktydigt med en oförändrad offentlig konsumtion per invånare räknat. Att den ekonomiska tillväxten inte bidrar med mer beror på att inkomsterna i ekonomin och därmed skattebasen normalt inte ökar mycket snabbare än den offentliga sektorns kostnader för egen personal. Att det trots allt uppstår ett visst realt tillskott beror på att priserna för den offentliga sektorns övriga kostnader, det vill säga de vid sidan om kostnaderna för egen personal, som regel utvecklas långsammare än lönerna. Att den ekonomiska tillväxten inte med automatik ger upphov till några större resurstillskott för offentlig konsumtion behöver inte utgöra ett problem. Vad som skapar svårigheter är följande: Medborgarna efterfrågar fler/bättre välfärdstjänster Fler/bättre välfärdstjänster kräver ökade resurser Om endera produktiviteten i verksamheter som skola, vård och omsorg ökar i samma takt som i annan produktion eller medborgarna nöjer sig med en oförändrad offentlig service vore problemet ganska litet. Men begränsade möjligheter att kontinuerligt förbättra produktiviteten i kombination med växande krav gör att offentlig verksamhet normalt kräver större resurstillskott än vad den ekonomiska tillväxten med automatik ger. Historiskt har ekvationen lösts med hjälp av höjda skatter, det vill säga en överföring av resurser från privat till offentlig konsumtion. Höjda skatter innebär på kort sikt att innehållet i den egna plånboken reduceras. Det blir mindre kvar för eget bruk. På lite längre sikt är detta inte lika självklart. Höjda skatter kan förenas med stigande privat konsumtion om också inkomsterna stiger. Det blir mer kvar efter skatt även om skattesatsen höjs. Räkneexemplet till höger illustrerar detta. Problemet med stigande skattesatser är att de skapar ökade skillnader mellan det pris köparen av en vara eller tjänst betalar och den inkomst som säljaren får ut. Ju mer köparen tvingas betala i förhållande till vad säljaren erhåller (efter skatt), desto mindre sannolikt blir det att transaktionen äger rum. Att transaktioner som skulle vara fördelaktiga för köpare och säljare inte uppstår innebär en förlust av välfärd. Skatter har därför en negativ inverkan på samhällsekonomin. Räkneexempel: Innehållet i plånboken kan öka trots höjda skatter Antag att en anställd tjänar 100 kronor i timmen före skatt. Med en kommun- och landstingskatt på 30 procent blir det 70 kronor kvar för eget bruk. Med en årlig reallöneökning på 2 procent kommer timlönen att vara värd omkring 150 kronor om 20 år. Med en skattesats på 40 procent blir det 90 kronor över för eget bruk. Trots att skattesatsen höjts med en tredjedel har inkomsten efter skatt ökat i nästan samma grad.

19 18 Välfärdsmysteriet Pengarna eller livet? Räkneexempel: Innehållet i plånboken kan öka trots mer fritid Antag att en heltidsanställd har kronor i månadslön. Med en årlig reallöneökning på 2 procent kommer lönen att vara värd omkring om 20 år. Om den anställde går ner i arbetstid med 20 procent, till exempel från 40-timmarsvecka till 32-timmarsvecka, återstår kronor i lön. Trots att arbetstiden minskat med en femtedel har inkomsten ökat i nästan samma grad. För att vi som individer fullt ut ska ha möjlighet att styra våra liv krävs förutom inkomster, skattefinansierad välfärd med mera att vi också förfogar över egen tid. Enligt en av många definitioner avses med»fritid«, den tid som blivit över sedan andra nödvändiga sysslor och förpliktelser har fullgjorts. I det förindustriella samhället var det i stort sett endast överklassen som hade tillgång till sådan fri tid. För de flesta människor bestod en vanlig dag av arbete från tidig morgon till sen kväll. Mindre tid i förvärvsarbete och mer tid för egen del har länge varit ett angeläget mål i utvecklingen av det moderna välfärdssamhället. För att tillgodose detta har ett flertal arbetstidsreformer genomförts. Successivt har arbetsveckan reducerats, semestrarna förlängts och möjligheterna för annan betald ledighet vidgats. Det ökade materiella välståndet har med andra ord till viss del tagits ut i ledig tid. Så kommer det sannolikt att se ut också i fortsättningen. I takt med att vi får det bättre vill vi också ha mer egen tid. I räkneexemplet till vänster visas att det går att kombinera ökad fritid med mer i lön om bara inkomstutvecklingen är tillräckligt positiv. Problemet för kommunernas och landstingens del är att kortare arbetstider försvagar skattebasen och därmed minskar möjligheterna att tillhandahålla verksamhet finansierad med skatter. Ju mindre vi tillsammans arbetar desto färre arbetade timmar finns att tillgå och fördela. Det föreligger därför ett motsatsförhållande mellan allmän välfärd och egen fri tid. Mer av det ena innebär, allt annat lika, mindre av det andra. Det finns flera motiv för skattefinansierad produktion Det finns flera skäl till varför viss konsumtion bör finansieras med skatter. Utifrån ekonomisk teori brukar frågan om offentlig verksamhet och finansiering diskuteras från två utgångspunkter: effektivitet och fördelning. Genom skattefinansiering kan produktion komma till stånd som annars kanske inte skulle blivit av. Kollektiva nyttigheter som försvar, rättsväsende och brandkår är exempel på detta. Kollektiva nyttigheter är, per definition, odelbara vilket gör dem svåra att köpa och sälja på en marknad. Det går till exempel knappast att utforma ett invasionsförsvar som har till uppgift att skydda enbart de som är beredda att betala. En annan omständighet som talar för att finansiera kollektiva nyttigheter med skatt är att en enskild individ kan ha gagn av dessa tjänster eller varor utan att nyttan begränsas för andra. Det finns även andra situationer då konkurrens och fri prisbildning inte fungerar som den ska. Ett sådant fall är när produktionen förutsätter stora fasta kostnader (så kallade naturliga monopol). Under sådana förutsättningar kan det vara svårt att åstadkomma en mångfald på

20 2. Välfärd mer än allmän välfärd 19 en marknad. Det gäller särskilt för infrastruktur som kräver stora investeringar. Tabell 5. Offentlig konsumtion 2003 Procent av BNP Individuell Kollektiv Totalt Staten 1,8 6,2 8,0 Landsting 6,7 0,2 6,8 Primärkommuner m.m. 11,4 1,9 13,3 Totalt 19,8 8,3 28,1 Källa: scb. En stor del av den skattefinansierade produktionen består emellertid av tjänster som konsumeras individuellt (tabell 5). Det främsta skälet till att välfärdstjänster som skola, vård och omsorg tillhandahålls kostnadsfritt eller starkt subventionerat är att alla medborgare ska kunna garanteras dessa tjänster vid behov oavsett betalningsförmåga. Utöver fördelningspolitiska motiv finns för vissa välfärdstjänster även effektivitetsskäl för att dessa finansieras med skatt. Ett sådant motiv är att tillhandahållandet bidrar till positiva externa effekter. Utbildning antas bland annat ge upphov till högre produktivitet och materiellt välstånd. Utan subventioner skulle inte lika mycket utbildning komma till stånd och de positiva effekterna skulle därmed till viss del utebli. För sjukvård, men även för vård och omsorg, finns försäkringsmässiga argument för att dessa tjänster subventioneras med skatt. Mot detta ska ställas att skatterna, som betalar denna välfärd, slår in en kil mellan företagens lönekostnader och arbetstagarnas nettoersättningar. Priset som köparen betalar motsvarar inte de inkomster som säljaren får ut. Sådana skattekilar för med sig snedvridningar i ekonomin, vilket påverkar beteendet bland konsumenter och producenter. Skattefinansieringen har därför också en negativ inverkan på samhällsekonomi och välfärd vilket måste vägas mot de fördelar som produktionen ger. Kommunsektorn har vuxit mer än staten Ur tabell 5 kan utläsas att staten i huvudsak tillhandahåller kollektiva tjänster (som till exempel försvar, samhällsskydd och rättsskipning) medan kärnan i kommunerna och landstingens uppgifter består av nyttigheter avsedda för individuellt bruk. Under det senaste halvseklet har kommunsektorns resurser ökat i förhållande till statens. Dessförinnan var kommunernas och landstingens sammantagna konsumtion av ungefär samma omfattning som statens. Idag är kommunsektorns konsumtion mer än dubbelt så stor som statens. Denna förskjutning är till betydande del en följd av att den in-