Projekt Nationella Föreskrifter Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter

Transkript

1 Projekt Nationella Föreskrifter Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter Mikael Huss Dokument Nr TS-PNF-L3.1-preliminär Projekt Nationella Föreskrifter Distribution Internt inom projektet Revision Datum Kommentar R TS-PNF-L31prel_131227_R2.pdf Titeln ändrad till Preliminärt förslag. Uppdaterad figur 5.3. R mh_PNF-L31prel.pdf Avsnitt 5 uppdaterad efter diskussioner vid WS I övrigt endast smärre korrekturjusteringar Utkast mh_PNF-L31prel.pdf Första utkast distribuerat internt som diskussionsunderlag. Sammanfattning Denna rapport är avsedd som en första preliminär redovisning av arbetet med att utveckla en gemensam struktur för funktionskrav och föreskrifter inom Projekt Nationella Föreskrifter. Den innehåller en diskussion om begrepp, möjligheter och utmaningar vid utformning av mål- och funktionsbaserade regler och redovisar ett antal exempel på hur det har implementerats i andra regelverk nationellt och internationellt. I det sista avsnittet lämnas slutligen ett första förslag på hur samlade föreskrifter för nationella fartyg som inte omfattas av internationella regelverk skulle kunna ställas upp. För fartyg med längd under 24 m föreslås ett helt funktionsbaserat regelverk, medan för fartyg över 24 m föreslås ett mera traditionellt detaljföreskrivande regelverk med funktionskrav och utökade möjligheter att tillämpa alternativa lösningar. Förslaget är avsett att ligga till grund för fortsatta diskussioner och kan komma att ändras i många delar innan ett slutligt förslag presenteras i juni 2014.

2 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter Innehållsförteckning 1. Rapportens syfte och begränsningar 1 2. Diskussion om begrepp och deras innebörd Mål och målbaserade regler Övergripande politiska mål Transportpolitiska mål Förvaltningspolitiska mål Transportstyrelsens mål Riskbaserade mål och riskbaserade regler Funktionskrav och funktionsbaserade regler Preskriptiva/detaljföreskrivande regler Strukturer i andra regelverk med funktionskrav IMO International Safety Management (ISM) Code Goal-Based Standards Code for ships operation in polar waters Regler för militär sjöfart Exempel på svenska funktionsbaserade föreskrifter inom andra områden Arbetsmiljöverkets föreskrifter Boverkets byggregler Uppfyllelse, verifiering och kontroll av funktionskrav Tillämpning av tekniska standarder Exempel om risken med att specificera standarder i föreskrifter Tillämpning av alternativa/anpassade lösningar Hur säkras att alternativa/anpassade lösningar är tillfyllest? Alternativa lösningar som åsidosätter funktionskrav Verifiering, kontroll och dokumentation Förslag till generell struktur Indelning med avseende på fartygstyp och fartygsstorlek Indelning med avseende på detaljregler och tekniska standarders status Indelning med avseende på sakområde SWOT-analys av förslaget Styrkor (interna) Svagheter (interna) Möjligheter (externa) Hot (externa) Referenser 34

3 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 1(36) Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 1. Rapportens syfte och begränsningar Projekt Nationella Föreskrifter (PNF) startade i augusti I den projektplan 1 som togs fram på planeringsstadiet beskrivs målsättningen för projektet enligt följande: Projektet ska utreda behov av förändringar i svensk författning avseende säkerhets- och miljöskyddskrav för svenska fartyg som inte omfattas av internationella regelverk samt lämna ett detaljerat färdigt förslag på nya enhetliga föreskrifter som är väl förankrade både i sjöfartsbranschen och inom myndigheten. För att möjliggöra alternativa lösningar för att uppnå en godtagbar säkerhetsstandard bör så långt möjligt de nya föreskrifterna byggas kring tydligt formulerade funktionskrav. I beslutspromemorian 2 beskrivs syftet: Projektet avser att skapa ett samlat modernt regelverk och ett effektivt tillsynssystem för att skapa förutsättningar för en långsiktig och hållbar verksamhet både internt och för branschen. Den primära uppgiften är inte att utveckla nya detaljerade tekniska standarder utan snarare att konsolidera och transferera tillgängliga preskriptiva regler till mål- och funktionsbaserade regler.... Inom projektet har arbetspaket 3 (AP3) uppgiften att ta fram förslag till en generell mål- och funktionsbaserad struktur samt frågan om hur föreskrifterna för de aktuella fartygskategorierna mest effektivt bör ställas upp/konsolideras efter storlek, fartygstyp eller sakområde. Åtminstone den senare uppgiften är starkt beroende av andra delar i projektet, framför allt AP2 som har uppgiften att utreda och föreslå nya gränser för de nationella fartygen med avseende på certifiering och tillsyn samt AP4 som har uppgiften att föreslå förändringar i tillsynssystem, certifikat och intyg. För att kunna arbeta parallellt med dessa olika områden ligger i projektplanen ett tidigt framtagande av preliminära förslag som sedan tillsammans kan prövas och utvecklas genom diskussioner och genom praktisk tillämpning mot verkliga tillsynsobjekt i en gemensam mock-up -studie under våren Denna rapport utgör således ett första preliminärt utkast till den slutredovisning som avses ske sommaren Förslagen presenterade här är i nuvarande utformning inte förankrade utanför projektet utan är presenterade med syftet att utgöra grunden för en effektiv diskussion och prövning/vidareutveckling genom nästa fas i projektet. Som utgångspunkt för strukturen ligger det första förslag på gränser och tillsynssystem 3 som presenterades vid projektets styrgruppsmöte I kort innebär förslaget: att all sjöfarts ska vara reglerad, d.v.s. föreskrifter ska finnas om säkerheten på alla typer av fartyg. att alla passagerarfartyg samt lastfartyg och övriga handelsfartyg över 15m ska vara föremål för reguljär periodisk tillsyn, medan tillsynen av övriga fartyg (icke passagerarfartyg under 15m) helt ska bygga på egenkontroll. För fritidsfartyg föreslås en undre gräns för periodisk tillsyn vid 24m längd. att dagens påteckning/förnyelse av certifikat ersätts av besiktningsintyg samt att krav införs för alla fartyg om en årlig självdeklaration om fartygets funktion och utrustning.

4 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 2(36) att separata föreskrifter skapas för nationella fartyg över 24m, respektive nationella fartyg under 24m. Eftersom den tekniska kravbilden kommer att utformas mera i detalj senare i projektet har vidare utgångspunkten i detta förslag till struktur varit att alla typer av fartyg över 24m i princip ska följa krav i enlighet med internationella regelverk som klassregler, SOLAS, ICLL, ISC, etc. För nationella fartyg under 24m har utgångspunkten varit att kravbilden i stort kan beskrivas av det tidigare föreskriftsförslaget för fartyg i området 0-20GT. 2. Diskussion om begrepp och deras innebörd Det kan vara av värde att kort diskutera innebörden i de begrepp som används för att karakterisera olika typer av regler. Det har bl.a. inom IMO:s arbete med rekonstruktion av SOLAS blivit tydligt att man använder samma ord för att beskriva ganska olika angreppssätt. När man tittar på exempel i olika regelverk (se avsnitt 3 nedan) blir det också tydligt att beteckningar/klassificeringar av olika nivåer av kravbilden kan variera mycket. Den beskrivning som görs av begrepp i denna rapport behöver därför inte nödvändigtvis vara allmängiltig eller vedertagen Mål och målbaserade regler Mål i regelsammanhang anger vanligen det övergripande syftet med själva regelsamlingen och mera sällan ett specifikt mål med reglernas objekt, i vårt fall fartygen. Målbeskrivningar innehåller värdeord som och anger en politisk ambition som man kan relatera olika verksamheter till. Ofta är målen formulerade så övergripande att de kan anses vara allmänt accepterade och kan bibehållas under lång tid som t.ex. IMO:s mission statement: Safe, Secure and Efficient Shipping on Clean Oceans. Övergripande mål kan ange en inriktning eller motiv för regelutvecklingen, men kräver i praktiken alltid vidare hänvisning till krav och/eller standarder för direkt vägledning för verksamheten. Målbaserade regler är ett vitt och spretigt begrepp men skulle kunna preciseras som regler där kravbilden kan spåras tillbaka till ett eller flera explicit uttalade mål. Mål kan vara kvalitativa: eller kvantitativa: Alla rimliga åtgärder ska vidtas för att förhindra att sjöpersonal skadas eller omkommer vid arbete ombord Den individuella risken att omkomma under arbete ombord ska underskrida 1/10000 per personår Mål kan vara absoluta: eller relativa: Färre än 15 personer ska omkomma i den nationella sjöfarten under 2015 Risken vid arbete till sjöss ska vara likvärdig eller lägre än risken vid motsvarande arbete i land Inom svenska föreskrivande tillsynsmyndigheter är det inte speciellt utbrett (om det ens förekommer?) att explicit beskriva målen i föreskrifter. Möjligen kan orsaken till detta vara att man inte har velat äventyra myndighetens självständiga roll genom att blanda in politiska paroller. Vill man spåra de övergripande målen måste man därför gå tillbaka till hur de politiska uppdragen är formulerade. Nedan följer en kort diskussion av rimlig målbild för sjöfarten med hänsyn till de uppdrag som Transportstyrelsen har att utföra och de politiska mål man arbetar under.

5 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 3(36) 2.2. Övergripande politiska mål Regeringen har olika typer av övergripande och preciserade mål för myndigheterna. Det mest detaljerade kortsiktiga och konkreta uppdragen ges i regleringsbrev. I Transportstyrelsens regleringsbrev under avsnittet Organisationsstyrning för anges: Figur 2.1 Utdrag ur regleringsbrev för Transportstyrelsen 2013 (förf. understrykningar) Transportpolitiska mål De transportpolitiska målen tillkom 2009 och består av ett övergripande mål, ett funktionsmål och ett hänsynsmål enligt följande: Transportpolitikens mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och att ökad hälsa uppnås. Det sista s.k. hänsynsmålet är det som är mest relevant för säkerhets och miljöskyddsföreskrifter. Preciseringen för sjöfarten lyder: Antalet omkomna inom yrkessjöfarten och fritidsbåtstrafiken minskar fortlöpande och antalet allvarligt skadade halveras mellan 2007 och Inom yrkessjöfarten är antalet rapporterade dödade och skadade redan mycket lågt och preciseringen ger därför svag kvantitativ styrning på grund av obetydligt statistiskt underlag. I Trafikanalys uppföljning av de transportpolitiska målen 5 sammanfattas yrkessjöfarten 2012 enligt följande. Inom yrkessjöfarten omkom under 2012 en person, en man, i samband med en sjöolycka med en fiskebåt. Antalet svårt skadade var 5 varav 2 kvinnor: en kvinna skadades då ett passagerarfartyg körde i kajen och en kvinna skadades på ett tankfartyg. Av de 3 männen skadades en man på ett fiskefartyg och 2 män i olyckor med så kallade RIB-båtar (Rigid Inflatable Boat, gummibåtar med hårt skrov som används både som fritidsbåtar och inom yrkessjöfarten). Samtliga omkomna och svårt skadade var äldre än

6 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 4(36) 18 år och samtliga händelser ovan var med svenska fartyg på svenska farvatten. Det finns inga rapporter om omkomna eller skadade i svenska fartyg på utländska farvatten. För hela sjötransportområdet inklusive fritidsbåtstrafiken visar statistiken en trend som ger förhoppningar om att det preciserade målet för 2020 kan komma att uppfyllas, se figur 2.2 nedan Snitt 2006 Snitt Mål , basvärde Figur 4.3.1: Omkomna inom sjöfarten, basvärde, utfall och mål Källa: Basvärde och utfall från (Transportstyrelsen, 2012b; Transportstyrelsen, 2013b), det senaste året i e-post (se Trafikanalys dnr Utr 2010/37) Tabell 4.3.1: Omkomna och allvarligt skadade inom sjötransportområdet , och mål för Figur 2.2 Omkomna Allvarligt skadade Basvärde (snitt ) Snitt (mål) avstånd till mål, personer avstånd till mål, procent Källa: (Transportstyrelsen, 2012b; Transportstyrelsen, 2013b) det senaste året i e-post (se Trafikanalys dnr Utr 2010/37) Statistik från uppföljning av de transportpolitiska målen för hela sjötransportområdet inklusive fritidsbåtstrafiken (från referens 5) Förvaltningspolitiska mål Utöver de preciserade transportpolitiska målen ska alla statliga myndigheter bidra till att uppnå det förvaltningspolitiska 6 mål som riksdagen har fastställt: En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.

7 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 5(36) I programmet En statsförvaltning i förnyelse 7 som fastställdes av regeringen i april 2012 konkretiseras de förvaltningspolitiska målen under åtta punkter för fortsatt utveckling: 1. Hitta innovativa lösningar och förstärk kvalitetsarbetet 2. Stärk den gemensamma värdegrunden 3. Öka myndigheternas samarbete och samordning 4. Pröva nya lösningar för bättre service 5. Främja fler och växande företag 6. Hitta möjligheter till bättre tillsyn 7. Effektivisera administrativa tjänster 8. Bidra till ett effektivare EU-arbete Transportstyrelsens mål De politiska målen bryts inom varje myndighet ner i verksamhetsmål, handlingsplaner och strategier. Transportstyrelsens årsredovisning anger nio olika målområden varav Regelgivning är ett, där målet beskrivs: Målet om samhällsekonomisk effektivitet förutsätter att nyttan av myndighetsutövningen överstiger kostnaden för de berörda. Eftersom resurserna inte räcker för att genomföra allt som vore önskvärt, måste varje insats värderas mot andra alternativ. Samhället förändras över tiden, vilket medför att regelverket kontinuerligt måste ses över och förändras så att reglerna är aktuella och förenliga med de transportpolitiska målen. Ny teknik som gynnar utvecklingen inom transportsystemet ska beaktas, medan regelverken ska göras mindre omfattande, mer lättillgängliga och begripliga. Som nämnts minskar utrymmet för nationell lagstiftning. Allt fler regler som förpliktigar Sverige beslutas på EU-nivå eller internationell nivå. I Transportstyrelsens regelgivning ingår det att säkerställa att föreskrifterna är aktuella och stämmer överens med de transportpolitiska målen. I den aktuella beskrivningen av Mål och strategier för Transportstyrelsen 9 finns konkreta mål kopplade till åtta strategier. Här nedan listas de som har direkt beröring med föreskrifternas utformning: 1. Vår verksamhet ska kännetecknas av helhetssyn genom en avvägning mellan samtliga transportpolitiska mål Den svenska transportmarknaden ska fungera väl och skapa förutsättningar för internationell konkurrenskraft. För att bidra till detta krävs att vårt regelverk är ändamålsenligt, begripligt och väl avvägt med hänsyn till nyttan i form av säkerhet, miljö, hälsa och tillgänglighet i förhållande till de kostnader som reglerna medför. Eftersom resurserna inte räcker för att genomföra allt som vore önskvärt måste målen vägas mot varandra. En viktig del av denna helhetssyn är att vi arbetar med ett trafikslagsövergripande perspektiv där åtgärder värderas på samma sätt i olika trafikslag och där vi aktivt strävar efter att lära av varandra mellan trafikslagen. Mål: 1.1. Transportstyrelsens regelverk ska vara ändamålsenliga, begripliga och väl avvägda när det gäller effekterna på tillgänglighet, säkerhet samt miljö och hälsa i förhållande till kostnaderna som uppkommer för de som berörs.

8 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 6(36) 5. Vårt regelverk ska underlätta pågående teknikutveckling Det sker en snabb teknikutveckling inom samtliga trafikslag. Utvecklingen kan leda till markant ökad säkerhet och förbättrad tillgänglighet, samtidigt som miljöpåverkan kan begränsas. Utvecklingen har hittills i stor utsträckning styrts av industrins utveckling och konsumenternas efterfrågan. Vi börjar dock närma oss en punkt där regelverken behöver anpassas och där även samspelet mellan fordon och infrastruktur blir viktigt. Mål: 5.1. Transportstyrelsens regelverk ska beakta ny teknik som gynnar utvecklingen inom transportsystemet. 6. Vårt befintliga regelverk ska förenklas Politikens mål att regelverken ska förenklas är tydliga. Mål om regelförenkling finns dessutom inom de flesta EU-länder. Det är angeläget att bryta den fortsatt rådande trenden att reglerna blir fler och allt mer ingripande. Eftersom samhället förändras över tiden måste regelverket dessutom kontinuerligt ses över och förändras. Samtidigt behöver regelverken göras mer lättillgängliga och begripliga. Mål: 6.1. Transportstyrelsens regelverk ska förenklas, vara aktuellt och göras mindre omfattande inom de områden där myndigheten har rådighet Transportstyrelsens konsekvensutredningar ska i allt väsentligt accepteras av Regelrådet Riskbaserade mål och riskbaserade regler Teknisk risk brukar beteckna produkten av sannolikhet och (oönskad) konsekvens och kan t.ex. avse dödsfrekvens för en enskild individ eller dödsfrekvens för en verksamhet. Med riskbaserade mål avses vanligen mål som har kvantifierats i termer av risk. De kvantitativa uppskattningarna baseras om möjligt på olycksstatistik, men när det gäller nya verksamheter där det saknas tillräcklig statistik är man ofta hänvisad till teoretiska riskanalyser. Det är inte helt oproblematiskt från ett politiskt perspektiv att kvantifiera acceptabla absoluta risknivåer, och det är förmodligen mycket få om ens några svenska föreskrifter som uttrycker ett krav som en risknivå. Däremot resulterar ju i praktiken även tämligen enkla tekniska krav i någon form av riskutfall och riskbaserade mål kan användas som övergripande styrmedel för vilka områden som behöver skärpt reglering. Även om det är sällsynt med absoluta riskmål så innehåller de politiska målen ofta relativa riskmål som t.ex. det preciserade transportpolitiska målet för sjöfarten: Antalet omkomna inom yrkessjöfarten och fritidsbåtstrafiken minskar fortlöpande och antalet allvarligt skadade halveras mellan 2007 och Trots att risknivåer normalt inte anges i föreskrifter finns krav på riskanalyser som typiskt inslag i regelverk för säkerhetsorganisationer. I Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete 10 AFS 2001:1 står t.ex. följande: 8 Arbetsgivaren skall regelbundet undersöka arbetsförhållandena och bedöma riskerna för att någon kan komma att drabbas av ohälsa eller olycksfall i arbetet. När ändringar i verksamheten planeras, skall arbetsgivaren bedöma om ändringarna medför risker för ohälsa eller olycksfall som kan behöva åtgärdas. Riskbedömningen skall dokumenteras skriftligt. I riskbedömningen skall anges vilka risker som finns och om de är allvarliga eller inte.

9 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 7(36) 9 Om någon arbetstagare råkar ut för ohälsa eller olycksfall i arbetet och om något allvarligt tillbud inträffar i arbetet, ska arbetsgivaren utreda orsakerna så att risker för ohälsa och olycksfall kan förebyggas i fortsättningen. (AFS 2008:15). Det är värt att notera att risker endast kvantifieras som allvarliga eller inte. I de allmänna råden undviks också helt kvantifiering av begreppet risk, det beskrivs bara i allmänna ord som: Ordet risk innebär i föreskrifterna sannolikheten för att ohälsa eller olycksfall i arbetet skall uppstå och följderna av detta. Risker i arbetet kan leda till skador både på kort och lång sikt. Hur allvarlig risken är måste avgöras från fall till fall. Se mer om Arbetsmiljöverkets föreskrifter under avsnitt nedan. Inte heller inom IMO har man (ännu) kommit så långt att man har uttryckt kvantifierade risknivåer i regelverk. Däremot har man tagit ett principbeslut om att använda Formal Safety Assessment, FSA, 11, 12 för att göra bedömningar om nya regelverk ska införas eller ej och i FSA är kvantifierad risk ett grundelement eftersom rekommendationerna bygger på en cost/benefit-analys. Syftet med FSA kan därför sägas vara detsamma som Transportstyrelsens mål under Regelgivning ovan: Målet om samhällsekonomisk effektivitet förutsätter att nyttan av myndighetsutövningen överstiger kostnaden för de berörda. Det är svårt att kontrollera uppfyllelse av det målet utan att på något sätt kvantifiera och sätta en kostnad på risk. Figur 2.3 nedan visar grundprinciperna för hur (kvantifierad) risk kan användas i beslutsfattandet. Figuren bygger på FSA Guidelines Appendix 5 där tre olika nivåer av risk definieras, oacceptabel (Intolerable), ALARP (As Low As Reasonable Practicable) och försumbar (Negligible). För oacceptabla risker anses det alltid vara motiverat att reglera för att höja säkerheten (minska risken), kosta vad det kosta vill. För försumbara risker är det aldrig motiverat att införa kostnadsdrivande regleringar. För risknivåer däremellan inom ALARP, ska man sträva efter så hög säkerhet som möjligt med hänsyn till kostnadseffektivitet. Riskanalyser med olika standardiserade metoder som felträdsanalys, (deduktiv analys) eller händelseträd (induktiv analys), och tydliga riskbaserade mål skulle i princip kunna fungera som enda krav för olika tekniska system. Man skulle då kunna göra en totaloptimering av säkerheten mot kostnaden och kanske hitta helt olika balans mellan funktioner som t.ex. livräddningsutrustning och navigationsutrustning (riskbalansering) för olika fartygstyper. I praktiken förutsätter dock samhället att vissa funktioner och normala säkerhetsnormer är uppfyllda vilket gör att även riskbaserade regler vanligen behöver någon grundläggande indelning i funktionsområden som inte helt fritt kan bytas ut eller lämnas utan avseende även om deras bidrag till den totala risken är obetydligt.

10 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 8(36) Figur 2.3 Individuella risknivåer för olika fartygstyper baserat på DNV statistik Från MSC 82/5/1, Annex 1 13

11 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 9(36) 2.4. Funktionskrav och funktionsbaserade regler Det är osäkert om det finns någon officiell och allmänt accepterad definition för vad funktionskrav är, det kan förmodligen uppfattas olika beroende på sitt sammanhang. I den här rapporten avses krav i föreskrifter som beskriver vad som ska uppnås utan att specificera hur det ska uppnås. Funktionskrav utesluter inte att man samtidigt specificerar detaljerade tekniska krav, men det kan vara en poäng att tydligt skilja dem åt eftersom de inte behöver vara beroende av varandra. Ett exempel på det senare är SOLAS Kapitel II-2 i kraft genom TSFS 2009:98 14 där man vid senaste revisionen införde en beskrivning av funktion eller syfte (Purpose) som inledning till varje regel med mera specificerade tekniska krav och standarder. Med funktionsbaserade regler avses här regler som i huvudsak är uppbyggda av funktionskrav utan detaljerade tekniska krav på utförandet. Möjligheter/fördelar respektive utmaningar/nackdelar med funktionsbaserade regler kan sammanfattas enligt följande lista Funktionsbaserade regler pros & cons: + fokuserar direkt på vad som faktiskt ska uppnås vilket kan skapa större förståelse för säkerheten, + är i mindre utsträckning kopplade till den tekniska utvecklingen och har därför bättre förutsättningar att vara relevanta över lång tid, + ger utrymme för alternativa/anpassade/innovativa lösningar och kan understöda en positiv teknisk utveckling + är lämpade som styrande dokument för att utveckla standarder är mindre lämpade eller i alla fall mera komplicerade att applicera direkt för ett specifikt fartyg utan lämpliga stödande standarder behöver kriterier för att bli effektiva (vad innebär tillräcklig?) förutsätter både verifiering och kontroll vilket påverkar tillsynsmodellen För helt nya områden som ska regleras är det ett naturligt val att börja med funktionskraven för att sedan efter behov utveckla standarder som svarar upp mot dessa krav. För äldre regelverk som helt baseras på en standard kan det vara svårare att övergå till funktionskrav, helt enkelt därför att man inte explicit har kopplat standarden mot funktioner och tydliga kriterier/säkerhetsnivåer. Krav på alternativa utföranden får då beskrivas genom deras likvärdighet snarare än deras nivå. I den ovan nämnda föreskriften TSFS 2009:98 inleds t.ex. Regel 17 om alternativ utformning av brandskydd som visas i Figur 2.4 nedan. Säkerhetsnivån definieras här direkt av den ursprungliga tekniska standarden. 2 Allmänt Transportstyrelsen kan godkänna en alternativ utformning av brandskyddet som helt eller delvis avviker från detaljkraven i del B, C, D, E och G i denna bilaga. En alternativ utformning godkänns endast om den 1 har genomgått en brandteknisk analys, utvärderats och godkänts enligt kraven i denna regel 2 uppfyller dessa föreskrifters syfte och funktionskrav 3 ger samma säkerhetsnivå som brandskyddsåtgärder enligt detaljkraven i del B, C, D, E och G. Figur 2.4 Utdrag ur TSFS 2009:98 Del F, Regel 17 om alternativ utformning av brandskydd

12 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 10(36) 2.5. Preskriptiva/detaljföreskrivande regler De flesta (tekniska) säkerhetskrav för sjöfarten finns beskrivna i detaljföreskrivande regler, d.v.s regler där utförandet är specificerat. Det gäller såväl klassregler som regler från IMO, EU eller svenska myndigheter. På många sätt har detta varit framgångsrikt för sjösäkerheten. De som konstruerar, bygger, utrustar och underhåller ett fartyg har haft tydliga riktlinjer för hur arbetet ska utföras och det har varit relativt enkelt att genom olika kontroller både från flaggstat och hamnstat skilja på fartyg som uppfyller standarden och fartyg som inte gör det. Ett system där IMO från början enbart hade haft funktionsbaserade regler och där verifieringen överlåtits till flaggstaterna hade aldrig kunnat komma i närheten av den relativa likvärdighet och höga säkerhetsstandard som den internationella handelssjöfarten har nått idag. Givet den situation som har uppnåtts nu, finns det ett antal uppenbara baksidor med ett detaljföreskrivande regelverk. Det blir alltmer tungrott att underhålla i jämna steg med den tekniska utvecklingen och fungerar i praktiken som ett utvecklingshinder inom många områden. Det leder lätt till en fokusering på uppfyllelse i stället för på säkerhet Det är svårt att anpassa till varierande verksamheter och fartygstyper och kan därför i praktiken leda till en ganska varierad säkerhetsnivå och/eller utbredda dispenser och undantag. För nationella fartyg som inte omfattas av internationella krav är det av dessa skäl tillsammans med målsättningen att förenkla regelverket och göra det mindre ingripande, naturligt för Transportstyrelsen att sträva efter att övergå från detaljföreskrivande till funktionsbaserade regler. Men detta kommer inte att ta bort eller knappast ens minska behovet av standarder. Att följa standarder kommer fortsatt att vara det enklaste och allmänt accepterade sätt på vilket man uppfyller funktioner, och i många fall kommer också existerande standarder att utgöra grunden för kriterier för uppfyllande av funktioner ungefär som i brandskyddsreglernas krav för att godkänna alternativa utformningar enligt utdraget i Figur 2.4 ovan. Inom några områden kommer också anslutningen till en detaljstandard att vara själva funktionskravet, det gäller speciellt alla typer av kommunikation och interaktion med andra aktörer. Som exempel kan man ta sjötrafikreglerna där det inte tillräckligt att ställa funktionskravet att var och en ska framföra fartyget på sådant sätt att kollision kan undvikas. Alla måste ju veta att de andra i närheten följer entydiga regler vad gäller väjningsplikt etc; varje aktör kan inte själv få bestämma sin egen standard. På samma sätt behöver det finnas entydiga standarder för utryck vid radiokommunikation, entydig standarder för lanternföring etc. 3. Strukturer i andra regelverk med funktionskrav 3.1. IMO International Safety Management (ISM) Code ISM-koden är uppbyggd enligt Objectives och Functional Requirements och beskriver den organisation, dokumentation, verifikation som ska säkerställa att funktionskraven uppfylls, men i all väsentligt utan detaljspecifikation. I Sverige är ISM-koden satt i kraft genom Förordning (EG) nr 336/ samt för övriga rederier och fartyg som enligt fartygssäkerhetslagen (2003:364) 19 omfattas av kraven på dokument respektive certifikat om godkänd säkerhetsorganisation genom TSFS 2009:1 20.

13 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 11(36) Utdrag ur ISM Code, notera funktionskraven under 1.4 nedan: Objectives The objectives of the Code are to ensure safety at sea, prevention of human injury or loss of life, and avoidance of damage to the environment, in particular, to the marine environment, and to property Safety management objectives of the Company should, inter alia: - provide for safe practices in ship operation and a safe working environment; - establish safeguards against all identified risks; and - continuously improve safety management skills of personnel ashore and aboard ships, including preparing for emergencies related both to safety and environmental protection The safety and management system should ensure: - compliance with mandatory rules and regulations; and - that applicable codes, guidelines and standards recommended by the Organization, Administrations, classification societies and maritime industry organizations are taken into account. 1.3 Application The requirements of this Code may be applied to all ships. 1.4 Functional requirements for a Safety Management System (SMS) Every Company should develop, implement and maintain a Safety Management System (SMS) which includes the following functional requirements: - a safety and environmental protection policy; - instructions and procedures to ensure safe operation of ships and protection of the environment in compliance with relevant international and flag State legislation; - defined levels of authority and lines of communication between, and amongst, shore and shipboard personnel; - procedures for reporting accidents and non-conformities with the provisions of this Code; - procedures to prepare for and respond to emergency situations; and - procedures for internal audits and management reviews Goal-Based Standards Arbetet med Goal-based Standards inom IMO startade som en oro för att den ansvariga internationella organisationen inte hade (politisk) kontroll eller inflytande över klassreglernas säkerhetsnivå rörande skrovkonstruktion. Genom att skapa en ny standard, International Goal-Based Ship Construction Standards for Bulk Carriers and Oil Tankers 21 med mål och funktionskrav för byggnadsregler och ett verifieringssystem 22 tog man åtminstone formellt en sådan kontroll som för närvarande begränsas till byggnadsregler för bulk- och tankfartyg med längd 150m eller större. Regelverket är uppbyggt kring fem nivåer (Tier I- Tier V) med övergripande mål överst och detaljerade varvsstandarder i den lägsta nivån.

14 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 12(36) Tier I Goals High-level objectives to be met. Tier II Functional requirements Criteria to be satisfied in order to conform to the goals. Tier III Verification of conformity Procedures for verifying that the rules and regulations for ship design and construction conform to the goals and functional requirements. Tier IV Rules and regulations for ship design and construction Detailed requirements developed by IMO, national Administrations and/or recognized organizations and applied by national Administrations and/or recognized organizations acting on their behalf to the design and construction of a ship in order to conform to the goals and functional requirements. Tier V Industry practices and standards Industry standards, codes of practice and safety and quality systems for shipbuilding, ship operation, maintenance, training, manning, etc., which may be incorporated into, or referenced in, the rules and regulations for the design and construction of a ship. Det övergripande målet fördes in i en ny SOLAS-regel II-1/ enligt följande: 2. Ships shall be designed and constructed for a specified design life to be safe and environmentally friendly, when properly operated and maintained under the specified operating and environmental conditions, in intact and specified damage conditions, throughout their life Safe and environmentally friendly means the ship shall have adequate strength, integrity and stability to minimize the risk of loss of the ship or pollution to the marine environment due to structural failure, including collapse, resulting in flooding or loss of watertight integrity Environmentally friendly also includes the ship being constructed of materials for environmentally acceptable recycling Safety also includes the ship's structure, fittings and arrangements providing for safe access, escape, inspection and proper maintenance and facilitating safe operation Specified operating and environmental conditions are defined by the intended operating area for the ship throughout its life and cover the conditions, including intermediate conditions, arising from cargo and ballast operations in port, waterways and at sea Specified design life is the nominal period that the ship is assumed to be exposed to operating and/or environmental conditions and/or the corrosive environment and is used for selecting appropriate ship design parameters. However, the ship's actual service life may be longer or shorter depending on the actual operating conditions and maintenance of the ship throughout its life cycle. 3. The requirements of paragraphs 2 to 2.5 shall be achieved through satisfying applicable structural requirements of an organization which is recognized by the Administration in accordance with the provisions of regulation XI-1/1, or national standards of the Administration, conforming to the functional requirements of the Goal-based Ship Construction Standards for Bulk Carriers and Oil Tankers.

15 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 13(36) I ett bredare perspektiv bör arbetet med Goal-based Standards (åtminstone enligt tidigare svensk inställning) syfta till en mera strukturerad utveckling av regler inom IMO som helhet. En diskussion om möjlig framtida utveckling presenterades av undertecknad 2007 vid en konferens i Bryssel 24. Där skissas hur man steg för steg skulle kunna övergå från ett komplicerat detaljföreskrivande regelverk till ett mera systematiskt och transparent regelverk med tydliga funktionskrav. Som en följd av GBS pågår nu ett arbete inom IMO där regler för olika delområden ses över och skrivs om på ett mera strukturerat sätt Code for ships operation in polar waters Ett exempel på ett mera modernt och systematiskt förebyggande regelarbete inom IMO är den nya Polarkoden som håller på att utvecklas 25. Där är strukturen systematiskt uppställd med Goal, Functional Requirements och Requirements/Regulations för varje delområde som behandlas. Ett exempel på hur strukturen är uppbyggd visas nedan, även om texten är långt ifrån färdig: 4. Stability and sub-division 4.1. Goal The goal of this chapter is to ensure provision of sufficient stability and subdivision for ships in intact and damaged conditions Functional requirements In order to achieve the goal set out in above, the following functional requirements are embodied in the regulations of this chapter as appropriate: Ships of category A and B shall have sufficient residual stability to sustain ice related damages. All ships shall have sufficient stability in intact and damaged condition when subject to ice accretion. Ships of category A shall have sufficient stability to sustain the effects of riding up on ice. All ships shall have sufficient residual stability to sustain grounding Requirements/regulations The effect of ice accretion shall be included in the intact and damage stability calculations in accordance with specifications at least equivalent to those given in part B of the 2008 IS Code Regler för militär sjöfart Naval Ship Code 26 är ett modernt helt målbaserat regelverk och som sådant (till min kännedom) det enda heltäckande som finns för fartygs säkerhet. Det täcker konstruktion, byggnation och operation och bygger till största delen på IMO:s konventioner och resolutioner. Det finns en speciell webbsida 27 som beskriver den löpande utvecklingen av koden. Den svenska marinen tillsammans med nio andra länders och de stora klassningssällskapen ingår i The International Naval Safety Association (INSA) vars huvuduppgift är att utveckla och underhålla Naval Ship Code. De beskriver sin målsättning: It is the vision of the International Naval Safety Association (INSA) that the Naval Ship Code becomes established as a cost-effective goal based standard for naval ship safety benchmarked against statute, and accepted by the global naval community and intergovernmental bodies.

16 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 14(36) Filosofin bakom Naval Ship Code beskrivs enligt följande: Philosophy 8 The Naval Ship Code adopts a goal based approach. The basic principle of a goal based approach is that the goals should represent the top tiers of the framework, against which ship is verified both at design and construction stages, and during ship operation. This approach has several advantages over more traditional prescriptive standards: 8.1 The Naval Ship Code can become prescriptive if appropriate for the subject, or alternatively, remain at a high level with reference to other standards and their assurance processes. 8.2 The goal based approach permits innovation by allowing alternative arrangements to be justified as complying with the higher level requirements. 8.3 Non-compliances can be managed in a more controlled manner by referring to the higher level intent. 9 For the development of the Naval Ship Code, a hierarchy of tiers has been adopted as shown in Figure 1. The increasing width of the triangle as the Naval Ship Code descends through the tiers implies an increasing level of detail. 10 For some Chapters it may considered sufficient to establishing requirements for the upper tiers only. In such cases establishing Tier 4 and 5 will be the responsibility of Recognised Organisations such as a Classification Society; with the Naval Administration retaining responsibility for accepting the lower Tiers support the higher level Tiers. 0 Aim Overall objective of the Naval Ship Code 1 Goal Goal for each chapter 2 Functional Objectives Functional Objectives defined to create the regulatory structure 3 Performance Requirements The requirements for each functional objective 4 Solutions Methods for verifying compliance with each requirement 5 Justification Statements to justify text Figur 3.1 Strukturen i Naval Ship Code

17 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 15(36) I Naval Ship Code finns tre olika specificerade nivåer Goal, Functional Objective, Performance requirements som alla ryms inom den vida definitionen Funktionskrav som gavs under 2.4 ovan. Som exempel på Goal visas här ett litet utdrag ur Chapter III Boyancy, Stability and Controllability: The buoyancy, freeboard, main sub-division compartment and stability characteristics of the ship shall be designed, constructed and maintained to: - Provide an adequate reserve of buoyancy in all foreseeable intact and damaged conditions, in the environment for which the ship is to operate; - Provide adequate stability to avoid capsizing in all foreseeable intact and damaged conditions, in the environment for which the ship is to operate, under the precepts of good seamanship; - Permit embarked persons to carry out their duties as safely as reasonably practical; - Protect the embarked persons and essential safety functions in the event of foreseeable accidents and emergencies at least until the persons have reached a place of safety or the threat has receded including preventing the malfunction of the lifesaving systems and equipment. Exempel på Functional Objective rörande vattentäthet: The ship shall have watertight and weather tight boundaries that prevent the accumulation of water in any undamaged main sub-division compartment, in any Foreseeable Operating Condition. Exempel på Performance Requirements rörande vattentäthet: - The fore and aft regions of the ship shall provide protection to the remainder of the ship from the consequences of a collision. - Access trunks, tunnels or scuttles shall have watertight boundaries. - Damage to or loss of any appendage fitted to the ship shall not cause the loss of watertight integrity to any main sub-division compartment. - The ship shall be protected from ingress of water in case of damage to stern tube arrangements. Och slutligen beskrivs Solution på följande generella sätt: Following Naval Administration agreement, the ship, systems and equipment are to comply with, and be approved in accordance with a classification society s rules or other suitable standard to facilitate verification of the performance requirements.

18 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 16(36) Enligt Förordning om säkerheten på örlogsfartyg (SFS 2003:440) 28 gäller vissa delar av Fartygssäkerhetslagen (SFS2003:364) även örlogsfartyg. Sjöfartsverkets föreskrifter om tillämpning av förordningen om säkerhet för örlogsfartyg ( SJÖFS 2005:11) 29 anger hur regler för örlogs fartygs sjövärdighet ska utvecklas. I Sverige har Naval Ship Code implementerats i försvarsmaktens regelverk Regler för Militär Sjöfart 30, RMS Dock tillämpas fortfarande det äldre mera traditionella regelverket RMS 2007 för fartyg/ båtar med ett deplacement mindre än 40 ton. RMS 2010 består av följande delar: RMS-G (Gemensam) Innehåller gemensamma och allmänna delar för hela regelverket. RMS-S (Sjösäkerhetssystem) Innehåller regler för det militära sjösäkerhetssystemet. RMS-P (Personal) Innehåller regler för bemanning, behörigheter och vila. RMS-D (Drift) Innehåller regler om fartområden samt ansvar, behörigheter, skötsel och arbete med elanläggningar, materielunderhåll samt regler om transport av farligt gods. RMS-M (Marin yttre miljö) Innehåller regler och föreskrifter till förebyggande av luft- och vattenföroreningar från örlogsfartyg. RMS-F (Fartyg och deras utrustning) Innehåller regler avseende sjövärdighet för fartyg och dess utrustning inklusive arbetsoch boendemiljö. Reglerna omfattar övervattensfartyg, undervattensfartyg och båtar. RMS - Författningar Innehåller lagar, förordningar, föreskrifter med mera som RMS hänvisar till. RMS-regler för örlogsfartyg (NSC) Innehåller en översättning av International Naval Safety Association Regler för örlogsfartyg (Naval Ship Code, NSC). RMS-G och RMS-F hänvisar till stora delar till detta dokument. RMS-Dyk Innehåller regelverk motsvarande RMS-G,S,P,D, M och F (dykmateriel) samt säkerhetsinstruktioner för dykeriverksamhet. RMS-Dyk fält RMS-Dyk fält innehåller ett utdrag ur RMS-Dyk, utdraget är anpassat mot det fältmässiga behovet av regelverket. I RMS implementering av NSC 2008 har Solution översatts med Verifieringsmetoder och texten i exemplet från NSC ovan lyder i RMS: De standarder, kriterier och/eller förfaranden för konstruktion, tillverkning, test, drift, underhåll och reparation mot vilka uppfyllelsen av ovan nämnda prestandakrav kan påvisas ska bestämmas i överenskommelse med Militära sjösäkerhetsinspektionen. Fartygets system, utrustning och material ska godkännas i enlighet med överenskomna standarder, kriterier och/eller förfaranden.

19 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 17(36) I RMS implementering av NSC 2008 ingår också ett exempel på hur det målbaserade regelverket enligt Figur 3.1 ovan ska förstås och tillämpas: Steg 0 Syfte. Det övergripande syftet med samt filosofin och principerna bakom Regler för örlogsfartyg (behandlas i Regel 0, Kapitel I i Bilaga till Regler för örlogsfartyg). Steg 1 Mål. För varje område som behandlas i ett kapitel av Regler för örlogsfartyg, såsom utrymning och livräddning, fastställs ett mål. Målet registreras i varje kapitel som Regel 0. Till exempel målet för Utrymning och livräddning kan innehålla meningen: Arrangemangen för utrymning och livräddning av personer ombord skall utformas, konstrueras och underhållas för att...erbjuda ett säkert sätt att utrymma fartyget. Steg 2 Funktionsområden. När målet har fastställts, definieras de funktionsområden som ger en struktur åt kapitlet, så att relevanta krav och acceptanskriterier kan fastställas. Det normala är att varje funktionsområde omfattas av en regel i kapitlet. Ett sådant funktionsområde skulle kunna vara Bårar. Då kan funktionsmålen identifieras som mål på lägre nivå inom varje funktionsområde. Ett exempel: Bårar skall göra det möjligt för personer ombord att transportera skadade personer vid utrymning. Steg 3 Prestandakrav. Prestandakraven är relevanta för de funktionsområden som ska iakttas och verifieras vid konstruktion, tillverkning och användning, för att motsvara förut nämnda syfte, filosofi och mål. Prestandakraven är oberoende av tekniska eller operativa lösningar och har en kvalitativ karaktär. Detta ger utrymme för framtida alternativa tekniska eller operativa lösningar, som inte fanns när Regler för örlogsfartyg togs fram. Ett prestandakrav för bårar kan vara: Bår skall... göra det möjligt för besättningsmedlemmar att transportera ombordtagen person överallt på fartyget utan personens hjälp. Steg 4 Verifieringsmetoder. Metoden varmed det ska bekräftas att arrangemangen på fartyget uppfyller kravet kan definieras på något av följande tre sätt: (1) ett föreskrivande krav; (2) en resultatbaserad lösning, eller (3) genom delegering till en erkänd organisation som bekräftar att kravet är uppfyllt. Det troliga för bårar är att verifieringsmetoderna blir av föreskrivande karaktär, eftersom ämnet är lättfattligt (vilket utesluter behovet av alternativ (2)) och eftersom det inte täcks så bra av typiska erkända organisationers standarder (vilket utesluter alternativ (3)). En verifieringsmetod för bårar skulle kunna innehålla: De valda bårarna skall vara sådana att det går att lyfta den skadade rakt upp med bår antingen lodrätt eller vågrätt. Steg 5 Motivering. Slutligen, förklaringar som motiverar hur prestandakraven och därtill hörande verifieringsmetoder uppfyller principerna, syftet och filosofin för Regler för örlogsfartyg och målet för området. I motsats till de övriga stegen har Steg 5 tagits fram för framtida hantering av Regler för örlogsfartyg. Viktiga frågor behandlas i det kompletterande dokumentet Riktlinjer om Regler för örlogsfartyg. I denna genomgång av exempel på funktionskrav i föreskrifter för fartygs tekniska standard finns inget bra exempel från litet tonnage, liten redarorganisation och begränsad tillsyn. Alla regelverk för det mindre tonnaget som vi har tittat på från olika länder och organisationer är utpräglat detaljföreskrivande. Vill man hitta exempel på funktionsbaserade regler för fåmansföretag får man leta utanför sjöfarten.

20 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 18(36) 3.3. Exempel på svenska funktionsbaserade föreskrifter inom andra områden Arbetsmiljöverkets föreskrifter Arbetsmiljöverkets föreskrifter, AFS, är sedan lång tid tillbaka i stor utsträckning formulerade som specificerade mål (närmast motsvarande Functional Objectives i Naval Ship Code) och funktionskrav (närmast motsvarande Performance Specifications) men utan specificerade/kvantifierade lösningar. Föreskrifterna kan därför anses vara helt funktionsbaserade. Till föreskrifterna följer allmänna råd med kommentarer som ska underlätta att uppfylla kraven. Som modell för detta projekt är AFS extra intressant av två skäl, dels gäller föreskrifterna generellt för väldigt varierande typer av arbetsplatser och för företag med endast ett fåtal personer inblandade, dels gäller de i stor utsträckning också inom sjöfarten. I Transportstyrelsens föreskrifter om arbetsmiljö på fartyg (TSFS 2009:119) 31 finns bestämmelser om vilka av Arbetsmiljöverkets föreskrifter som är satta i kraft och vilken utsträckning de gäller. Relevanta föreskrifter har samlats i två stycken Sjöfartspaket enligt följande: Sjöfartspaket 1 32 Böcker: H302 Arbetsmiljöansvar och straffansvar H008 Arbetsmiljölagen med kommentarer H450 Systematiskt arbetsmiljöarbete - en vägledning H375 Undersökning och riskbedömning i SAM Föreskrifter: AFS 2006:04 Användning av arbetsutrustning AFS 2001:03 Användning av personlig skyddsutrustning AFS 2003:03 Arbete i explosionsfarlig miljö AFS 1993:03 Arbete i slutet utrymme AFS 1998:05 Arbete vid bildskärm AFS 1994:54 Arbeten med högtrycksstråle AFS 1986:26 Arbeten på fartyg AFS 1994:01 Arbetsanpassning och rehabilitering AFS 1984:15 Avloppsanläggningar AFS 2012:02 Belastningsergonomi AFS 1982:03 Ensamarbete AFS 1999:07 Första hjälpen och krisstöd AFS 2001:04 Gasflaskor AFS 2011:18 Hygieniska gränsvärden AFS 2011:19 Kemiska arbetsmiljörisker AFS 1993:17 Kränkande särbehandling i arbetslivet AFS 1980:14 Psykiska och sociala aspekter på arbetsmiljön AFS 2008:13 Skyltar och signaler AFS 2001:01 Systematiskt arbetsmiljöarbete Sjöfartspaket 2 33 Föreskrifter: AFS 2006:06 Användning av lyftanordningar och lyftredskap AFS 2012:01 Användning av motorkedjesågar och röjsågar AFS 2006:05 Användning av truckar AFS 2002:01 Användning av trycksatta anordningar AFS 1997:02 Arbete i stark värme AFS 2006:01 Asbest AFS 2005:03 Besiktning av trycksatta anordningar AFS 1988:04 Blybatterier AFS 1985:18 Frisörarbete AFS 1997:07 Gaser AFS 2007:05 Gravida och ammande arbetstagare AFS 2005:18 Härdplaster AFS 2000:06 Mast- och stolparbete AFS 2005:06 Medicinska kontroller i arbetslivet AFS 2005:01 Mikrobiologiska arbetsmiljörisker - smitta, toxinpåverkan, överkänslighet AFS 2006:08 Provning med över- eller undertryck AFS 1981:14 Skydd mot skada genom fall AFS 1981:15 Skydd mot skada genom ras AFS 1992:09 Smältsvetsning och termisk skärning AFS 2004:03 Stegar och arbetsbockar AFS 2004:01 Syntetiska oorganiska fibrer AFS 2006:07 Tillfälliga personlyft med kranar eller truckar AFS 1996:07 Utförande av personlig skyddsutrustning AFS 2005:15 Vibrationer Grundbulten i de funktionsbaserade föreskrifterna är det systematiska arbetsmiljöarbetet, SAM, som definieras i AFS 2001:01 enligt följande: 2 Med systematiskt arbetsmiljöarbete menas i dessa föreskrifter arbetsgivarens arbete med att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs och en tillfredsställande arbetsmiljö uppnås.

21 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 19(36) Nedan visas ett exempel ur AFS 1981:14 på hur regelverket är uppbyggt. Exempel på specificerad målformulering 1 Med fall avses i dessa föreskrifter att någon faller omkull, halkar, snavar, trampar snett, trampar genom något underlag eller liknande eller faller till lägre nivå. 2 Arbete skall planeras, ordnas och bedrivas så att olycka genom fall förebyggs. Exempel på funktionskrav för att uppnå målet ovan 3 Vid anordnande av underlag som är avsett att beträdas skall eftersträvas att det har lämplig ytsträvhet och är fritt från hinder och ojämnhet som innebär risk för fall. Underlaget skall ha betryggande bärighet. Annat underlag får beträdas först sedan särskilda skyddsåtgärder vidtagits. Är underlaget lutande skall behovet av skyddsåtgärder särskilt beaktas Skyddsanordning mot fall skall vara dimensionerad för den belastning den kan antas bli utsatt för. Särskild uppmärksamhet ägnas därvid åt förekommande infästningar. Skyddsanordning skall kontrolleras regelbundet och underhållas väl. Vid kontroll skall bl a tillses att materialet inte skadats. Exempel på kommentarer till funktionskraven ovan Till 3 Underlag kan vara t ex golv, upplagsplatser, vägar, kajer, gångbanor eller tak. Risk för fall motverkas t ex genom att underlaget är fast och stadigt, jämnt och dränerat. Vissa forskningsresultat pekar på att halkmotståndet hos klackens bakkant har mycket stor betydelse vid normal gång på plant underlag. Friktionshöjande remsor kan skydda mot fall, om de placeras med mindre mellanrum än ca 5 centimeter. Underlagets ytsträvhet (halkmotstånd) är särskilt viktig i kurvor. Lösa mattor särskilt av mindre format kan innebära ökad halkrisk om de läggs direkt på underlag med liten ytsträvhet. Hinder och ojämnheter, som av någon anledning inte kan avlägsnas, kan t ex inhägnas eller markeras på lämpligt och tydligt sätt. Ramper är i regel bättre än enstaka trappsteg. Onödiga nivåskillnader och olämpligt placerade lösa kablar, slangar och liknande kan innebära risk för fall. Vid arbete på underlag som inte har betryggande bärighet kan särskilda åtgärder för att fördela belastningen behöva vidtas t ex på tak och is. Underlag som är avsett att beträdas kan ha vissa partier som inte håller att belastas, t ex fönster och lanterniner på tak. Lämplig skyddsanordning vid arbete på vissa lutande underlag, där det finns risk för fall till lägre nivå, kan tex vara skyddsräcke, ställning, plattform eller säkerhetsbälte med lina.... Till 7 Vid dimensionering av skyddsanordning behöver man endast ta hänsyn till sådan påverkan som man rimligen kan räkna med under arbetets gång. Skyddsanordning kan skadas genom t ex mekanisk åverkan, värme, kyla, syror eller andra kemikalier eller ultraviolett strålning. Det är i sammanhanget värt att notera att dokumentationskraven är mycket lågt ställda i det systematiska arbetsmiljöarbetet. För företag med färre än 10 anställda är det bara riskbedömningar och åtgärdsplaner som behöver dokumenteras skriftligt, och de behöver inte ens hållas sorterade.

22 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 20(36) Boverkets byggregler Boverkets byggregler-bbr 34, består i princip enbart av funktionskrav med specificerade utföranden och standarder angivna som allmänna råd. I det flesta fallen beskrivs funktionskraven med ord som tillfredsställande (det finns dock några få undantag som t.ex. krav på minsta höjd i bostäder om 2.40 m). Reglerna har också blivit kritiserade för att lämna stort godtycke i tillämpningarna av olika byggnadsnämnder. Mycket av det man som boende och ägare av bostad har trott varit absoluta krav, är i själva verket en tolkning av byggherre eller byggnadsnämnd som inte nödvändigtvis behövs för att uppfylla funktionskraven. Även kritiska delar som eldstäder och skorstenar visar sig i föreskrifterna vara öppna för många lösningar som sotaren aldrig skulle acceptera (t.ex. flera eldstäder till en gemensam rökkanal enligt 4:426...). När det gäller tillgänglighet (för funktionshindrade) och miljöbelastning är dock i många fall kraven mera detaljerade och strikta. Verkets egen beskrivning av de allmänna rådens betydelse: Det allmänna rådet är kopplat till en tvingande regel, utom när det innehåller en upplysning eller hänvisning. Allmänna råd innehåller generella rekommendationer om hur man bör eller kan handla för att uppfylla tvingande regler. Om byggherren väljer att göra på annat sätt än det som rekommenderas i det allmänna rådet, så är det upp till byggherren att visa att den tvingande regeln ändå uppfylls. Allmänna råd har stort värde eftersom de konkret visar hur man kan lösa den tvingande regelns krav. Några exempel på strukturen i regelverket följer nedan. Exempel på allmänna krav för brandskydd 5:1 Allmänna förutsättningar Byggnader ska utformas med sådant brandskydd att brandsäkerheten blir tillfredsställande. Utformningen av brandskyddet ska förutsätta att brand kan uppkomma. Brandskyddet ska utformas med betryggande robusthet så att hela eller stora delar av skyddet inte slås ut av enskilda händelser eller påfrestningar. Allmänt råd Exempel på händelser och påfrestningar som avses i föreskriftens andra stycke är funktionsstörningar som kan påverka flera skyddssystem eller fel på enskilda skyddssystem som har stor betydelse för brandskyddet. 5:11 Dimensionering Byggnaders brandskydd ska projekteras, utformas och verifieras genom förenklad eller analytisk dimensionering. Allmänt råd Allmänna råd om verifiering finns i avsnitt 2:32. 5:111 Förenklad dimensionering Förenklad dimensionering innebär att byggherren uppfyller föreskrifterna genom de lösningar och metoder som anges i de allmänna råden i avsnitt 5:2 5:7.

23 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 21(36) Exempel på utformning av utrymningsvägar vid brand: 5:31 Allmänt Byggnader ska utformas så att det ges möjlighet till tillfredsställande utrymning vid brand. Med tillfredsställande utrymning avses att personer som utrymmer, med tillräcklig säkerhet, inte utsätts för nedfallande byggnadsdelar, hög temperatur, hög värmestrålning, giftiga brandgaser eller dålig sikt som hindrar utrymning till en säker plats. 5:32 Tillgång till utrymningsväg 5:321 Allmänt Om inget annat anges i avsnitt 5:322 ska utrymmen där personer vistas mer än tillfälligt utformas med tillgång till minst två av varandra oberoende utrymningsvägar. Om bostaden eller lokalen har fler än ett plan ska det finnas minst en utrymningsväg från varje plan. Mindre entresolplan får dock utformas utan utgång till utrymningsväg från entresolplanet under förutsättning att utrymningen ändå kan ske på ett tillfredsställande sätt. Allmänt råd Utrymningsvägar bör placeras så långt ifrån varandra att utrymning kan ske även om en utrymningsväg blockeras av branden. För att utrymningsvägar ska betraktas som oberoende av varandra bör avståndet mellan dem vara minst 5 m. Exempel på utrymmen där man vistas mer än tillfälligt är - gemensamma utrymmen såsom tvättstuga och hobbyrum i flerbostadshus - garage över 50 m 2. I utrymningsfallet avses med mindre entresolplan ett plan inom brandcellen som utgör en liten del av underliggande plan, som inte är uppdelad i mindre rum, och som endast är försett med räcke eller motsvarande. Ett mindre entresolplan utgör maximalt 50 % av golvarean på underliggande plan dock högst 25 m 2. Mindre entresolplan bör förses med brandvarnare. 5:322 En enda utrymningsväg Dörr direkt till säker plats får vara den enda utrymningsvägen från utrymmen i markplanet för 1. utrymmen i verksamhetsklass 1 om möjligheten till utrymning kan anses vara tillfredsställande och om endast ett begränsat antal personer förväntas vistas i utrymmena. 2. mindre lokaler och bostäder i verksamhetsklass 2A, 3 och 4 som är lätt överblickbara där ett begränsat antal personer förväntas vistas. Allmänt råd Vad som avses i 1 är att gångavstånd högst bör vara 30 m och att antalet personer inte överstiger 50 st. Vad som avses i 2 är lokaler med högst 15 m gångavstånd till utrymningsväg, att utrymningsvägen är synlig från huvuddelen av lokalen eller bostaden och att antalet personer inte överstiger 30 st.

24 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 22(36) Exempel på dokumentationskrav för brandskydd 5:12 Dokumentation En brandskyddsdokumentation ska upprättas. Av denna ska framgå vilka förutsättningarna för det byggnadstekniska brandskyddet är och hur den uppförda byggnadens brandskydd är utformat samt verifiering av att brandskyddet uppfyller kraven i detta avsnitt och i avdelning C i Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder), EKS. Kravet på brandskyddsdokumentation gäller inte för komplementbyggnader som är högst 15 m 2. Allmänt råd Dokumentationen bör redovisa byggnadens och dess komponenters utformning avseende brandskyddet enligt avsnitt 5, bärförmåga vid brand enligt avdelning C i Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder), EKS, samt plan för drift- och skötsel enligt avsnitt 2:5. Om brandskyddet har anpassats med hänsyn till räddningstjänstens förmåga enligt 5:13 bör detta redovisas. Dokumentationen bör också beskriva sådana förutsättningar som kan innebära begränsningar för hur byggnaden används. Sådana förutsättningar är exempelvis vilket antal personer som lokalerna är dimensionerade för och vilken brandbelastning som brandskyddet är dimensionerat för. Det som avses i detta avsnitt gällande brandbelastning förtydligas i Boverkets allmänna råd (2013:11) om brandbelastning, BBRBE. Regler om systematiskt brandskyddsarbete ges ut av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Exempel på verifiering (allmänt) 2:32 Verifiering Allmänt råd För att säkerställa att den färdiga byggnaden uppfyller kraven i huvudförfattningarna och dessa föreskrifter bör byggherren i ett tidigt skede se till att detta verifieras. Verifieringen kan ske antingen under projektering och utförande eller i den färdiga byggnaden eller någon kombination därav. På vilket sätt verifieringen ska ske i det aktuella fallet fastställs i kontrollplanen. Om inget annat anges för kravvärdena i denna författning gäller att angivna gränsvärden inte får över- respektive underskridas. Vid beräkning, provning och mätning bör metodens osäkerhet beaktas. 2:322 Verifiering under projektering och utförande Allmänt råd Vid projekteringen bör det verifieras att förutsättningar, projekteringsmetoder och beräkningar är relevanta och rätt tillämpade och att de är korrekt redovisade i bygghandlingarna. Byggherren bör verifiera att material och produkter har förutsatta egenskaper när de tas emot på byggplatsen.. Resultatet av de verifieringar som görs under utförandeskedet bör dokumenteras, inklusive eventuella avvikelser från projekteringshandlingarna och åtgärder som vidtagits till följd av dessa avvikelser samt andra uppgifter av betydelse för den färdiga byggnadsdelens funktion.

25 Transportstyrelsen Preliminärt förslag på enhetlig struktur för funktionskrav och föreskrifter 23(36) 4. Uppfyllelse, verifiering och kontroll av funktionskrav I figur 4.1 nedan visas en sammanfattning av de aktiviteter som på något sätt behöver ingå i ett funktionsbaserat regelverk. Under de övergripande målen kan särskilja tre huvudområden: funktionskrav, metoder för uppfyllelse och kontroll av uppfyllelse och vidmakthållande. Färgkodningen i figuren indikerar olika typer av aktiviteter eller kompetenser där blå färg anger tekniskt arbete som har sammanfattats i standarder eller som krävs för att utveckla alternativa lösningar. Orange färg indikerar en värdering och kontroll av uppfyllelse eller relevans och kan innefatta allt från egenvärdering till inspektioner och certifiering från tillsynsmyndighet. Dokumentationen slutligen skapar spårbarhet och transparens och krävs för att den egna organisationen, tillsynsmyndighet, tredje part eller allmänhet ska kunna ha förtroende för att funktionskraven är uppfyllda. Kräver: Övergripande mål Funktion Funktion Funktion Uppfylls genom: Alternativ lösning Metod Teknisk standard utredning dokumentation bedömning av relevans verifiering Kontrolleras: uppfyllelse dokumentation vidmakthållande dokumentation Figur 4.1 Schematisk beskrivning av olika områden och aktiviteter inom ett funktionsbaserat regelverk I schemat delas uppfyllande av funktionskrav upp i två principiellt olika metoder, antingen genom att följa en etablerad teknisk standard eller genom att tillämpa en alternativ (anpassad) lösning.