Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten 2008

Transkript

1 Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten 2008 Inspektionsrapport 2010:1 Rikspolisstyrelsen Enheten för inspektionsverksamhet Februari 2010 Rapport_ESF_ indd

2 Ansvarig utgivare: Rikspolisstyrelsen, Box 12256, Stockholm D nr: STA /08 Grafisk design: Alenäs Grafisk Form Upplaga: 100 ex Tryck: RPS Tryckeri, Stockholm 2010 Rapport_ESF_ indd

3 innehåll Sammanfattning inledning Bakgrunden till inspektionen... 5 Genomförande av inspektionen INITIERINGSFASEN POLISMYNDIGHETENS HOTBILDSBEDÖMNING Inhämtande av uppgifter internt och externt... 7 Dialog med olika grupper... 7 Inspektionsgruppens bedömning... 8 Inspektionsgruppens rekommendationer POLISMYNDIGHETENS BESLUT Regler om ledning av särskild händelse Ledningsnivåer Planering Verktyg för planlagd operativ polisverksamhet VPOP SPT Regler om ledning av särskild händelse vid Polismyndigheten i Skåne Beslut om initieringsdirektiv Beslut i stort Beslut om personaluttag Beslut om taktiskt genomförande av kommenderingen Beslut om användande av VPOP Beslut om informationsstrategi Inspektionsgruppens bedömning Inspektionsgruppens rekommendationer PLANERING AV INSATSEN Insatsledning Planering på övergripande operativ nivå Planering på minutoperativ nivå Bemanning Personal från andra myndigheter Utredningsverksamheten Utvärdering Inspektionsgruppens bedömning Inspektionsgruppens rekommendationer ARBETSMILJÖ Allmänt Mental förberedelse Boendet Information Förplägnad Utrustning Övrigt Inspektionsgruppens bedömning Allmänt Boende Information Avstånd Förplägnad Utrustning Inspektionsgruppens rekommendationer bilagor Bilaga 1 Direktiv Bilaga 2 Kommenderingschefens BIS Rapport_ESF_ indd

4 Sammanfattning Att skilja på vad som är rätt och fel är inte lika enkelt som att skilja svart från vitt. Detta gäller särskilt i en så komplex fråga som planering och genomförande av en särskild händelse. Bedömningarna som framförs i denna rapport är inspektionsgruppens subjektiva uppfattning om den planering som Polismyndigheten i Skåne gjorde inför ESF-konferensen i Malmö september Gruppen vill emellertid hävda att vår uppfattning grundar sig på betydande erfarenhet och gedigen kompetens inom området särskilda händelser. Det är mot den bakgrunden inspektionsgruppen funnit att hur omsorgsfullt man än planerat inför en särskild händelse så finns det alltid någon särskilt i efterhand som tycker att man gjort fel. Det finns dock områden som inspektionsgruppen funnit att såväl gruppen som flertalet av de gruppen talat med är överens om, nämligen att strategiska beslut från länsledningen på ett tydligare sätt borde ha utgjort basen för planeringen, att förläggningsfrågan har fått en otillfredsställande lösning och att planering i olika nivåer borde ha gjorts som en följd av skiftande hotbildsbedömningar. Inspektionsgruppen har, utifrån de iakttagelser som gjorts vid denna inspektion, främst försökt finna konstruktiva rekommendationer som kan vara till hjälp vid kommande planeringar. De viktigaste rekommendationerna är: Planering av en insats bör bedrivas utifrån att hotbildsnivån kan variera, bl.a. för att undvika negativa effekter med tidig mållåsning beträffande antal deltagare och händelseutveckling. En extern bedömningsgrupp med personal från andra polismyndigheter bör bildas för att ge råd och stöd vid personaluttag från annan polismyndighet, vid insatser av denna karaktär. Det är lämpligt att nationellt utbildade kommenderingschefer, stabschefer och insatschefer medföljer förstärkningsorganisationen då denna nyttjas. Vid stora förstärkningsrörelser bör övervägas att anlita erfarna konferensarrangörer för planering av boende, förplägnad etc. De yttre omständigheterna för polispersonalen bör planeras och ordnas så mental förberedelse möjliggörs. Uppfattningen att en problemgrupp omfattar 5 10 procent av en folksamling bör kritiskt granskas. De olika regel- och begreppssystem som reglerar hanteringen av särskild händelse bör ses över. Polismyndigheten i Skåne rekommenderas att göra en översyn av det interna regelverket i avsikt att tydliggöra ansvarsförhållanden när det gäller planering, genomförande och uppföljning av i förväg kända särskilda händelser. 4 Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten 2008 Rapport_ESF_ indd

5 1 Inledning Bakgrunden till inspektionen Den september 2008 anordnade Europeiska Sociala Forumet (ESF) en internationell konferens i Malmö. I samband med konferensen inträffade händelser som har uppmärksammats i olika sammanhang. Bland annat genomfördes den 19 september en s.k. gatufest, som bl.a. resulterade i skadegörelse i Malmös centrala delar. Kritik har riktats mot kommenderingsledningen för att inte ha tillåtit polisstyrkan att ingripa. Vidare har kritik förts fram från bl.a. Svenska Polisförbundets sida mot främst logifrågor för inkommenderad polispersonal. Dessa händelser har också fått omfattande massmedial uppmärksamhet. Med anledning av det inträffade beslutade Rikspolisstyrelsen (RPS) den 5 december 2008 att genomföra en inspektion vid Polismyndigheten i Skåne avseende de åtgärder som vidtogs av Polismyndigheten inför ESF-konferensen, fram till den 16 september Inspektionen ska omfatta Polismyndighetens hotbildsbedömning samt beslut och planering av insatsen. Direktiv framgår av bilaga 1. En förundersökning om de händelser som utspelade sig under tiden för konferensen pågår. Så länge denna pågår ska, enligt direktiven, inhämtande av uppgifter från enskilda personer föregås av samråd med ansvarig åklagare. Inspektionen har genomförts av polismästaren Mats Vangstad, Polismyndigheten i Stockholms län, polismästaren Erik Nord, Polismyndigheten i Västra Götaland, kommissarien Anders Sigurdsson, Polismyndigheten i Stockholms län och polisintendenten Camilla Fagerberg, Polismyndigheten i Örebro län. Dessa kallas i det följande inspektionsgruppen. Genomförande av inspektionen Planeringen av en poliskommendering såsom den nu aktuella är en grannlaga uppgift och inrymmer ett stort antal åtgärder. Inspektionsgruppen är väl medveten om att det är tämligen enkelt att i efterhand lägga synpunkter på hur planeringen genomförts. Gruppens ambition är emellertid inte främst att söka fel utan framför allt att försöka göra iakttagelser som kan leda till rekommendationer för framtida planeringar av liknande insatser. Inspektionsgruppen har hämtat in och tagit del av order, erfarenhetsberättelser och annat skriftligt material som rör händelsen. Vidare har inspektionsgruppen genomfört ett besök vid Polismyndigheten i Skåne. Samtal har därvid förts med ett femtontal personer i olika befattningar och på skilda nivåer inom Polismyndigheten. Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten Rapport_ESF_ indd

6 2 Initieringsfasen Enligt de handlingar som inspektionsgruppen tagit del av kom den planerade ESF-konferensen till Polismyndighetens kännedom under hösten Den 12 december 2007 har Tillståndsmyndigheten i Skåne, polisområde Malmö, skriftligen informerat arrangörerna för ESF-konferensen om tillståndsförfarandet. Den 6 februari 2008 hölls det första mötet med Malmö Stad samt arrangörerna för ESF-konferensen, då en arbetsfördelning mellan parterna gjordes. Det förefaller visserligen ha pågått ett visst planeringarbete dessförinnan, men inspektionsgruppen har inte kunnat finna någon sådan dokumenterad, förutom det som gäller tillståndshanteringen. Dessutom har en förberedande underrättelseinhämtning skett med utgångspunkt av den information som arrangören lämnat avseende antalet deltagare m.m., även om den inte har dokumenterats. Den 5 mars 2008 skrev den taktiske ledaren vid Polismyndigheten till Rikskriminalpolisen (RKP) och förvarnade om att det skulle komma en framställan om förstärkningsresurs avseende personal utbildad i den särskilda polistaktiken (SPT). Detta motiverades med att denna typ av händelser erfarenhetsmässigt utgjort arenor för ordningsstörningar och spontanyttringar. 6 Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten 2008 Rapport_ESF_ indd

7 3 Polismyndighetens hotbildsbedömning Inhämtande av uppgifter internt och externt Under planeringsfasen har polismyndigheten inhämtat omfattande information, såväl från konferensarrangören som från tidigare års arrangörer i andra länder. Dessutom har Kriminalunderrättelsetjänsten (KUT) på sedvanligt sätt skaffat sig information via Internet. Polismyndigheten tog under januari kontakt med Europol för att få information om tidigare ESF-möten i Europa. Dessutom togs en kontakt med SÄPO för att de skulle delta i planeringsarbetet. Detta skedde i samband med ett stabsmöte den 29 januari, vilket syntes vara det första dokumenterade stabsmötet. Mötet leddes av myndighetens taktiske ledare som efter detta möte avlöstes av en SPT-utbildad kommenderingschef. Från arrangörshåll uppgavs redan från början att antalet deltagare till konferensen förväntades bli ca Denna numerär kom från beräkningar som gjorts med utgångspunkt från den internationella erfarenhet som fanns från samma typ av arrangemang i andra städer. Det är oklart om siffran gällde för hela veckans totala deltagarantal eller om den gällde siffran på den avslutande demonstrationen. Numerären finns sedan med under hela planeringsarbetet. Numerären har dessutom, under en utsättning, av företrädare för KUT, angivits som den problemnumerär som personalen mentalt skulle förbereda sig för. En annan utgångspunkt som diskuterades under planeringsarbetet har varit att 5 10 procent av deltagarna skulle utgöra en problemgrupp. Det har för inspektionsgruppen uppgivits att antagandet om problemgruppens storlek hämtats från polisrapporter från ESF-arrangemang i Paris, London och Aten. Enligt SPT-konceptet beskrivs hotbildsnivån, i nivåerna 1 5, där 5 är den högsta nivån. Hotbildsnivån anger hur insatsen strategiskt ska planeras. Den s.k. lägesbarometern används inom SPT-konceptet för att ange den faktiska hotbildsnivån under en insats. Den bygger på tre lägesnivåer grönt, gult och rött läge, där grönt motsvarar lugnt läge, gult oklart läge och rött allvarligt läge. Lägesbarometern utgör en grund för taktiska resonemang i samband med en kommendering och kan också användas för att signalera hur den enskilde polisen ska förhålla sig. Myndighetens bedömning av hotbilden var den bild som underrättelsetjänsten presenterade. Där låg den generella hotbilden på en 3:a med en 4:a vid Reclaim the Streets (RTS) och vid två andra aktioner som Beyond ESF (autonoma grupperingar) planerade att genomföra. Hotbilden mot de officiella arrangemangen inom ESF-konferensen var som högst en trea. Det har uppgivits för inspektionsgruppen att KUT vid ett flertal tillfällen påtalade att antalet deltagare troligtvis inte skulle bli så stort som arrangören uppgav. Beträffande antal autonoma deltagare var antalet mer svävande, allt från ett par hundra upp till ett par tusen. Dialogpoliserna har uppgivit att de redan tidigt i planeringen påtalat att de ansåg att hotbilden gällande arrangemanget var för hög, men att de inte fick gehör för detta hos kommenderingsledningen. Det har uppgivits att KUT under planeringen försökte vara återhållsam för att kunna presentera en nyanserad hotbild. Vidare har uppgivits att olika funktioner i staben och insatsledningen kände otålighet över att inte få tillräcklig information tillräckligt tidigt, varför det etablerades andra informationskanaler. Detta gjorde att man ibland i stab, insatsledning och KUT kom fram till olika hotbildsbedömningar. Detta medförde att det periodvis var svårt att förmedla ett entydigt budskap. Den första hot- och riskanalysen levererades den 18 mars Därefter har hotbilden skriftligen uppdaterats två gånger under augusti och slutligen den 11 september Såväl kommenderingsledningen som KUT var mycket nöjd med den hot- och riskanalys som redovisades till kommenderingsledningen. Samverkan med RKP och SÄPO uppges ha fungerat mycket bra. RKP tog emot den information som kom från utlandet och dessutom ställde man en analytiker till Polismyndighetens förfogande. Dialog med olika grupper Dialogpolisen i Skåne har två olika roller, dels som dialogpoliser och dels som supporterpoliser. Inspektionsgruppen kan konstatera att detta upplägg skiljer sig ifrån det upplägg som har valts vid polismyndigheterna i Stockholms län och i Västra Götaland. Dialogpolisen blev tidigt involverad i planeringen och var från maj månad nästan på heltid engagerade i detta. Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten Rapport_ESF_ indd

8 Polismyndighetens hotbildsbedömning En av arbetsuppgifterna de hade var att informera alla volontärer om polisens roll under arrangemanget. Deras ambition var dessutom att ha kontakt med olika grupperingar som skulle delta i ESF-konferensen. Av dokumentationen framgår inte huruvida man lyckats få kontakt med de autonoma grupperingar som kunde tänkas vara aktiva under ESF-konferensen. Man hade dock en tät och intensiv kontakt med arrangörerna och många av de deltagande grupperna. Inspektionsgruppen träffade en företrädare för arrangören, som anses ha god insyn i den autonoma miljön. Han framförde kritik mot att det varit svårt för de autonoma grupperingarna under planeringen att få till stånd en dialog med Polisen i Skåne. Han menade att det var först i och med att Håkan Jarborg-Eriksson i juni 2008 blev utsedd till kommenderingschef för ESF-konferensen som kontakterna blev konstruktiva; Det var som att vända på en hand. Som exempel nämndes en stor SPT-övning med ca 100 figuranter som planerades och genomfördes i Skånepolisens regi. Detta skedde utan att företrädare för de autonoma grupperna informerats. Att denna övning genomförts spreds som en löpeld i de autonoma kretsarna och togs som bevis för att polisen planerade för krig och inte för en insats med den fredliga framtoning man officiellt försökte framhålla. I de dialogdirektiv som kommenderingschefen skrev den 6 augusti påtalas vikten av att få volontärerna i ESF att påverka sina egna för att få dem att inte delta i eller stödja eventuella brottsliga aktioner från aktivistgrupper samt att visa förståelse för polisens roll under arrangemanget. Planeringen innebar bl.a. att dialogpoliserna under själva genomförandet skulle fungera som koordinatorer för de utländska och inhemska dialogpoliser som skulle finnas på plats i Malmö. Dialogpoliserna anser att man varit till stor nytta för arrangemanget och att man bidragit till att det blev lugnt och att inga svårare ordningsstörningar uppstod. De första formella kontakterna mellan arrangören för ESF-konferensen och polismyndighetens kommenderingsledning togs i början av februari, och därefter hade man täta kontakter under planeringsarbetet. Dessa kontakter med arrangören verkar redan från början ha varit goda. Kontakterna fortsatte sedan fram till genomförandet och den sista tiden före arrangemanget träffades polisen och ledningen för ESF-konferensen varje vecka. Inspektionsgruppens bedömning Planering grundar sig normalt sett på den hotbildsbedömning som görs. Det är därför viktigt att det finns endast en officiell hotbildsbedömning och att den kommuniceras ut i organisationen på ett entydigt sätt. Det är vidare viktigt att den gjorda hotbildsbedömningen omprövas kontinuerligt så att insatsplaneringen kan anpassas därefter. Det ligger i sakens natur att man i ett planeringsskede planerar för det otänkbara så att man kan hantera det tänkbara. Bl.a. med hänsyn härtill är planering för olika hotbildsnivåer extra viktig. I det omfattande materialet som härhör från planeringsskedet har vi inte funnit något som tyder på att hotbilden tillräckligt kritiskt granskats innan den fastställts. Inspektionsgruppen har snarare funnit att det borde ha funnits anledning att ifrågasätta den numerär och den hotbildsnivå som satts upp. I den strategiska planeringen är det viktigt att planering sker utifrån olika hotbildsnivåer. Inspektionsgruppen har fått uppfattningen att det under planerings arbetet har skett en olycklig mållåsning på numerären deltagare. Inspektionsgruppen bedömer att detta har fått till följd att planering inte tillräckligt omsorgsfullt har skett för olika hotbildsnivåer, utan skett företrädesvis avseende den högsta hotbilden. Vidare fanns otydligheter avseende hotbildsbedömningen, bl.a. pga att det gjordes sidobedömningar av den. Inspektionsgruppen finner det olyckligt att hotoch riskbedömningarna skedde på detta sätt och att man inte följde den gängse underrättelsebedömningen och planerade enligt lägesbarometerns 3 nivåer. I planeringen har polismyndigheten i Skåne tagit som utgångspunkt den information som givits om att 5 10 procent av deltagarna utgör den egentliga problemgruppen. Det saknas enligt inspektionsgruppens uppfattning allmängiltig kunskap om problemgruppers storlek. Informationen om 5 10 procent, en uppfattning som förefaller vara hämtad från utländska erfarenheter, borde därför ha översatts till svenska förhållanden för att på ett tillförlitligt sätt kunna tjäna som underlag. Inspektionsgruppens bedömning är att man kom att hamna väl högt i personaluttaget i förhållande till utfallet av händelserna. Underrättelserna som myndigheten hade fått fick inte genomslagskraft i planeringen. Anledningen till detta är troligtvis flera av varandra oberoende faktorer. En anledning kan troligen vara att 8 Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten 2008 Rapport_ESF_ indd

9 Polismyndighetens hotbildsbedömning staben hade en stor arbetsbelastning och att tillräckligt med tid inte fanns avsatt för denna verksamhet. Eftersom flera försök gjorts att få fram budskapet om en lägre hotbild borde detta fått större gehör i planeringsstaben. Polismyndigheten synes ha haft en god dialog med etablerade grupper, såväl med de som arrangerat ESF-konferensen som med affärsägare och andra som berördes av de åtgärder som polisen avsåg att vidta i samband med konferensen. Dialogen förefaller ha följt en handlingsplan som togs fram inför konferensen. Av handlingsplanen resp. loggen att döma ser planeringen i denna del ut att vara god. Enligt inspektionsgruppen är dialog med företrädare för det etablerade samhället normalt inte någon stor utmaning för polisen. Utmaningen ligger snarare i att ha en god och konstruktiv dialog med de autonoma grupperna. En sådan dialog är erfarenhetsmässigt svår att etablera om den sker först i samband med en planerad opinionsyttring. Dessa kontakter byggs framför allt upp genom många års samtal med ömsesidig respekt för varandras hållning. Det kan finnas en komplikation med att samma personer är dialogpoliser och supporterpoliser, då uppdragen förefaller vara delvis olika. Det pågår en diskussion inom svensk polis om dessa uppdrag ska renodlas. Inspektionsgruppen anser att det kan finnas skäl att utreda denna fråga ytterligare. Inom ramen för utvecklingsarbetet med den särskilda polistaktiken har det i en förstudie genomförd av polisintendenten Åsa Palmqvist (POA /07) framhållits att funktion som dialogpolis och supporterpolis inte bör kombineras. Inspektionsgruppens rekommendationer 1. Endast en gemensam hotbild och hotbildsbedömning bör kommuniceras ut i organisationen. 2. En ständig analys av problemgruppernas numerär bör ske och om deras kapacitet och benägenhet att orsaka ordningsstörningar, särskilt eftersom forskning om detta som är applicerbar på svenska förhållanden, i stort sett saknas. 3. Antaganden om hur stor en problemgrupp generellt sett är inom en folksamling bör alltid kritiskt granskas och analyseras. Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten Rapport_ESF_ indd

10 4 Polismyndighetens beslut Regler om ledning av särskild händelse Regler om Polisens hantering av särskilda händelser finns i Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om Polisens planering, organisation och ledning vid särskilda händelser (RPSFS 2006:14, FAP 201-1). I 5 definieras begreppet särskild händelse som en befarad eller i förväg känd eller inträffad händelse, som innefattar eller kan förväntas innefatta brott eller annan störning av den allmänna ordningen eller säkerheten, eller ett visst evenemang, om händelsen eller evenemanget är eller förväntas bli så omfattande eller av så allvarlig natur att Polisen för att kunna lösa sina uppgifter måste organisera, leda och använda sina resurser i särskild ordning. Ledningsnivåer I FAP finns regler om ledning av en polisinsats vid en särskild händelse. En polisinsats vid en särskild händelse ska utövas i tre ledningsnivåer. De tre ledningsnivåerna är strategisk ledning, övergripande operativ ledning och minutoperativ (taktisk) ledning (12 ). Den strategiska ledningen ska besluta mål och ramar och för polisinsatsen, bestämma insatsens inriktning i stort och bestämma resursinsats och val av metod i stort för polisinsatsen, i syfte att på ett effektivt och rättsenligt sätt uppnå ändamålet med insatsen. För den strategiska ledningen ansvarar länspolismästaren (13 ). Planering Syftet med planeringen bör vara att klargöra uppgiften, formulera en grunduppfattning om hur den ska lösas och att hos de deltagande poliserna förankra insikten om uppgiften och dess syfte. Den övergripande operativa ledningen utövas i normalfallet av kommenderingschefen. Kommenderingschefen ska anpassa resursinsatsen med hänsyn till personal- och kompetensbehov. Vidare ska kommenderingschefen samordna egna och, i förekommande fall, externa resurser samt ansvara för den övergripande samverkan. I den övergripande operativa ledningen ska även beslutas om riktlinjer för insatsens taktiska genomförande. Det taktiska genomförande definieras som offensivt, avvaktande eller defensivt. Kommenderingschefen ska dokumentera åtgärderna i en kommenderingsorder som innefattar beslut i stort (BIS) och ansvara för det övergripande operativa genomförandet av polisinsatsen. Den minutoperativa ledningen i normalfallet polisinsatschefen ska med utgångspunkt från kommenderingsordern och andra beslut (t.ex. BIS) utfärda polisinsatsorder och leda och samordna tilldelade enheters insatser. Verktyg för planlagd operativ polisverksamhet VPOP Det finns vidare bestämmelser i FAP om att i det fall en polismyndighet har tillgång till systemet VPOP, ska det användas vid myndighetens planering, uppföljning m.m. av polisinsatser vid i förväg känd särskild händelse. Vid sidan av reglerna i FAP finns tillämpningsanvisningar för Polisens underrättelsemodell (PUM) och dess stödsystem VPOP. Behovet av att ha ett gemensamt stödsystem för att dokumentera verksamhet blev uppenbart i samband med utvecklingsarbetet med PUM och därför utvecklades stödsystemet. VPOP ger ansvariga chefer möjlighet att dokumentera sina prioriteringar och beslut i form av inriktningsbeslut, initieringsdirektiv och insatser i verktyget. Initieringsdirektivet ligger till grund för en eller flera insatser av typen planlagd särskild händelse som tillsammans bildar en insatsstruktur. Länspolismästaren eller annan av länspolismästaren utsedd person beslutar om att ett initieringsdirektiv ska upprättas. När initieringsdirektivet blir elektroniskt signerat, genom ett s.k. ÖP-beslut (övergripande planeringsbeslut), kan underliggande insatser skapas. Initieringsbeslutet är alltså ett strategiskt beslut. Begreppet initieringsdirektiv finns utvecklat i RPS publikation Operativ ledning Bedömande och beslutsfattande (2006). SPT SPT har införts inom Polisen mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts bl.a. i samband med allvarliga ordningsstörningarna vid EU-toppmötena i Göteborg Syftet med taktiken är att den ska leda till att personer som begår brott lagförs, mindre våld, färre skador på civila och poliser samt en bättre arbetsmiljö. Ledord i sammanhanget är rättssäkerhet, förebyggande arbete, säkerhet för alla inblandade, öppenhet, kommunikation, att undvika konfrontation och minska risken för konflikt. I SPT ingår de tre förhållningssätten; taktiskt förhållningssätt, mentalt förhållningssätt och kommunikativt förhållningssätt. 10 Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten 2008 Rapport_ESF_ indd

11 Polismyndighetens beslut Inom SPT finns nationellt utbildade chefer såsom kommenderingschefer, stabschefer och insatschefer. Eftersom det inte finns någon permanent organisation av SPT-poliser är det underförstått att när en större SPT-insats genomförs sker det inom ramen för en särskild händelse. Inom taktiken finns begrepp som är tydligt kopplade till den strategiska ledningen av en polisinsats vid särskild händelse. Den tydligaste kopplingen gäller strategibegreppet. I SPT talas om generella och specifika strategier. De generella strategierna är: offensiv, avvaktande och defensiv strategi. De specifika strategierna är flera, t.ex. den övervakande, den informerande, den koordinerande och den skyddande strategin. Valet av strategi har betydelse för samliga poliser som arbetar under en insats och påverkar det mentala läge som ska råda hos personalen under insatsen. Väljer ledningen t.ex. en avvaktande strategi är det av stor betydelse att man också väljer en insatsmetod som är avvaktande och att insatspersonalen också uppträder avvaktande i tal, beteende och sätt att agera. Val av strategi har en tydlig koppling till vilka resurser man disponerar. Insatsmetoden ska vara anpassad. Det innebär att insatsen fortlöpande utvärderas och anpassas utifrån underrättelser eller andra upplysningar som kan vara av betydelse för utvecklingen av t.ex. en ordningstörning eller en demonstration. Strategi anpassad Defensiv Inom ramen för det ordinarie polisarbetet Insatsmetoder Ingen tillsyn Tillsyn genom patrullering Lokal polis Ingen reserv uttagen Förhållande polis motpart 1 10 Avvaktande Avvaktande Mindre synlig styrka Tillbakadragen tills situa- Reserv uttagen och i tjänst tionen är mer lämplig Förhållande polis motpart Försöka begränsa mot- 1 7/8 partens initiativ Avvakta utan att händelsen förvärras Offensiv Ta, bevara och utnyttja initiativet Styra och bestämma utvecklingen Offensiv Väl synlig styrka Konsekvent Nolltolerans Förhållande polis motpart 1 4 Ur PHS utbildningsmaterial Det mobila insatskonceptet (PHS /05) Regler om ledning av särskild händelse vid Polismyndigheten i Skåne I arbetsordningen ( ) och delegationsordningen ( ) för Polismyndigheten i Skåne finns ingen delegation från länspolismästaren när det gäller strategisk ledning av särskilda händelser. Av polismyndighetens insatsplan för i förväg kända särskilda händelser framgår att länspolismästaren har det övergripande ansvaret för polisinsatser vid särskild händelse. I den funktionsplan för polischef som finns i insatsplanen framgår att en i förväg känd särskild händelse definieras av polisområdeschefen, som också beslutar om den ska behandlas som en särskild händelse. Polisområdeschefen underrättar länspolismästaren, som utser kommenderingschef. Beslut om initieringsdirektiv Polismyndigheten har den 11 februari 2008 upprättat ett initieringsdirektiv. Av beslutet framgår att myndighetens operativa ledningsgrupp den 20 december 2007 fattat beslut om att de tre evenemangen, Malmöfestivalen, European Master Games (EMG) och European Social Forum (ESF), ska bedömas som en planlagd särskild händelse. Direktivet innehåller ett avsnitt under rubriken Målsättning för verksamheten som här återges i sin helhet. Polisområde Malmö uppdras att för Polismyndigheten i Skåne ansvara för planering och genomförande av uppdraget. Polismyndighetens insatser leds av kommenderingschefen i enlighet med order Planeringsarbetet och underrättelseinhämtning skall påbörjas i ett tidigt skede i syfte att skapa förutsättningar för att arrangemangen ska kunna genomföras utan störningar. Samordning och fördelning av arbetsuppgifterna skall ske i samverkan med externa aktörer och berörda myndigheter. Insatsen ska handläggas som en särskild händelse enl. beslut av Taktisk ledare A, Per Svartz. Längre fram i direktivet finns beslut om uttag av kommenderingschef, biträdande kommenderingschef, stabschef, tre polisinsatschefer och tre biträdande polisinsatschefer. Direktivet avslutas med ett beslut om att godkänna initieringsdirektivet, dvs. ett ÖP-beslut. Under tiden mars/april 2008 tas flera beslut som kan hänföras till den strategiska ledningsnivån. Planeringsdirektiv tas fram och olika funktioner i planeringsar- Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten Rapport_ESF_ indd

12 Polismyndighetens beslut betet ges direktiv för dialog och utredningsverksamhet, m fl. I det material som tillsänts inspektionsgruppen finns dock inga planeringsdirektiv för insatsplaneringen. Det går dock att i stabsprotokollen följa hur de operativa frågorna behandlas vid mötena. Under april 2008 bedömde kommenderingschefen att poliskommenderingen i de delar som avser ESFkonferensen fick en sådan omfattning att han önskade att planeringen skulle övertas av en nationellt utbildad kommenderingschef. Den 13 juni 2008 fattades beslut om att Håkan Jarborg-Eriksson skulle utses som kommenderingschef för ESF-konferensen och att de båda övriga arrangemangen (Malmöfestivalen och EMG) skulle läggas i en annan kommendering. Beslutet avsåg i princip bara en förändrad ledningsstruktur. Det innehöll inte någon utveckling av mål och ramar, resursinsats eller val av metod för insatsen. Under tiden från början av maj fram till mitten av juli 2008 är få inriktningsdirektiv skrivna. Beslut i stort Kommenderingschefen lämnade, i kommenderingsorder av den 10 september 2008, ett övergripande beslut i stort. Beslutet innehåller mål, strategi med två alternativa strategier samt anvisningar om hur strategierna ska genomföras. Detta är det första tillfälle där inspektionsgruppen funnit en dokumentation av vilken strategi som ska tillämpas vid polisinsatsen. Kommenderingschefen lämnar två olika strategier som berör olika delar av kommenderingen. Vid det officiella ESF-arrangemanget, exklusive demonstrationen den 20 september, ska en avvaktande strategi tillämpas. Vid demonstrationen den 20 september samt de icke officiella aktionerna/arrangemangen ska en anpassad offensiv strategi tillämpas. Kommenderingschefen har utvecklat strategierna i riktlinjer. Under den avvaktande strategin återfinns följande mening: Polisinsatsen ska hela tiden präglas av en hög insatsberedskap och förmåga att växla till en anpassat offensiv strategi. Beslut om personaluttag Resursuttaget vid ESF-kommenderingen har successivt ökat. Detta framgår om inte annat av de bokningar av sängplatser som görs vid Petvå i Hässleholm, vilket förefaller ha ändrats vid många tillfällen och i princip ända fram till kommenderingens början. Se även om personaluttag under avsnitt 5, planering av insatsen. Beslut om taktiskt genomförande av kommenderingen I de beslutsprotokoll inspektionsgruppen tagit del av framgår att kommenderingschefen tidigt lägger fast att taktiken ska vara avvaktande eller anpassat offensiv beroende på vilken insats det gällde samt i vilka faser av de olika insatserna man befann sig. Den taktik som beslutas ska avspegla sig i hur stor personalresurs som tas ut i planeringsskedet. Resursen ska anpassas till den taktik som beslutats för den planerade händelsen. I den insatsplanering som inspektionsgruppen studerat framgår ingen taktisk planering utöver vad som ska ske vid insatsens början. De enda taktiska begrepp som tas upp är de övergripande taktiska besluten som kommenderingschefen tar upp i sitt BIS. Det har framkommit att under planeringen genomfördes ett planspel för att lägga upp den minutoperativa planeringen. Någon dokumentation av detta har inte funnits i det material som inspektionsgruppen tagit del av. Beslut om användande av VPOP Polismyndigheten hade för avsikt att använda det av RPS framtagna systemet VPOP för planering, genomförande och uppföljning av polisinsatsen. Systemet var fortfarande under utveckling och modulen för särskilda händelser var inte klar när planeringen började, men avsikten var att Polismyndigheten skulle genomföra ett pilotförsök av denna modul under poliskommenderingen vid ESF-konferensen. Leveransen av systemet från RPS dröjde dock och för att inte hämma planeringen beslutade kommenderingsledningen att inte använda VPOP. Veckorna innan kommenderingen genomfördes gjordes dock ett nytt försök att använda systemet men det visade sig att den del av modulen Resursorganisation (ROS) där planering av resurser, funktioner och kvalifikationer görs, inte fungerade, varför man slutligen tog beslutet att planera kommenderingen vid sidan av VPOP. Beslut om informationsstrategi Inspektionsgruppen har utan att närmare fördjupa sig i denna fråga informerats om att i planeringsarbetet har en informationsstrategi ganska tidigt tagits 12 Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten 2008 Rapport_ESF_ indd

13 Polismyndighetens beslut fram. Den behandlade hur information skulle hanteras såväl internt som externt. Av BIS betonas också medias betydelse. Beträffande den interna informationen togs en informationsfolder fram som delades ut till all personal vid ankomst (fanns i den ryggsäck all personal tilldelades). Strategin reglerade även att en speciell hemsida på Intrapolis skulle skapas och hur den skulle länkas till Stockholmspolisens och polisen i Västra Götalands egna hemsidor på Intrapolis. Av Polisförbundets utvärdering av EFS-konferensen framgår att en klar majoritet av poliserna ansåg att informationen inför konferensen var bristfällig. Inspektionsgruppens bedömning Inspektionsgruppen ser en risk i att ledningsansvaret för en särskild händelse kan bli otydligt genom att det finns olika parallella regel- och begreppssystem såsom FAP 201-1, VPOP och SPT. Det uppstår lätt begreppsförvirring när man diskuterar samma polisinsats utifrån olika perspektiv. En sådan begreppsförvirring kan medföra att det kan bli svårt att hålla isär de olika ledningsnivåerna. Val av insatsmetod ligger hos den övergripande operativa ledningen, dvs. hos kommenderingschefen. Begreppet anpassad offensiv strategi används i kommenderingschefens BIS. Begreppet är introducerat och accepterat inom SPT, men i det av RPS framtagna utbildningsmaterialet finns detta begrepp inte definierat. Där talas istället om att insatsmetoden ska vara anpassad. Det kan vara så att begreppet anpassad offensiv strategi kan tolkas olika som en följd av utformningen av utbildningsmaterialet, där ordet anpassad i en faktaruta är kopplad till strategin och inte till insatsmetoden, se bild på sida 11. Inspektionsgruppen anser att formuleringen i FAP behöver justeras i den del som lägger fast att länspolismästaren ansvarar för den strategiska ledningen av en särskild händelse. Inspektionsgruppen noterar att skrivningen som säger att det är länspolismästaren som ansvarar för den strategiska ledningen är skarpare formulerad än skrivningen om vem som ansvarar för den övergripande operativa ledningen eller den minutoperativa ledningen. Införandet av operativa ledningsgrupper vid polismyndigheterna i enlighet med PUM gör att vissa beslut, t.ex. strategiska inriktningsbeslut när det gäller i förväg kända särskilda händelser, fattas av annan än länspolismästaren. Vid storstadsmyndigheterna med de regelbundet återkommande särskilda händelser som inträffar där är det inte rimligt att länspolismästaren ska fatta specifika strategiska beslut för varje enskild poliskommendering. Såvitt inspektionsgruppen har kunnat se saknar Polismyndigheten i Skåne en generell delegation när det gäller strategisk ledning av särskilda händelser. Inspektionsgruppen har fått uppfattningen att det är taktisk ledare A som i länspolismästarens ställe utövat strategisk ledning vid ESF-kommenderingen, men det har inte på ett tydligt sätt kunnat utläsas av det material inspektionsgruppen tagit del av. Inspektionsgruppen uppfattar initieringsdirektivet från den 11 februari 2008 som strategisk ledning enligt FAP och VPOP men noterar att det saknas flera delar av den strategiska ledning som omfattas av 13 FAP 201-1, bl.a. insatsens inriktning i stort, resursinsats och val av metod. Utformningen av initieringsdirektivet visar på att Polismyndigheten i Skåne initialt hade för avsikt att använda systemet VPOP för planering, genomförande och uppföljning av poliskommenderingen. Inspektionsgruppen gör bedömningen att dokumentationen i ärendet påverkades negativt av att VPOP-systemet inte gick att använda vid kommenderingen. Inspektionsgruppen noterar att det vid Polismyndigheten i Skåne finns en länspolismästare, en myndighetsgemensam operativ ledningsgrupp och en eller flera taktiska ledare samt en polisområdeschef, som alla verkar ha ett ansvar inom den strategiska ledningsnivån när det gäller i förväg kända särskilda händelser. Hur den inbördes ansvars- och/eller arbetsfördelningen ser ut har inspektionsgruppen dock inte fått en klar bild av. Kommenderingschefens BIS är bra och välformulerat. Det innehåller samtliga komponenter ett sådant ska ha. Det beskiver kommenderingschefens inriktning av insatsen, men dessutom innehåller det även myndighetens strategiska inriktning av insatsen. Inspektionsgruppen är tveksam till lämpligheten av att myndighetens strategiska inriktning av insatsen läggs fast och beslutas i ett BIS. Inspektionsgruppen anser att det saknas ett tydligt inriktningsbeslut från länspolismästaren eller den länspolismästaren har satt i sitt ställe, se 13 FAP om strategisk ledning. Kommenderingschefen använder begreppet övergripande beslut i stort, vilket förmodligen är en Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten Rapport_ESF_ indd

14 Polismyndighetens beslut tautologi. Det finns emellertid en risk med en sådan formulering. Det kan uppfattas som om det finns flera olika beslut i stort. Av dokumentationen att döma verkar det som om strategin för insatsen lades fast av kommenderingschefen. Beslutet om strategi för insatsen tillhör strategisk ledning och borde fattats av en högre nivå. Det kan dock vara så att dokumentationen bär spår av den begreppsförväxling inspektionsgruppen tidigare nämnt. Det som talar för en sådan förväxling är det kommenderingschefen skriver om att insatsen trots avvaktande strategi ska ha hög insatsberedskap och ha förmåga att växla till en anpassat offensiv strategi. En sådan lösning kräver att länspolismästaren eller annan överordnad i förhållande till kommenderingschefen tar beslut om ändrad strategi under pågående insats. Om det istället är riktlinjer för insatsen taktiska genomförande eller val av insatsmetoder som avses följer beslutet reglerna i FAP om vilka beslut som den övergripande operativa ledningen har mandat att fatta. Den taktik man väljer att ha vid genomförande måste i planeringen framgå tydligt då hela planeringen ska inriktas på att hantera den resurs den valda taktiska lösningen kräver. Inspektionsgruppen har inte kunnat bedöma hur planeringen av taktik avspeglar sig i det personaluttag som gjordes. Polisens framgång vid en särskild händelse har inte bara att göra med hur den genomförs på gatan. Den är framför allt beroende av hur media återspeglar och hur allmänheten därmed uppfattar insatsen. Av bl.a. den anledningen är det särskilt viktigt att en väl genomtänkt informationsstrategi inte bara finns framtagen utan också har förts ut i organisationen på ett tydligt sätt. Av initieringsdirektivet framgår målet att arrangemangen ska kunna genomföras utan störningar. Inspektionsgruppen tycker dock att det är svårt att se tydliga ramar för polisinsatsen. Det finns en ledningsstuktur i direktivet men insatsens inriktning i stort samt resursinsats och val av metoder är inte tydligt angivna. Det finns ingen strategi angiven i direktivet. Inspektionsgruppens rekommendationer 4. BIS i denna händelse kan med fördel spridas och användas som ett gott exempel på ett sådant beslut, men myndighetens strategiska inriktning av insatsen bör finnas i ett separat dokument. 5. En väl genomtänkt informationsstrategi, av det slag som tagits fram under planeringen, är en framgångsfaktor och bör alltid finnas. Detta gäller såväl extern som intern information. 6. De olika regel- och begreppssystem som reglerar hanteringen av särskild händelse bör ses över. 7. Den nu gällande publikationen Operativ ledning Bedömande och beslutsfattande (2006) samt FAP bör revideras. Målsättningen bör vara att i FAP definiera, klarlägga och samordna begrepp som t.ex. återfinns i PUM, VPOP och SPT och som anknyter till hanteringen av särskilda händelser. 8. Formuleringen i FAP bör justeras i den del som lägger fast att länspolismästaren ansvarar för den strategiska ledningen av en särskild händelse. Det bör tydligt framgå att sådana beslut kan delegeras till annan, t.ex. ordförande i myndighetens operativa ledningsgrupp, en taktiskt ledare eller annan operativ chef som är överordnad kommenderingschefen. 9. Polismyndigheten i Skåne rekommenderas att göra en översyn av det interna regelverket i avsikt att tydliggöra ansvarsförhållanden när det gäller planering, genomförande och uppföljning av i förväg kända särskilda händelser. 10. Polismyndigheten i Skåne rekommenderas att se över initieringsdirektivens utformning och omfattning utifrån FAP och RPS publikation Operativ ledning Bedömande och beslutsfattande. 11. Begreppet BIS bör bara används vid ett tillfälle och för ett enskilt beslut vid varje kommendering. 14 Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten 2008 Rapport_ESF_ indd

15 Planering av insatsen 5 Planering av insatsen Insatsledning Planering på övergripande operativ nivå Myndighetsledningen i Skåne informerade i mars 2008 Rikspolischefen angående det kommande evenemanget. Den 4 juni fattade Rikspolischefen ett beslut att den aktuella insatsen var att betrakta som en nationell kommendering, varigenom den nationella förstärkningsorganisationen (NFO) skulle användas. Resursbehovet i denna förstärkningsrörelse kom att ändras flera gånger under planeringsarbetet, se vidare avsnitt 5.2 och 5.3. I och med beslutet den 4 juni tog RKP över samordningen av den nationella resursen och de avtal som behövdes för att genomföra kommenderingen. Dessutom fattades beslut om att det särskilda polisavtalet (SPI-avtalet) skulle tillämpas för personal från tillkommande myndigheter. Av handlingarna framgår att Polismyndigheten i juli i enlighet med samverkansavtalet lämnade information till huvudskyddsombundet vid förbundsområde Skåne om att tillämpa SPIavtalet. Vidare framgår att Polismyndigheten i augusti skickade en skrivelse till HR-avdelningen vid RPS med en begäran om en tolkning av avtalet. Inspektionsgruppen har inhämtat uppgift om att avtalet vid denna tid visserligen var underskrivet av parterna (RPS och Svenska Polisförbundet) men att det inte fanns några tillämpningsbestämmelser. Inspektionsgruppen noterar att frågan om hur avtalet skulle tillämpas i vissa delar fortfarande var olöst vid kommenderingens genomförande. Planering på minutoperativ nivå Någon tydlig planering för olika hotbildsnivåer har inte kunnat noteras. Det har funnits en omfallsplanering gällande ESF-kommenderingen. Den är dock inte upplagd efter systemet med lägesbarometern. Inspektionsgruppen har inte, utifrån de handlingar som tillställts inspektionsgruppen och de samtal som förts med personer vid Polismyndigheten i Skåne, fått en klar bild av insatschefsplaneringen. Det förefaller vara så att insatsen planerades med tre polisinsatschefer och tre biträdande polisinsatschefer. Ansvarsområden framgår inte. Grundtanken var troligen att man ville ha tillgång till en insatschef och en biträdande insatschef dygnet runt för att leda den verksamhet som planerades 24 timmar per dygn. Insatsplaneringen är gjord på insatsdygn. I insatsordrarna beskriver insatschefen avdelningarnas/enheternas verksamhet i startläget varje dygn i mycket korta ordalag. Det framgår inte om det har gjorts någon omfallsplanering för det aktuella insatsdygnet och vilken insatschef som ledde verksamheten under avdelningens tjänstgöringstid. Bemanning Vid planeringens början, i februari/mars 2008, nämns siffran 300 poliser som ett utgångsläge för den fortsatta planeringen. Myndigheten skulle själv svara för denna resurs. Vid insatsens början hade personaluttaget ökat markant och uppgick till ca poliser. Utifrån den hotbildsbedömning som presenterats och de planeringsdirektiv som studerats är det svårt att se en koppling mellan hotbilden och den kraftiga ökningen av personalnumerären. Inspektionsgruppen har haft svårt att följa den process som ledde fram till det slutliga personaluttaget. Personal från andra myndigheter Under våren fördes en diskussion med RKP om en nationell resursförstärkning. Polismyndigheten har i juni månad i ett utkast till förstärkningsbegäran till RKP angivit resursbehovet till drygt 500 poliser utöver den polispersonal som kom från polismyndigheten i Skåne. Resursförstärkning erhölls från polismyndigheterna i Stockholm och Västra Götaland, såsom SPT-utbildad personal samt rytteri och hundresurs. Ökningen av personalresursen, särskilt de som görs i ett relativt sent skede, får effekt på planeringen av arbetsmiljön och logistiken för hela kommenderingen. Utredningsverksamheten I de direktiv som kommenderingschefen skrev gällande kriminalpolisverksamheten lades fast vilka som var behöriga förundersökningsledare, vart gripna eller omhändertagna personer skulle föras samt hur ärendehandläggningen skulle ske. Utvärdering Planeringen gjordes enligt sedvanliga rutiner när det gäller uppföljning. Däremot har myndigheten uppgivit att de trots försök inte lyckats engagera någon extern utvärderare. Inspektionsgruppens bedömning Vid särskilt stora kommenderingar, där det finns gott om tid för planering och där det beräknas kräva resurser från andra myndigheter, bör stöd och hjälp tas Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten Rapport_ESF_ indd

16 Planering av insatsen genom extern bedömningsgrupp. Den bör bestå av personer från gruppen av nationellt utbildade chefer inom SPT-konceptet. Bedömningsgruppens uppgift bör vara att utgöra ett stöd till beslutsfattare för både lokal myndighet och RKP och främst att ge rekommendationer vad avser personalförstärkningens omfattning. En sådan relativt permanent bedömningsgrupp bör finnas att tillgå under ledning av RKP. Inspektionsgruppen har inte funnit att något sådan externt stöd har funnits eller använts. I det nationella koncept som togs fram i början av den nationella chefsutbildningen beslutades att när den nationella förstärkningsorganisationen togs i bruk skulle kommenderingschefer, stabschefer och insatschefer följa med dit förstärkningsorganisationen skickades. Inspektionsgruppen noterar att Polismyndigheten i Skåne valt att inte begära förstärkning i form av de nationellt utbildade operativa cheferna. I dokumentationen finner inspektionsgruppen ingen förklaring till varför man avstått från denna lösning. Inspektionsgruppen anser att nationellt utbildade operativa chefer alltid bör tas i anspråk vid dessa större kommenderingar, såväl som erfarenhetsutbyte som ett inslag i reguljär vidareutbildning. Då det inte framgår av insatsplaneringen vem eller vilka som hade ansvar vid ett givet tillfälle kan inspektionsgruppen inte bedöma effekten av ledning om den satts under press. Detta kompletterat med avsaknaden av omfallsplanering skulle kunna ha medfört komplikationer vid insatsens genomförande. Inspektionsgruppen anser att planeringen skulle ha vunnit på att göra en tydlig planering utifrån olika hotbildsnivåer, där hänsyn tas till total numerär av deltagare, aktivistgruppernas storlek, förväntad aktivitet etc. Planeringen bör ske i tre hotbildsnivåer för att motsvara lägesbarometern i SPT. Kopplingen mellan hotbild och resurs bör vara tydlig, som nämnts ovan. Den planering av utredningsverksamheten som inspektionsgruppen tagit del av verkar ha fungerat och ser genomtänkt ut. Inspektionsgruppens rekommendationer 12. Planeringen bör bedrivas utifrån att hotbildsnivån kan variera, för att undvika negativa effekter med tidig mållåsning beträffande antal deltagare och händelseutveckling. 13. Omfallsplanering bör alltid finnas med i insatsorder. 14. Det bör i planeringen tydligt framgå vem som har ansvar för olika delar vid varje tillfälle. Detta gäller såväl kommenderingschefer, stabschefer som polisinsatschefer. 15. Kopplingen mellan hotbild och resurs bör alltid tydliggöras. 16. En extern bedömningsgrupp bestående av personal från andra polismyndigheter bör bildas för att ge råd och stöd vid personaluttag från annan polismyndighet, vid insatser av denna karaktär. 17. Det är lämpligt att nationellt utbildade kommenderingschefer, stabschefer och insatschefer medföljer förstärkningsorganisationen då denna nyttjas. 16 Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten 2008 Rapport_ESF_ indd

17 Arbetsmiljö 6 Arbetsmiljö Allmänt En fråga som fått stor uppmärksamhet handlar om polisens arbetsmiljö med särskild betoning på boende och förplägnad för de som kom tillresta från andra län, framförallt Stockholm. Svenska Polisförbundet har bl.a. genomfört en egen enkät, där det mycket tydligt framgår att en klar majoritet uppgivit att boendet, förplägnaden och informationen betraktats som icke tillfredsställande. Inspektionsgruppen har därför ägnat särskild uppmärksamhet åt frågan om hur planeringen gjorts i dessa avseenden. Det är inte helt rättvisande att behandla frågan om arbetsmiljö som en isolerad fråga om enbart boende, förplägnad och information. Dessa logistiska lösningar bör ses i ett större sammanhang, där det inom polisorganisationen från många håll fanns en stark irritation över det avtal som tecknats beträffande arbetstider. Härtill kom att SPI-avtalet inte var klart vid kommenderingens början. Detta bidrog bl.a. till att de poliser, som i sin grundplanering lagt fridagar, inte bara gick miste om dessa utan dessutom genom SPI-avtalet fick en betydligt lägre ersättning än vad som annars hade utgått i form av ersättning för övertid, som de räknat med. Detta skapade inte bara irritation utan också till att det upplevda dåliga boendet för många blev den utlösande faktorn för missnöjet. Mental förberedelse Den mentala förberedelsen är ett viktigt inslag i SPTkonceptet. Vissa av de deltagande polismännen har i olika sammanhang fört fram att de inte haft tillfälle att förbereda sig mentalt eftersom det, enligt deras bedömning, var dålig boendestandard, som bl.a. ledde till svårigheter att få en ostörd sömn. Det har dessutom framförts att maten knappast motsvarar det man har att förvänta inför en så krävande arbetsuppgift som det här handlade om. Även den långa resvägen Hässleholm Malmö har tagits upp som exempel på omständigheter som stört möjligheten till en god mental förberedelse. Boendet Av de handlingar inspektionsgruppen fått del av började logifrågan hanteras under mars månad. En ingående diskussion fördes om för- respektive nackdelar med att välja Petvå som plats för förläggning av merparten av förstärkningspersonalen. Frågan om avståndet mellan Malmö och Hässleholm diskuterades därvid särskilt ingående. Sammantaget fann planeringsledningen att fördelarna översteg nackdelarna. Ett principavtal träffades i april 2008 med Petvå i Hässleholm om att förlägga upp till 500 poliser där under kommenderingen. Enligt den planering som myndigheten gjorde, och enligt den offert myndigheten fick, skulle förläggning ske i dubbelrum. Polismyndigheten har uppgivit att anledningen till att man valde denna förläggning var att myndigheten tidigare och med goda erfarenheter använt sig av Petvå vid bl.a. Polismyndighetens SPT-utbildning. I början av juni fick Polismyndigheten en kompletterande offert där förläggning i fyrabäddsrum erbjöds, vilket myndigheten accepterade. Anledningen till att frågan om fyrabäddsrum diskuterades var en följd av att kommenderingens storlek ökat markant i förhållande till grundplaneringen. Boendeplaneringen fick i ett sent skede drastiskt ändras som en följd av att parterna funnit att blandat boende män och kvinnor med gemensamma hygienutrymmen inte var tillfredsställande. Planeringen ändrades på så sätt att kvinnor fick ett eget logementplan, vilket gav större utrymme och därmed ett boende som medgav två personer i varje rum för kvinnorna. Som en följd av uppdelning i olika logementplan uppstod en akut platsbrist för männen, som istället kom att hamna i boende som i logement, dvs. upp till åtta i varje rum. Härtill kommer att planeringen inte tagit höjd för att poliserna dessutom hade med sig privata kläder etc. Detta ledde sammantaget till en boendestandard som för många inte var tillfredsställande, vilket såväl arbetsgivare som arbetstagarorganisationerna är helt överens om. Några poliser fick en helt annan boendestandard i Petvås närhet, då de förlades i dubbelrum på Hässleholms stadshotell. Oavsett om man bodde två i samma rum på Hässleholms stadshotell eller åtta personer i ett logement har man haft samma ersättning, dvs. 250 kronor per natt. Detta tror inspektionsgruppen inte direkt har underlättat förståelsen eller acceptansen hos de som fått bo i logement. Information I samband med den planering som skedde under sommaren, tillsammans med insatschefer från Polismyndigheterna i Stockholm och Västra Götaland, informerades dessa om hur och var förläggning skulle ske. Polismyndigheten i Skåne har uppgivit till inspektionsgruppen att de utgick från att denna information skulle Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten Rapport_ESF_ indd

18 Arbetsmiljö förmedlas till berörda polismyndigheter genom dessa insatschefer, särskilt med hänsyn till att myndighetsledningen förklarat att en väl fungerande kommunikation är en viktig förutsättning för att skapa engagemang. Polismyndigheten hade, i vart fall för Skånes divisions-, avdelnings- och gruppchefer, bl.a. betonat att det var viktigt att dessa lämnade information vidare till grupper och övrig personal som berördes, vilket framgår av ett mail den 26 juni. Någon motsvarande mail till chefer för förstärkande personal från andra polismyndigheter har vi inte kunnat återfinna. Det framgår emellertid att personalen från Västra Götaland fått information om förläggningen. Detta kom till uttryck genom att personalen från Västra Götaland vid ankomsten till Skåne klargjorde att de inte accepterade den boendestandard som erbjöds på Petvå. Som en följd därav erbjöd kommenderingsledningen annat boende, nämligen på Revingehed, något som personalen från Västra Götaland förklarade sig nöjda med. Poliserna från Stockholm hade uppenbarligen inte erhållit information om boendet på Petvå och blev vid ankomsten tämligen förvånade och i vissa fall mycket upprörda. Då skyddsombudet från Stockholm anlände till förläggningen tog han dit räddningstjänsten för besiktning av utrymningsvägar samt hälsovårdsnämnden som besiktigade sanitetsutrymmen och köksutrymmen. Påpekanden gjordes och vissa åtgärder vidtogs för att åtgärda de problem som framkommit. Vad som egentligen utspelade sig vid förläggningen vid Petvå är svårt att få en bild av. Versionerna är många och inte speciellt samstämmiga. Förplägnad Petvå har, som framgår ovan, tidigare använts som utbildningsplats för polisen i Skåne. Den mat som då serverats har inte givit anledning till kritik. Den planering som fanns gällande utspisning byggde på att det skulle finnas tillgång till samtliga måltider vid förläggningen i Hässleholm eller på de andra platser där det fanns förläggningar. Mat till Malmö skulle lagas i Hässleholm och transporteras till Mässan i Malmö där utspisning skulle ske. Vid denna kommendering har personalen i olika sammanhang framfört klagomål på den mat som serverades på förläggningen. Den av Polisförbundet genomförda enkäten visar att nästan 80 procent uppgivit att måltiderna inte var tillfredsställande. De har uppgivits vara för snålt tilltagna och maten ibland oaptitlig. Dessutom har det påståtts att personal som kom tillbaka till förläggningen sent efter tjänstgöring inte fått någon mat eftersom den tagit slut. Utrustning Planeringen har tagit höjd för sedvanlig utrustning och att inkommenderade poliser hade med sig sin personliga skyddsutrustning. Som anförts ovan hade Polismyndigheten i planeringen och inför upphandlingen av logi förbisett att ange behov av ytterligare privat utrustning. Övrigt Vidare fanns vid tillfället oklarheter i hur man kunde använda sig av SPI-avtalet och vad effekten av detta egentligen blev. Dessa rätades delvis ut i juli månad men tolkningen av avtalet var ännu inte färdig när ESF-kommenderingen påbörjades. Till följd av de oklarheter som fanns avseende SPI-avtalet diskuterades denna fråga ingående och diskussionerna tog mycket tid. Det fanns stora problem med den administrativa hanteringen av detta avtal. COPS-systemet och Palasso kan inte hantera detta avtal då applikationer för detta saknas. Detta har medfört omfattande merarbete avseende administration av löner och tillägg. Inspektionsgruppens bedömning Allmänt Arbetsmiljöfrågorna kom, under och efter kommenderingen, att hamna i fokus. Det torde finnas flera orsaker till detta, se ovan. Inspektionsgruppen vill understryka vikten av en noggrann planering av bl.a. boende, förplägnad och information, samt att omfallsplanering finns för minskad eller ökad personalnumerär. Inspektionsgruppen har inte funnit någonting som ger stöd för påståendet att logi- och förplägnadskostnader varit styrande vid valet av förläggning, även om vi finner att en offererad kostnad för helinackordering om drygt 500 kr/person på Petvå är anmärkningsvärt lågt, beräknat på boende i dubbelrum. Många har under planeringen visat en stor vilja och ett stort engagemang för att hitta tillfredsställande lösningar som gav en god arbetsmiljö. Inte vid något tillfälle har inspektionsgruppen funnit stöd för påståendet att polisledningen medvetet försökt göra besparingar på bekostnad av en god arbetsmiljö. Denna typ av frågor borde, enligt inspektionsgruppen, möjligen istället ha kanaliserats via Polismyndighetens arbetsmiljöhandläggare. 18 Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten 2008 Rapport_ESF_ indd

19 Arbetsmiljö Inspektionsgruppen vill här peka på möjligheten att Polismyndigheten kunde ha övervägt att uppdra till en professionell arrangör att göra upphandling av en sådan omfattande logistik. Sådana lösningar har med framgång prövats i bl.a. England/Skottland vid särskilt stora kommenderingar. Boende En viktig framgångsfaktor för en lyckad insats är att de yttre omständigheterna, såsom exempelvis boende och förplägnad, planeras och ordnas så att dessa möjliggör mental förberedelse, särskilt under en så krävande arbetsuppgift som en insats som denna är. Inspektionsgruppen vill framhålla att boende måste planeras utifrån att personalen får möjlighet till erforderlig vila och sömn. Boendet på Petvå fyllde inte de krav som man rimligen borde ha uppställt i planeringen för att kunna genomföra en lyckad insats. Enligt SPI-avtalet utgår ett logitillägg med 250 kr/ natt för en polis som inte erbjuds godtagbar logistandard under särskild polisinsats. I normalfallet avses med godtagbar standard enligt Arbetsgivarverkets råd enkelrum med dusch och toalett på rummet om sådan standard finns att tillgå på orten. Dessa förtydliganden är enligt inspektionsgruppen inte tillräckliga varför ytterligare förtydliganden bör göras av hur SPI-avtalet ska tolkas. Det har numera framkommit att såväl Polismyndigheten i Skåne som flera andra polismyndigheter som har att hantera särskilda händelser dragit samma slutsatser som inspektionsgruppen och därför som generella direktiv skriver att ARA standard ska eftersträvas. Om detta innebär enskilt boende med egen dusch och toalett är inte klargjort. Inspektionsgruppen anser att boende i dubbelrum motsvarande hotellstandard eller boende i stuga (jämför Åre) med gemensam dusch och toalett får anses acceptabelt. Däremot torde det stå klart att planering för boende på logement inte är lämpligt. Information Att tillresta myndighetsföreträdare, såsom exempelvis insatschefer, förmedlar inhämtad information till sin hemmamyndighet och till sin personal är mycket väsentligt för en framgångsrik insats. Inom SPTkonceptet bygger informationsförsörjning på att chefer informerar sin personal. I detta fall har insatscheferna inte bott tillsammans med sin personal. Därigenom har ett informationsglapp uppstått. Det har, enligt inspektionsgruppen, varit förståeligt, men olyckligt, att man inte klarat boendefrågan så att förstärkningsgrupperna hölls samlade. Det är i sådant fall än viktigare att informationsförsörjningen tryggas. Avstånd Inspektionsgruppen delar den uppfattning som numera uttryckts från Polismyndigheten i Skåne, att avståndet Malmö Hässleholm är för långt för att uppnå en optimal lösning när det gäller inställelsetider. Förplägnad Att verka i ett rött läge inom ramen för SPT torde vara en av de mer påfrestande arbetsuppgifter en polis kan ha. Det kan närmast jämföras med den mentala uppladdning som en elitidrottare ägnar sig åt före en betydelsefull insats. Inspektionsgruppen har inte funnit anledning ha synpunkter på den mat som erbjudits men har förståelse för den kritik som framkommit, samtidigt som vi anser att det hade varit av värde om planeringsstaben ägnat logistikfrågorna större omsorg. Utrustning Vid upphandlingen av boende borde man under planeringen ha eftersträvat en lösning som gjort det möjligt att kunna förvara civila kläder åtskiljda från insatskläderna. Inspektionsgruppens rekommendationer 18. Godtagbar boendestandard bör alltid eftersträvas och i kommentaren till SPI-avtalet bör utvecklas vad som avses med sådan standard. 19. Det bör övervägas att vid riktigt storas förstärkningsrörelser anlita extern resurs för planering av boende, förplägnad etc. 20. Beträffande förplägnad bör beaktas att personalens välbefinnande är en viktig framgångsfaktor i SPT-konceptet. 21. De yttre omständigheterna bör planeras och ordnas så att dessa möjliggör mental förberedelse. 22. Det bör alltid finnas en väl genomtänkt informationsstrategi, även för intern information. I detta ingår att beakta de informationsvägar som finns inom SPT-konceptet. Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten Rapport_ESF_ indd

20 Seppo Wuori Tf överdirektör DIREKTIV Datum (34) Diarienummer (åberopas vid korresp) STA Inspektion av polismyndigheten i Skåne län med anledning av ordningsstörande händelser i Malmö i september Bakgrund. Rikspolisstyrelsen beslutar att genomföra en inspektion med anledning av händelser som inträffade i Malmö i september I samband med en internationell konferens anordnad i Malmö av Europeiska Sociala Forumet (ESF) inträffade händelser som har uppmärksammats i olika sammanhang. Inför evenemanget befarades att ordningsstörande händelser kunde komma att äga rum, varför Polismyndigheten i Skåne län vidtog förberedelser för att kunna möta demonstrationer och andra aktiviteter. En gatufest som anordnades utan samband med ESF urartade och resulterade bland annat i en omfattande skadegörelse i Malmös centrala delar. Intern kritik har riktats mot kommenderingsledningen för att inte ha tillåtit polisstyrkan att ingripa. För närvarande pågår en förundersökning om de händelser som utspelade sig under tiden för konferensen. 2. Syftet med inspektionen Rikspolisstyrelsen har under de senaste åren genomfört ett antal åtgärder för att förbättra den nationella polistaktiken för att ingripa vid ordningsstörande händelser. Ett projekt för att skapa en ny bastaktik har genomförts, och en särskild gemensam bastaktik för polisiärt arbete har införts. Taktik och utrustning Postadress Besöksadress Telefon Box Polhemsgatan Polisens planering inför ESF-konferensen i Malmö hösten Stockholm Stockholm Telefax Org.nr Telefon till Polisen E-post rikspolisstyrelsen@polisen.se Rapport_ESF_ indd