Miljöledningssystem i myndigheter 2002

Transkript

1 Miljöledningssystem i myndigheter 2002 Rapport 5284 juni2003

2 Miljöledningssystem i myndigheter Naturvårdsverket

3 BESTÄLLNINGAR Ordertelefon: Orderfax: E-post: Postadress: CM-Gruppen Box Bromma Internet: Tel: E-post: Postadress: NATURVÅRDSVERKET (växel) Naturvårdsverket, Stockholm ISBN pdf ISSN Elektronisk publikation Naturvårdsverket 2003 Omslagsbild: Typisk Form

4 Förord Införandet av miljöledningssystem i statliga myndigheter är ett led i regeringens strävan att bygga ett ekologiskt hållbart samhälle. Det har pågått sedan 1996 och omfattar ca 230 myndigheter. Naturvårdsverket fick på hösten 2000 i uppdrag att till och med år 2003 stödja de andra myndigheterna vid införandet, att årligen göra en sammanställning av myndigheternas rapportering, samt att genomföra en utvärdering under Samtliga myndigheter som fått uppdrag har nu erbjudits möjlighet att genomgå Naturvårdsverket utbildningsprogram. I verkligheten återstår en del arbete på myndigheterna innan systemen kan anses säkrade i organisationerna. Årets sammanställning är det sista inom uppdraget. Utvärderingen redovisas separat och under senare delen av hösten Denna sammanställning för år 2002 har gjorts av Pernilla Melander, Göran Blom och Ulrika Hagbarth. Mer information finner du på Stockholm i maj 2003 Naturvårdsverket 1

5 Innehållsförteckning Förord... 1 Innehållsförteckning... 2 Sammanfattning... 3 Summary... 4 Inledning... 5 Riktlinjer för myndigheternas redovisning... 6 Del Redovisningar år Svarsfrekvenser och fördelningar... 8 Resultat Utbildningsinsatser under året Upphandling Revision av miljöledningssystem Ständiga förbättringar Del Analys av målformuleringar Inledning...17 Resultat Del Följer redovisningarna en röd tråd? Del Slutsatser Redovisningarna Förslag till förtydliganden i nästa års riktlinjer Kommentar och framåtblick Bilaga Samtliga myndigheter med uppdrag Bilaga Myndigheter som är certifierade enligt ISO eller registrerade enligt EMAS

6 Sammanfattning Det är i dag totalt 229 myndigheter som arbetar med miljöledning enligt uppdrag från regeringen. En del av myndigheterna (51 st) bedöms ha en relativt begränsad indirekt miljöpåverkan, och har därför fått i uppdrag att införa ett förenklat miljöledningssystem. Årets sammanställning omfattar för första gången samtliga myndigheter som fått i uppdrag att införa miljöledningssystem. Nästan en femtedel av myndigheterna saknas i sammanställningarna i rapporten i år. Efter förfrågan visar det sig att flertalet av dem har redovisat till respektive sakdepartement, men av olika anledningar har inte någon kopia registrerats i tid på Naturvårdsverket för att ingå i rapporten. Införandet av miljöledningssystem i myndigheterna ser i stort sett ut att ha gått bra. De som har fått uppdraget senast har kommit nästan lika långt som sina föregångare och tycks ha kommit igång lättare. Kanske har de haft nytta av föregångarnas erfarenheter. Riktlinjerna har dessutom utökats med ytterligare mallar, vilket bör ha underlättat redovisningen. De miljömål myndigheterna har ställt upp för sig nås till stor del. Vissa brister i uppföljningar och revisioner har dock noterats. Bara omkring hälften av myndigheterna utbildar sin personal när de inför miljöledningssystemet. Det är förvånande med tanke på att kunskap är en förutsättning för ett framgångsrikt miljöarbete. Ett miljöledningssystem måste underhållas, dvs. revideras och uppgraderas kontinuerligt för att fortsätta fungera bra. Miljörevisionen kan göras internt eller av externt upphandlade revisorer, och ska visa utfallet av miljöarbetet, identifiera avvikelser och ge underlag till förbättringar. Mot bakgrund av det är det anmärkningsvärt att endast 17 % av myndigheterna har genomfört några revisioner under år Det framgår av uppdraget att myndigheterna ska genomföra revisioner, men inte av riktlinjerna. Där sägs bara att de som gjort revision ska redovisa det. En stor resurs har satsats på att införa miljöledningssystem i statlig förvaltning och värdefulla erfarenheter har byggts upp. Sverige är här långt framme i jämförelse med andra länder i Europa. Denna insats behöver fortfarande vårdas för att överleva. Endast en mindre del av de 229 myndigheterna kan anses vara självgående och relativt oberoende av externt stöd. Det stöd som fortfarande behövs kan vara av olika slag. Årets sammanställning är det sista inom Naturvårdsverkets nuvarande uppdrag. Utvärderingen redovisas separat under senare delen av hösten

7 Summary In accordance with government decisions 229 government authorities today have an environmental management system (EMS) in force. Some of the authorities are regarded as having little impact on the environment. Therefore their systems are less comprehensive. For the first time the assessment this year includes all 229 authorities Almost one fifth of the authorities is missing in the assessment. A reminder was sent to those and it turned out that several had sent a report to the ministry in charge but for different reasons a copy had not reached the SEPA. The implementation of the EMS seems to have been successful on the whole. Authorities who had their decision recently have come almost as far in the implementation as those having had the decision for several years and have probably had a smoother start. Perhaps they could gain experience from the others. The reporting format has been further developed and now consists of three tables to fill in. An easy reporting format makes reporting easier, more comprehensive and gives a better overview. Objectives set in the EMS have been reached to a large extent. Some shortcomings are identified for follow-ups and audits. Only about 50% of the authorities have education activities. This is a surprisingly low figure since knowledge is a prerequisite for successful work. An EMS has to be maintained, that is audited and constantly improved in order to work well. Environmental auditing can be made internally or with external expertise. The audits shall describe the results, identify nonconformance and suggest corrective measures. In this context it is remarkable that only 17 % of the authorities have had any kind of audit during the year A big effort has been made to introduce EMS in the governmental authorities and valuable experiences are gained. In comparison with other countries in Europa, Sweden is in the forefront. The initiative still need to be taken care of to survive. Only a minor part of the 229 authorities can be regarded as relatively independent of external support in one way or another. This assessment is the last one within current assignment in SEPA. The evaluation of the whole EMS project will be reported later this year. 4

8 Inledning I december 1996 utsåg regeringen de 24 pilotmyndigheter som skulle bli de första att införa miljöledningssystem (MLS) i den offentliga förvaltningen. Ett miljöledningssystem är en metod för att systematisera miljöarbetet med hjälp av tydliga riktlinjer och mål, tydlig ansvarsfördelning och rutiner för att följa upp och redovisa resultaten. Pilotmyndigheternas uppdrag för 1997 var att lägga grunden till miljöledningssystemet genom att göra en miljöutredning, ta fram en miljöpolicy och en handlingsplan. De skulle därmed bidra med erfarenheter av hur miljöledningssystem kan införas i statlig förvaltning. Sedan 1997 har för varje år ytterligare ett antal myndigheter fått i uppdrag att införa miljöledningssystem för att förbättra sitt miljöarbete. Enligt uppdraget ska myndigheterna organisera sitt miljöarbete, integrera miljöhänsyn i verksamheten och sätta upp mål för miljöarbetet. Uppdragen följer i stort sett samma struktur som ISO 14001, men har inte samma krav på resursinsatser och detaljutformning. Från och med år 2001 har också ett antal myndigheter fått i uppdrag att införa ett förenklat miljöledningssystem. Under de här åren har några myndigheter upphört eller slagits ihop. Antalet myndigheter som fick regeringens uppdrag från början överensstämmer därför inte med hur många myndigheter som arbetar med MLS idag. Ytterligare en orsak till att antalet förändrats är att vissa myndigheters redovisning nu ska ingå i den centrala myndighetens redovisning (Regeringsbeslut 11, ). Enligt regeringsbeslutet ska den centrala myndigheten se till att de lokala och regionala myndigheterna systematiserar miljöhänsyn i sin verksamhet. De centrala myndigheterna ska också sammanställa och redovisa de lokala/regionala myndigheternas miljöarbete i sin egen redovisning till regeringen. Totalt 229 myndigheter har för närvarande i uppdrag att arbeta med MLS, varav 51 myndigheter har ett förenklat uppdrag. Den fullständiga listan på aktuella myndigheter finns bifogad (se bilaga 1). För närvarande är 10 myndigheter certifierade enligt ISO eller registrerade enligt EMAS, vilket är fler än förra året. Det finns också några myndigheter som uppger att en certifiering/registrering kan bli aktuell längre fram. I år har vi valt att gå in något djupare på hur formuleringarna av miljömål har utvecklats under åren, och om redovisningarna följer en röd tråd. Vi kommenterar även utvecklingen under år och funderar kring hur det fortsatta arbetet skulle kunna se ut. År Myndigheter som ursprungl. fått uppdrag Idag miljöpiloter 22 miljöpiloter miljöledare 32 miljöpiloter miljöledare 31 miljöpiloter miljöledare 38 miljöpiloter miljöledare 55 miljöpiloter miljöledare med förenklat system 51 miljöledare med förenklat system 5

9 I årets rapport granskas myndigheternas miljöledningsarbete under år 2002, med vissa jämförelser med tidigare år. Alla myndigheter som har fått i uppdrag att införa ett fullständigt miljöledningssystem och fortfarande ska redovisa till Naturvårdsverket ingår i år, liksom de som år 2001 har fått i uppdrag att införa ett förenklat system. Det är första gången som alla som har fått uppdrag ska lämna redovisning. Diagram 1. Antal myndigheter som redovisat respektive ingår i underlaget till sammanställningen. Antal Myndigheter med MLS-uppdrag Myndigheter som redovisat 2002 Redovisningar som rapporten bygger på förenklat uppdrag fullt uppdrag 206 myndigheter av 229 har redovisat i år. Sammanställningarna i rapporten bygger på de 186 redovisningarna som fanns på Naturvårdsverket vid tiden för sammanställandet. Rapporten bygger helt på myndigheternas redovisningar och det kan finnas en viss risk för att sammanställningen inte visar hela bilden. En myndighet kan till exempel ha ett fungerande miljöledningssystem, trots att det inte framgår av det aktuella årets redovisning. Även motsatsen är möjlig - att redovisningen tyder på ett integrerat miljöledningssystem trots att miljöarbetet i verkligheten stannat av. Riktlinjer för myndigheternas redovisning Miljödepartementet har det övergripande ansvaret för att miljöledning införs inom statsförvaltningen. Alla myndigheter med uppdrag att införa miljöledningssystem ska skicka sina årliga miljöredovisningar till respektive sakdepartement, med en kopia till Naturvårdsverket. Genom redovisningarna får riksdag, regering och sakdepartement information om hur arbetet med miljöledningssystem framskrider. Naturvårdsverkets sammanställning av myndigheternas miljöarbete är en del av verkets särskilda uppdrag. I detta ingår även att utvärdera hela systemet. Utvärderingen kommer att redovisas senast , och ingår inte i den här sammanställningen. I Miljödepartementets riktlinjer ges handledning i fråga om struktur och innehåll i myndigheternas redovisningar. De reviderade riktlinjerna är uppdelade som följer: 1. Redovisning av miljöutredning/betydande miljöaspekter, miljöpolicy och övergripande miljömål. 6

10 2. Redovisning av detaljerade miljömål och hur målen uppfyllts, både avseende indirekt och direkt miljöpåverkan. 3. Redovisning av övrigt miljöarbete, som till exempel informations- och utbildningsinsatser, utvärderingar/miljörevisioner och eventuella målkonflikter. För att underlätta myndigheternas rapportering och Naturvårdsverkets sammanställning av rapporterna, prövas i år bilagor till riktlinjerna i tabellform. Det är första gången som dessa tabeller utgör grunden för Naturvårdsverkets sammanställning. 7

11 Del 1 Redovisningar år 2002 Flertalet av myndigheterna stycken - har fått i uppdrag att införa ett fullständigt miljöledningssystem. 51 myndigheter har dock fått i uppdrag att införa ett förenklat system, eftersom deras indirekta miljöpåverkan bedöms vara relativt begränsad (Regeringsbeslut 3, ). Det förenklade uppdraget innebär att samma moment som i uppdraget att införa fullständigt miljöledningssystem ska genomföras, men de här myndigheterna arbetar enbart med sådana moment som har en direkt miljöpåverkan. De följer också samma riktlinjer. I årets redovisningar redogör de 106 myndigheter, som fick uppdraget år 2001, för första gången för sin miljöpolicy, sina miljömål och sitt handlingsprogram. Svarsfrekvenser och fördelningar Av de 178 myndigheterna med uppdrag att införa ett fullständigt miljöledningssystem, och som ska lämna en kopia av sin redovisning för år 2002 till Naturvårdsverket före den 22 februari 2003, kom 125 i tid. Ytterligare 23 redovisningar kom in efter utsatt tid, men ingår i materialet till sammanställningen. 51 myndigheter med förenklat uppdrag ska lämna in en kopia av sin redovisning för år 2002 till Naturvårdsverket. Av dem kom 6 stycken för sent, men ingår i materialet till sammanställningen. 13 av myndigheterna hade vid tidpunkten för sammanställandet inte lämnat någon redovisning till Naturvårdsverket och ingår inte. För 43 av myndigheterna har Naturvårdsverket vid tidpunkten för sammanställandet inte haft någon kopia av redovisningen för 2002 och dessa myndigheter ingår därför inte. Det bör dock poängteras att det efter en extra förfrågan till myndigheterna har visat sig att de flesta har redovisat till sina respektive sakdepartement i tid (se bilaga 1). 8

12 Diagram 2. Antal redovisningar per ansvarigt departement inklusive myndigheter med förenklat uppdrag Antal myndigheter Utbildn Finans Social Kultur Näring Justitie Miljö Försvar Utrikes Jordbruk Har ej redovisat Redovisat för sent Redovisat i tid av 229 myndigheter har redovisat till Naturvårdsverket år I diagrammet ovan ingår de myndigheter som har redovisat till sina respektive sakdepartement, men där ingen kopia har funnits på Naturvårdsverket i tid, i gruppen redovisat för sent. De myndigheter som har fått regeringsuppdrag att införa miljöledningssystem, under respektive departement, varierar i antal. Möjligen är det mer sannolikt att alla redovisningar från ett departement med ett fåtal myndigheter kommer in, än alla redovisningar från ett departement med många myndigheter. Diagram 3. Andel inlämnade redovisningar per departement % % 60% 40% 20% 0% Finans Jordbruk Justitie Kultur Social Utbildning Utrikes Totalt 9

13 Utvecklingen totalt av hur många myndigheter som lämnat redovisningar ses till höger i diagrammet: 71 % år 1999, 95 % år 2000, 96 % år 2001 och 90 % år I år är siffran för totalt antal inlämnade redovisningar något lägre än förra året; 90 % jämfört med förra årets 96 %. Alla myndigheterna under Jordbruksdepartementet, Justitiedepartementet och Miljödepartementet har redovisat i år. Förra året lämnade dessutom alla myndigheterna under Finans-, Social- och Utrikesdepartementet in sina redovisningar. Antalet myndigheter under varje departement varierar dock, och det är små marginaler i diagram 2. Till exempel fattas det bara en redovisning för att Finansdepartementet ska uppnå 100 %. I de flesta departementen har antalet myndigheter som lämnat in sina redovisningar ökat varje år sedan I år ses en liten nedgång. En bidragande orsak till det kan vara att det i år har tillkommit 106 myndigheter som ska redovisa för första gången. Två myndigheter har inte lämnat någon redovisning de senaste 2 åren; Arkitekturmuseet och Rymdstyrelsen. Diagram 4. Svarsfrekvens per uppdragsår. Myndigheter med uppdragsår 2001 uppdelade på myndigheter med förenklat uppdrag, försäkringskassor och övriga. 100% 95% 90% 85% 80% förenklat uppdrag försäkrings kassor Försäkringskassornas har den högsta svarsfrekvensen %. De hade redan från början byggt upp ett nätverk, med bland annat gemensamma mallar och vägledande övergripande miljömål, vilket bör ha underlättat arbetet med införandet. De övriga myndigheternas svarsfrekvens ligger mellan 87 och 94 %. Resultat Flertalet av de 186 myndigheter som ingår i sammanställningen i år, uppger att de har genomfört en miljöutredning, antagit en miljöpolicy och/eller formulerat miljömål inom fem år efter det att de fått i uppdrag att införa miljöledningssystem. Av dessa har 169 genomfört miljöutredning, 173 antagit miljöpolicy och 157 formulerat miljömål. Några myndigheter har genomfört flera av punkterna, andra har lämnat tomt på en eller flera av 10

14 dessa punkter. Till exempel svarade så många som 29 stycken (16 %) blankt på frågan om huruvida miljömål är formulerade. Miljöutredning, miljöpolicy och miljömål Det vanligaste är att miljöutredningen genomförs under första året efter uppdragsåret, därnäst att det görs under andra året. Detsamma gäller för när myndigheten antar en miljöpolicy och formulerar miljömål. Här märks dock en viss skillnad mellan dem som fått uppdrag år 2001 och dem som fått uppdrag tidigare år. En större andel av 2001: orna har genomfört en miljöutredning, antagit en miljöpolicy och formulerat miljömål inom två år efter uppdragsåret. Diagram 5. Diagrammet visar när miljöutredning har genomförts, miljöpolicy antagits och miljöpolicy formulerats i förhållande till uppdragsåret. Antal myndigheter Miljöutredning genomförd Miljöpolicy antagen Miljömål formulerade År relativt uppdragsår Ett fåtal myndigheter hade en miljöutredning redan innan de fick uppdraget. Detsamma gäller miljöpolicy och miljömål. Under uppdragsåret genomförde totalt 40 av 186 myndigheter från alla årskullar miljöutredning, 99 genomförde den ett år senare och inom två år efter uppdragsåret hade 162 myndigheter 87 % - genomfört en miljöutredning. Antalet myndigheter som antagit en miljöpolicy visar en liknande utveckling: 9 myndigheter antog miljöpolicy under uppdragsåret, 86 antog den ett år senare och två år efter uppdragsåret hade 164 myndigheter 88 % - antagit en miljöpolicy. Även myndigheternas arbete med att formulera miljömål har utvecklats likartat; 4 myndigheter formulerade miljömål redan under uppdragsåret, 78 gjorde det ett år senare och två år senare hade 135 myndigheter 73 % - formulerat miljömål. Årets redovisningar har granskats även med avseende på om och när man har reviderat/följt upp miljöutredning, miljöpolicy och miljömål. I 80 av årets redovisningar anges 11

15 att myndigheten har reviderat miljöutredning, miljöpolicy och/eller miljömål under uppdragsåret eller de första fem åren efter; 25 reviderade miljöutredningen, 30 miljöpolicyn och 25 de övergripande miljömålen. Här kan en myndighet ha angett att de gjort flera av uppföljningarna. De flesta av dem gjorde uppföljningar två år efter uppdragsåret, men tidpunkten varierar ganska mycket. Det gäller såväl uppföljning av miljöutredning som miljöpolicy och miljömål. I många av redovisningarna (126 st) saknas alltså uppgift om huruvida myndigheten har reviderat miljöutredningen, miljöpolicyn och miljömålen eller ej frågan har lämnats obesvarad. Frågan är om det ska tolkas som att de inte har gjort någon uppföljning eller om det betyder något annat. Eftersom myndigheterna ska sträva efter en ständig förbättring, vore det önskvärt att alla följde upp de olika delarna av miljöarbetet för att kontrollera att arbetet verkligen går framåt. Måluppfyllelse De detaljerade miljömålen ska vara delmål på vägen mot att uppfylla de övergripande miljömålen, det gäller miljömål för indirekt såväl som direkt påverkan. Genom att följa upp de detaljerade miljömålen får man en bild av hur miljöarbetet fortskrider. 101 myndigheter har uppgett att de har detaljerade miljömål - det motsvarar 44 %. Diagram 6. Genomförandegrad efter antal detaljerade mål (omfattar de 101 som angett detaljerade mål). 100% ingen uppgift Andel av detaljerade mål 75% 50% 25% inte alls hälften eller mindre mer än hälften helt 0% 1-5 (51 st) 6-10 (22 st) (13 st) >20 (15 st) Myndigheter grupperade efter antal mål. Inom parentes antal per klass. Diagrammet ovan visar myndigheterna fördelade efter antal mål som angetts, samt i vilken grad de har genomfört de uppställda målen. Tio detaljerade mål brukar anses tillräckligt, och sammanlagt 73 av de 101 myndigheterna - 72 % - har högst 10 detaljerade mål. 12

16 Genomförandegraden i förhållande till antalet detaljerade miljömål som angetts, är relativt likartad i de olika grupperna. Andelen mål som uppfyllts till över hälften eller helt är cirka 50 % oavsett antalet mål; gruppen med 1-5 mål ligger något över och gruppen med över 20 mål något under. Gruppen med över 20 mål har något fler helt uppfyllda detaljerade mål än de övriga. Möjligen kan det vara så att de som har få mål också har svårare mål, och att det är lättare att uppfylla många små mål än ett fåtal svåra. Diagram 7. Andel av detaljerade miljömål som uppfyllts och fördelning av använda mått på måluppfyllelse. 40% 30% 20% 10% 0% helt inte alls ingen uppgift nyckeltal skattning annat ingen uppgift I riktlinjerna sägs att myndigheterna ska ange hur graden av måluppfyllelse har tagits fram. Enligt de 101 myndigheter som har uppgett att de har detaljerade miljömål sker 33 % av uppföljningarna med hjälp av skattning, följt av annat. Annat kan till exempel vara att man konstaterar att en planerad information är genomförd eller broschyr tryckt. Nyckeltal (jämförelsetal) används i 18 % av uppföljningarna. Endast i ett mindre antal uppföljningar används enkät. För cirka 15 % av de redovisade målen lämnas ingen uppgift. Utbildningsinsatser under året För att miljöledningsarbetet ska fungera är det viktigt att alla anställda på myndigheten är införstådda med vilken påverkan myndigheten har på miljön. De anställda måste också få den miljöutbildning som är relevant för deras respektive ansvarsområden och arbetsuppgifter. Speciellt viktigt är det när ett miljöledningssystem införs. 13

17 Utbildningsinsatser i årets redovisningar 87 myndigheter av 186 uppger att de genomfört miljöledningsutbildning under år 2002, det motsvarar 47 % av det totala antalet redovisningar som ingår i sammanställningen. I 96 av myndigheterna, 52 %, har ingen miljöutbildning genomförts. Tre myndigheter lämnar inget svar De myndigheter som redovisar att utbildning genomförts anger olika typer av utbildning, riktat till olika personalgrupper. Till exempel utbildar några myndigheter all sin personal, medan andra prioriterar utbildning av ledningen. Utbildningsinsatser hos 2001 års miljöledare Sammanlagt 106 myndigheter fick uppdrag att införa miljöledningssystem år Vid en närmare granskning av utbildningsinsatserna under år 2002, bland de 50 som har svarat på frågan, finner man att 40 av dem har genomfört någon utbildning. Vanligast är att utbildningen riktas till all personal detta har skett hos 14 myndigheter. Näst vanligast är att den riktas endast till ledningen, vilket skett hos 10 myndigheter. Enstaka utbildningsinsatser riktas till miljöombud, intendenter, nyanställda och andra. Upphandling Enligt regeringsbeslut ska miljöanpassning av myndigheternas upphandling göras. Frågan om upphandling i riktlinjerna är dock formulerad på ett sätt som gör det mycket svårt att sammanställa svaren. Flera av myndigheterna svarar att de har ramavtal för sin upphandling, och att de inte vet men förutsätter att det tas miljöhänsyn i dem. I de fallen ges det ofta inget svar på hur stor del av upphandlingen som innehåller miljökrav, vilka produktgrupper det gäller eller vilka miljökrav som ställs. Ett annat problem är att de myndigheter som har decentraliserad upphandling och saknar metod för att sammanställa de miljökrav som ställs, inte kan lämna något svar. Revision av miljöledningssystem Ett miljöledningssystem måste underhållas, dvs. revideras och uppgraderas kontinuerligt för att fortsätta fungera bra. Miljörevisionen ska visa utfallet av miljöarbetet, identifiera avvikelser och ge underlag till förbättringar. En miljörevision kan göras antingen internt inom företaget eller med externt upphandlade revisorer. Internrevisioner bör göras en till två gånger per år för att kontrollera att rutinerna fungerar. De kan göras med hjälp av enkla checklistor. Den första interna revisionen bör göras så fort alla delarna i systemet finns på plats och då mer syfta till att skapa dialog och öka förståelsen för processen, än en faktisk granskning. Av uppdraget framgår att miljöarbetet ska revideras. I riktlinjerna finns dock inget krav på att myndigheterna ska genomföra någon form av revision. Det sägs däremot att de som gjort en revision eller uppföljning ska redovisa det. 14

18 Diagram 8. Myndigheter som genomfört/inte genomfört revision varav 2001:or intern/extern extern intern revision ej revision ej svarat I årets redovisningar anger en myndighet att man genomfört endast extern revision, 18 har genomfört interna revisioner och 9 både intern och extern revision. 155 av de 186 myndigheter som ingår i sammanställningen - 83 % - har inte genomfört någon revision under året. För de myndigheter som fick uppdraget 2001 är det kanske inte realistiskt att genomföra en revision under införandefasen. 75 av de 155 myndigheter som ingår fick uppdraget Räknar man bort dem återstår 80 myndigheter som borde ha genomfört intern och/eller extern revision men inte har gjort det. Förra årets lista på myndigheter som arbetar mot en certifiering enligt ISO blev tyvärr inte helt rätt. Troligen grundar det sig på ett missförstånd; vissa av myndigheterna arbetar inte mot en certifiering enligt ISO 14001, utan enligt ISO 14001: s riktlinjer. Risken för missförstånd är stor och listan utgår därför. 8 myndigheter är certifierade enligt ISO idag, 1 enligt EMAS och 1 enligt ISO EMAS (se bilaga 2). Många myndigheter tycker sig inte ha något behov av certifiering, men vissa av dem anser sig ha nytta av ISO som hjälpmedel. Ständiga förbättringar Grundtanken med ett miljöledningssystem är att det ska leda till ständiga förbättringar. En tredjedel av myndigheterna anger i årets redovisningar att de har gjort förbättringar under år En större andel - 48 % - svarar att de inte har gjort några och ytterligare 20 % svarar inte alls, vilket skulle kunna tolkas som nej. 68 % har i så fall inte gjort några förbättringar, enligt redovisningarna. I vissa redovisningar, där myndigheten svarat nej på frågan om ständiga förbättringar, får man vid en genomläsning ändå intrycket att 15

19 förbättringar har genomförts. Det skulle kunna tolkas som att det är oklart för några myndigheter vad begreppet ständiga förbättringar innebär. 16

20 Del 2 Analys av målformuleringar Övergripande och detaljerade mål för miljöarbetet Genom att arbeta med miljöledningssystem och miljömål bidrar de statliga förvaltningarna till en hållbar utveckling och att de nationella miljökvalitetsmålen nås. Enligt ISO ska organisationen upprätta och underhålla dokumenterade övergripande och detaljerade miljömål för alla områden och nivåer inom organisationen. Miljömålen delas upp i övergripande mål och detaljerade mål, för att därmed underlätta arbetet med dem. De har ett tydligt samband, samtidigt som de skiljer sig åt: Båda ska ha koppling till miljöpolicyn och kan innefatta såväl direkta som indirekta aspekter, och de detaljerade miljömålen ska vara delmål på vägen mot att uppfylla de övergripande miljömålen. De övergripande miljömålen ska vara långsiktiga och kan avse hela verksamheten eller delar av den. De detaljerade miljömålen ska vara realistiska, mätbara och tidsbegränsade. För att undvika att arbetet med dem blir alltför omfattande och oöverskådligt bör de detaljerade miljömålen inte vara för många - färre än 10 stycken brukar anses tillräckligt. I en decentraliserad organisation kan varje avdelning eller enhet ha egna detaljerade mål. Det totala antalet detaljerade mål kan då bli stort. Drygt 20 % av de 101myndigheter som uppger att de har detaljerade mål, har fler än 10 stycken. Inledning I syfte att undersöka om den enskilda myndigheten med åren blir bättre på att formulera miljömål, har formuleringarna av miljömål under åren i några myndigheter studerats närmare. Formuleringar av miljömål baserade på indirekta miljöaspekter har jämförts med formuleringar av miljömål baserade på direkta miljöaspekter. Endast förändringar i hur målen formulerats har undersökts, ingen hänsyn har tagits till orsaker. Det kan naturligtvis finnas faktorer som påverkar myndighetens miljöledningsarbete, som till exempel omstruktureringar eller byte av projektledare. Huruvida myndigheterna har koppling mellan övergripande miljömål och miljöaspekter har inte kunnat utredas i den här rapporten. Ursprungligen övervägdes också att jämföra myndigheter som är vana vid att formulera mål med myndigheter som inte är det, men det avskrevs, bland annat på grund av svårigheten att identifiera dem. Myndigheter med geografiskt spridda verksamheter ingår inte, eftersom deras detaljerade miljömål ofta finns på de olika enheterna. 17

21 Ett litet antal myndigheter har granskats med avseende på formuleringar av miljömål, alla med uppdrag att införa fullständigt miljöledningssystem. Myndigheterna har valts för att representera olika typer av myndigheter - utgöra exempel - och både certifierade (enligt ISO 14001) och icke-certifierade myndigheter ingår i urvalet. De utvalda myndigheterna är Räddningsverket, Mälardalens högskola, Fiskeriverket, Fastighetsverket, Stockholms universitet, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och Länsstyrelsen i Gävleborgs län. För att ta reda på om och hur formuleringen av miljömål förändras, har följande kriterier använts (indirekt och direkt påverkan): 1. Finns det samband mellan övergripande och detaljerade miljömål? 2. Är de detaljerade miljömålen kvantifierbara? 3. I de fall de är kvantifierbara, skärps de detaljerade målen? 4. Byts de detaljerade målen, eller är de samma år efter år? Resultat Sambanden mellan övergripande och detaljerade miljömål är bra i urvalet, och i ett par myndigheter kan man se att det utvecklats sedan år När det gäller kvantifierbarhet, kan man se en klar skillnad mellan hur myndigheterna hanterar de detaljerade målen för indirekt respektive direkt påverkan. De detaljerade miljömålen för direkt påverkan kan oftare kvantifieras, än målen för indirekt påverkan. Till exempel är alla detaljerade mål för direkt påverkan kvantifierbara hos en av myndigheterna år 2002, men inga av målen för indirekt påverkan. I de flesta av de undersökta myndigheterna var alla detaljerade mål för direkt påverkan kvantifierbara på ett tidigt stadium och de övriga myndigheterna har med tiden utvecklats därhän. Exempelvis var bara en del två myndigheters detaljerade mål för direkt påverkan kvantifierbara år 2000, men sedan år 2001är alla det. När det gäller indirekt påverkan, hade få av myndigheterna lyckats kvantifiera alla detaljerade mål. Samma sak återspeglas i hur man skärper miljömålen; mål för direkt påverkan skärps oftare än mål för indirekt påverkan. Det är dock svårt att se någon utvecklingstendens. Även i fråga om skälen till att målen byts ut syns en viss skillnad mellan indirekt och direkt påverkan; något fler mål för direkt påverkan byts ut eftersom de har uppfyllts. Miljömålen byts dock oftare ut av andra orsaker än på grund av att de uppfyllts. Det gäller både mål för indirekt och direkt påverkan. Ingen utveckling över åren kan ses. Sammanfattningsvis kan konstateras att det ur det här materialet knappast går att utläsa om målformuleringarna blivit bättre med åren. Möjligen kan man se en svag tendens åt det hållet när det handlar om detaljerade mål för direkt påverkan. 18

22 Detaljerat resultat 1. Finns det samband mellan övergripande och detaljerade miljömål? Sambandet mellan det övergripande och det detaljerade miljömålet kan till exempel se ut så här: Det övergripande målet är att minska energiförbrukningen. Det detaljerade mål (delmål) som är kopplat till det, är att minska energiförbrukningen med 3 % under år Myndigheterna i urvalet har överlag bra samband mellan övergripande miljömål och detaljerade miljömål. Tre myndigheter har fullständigt samband mellan övergripande och detaljerade mål sedan år 2000, och man kan se att en förbättring skett under åren hos dem som började mindre bra. De brister som finns eller har funnits gäller framför allt målen för indirekt påverkan. 2. Är de detaljerade miljömålen kvantifierbara? Exempel på kvantifierbara respektive icke kvantifierbara detaljerade miljömål. Miljömål för indirekt påverkan Miljömål för direkt påverkan Icke kvantifierbart detaljerat miljömål Tillvarata möjligheterna att styra mot en hållbar utveckling för ärenden som handläggs Börja mäta energiförbrukningen Kvantifierbart detaljerat miljömål Öka det ekologiska jordbruket till att omfatta 20 % av arealen Drivmedelsförbrukningen ska minskas med 5 % De detaljerade miljömålen i urvalets redovisningar är inte alltid kvantifierbara, varken när det gäller indirekt eller direkt påverkan. Alla målen för indirekt påverkan är helt kvantifierbara hos tre myndigheter år 2002, och det har även skett en förbättring med åren. Lika många myndigheter hade alla mål för indirekt påverkan kvantifierbara år 2001och 2000, men vilka myndigheter det har varit har varierat under åren. Hos sju myndigheter är alla de detaljerade målen för direkt påverkan kvantifierbara år den återstående har inga. Här har en utveckling hos tre av myndigheterna, men alla övriga hade alla sina mål kvantifierbara redan år 2001, och de flesta redan år Skärps de detaljerade målen i de fall de är kvantifierbara? Att skärpa ett detaljerat miljömål innebär att målet görs svårare. En myndighet kan till exempel första året ha som mål att minska sin pappersförbrukning med 3 %, för att andra året skärpa målet till att pappersförbrukningen ska minskas med 5 %. 19

23 I de fall där alla de detaljerade miljömålen är kvantifierbara har vi undersökt om de också har skärpts. År 2002 skärpte bara en myndighet alla sina detaljerade mål för indirekt påverkan jämfört med föregående år. Samtidigt skärpte tre myndigheter alla sina detaljerade miljömål för direkt påverkan. År 2001 skärpte ingen av myndigheterna några detaljerade mål för indirekt påverkan, men fem myndigheter skärpte alla de detaljerade målen för direkt påverkan. 4. Byts de detaljerade målen, eller är de samma år efter år? År 2002 bytte ingen myndighet ut de detaljerade målen för indirekt påverkan på grund av att de hade uppfyllts, men tre bytte ut dem av andra orsaker. Året innan bytte två myndigheter ut de detaljerade målen för indirekt påverkan, eftersom de hade uppfyllts och tre bytte ut dem av andra orsaker. Två myndigheter bytte ut de detaljerade målen för direkt påverkan eftersom de hade uppfyllts, och fem bytte av andra orsaker år Året innan byttes målen för direkt påverkan ut eftersom de hade uppfyllts i tre myndigheter och av andra orsaker i fyra myndigheter. Andra orsaker kan till exempel vara att verksamheten förändras, att målet inte var realistiskt eller att man hade upptäckt att det detaljerade målet inte hade någon koppling till det övergripande. Nås de övergripande miljömålen och ersätts av nya? I ett tidigt skede av sammanställandet gjordes en genomgång av de övergripande miljömålen hos tio av miljöpiloterna som fick uppdrag 1997, för att se om målen uppnås och ersätts av nya. De övergripande miljömålen för år 2000, 2001 och 2002 jämfördes, och samtidigt noterades om myndigheten under samma tid uppgav att den hade bytt projektledare eller ändrat verksamhet eller organisation. Tanken var att olika typer av omstruktureringar skulle kunna påverka miljöarbetet. År 2001 nådde 7 av de 10 myndigheterna övergripande miljömål, och bytte ut dem. Antalet mål som byttes ut varierar. En av myndigheterna hade inga övergripande mål formulerade. Tre av myndigheterna som har uppnått och bytt ut övergripande miljömål under året uppgav att de ändrade verksamhet eller organisation, fyra av dem uppger att de inte gjorde det. År 2002 uppnåddes de övergripande miljömålen och byttes ut i 6 av myndigheterna. De flesta av dem bytte ut flera mål. Ingen av myndigheterna uppger att de bytt projektledare eller börjat om. En av myndigheterna i urvalet bytte inte ut något övergripande miljömål vare sig under 2001 eller Ett projektledarbyte eller en ändring av verksamheten/organisationen skulle kunna medföra att arbetet med miljöledningssystemet antingen avstannar eller tvärtom får ny fart. Fiskeriverket är ett exempel på att en förändring av verksamheten kan vara positivt 20

24 och medföra att miljöledningsarbetet förändras till det bättre. Att döma av den här genomgången är dock inte ändringar av organisationen, eller liknande faktorer, avgörande för om de övergripande miljömålen uppnås och byts ut eller ej. 21

25 Del 3 Följer redovisningarna en röd tråd? I ett sammanhållet miljöledningssystem kopplar de olika delarna till varandra som en röd tråd, det vill säga att det som identifierats som betydande miljöaspekter i miljöutredningen återkommer i miljöpolicyn och i övergripande och detaljerade miljömål. Det är en förutsättning för att kunna se att miljöarbetet går framåt och verkligen inriktas mot att minska miljöpåverkan. Det förekommer att myndigheter istället för att basera miljömålen på de betydande aspekterna väljer att sätta upp mål som naturligt låter sig integreras i verksamheten, men på så sätt blir det inget sammanhang i miljöarbetet. För att se om det är någon skillnad mellan miljöledare 2000 och de myndigheter som fick sina uppdrag tidigare och har arbetat med miljöledning i några år, har sambandet mellan övergripande miljömål och miljöaspekter i redovisningarna undersökts. Vi har även tittat på antalet mål som ställts upp i förhållande till antalet aspekter. De som fick uppdrag år 2000 har jämförts med de som fick uppdrag Diagram 9. Antal aspekter respektive mål med inbördes samband, per årskull. Linjerna i staplarna visar andelen mål med koppling till miljöaspekter respektive övergripande mål Medelantal Miljöaspekter Övergripande mål Detaljerade miljömål I ovanstående diagram ser man att de detaljerade miljömålen är fler än de övergripande, i alla årskullar, vilket är rimligt. De detaljerade miljömålen har god koppling till de övergripande, för 1997: orna är kopplingen 100 %. När det gäller kopplingen till miljöaspekterna är bilden likadan med undantag för att 1997:orna här har sämre korrelation än övriga årskullar. 22

26 Diagram 10. Andelen övergripande mål med koppling till miljöaspekterna. Myndigheterna är grupperade i myndigheter med uppdragsår 2000 respektive myndigheter som fått uppdrag tidigare, övriga. 80% 60% % % 0% övregripande mål saknas koppling saknas delvis koppling full koppling De som fick uppdrag år 2000 verkar klara sig relativt bra vid en jämförelse med dem som fått uppdrag tidigare. De har full överensstämmelse mellan övergripande miljömål och miljöaspekter i nästan samma utsträckning som de övriga över 50 % - och de har inga mål som helt saknar koppling till aspekterna. Även om man ser till övergripande mål med delvis och fullständig koppling sammantaget, ligger de som fick uppdrag år 2000 bra till. Det är också färre av dem som har bara delvis samband mellan mål och aspekter än i den övriga gruppen. Bland dem som fick uppdrag år 2000 finns dock betydligt fler myndigheter som helt saknar övergripande miljömål, än bland de övriga. Diagram 11. Andelen detaljerade mål med koppling till de övergripande målen. Myndigheterna är grupperade i myndigheter med uppdragsår 2000 respektive myndigheter som fått uppdrag tidigare, övriga. 80% 60% 40% % 0% detaljerade mål saknas koppling saknas delvis koppling full koppling 23

27 Ser man på sambandet mellan detaljerade och övergripande miljömål är skillnaderna mellan miljöledare 2000 och gruppen av övriga mycket små. Skillnaderna är dessutom huvudsakligen till miljöledare 2000: s fördel. Något fler av dem har till exempel fullständig koppling mellan målen. Ser man istället på detaljerade mål med delvis och full koppling sammantaget, ligger de som fick uppdrag år 2000 ytterligare lite högre än gruppen övriga. Av detta skulle man kunna dra slutsatserna att införandet av miljöledningssystem har varit smidigare och effektivare än när de första myndigheterna fick uppdrag. Anmärkningsvärt är att 20 % av myndigheterna i gruppen som fick uppdrag , och som ingår i sammanställningen, svarar att de inte har några detaljerade miljömål. De utgör ändå ett positivt urval, till det kommer de som inte har svarat alls på den punkten. Bristen på detaljerade mål är alarmerande eftersom de är delmål för att nå de övergripande. I de fall detaljerade mål saknas kan det tolkas som att myndigheten har sett införandet av miljöledningssystem som en engångsinsats och i själva verket inte har något fungerande miljöledningsarbete. 24

28 Del 4 Slutsatser Redovisningarna Andelen redovisningar för år 2002 som har kommit in till Naturvårdsverket är något lägre i år än förra året. När Naturvårdsverket gick ut med en förfrågan till de myndigheter vars redovisningar saknades, visade det sig att flertalet av dem hade skickat redovisningarna till respektive sakdepartement, men av olika anledningar hade ingen kopia registrerats i tid på Naturvårdsverket. Dessa kom inte med i sammanställningen. Utan denna förfrågan skulle andelen redovisningar ha varit anmärkningsvärt låg (ca 80 % istället för ca 90 %). Enligt det beslut som myndigheterna fått ska en redovisning göras varje år. Redovisningarna har lite olika karaktär. Merparten består av ifyllda mallar och lite ytterligare text, men även helt annorlunda redovisningar liksom några myndigheter som svarat att det inte arbetar med ett miljöledningssystem finns med. Antalet myndigheter som omfattas av redovisningskravet har ökat med drygt 100 jämfört med förra året. De 106 sist tillkomna myndigheterna har hög svarsfrekvens och tycks ha kommit igång med miljöledningssystemet lättare än de som började tidigare. Särskilt framträdande är försäkringskassorna med 100 % svarsfrekvens. Försäkringskassorna byggde tidigt upp ett nätverk, och har bland annat gemensamma mallar och vägledande övergripande miljömål, vilket bör ha underlättat arbetet med införandet. Man har även likartad verksamhet. Den höga svarsfrekvensen kan bero på att engagemanget är störst i början, men kanske har de som tillkommit senast kunnat dra nytta av sina föregångares erfarenheter för att lättare komma igång. Införandet av miljöledningssystem ser ut att ha gått bra. Det stora flertalet av myndigheterna i sammanställningen har genomfört miljöutredning, antagit miljöpolicy och formulerat miljömål inom två år. Men trots att kunskap är en förutsättning för att miljöarbetet ska fungera bra, satsar relativt få på utbildning av personalen. Speciellt i början när miljöledningssystem införs borde det finnas behov av utbildning. Måluppfyllelse/uppföljning Att ställa upp mål för verksamhetens miljöpåverkan och att följa upp resultatet är en mycket viktig delprocess i ett miljöledningssystem. Att ha bra metoder för att mäta måluppfyllelse är därmed också viktigt. Myndigheterna har nu kommit så långt i arbetet med att införa miljöledningssystem att tyngdpunkten bör ligga på uppföljning av målen. 25

29 Det faktum att myndigheterna i år redovisar även måluppfyllelse enligt en mall, har gjort det möjligt att ta fram både andelen detaljerade mål som har uppfyllts och vilka metoder som använts för att mäta måluppfyllelse, i årets rapport. De detaljerade målen har uppfyllts till cirka 50 % i årets redovisningar, och det är ingen nämnvärd skillnad mellan myndigheter med många respektive få detaljerade mål, vilket man skulle ha kunnat förvänta sig. Skattning är den vanligaste metoden för att mäta måluppfyllelse, nyckeltal används oftast bara delvis. Ett fåtal använder nyckeltal genomgående. Det är ofta svårt att mäta om detaljerade mål för indirekta aspekter uppfylls och kanske får skattning användas i högre grad. Detaljerade mål för direkta miljöaspekter bör däremot kunna följas upp med säkrare metoder än skattning. Här finns en förbättringspotential. Miljöutredning, miljöpolicy och miljömål bör revideras för att hållas aktuella. Ändå verkar relativt få uppföljningar/revisioner genomföras. Antalet uppföljningar/revisioner under de första fem åren är anmärkningsvärt lågt. Med tanke på att myndigheterna ska sträva efter ständig förbättring, borde fler följa upp miljöledningsarbetet för att kontrollera att det verkligen går framåt. I många av redovisningarna saknas svar på frågan, och det är oklart om det betyder att ingen uppföljning har gjorts eller att den har redovisats tidigare. Ibland hänvisar man också till tidigare redovisningar. Skillnaden i måluppfyllelse mellan myndigheter som har reviderat miljömål och som inte har gjort det är liten. Vid en jämförelse där man lägger ihop helt uppfyllda och mer än till hälften uppfyllda mål, blir resultatet i stort sett detsamma oavsett om myndigheten har reviderat miljömål eller ej. Av redovisningarna för år 2002 går det med andra ord inte att utläsa att fler mål uppnås om antalet inte är för stort eller om revisioner genomförs. Grundtanken med ett miljöledningssystem är att det ska leda till ständiga förbättringar. I årets redovisningar anger ca 2/3 av myndigheterna att det inte gjorts några ständiga förbättringar. Vid en genomläsning får man ändå intrycket att förbättringar har genomförts. Det skulle kunna tolkas som att det är oklart för några myndigheter vad begreppet ständiga förbättringar innebär. Eftersom ständiga förbättringar är så centralt, bör årets resultat leda till att myndigheterna dels får hjälp med att förtydliga vad begreppet innebär, dels med att klargöra att ständiga förbättringar är en förutsättning för att miljöarbetet ska gå framåt och utgör kärnan i ett miljöledningssystem. Regeringen har beslutat att myndigheternas upphandling ska miljöanpassas. Hur miljöanpassningen av upphandlingen går är dock svårt att värdera, eftersom frågorna om upphandling i riktlinjerna är formulerade på ett sätt som gör det mycket svårt att sammanställa svaren. Flera av myndigheterna svarar att de har ramavtal för sin upphandling, och att de förutsätter att det tas miljöhänsyn i dem. De svarar ofta inte på frågorna om hur stor del av upphandlingen som innehåller miljökrav, vilka produktgrupper det gäller eller vilka miljökrav som ställs, möjligen känner den som gör redovisningen inte till det. På andra myndigheter är upphandlingen decentraliserad på många inköpare, som fallet är till exempel på Stockholms universitet, och myndigheten saknar överblick över vilka miljökrav som ställs. 26

30 Ett miljöledningssystem måste underhållas, dvs. revideras och uppgraderas kontinuerligt för att fortsätta fungera bra. Miljörevisionen kan göras internt eller av externt upphandlade revisorer, och ska visa utfallet av miljöarbetet, identifiera avvikelser och ge underlag till förbättringar. Mot bakgrund av det är det anmärkningsvärt att endast 17 % av myndigheterna har genomfört några revisioner under år Det framgår av uppdraget att myndigheterna ska genomföra revisioner, men inte av riktlinjerna. Där sägs bara att de som gjort revision ska redovisa det. Målformuleringar I ett sammanhållet miljöledningssystem kopplar de olika delarna till varandra som en röd tråd. Nedanstående text bör läsas mot bakgrund av att målformuleringar har granskats i ett mycket litet urval. Innehållet i texten bör därför betraktas som exempel på, snarare än generellt gällande, tendenser. Som regel finns det ett samband mellan övergripande och detaljerade miljömål i redovisningarna i urvalet. Man kan också se att det förbättras med åren. När myndigheterna har svårigheter med att binda samman övergripande och detaljerade miljömål, handlar det framför allt om indirekt påverkan. I fråga om koppling mellan övergripande och detaljerade mål kan man se en utveckling/förbättring över åren, och även avseende de detaljerade miljömålens kvantifierbarhet. Däremot är det svårt att se någon utveckling när det gäller om de detaljerade målen skärps, eller orsakerna till att de byts ut. De detaljerade målen byts ut oftare av andra orsaker än på grund av att de har uppfyllts, det gäller både mål för indirekt och direkt påverkan. I början av arbetet med årets sammanställningar gjordes en genomgång av de övergripande miljömålen hos tio av miljöpiloterna som fick uppdrag 1997, för att se om målen nås och ersätts av nya. De flesta myndigheterna i urvalet uppnår och byter ut övergripande miljömål, och förändringar i verksamheten eller organisationen tycks inte påverka om myndigheten byter ut övergripande mål eller inte. Under arbetet med att granska målformuleringar har några faktorer visat sig begränsa urvalet och försvåra sammanställandet. I vissa av redovisningarna är det svårt att utläsa om angivna miljömål är övergripande eller detaljerade, eller båda delarna. En myndighet redovisar detaljerade miljömål endast i sin årsredovisning som inte medföljer och en annan har blandat ihop indirekta och direkta miljömål. Förslag till förtydliganden i nästa års riktlinjer Eftersom en del redovisningar skickades till respektive sakdepartement men ingen kopia kom till Naturvårdsverket, borde det kanske på något sätt understrykas att kopian till Naturvårdsverket, eller den myndighet som hädanefter kommer att göra sammanställningen, måste skickas in. 27