Översyn av beredskapsåtgärd er Planeringsprocessen 2003:5

Transkript

1 Redovisning av regleringsbrevsuppdrag avseende Översyn av beredskapsåtgärd er Planeringsprocessen 2003:5

2 Redovisning av regleringsbrevsuppdrag avseende Översyn av beredskapsåtgärder 1

3 Titel: Redovisning av regleringsbrevsuppdrag avseende Översyn av beredskapsåtgärder Utgiven av Krisberedskapsmyndigheten (KBM) Original: West Studios AB Tryck: Elanders Gotab AB Upplaga: 150 ex ISBN: Dnr: 0488/2003 Planeringsprocessen 2003:5 2

4 Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Uppdraget Metod Historik finansieringsprinciperna års finansieringsprinciper Totalförsvarsbeslutet 1996 och följande reformer Nya finansieringsprinciper Dagens beredskapsåtgärder Förändrade förutsättningar för beredskapsåtgärder Vad finansieras? Ofullkomligheter i dagens finansieringsprinciper Personalkostnader Gränsdragningar Slutsatser KBM:s förslag till nya uppdrag m.m Nya uppdrag Fortsatta undersökningar...25 Bilaga 1: Förteckning över personer KBM har intervjuat inom ramen för uppdraget...26 Bilaga 2. Sammanfattning av inkomna remissvar

5 4

6 Sammanfattning Krisberedskapsmyndigheten (KBM) har i sitt regleringsbrev för år 2003 fått i uppdrag att göra en översyn av de beredskapsåtgärder som för närvarande finansieras via anslaget 6:5 Civilt försvar. KBM har genomfört intervjuer med ett urval av de myndigheter som genomför beredskapsåtgärder finansierade via anslag 6:5 Civilt försvar. Urvalet har baserats på en ansats att få med olika typer av myndigheter jämnt representerade över samverkansområdena. KBM har i rapporten valt att fokusera översynen på trender och tendenser med avseende på vad som finansieras idag jämfört med tidigare samt på var det föreligger diskrepanser mellan finansieringsprinciperna och vad som verkligen finansieras. År 1987 inrättades det som kom att kallas den civila ekonomiska planeringsramen där särskilda medel avsattes till att förbättra den civila beredskapen. Mellan 1987 och 2002 bestämdes användningen av den civila ramen i princip av finansieringsprinciper som tillkom genom 1987 års försvarsbeslut. I regeringens proposition Samhällets säkerhet och beredskap (2001/02:158) modifierades finansieringsprinciperna. Förändrade förutsättningar för samhällets krishantering innebär att nya arbetssätt och nya metoder för att skapa beredskap och robusthet i samhället har utvecklats. De beredskapsåtgärder som behöver vidtas idag är i många fall mycket olika de beredskapsåtgärder som genomfördes under slutet av 1980-talet. Idag genomförs mycket mer mjuka beredskapsåtgärder som till exempel omvärldsanalys, kompetensuppbyggnad, utbildning och övning, olika former av utrednings- och utvecklingsarbete, forskning, nätverksbyggande och samverkan etc. Huvudsyftet med majoriteten av de beredskapsåtgärder som genomförs idag, är att bygga upp en beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Det finns dock i nästan alla fall en dubbel nytta. Många samverkansansvariga myndigheter ser framför sig en slags skala där höjd beredskap är den svåraste av svåra påfrestningar. En del myndigheter upplever det problematiskt att man har mål inom båda verksamhetsområdena, men att det bara finns medel inom ramen för det ena. Totalt sett satsas ca 47 procent av anslaget 6:5 Civilt försvar på investeringsrelaterade åtgärder, även om endast sex procent är rena investeringar där staten kvarstår som ägare. Huvuddelen av investeringskostnaderna består av olika former av investeringsbidrag till andra aktörer. Olika utbildnings- och övningsinsatser utgör i 2004 års anspråk ca 17 procent av det totala anspråket. Strax över hälften av utbildnings- och övningskostnaderna genereras av civilpliktsutbildningen (inklusive den särskilda beredskapspolisen). 36 procent av det totala anspråket 2004 omfattar andra typer av åtgärder, som utveckling och utredning, planering och uppföljning, samverkan och information, forskning och internationell verksamhet. Många myndigheter bekräftar att det skett en förskjutning de senaste åren från att man finansierar investeringar till att man finansierar mer utbildning, utredning, forskning och samverkan etc. 5

7 Myndigheterna som deltog i undersökningen ombads vid intervjutillfällena att reflektera över om det finns en diskrepans mellan dagens finansieringsprinciper och vad som faktiskt finansieras. Myndigheterna upplever att det finns en stor diskrepans vad gäller personalkostnader. Förutom personalkostnaderna anses diskrepanserna inte så stora. Flera har dock påtalat att finansieringsprinciperna är luddiga och svårtolkade. De många undantagen gör det ännu mer svårtolkat. Myndigheterna ombads att redovisa om, och om möjligt i vilken omfattning, de belastar anslag 6:5 Civilt försvar med konsultkostnader, interndebitering, projektanställningar samt OH-kostnader. Alla myndigheter i undersökningen svarar att de använder anslag 6:5 Civilt försvar till att finansiera konsultkostnader. Sju myndigheter i undersökningen använder sig av interndebitering. Vissa använder interndebitering endast när de använder personer från andra avdelningar som interna konsulter, andra interndebiterar även den egna beredskapspersonalens tid då de arbetar med vissa frågor. Fem myndigheter finansierar projektanställningar med anslag 6:5. För några myndigheter går större delen av anslagsmedlen åt till projektanställningar. Sex myndigheter lägger OH-kostnader på delar av de personalkostnader som belastar anslag 6:5. KBM anser att det vore bättre att inte låsa finansieringsprinciperna till särskilda kostnads- eller åtgärdsslag, eftersom denna typ av låsning snabbt riskerar att bli inaktuell, varpå olika typer av undantag måste skapas som blir svåra att få en överblick över. Finansieringsprinciperna bör fokusera på målen, på det man vill uppnå, istället för på vilket sätt och med vilka metoder man skall arbeta. Finansieringsprinciperna bör också vara enkla och tydliga för att få en bättre transparens i den verksamhet som genomförs, samtidigt som principerna bör innehålla väl definierade avgränsningar. Löner och OH-kostnader för personal som arbetar med verksamhetsplanering bör enligt KBM:s mening finansieras av den verksamhetsansvarige. Däremot bör personalkostnader direkt knutna till tydligt avgränsade projekt få finansieras med anslag 6:5 Civilt försvar. Eftersom det bör krävas en tydlig koppling mellan finansiering av personalkostnader och ett specifikt projekt, kan finansieringen omfatta kostnader för externa konsulter, interndebitering då personal inom den egna verksamheten används som experter och projekt-/visstidsanställningar för specifika och verksamhetsinriktade arbetsuppgifter. Projektanställningar och interndebitering utgör ett alternativ till konsulter för tillfälliga projekt, och är inte avsedda att täcka långsiktiga behov. Frågan om anställningsformer och huruvida det även skulle kunna vara möjligt att tillsvidareanställa personal som finansieras via anslag 6:5 Civilt försvar bör utredas vidare. KBM anser dock i nuläget att tillsvidareanställningar inte bör belasta anslaget 6:5 Civilt försvar. Vad gäller OH-kostnader bör anslaget 6:5 Civilt försvar enbart belastas med de kostnader som går att härleda till ett specifikt projekt. Det bör utredas ytterligare hur personalkostnaderna följs upp på effektivast möjliga sätt. 6

8 KBM anser också att hanteringen och bestämmelserna kring avgiftsuttagen bör ses över. KBM har i föreliggande rapport uppmärksammat ett antal områden där undersökningen behöver fördjupas. KBM avser därför att inom ramen för Uppdrag till KBM inför 2004 års försvarsbeslut (Fö2003/1637/CIV), och mot bakgrund av föreliggande undersökning, utveckla och fördjupa analysen avseende förslag till nya finansieringsprinciper och uppdelningen av beredskapsåtgärder mellan verksamhetsområdena. 7

9 1. Inledning 1.1 Uppdraget Krisberedskapsmyndigheten (KBM) har i sitt regleringsbrev (Fö2002/2480/CIV m.fl.) fått i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter inför kommande totalförsvarsbeslut göra en översyn av de beredskapsåtgärder som för närvarande finansieras via anslaget 6:5 Civilt försvar. Översynen skall göras med utgångspunkt i gällande planeringsinriktning och de av regeringen i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) redovisade finansieringsprinciperna. Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti Totalförsvaret och samhällets system för krishantering har under de senare åren genomgått stora förändringar. För det civila försvaret blev år 2002 ett år av stora och genomgripande förändringar. Det gamla funktionssystemet avskaffades och ersattes av ett nytt system med samverkansområden och samverkansansvariga myndigheter. I samband med detta skedde också en modifiering av de finansieringsprinciper som varit knutna till det gamla systemet. Det nya systemet har nu varit i drift i ett år och det finns därför anledning att se över hur väl de olika delarna i systemet fungerar och interagerar med varandra. En viktig del är naturligtvis de beredskapsåtgärder som vidtas och de finansieringsprinciper som styr möjligheterna att genomföra olika åtgärder. Hur fungerar dessa principer i det nya systemet och hur väl stämmer de överens med de önskemål som de olika aktörerna i systemet har? 1.2 Metod KBM har genomfört intervjuer med ett urval av de samverkansansvariga myndigheter som genomför beredskapsåtgärder som är finansierade via anslag 6:5 Civilt försvar. Urvalet har baserats på en ansats att få med olika typer av myndigheter jämnt representerade över samverkansområdena. De myndigheter som intervjuats är Svenska kraftnät, Livsmedelsverket, Luftfartsverket, Verket för näringslivsutveckling (Nutek), Smittskyddsinstitutet, Länsstyrelsen i Stockholms län, KBM, Socialstyrelsen, Banverket, Statens räddningsverk och Finansinspektionen. De frågor som har diskuterats med myndigheterna är bland annat vad medlen inom anslag 6:5 Civilt försvar finansierar, vad myndigheterna anser att man borde finansiera, och hur man skulle kunna justera finansieringsprinciperna för att bättre anpassa dessa till dagens behov. Det har även diskuterats inom vilket av de två verksamhetsområdena Det civila försvaret och Svåra påfrestningar som vidtagna åtgärder hör hemma samt inom vilket verksamhetsområde anslag 6:5 Civilt försvar borde ligga. Utifrån intervjuerna har KBM sammanställt myndigheternas synpunkter på hur finansieringsprinciperna bättre skulle kunna anpassas till vad myndigheterna idag finansierar och finner önskvärt att finansiera i framtiden. Även myndigheternas funderingar kring 8

10 verksamhetsområdesproblematiken berörs. Till grund för analysen i denna rapport ligger också en del äldre material som Överstyrelsen för civil beredskap producerat, samt Planeringsunderlag för samhällets krisberedskap 2004 (KBM dnr 0501/2002). KBM har i rapporten valt att fokusera på de trender som finns med avseende på vad som finansieras idag jämfört med vad som tidigare har finansierats. Dessutom lyfter KBM fram diskrepanser mellan nu gällande finansieringsprinciper och vad som verkligen finansieras. För en mer detaljerad genomgång av alla de åtgärder som finansieras hänvisas till tidigare planeringsunderlag. Rapporten har skickats ut på remiss till berörda myndigheter. Myndigheternas yttranden sammanfattas i bilaga 2. 9

11 2. Historik finansieringsprinciperna År 1986 skapades funktionssystemet och myndigheten Överstyrelsen för civil beredskap bildades. År 1987 inrättades det som kom att kallas den civila ekonomiska planeringsramen där särskilda medel avsattes till att förbättra den civila beredskapen. Denna ordning rådde sedan till och med halvårsskiftet 2002, då den ersattes med det nuvarande systemet med samverkansområden och den nya myndigheten KBM bildades. Mellan 1987 och 2002 bestämdes användningen av den civila ramen i princip av finansieringsprinciper som tillkom genom 1987 års försvarsbeslut års finansieringsprinciper Grunden för 1987 års finansieringsprinciper var att de administrativa beredskapskostnaderna skulle bäras av den verksamhetsansvarige, det vill säga den som ansvarade för att upprätthålla en verksamhet under kriser och i krig, medan investeringskostnaderna samt kostnaderna för drift och underhåll av dessa investeringar 1 skulle bäras av den civila ekonomiska planeringsramen. Med administrativa kostnader avsågs till exempel kostnader för krigsplanläggning, utbildning av personal i krigsorganisationen m.m., det vill säga kostnader för viss planerings-, utbildnings- och övningsverksamhet. Motivet till uppdelningen var att de administrativa kostnaderna var relativt små och jämnt fördelade på den som bedrev beredskapsverksamhet, medan investeringskostnaderna var stora och fördelade sig ojämnt på olika sektorer och verksamheter. I de fall där en investering även kunde tänkas vara till väsentlig nytta för den verksamhetsansvarige i dennes fredsverksamhet, skulle ett delat finansierings- och underhållsansvar diskuteras. Beredskapsförberedelser inom affärsverkens ansvarsområden skulle finansieras med driftmedel, det vill säga de skulle själva svara för finansieringen av investeringar. Bolagiseringen av affärsverken under åren gjorde dock att denna inriktning snart saknade praktisk betydelse. Det som i huvudsak finansierades var alltså investeringar, samt en del drift och underhåll. Vissa undantag fanns dock, till exempel finansierades utbildningsstöd till de frivilliga försvarsorganisationerna, utbildning av de totalförsvarspliktiga inklusive förmånsmedel och hemskydd m.m. Staten finansierade också enligt 1987 års försvarsbeslut de utgifter som kommunerna hade för planläggning och administration. Lagen (1994:1720) om civilt försvar innebar att kommuner, landsting och kyrkliga kommuner var skyldiga att vidta de beredskapsförberedelser som var nödvändiga för deras verksamheter under höjd beredskap. Från och med 1995 övertog också kommunerna 1 Begreppet investering används i texten i bemärkelsen investering i en varaktig vara där staten kvarstår som ägare. 10

12 vissa beredskapsuppgifter från staten för vilka de kompenserades med belopp som varierade med respektive kommuns riskutsatthet i krig. Det fanns också undantag från principen att den verksamhetsansvarige själv skulle stå för de administrativa kostnaderna. Detta gällde Överstyrelsen för civil beredskap, Styrelsen för psykologiskt försvar och Statens räddningsverk där hela förvaltningsanslaget ingick i den civila planeringsramen. Undantagen gjordes eftersom dessa tre myndigheter hörde till Försvarsdepartementet. Utöver detta fanns också beslut om statlig ersättning för beredskapsåtaganden som avsåg enskilda sektorer eller verksamheter. Dessa bestämmelser utgick från särskild lagstiftning som reglerade olika organs skyldighet att medverka i beredskapsförberedelser. Dessa beslut stämde inte alltid överens med 1987 års finansieringsprinciper. 2.2 Totalförsvarsbeslutet 1996 och följande reformer År 1995 tillsattes en särskild utredare som skulle se över vad som skulle ingå i den civila planeringsramen, samt föreslå principer för beredskapsåtgärder (Dir 1995:152). Utredningen lämnade sin rapport i mars 1996 (SOU 1996:58) och förslagen behandlades i totalförsvarsbeslutet 1996 (prop. 1996/97:4). Utredningen föreslog bland annat att Räddningsverkets verksamhet skulle delas i två anslag. Ett anslag för fredsräddningstjänsten och ett anslag för myndighetens kostnader för verksamhet vid höjd beredskap inom funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst. Den del av verksamheten som rörde funktionsansvaret skulle ligga kvar inom den civila ramen, med tillhörande förvaltningskostnader. Kostnaderna för fredsräddningstjänsten skulle lyftas till ett eget anslag, och den civila ramen reduceras med motsvarande belopp. Detta förslag genomfördes Utredningen föreslog också att statliga affärsverk som bedrev beredskapsverksamhet i huvudsak skulle finansiera detta genom avgifter, eller via egenfinansiering. Särskilt tele- och elbranscherna föreslogs bli föremål för detta. Från och med 1997 avgiftsfinansieras viss verksamhet inom Svenska kraftnät och Post- och telestyrelsen. I samband med den föreslagna reformen gjordes en utredning av Riksrevisionsverket som föreslog en övergång till lånefinansiering av beredskapslagren. Detta genomfördes 1998 hos de myndigheter som hade beredskapslager, det vill säga Överstyrelsen för civil beredskap, Socialstyrelsen och Statens räddningsverk. 2.3 Nya finansieringsprinciper 2002 I regeringens proposition Samhällets säkerhet och beredskap (2001/02:158) modifierades finansieringsprinciperna ytterligare. Trots att målen för det civila försvaret successivt kommit att även inkludera beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, hade finansieringsprinciperna fram till och med halvårsskiftet 2002 fokuserat på höjd beredskap. Det väpnade angreppet var dimensionerande för beredskapsplanläggningen. 11

13 I valet mellan två olika beredskapsåtgärder där den ena endast gav nytta för höjd beredskap, och den andra gav nytta för både höjd beredskap och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, skulle man dock välja den senare. De nya finansieringsprinciperna som presenterades i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap tillåter till viss del finansiering av åtgärder för att stärka förmågan att motstå svåra påfrestningar. I syfte att förbättra samhällets resursanvändning skall åtgärder inom beredskapen mot svåra påfrestningar och höjd beredskap samordnas både avseende verksamhet och finansiering. Medel under utgiftsområde 6 skall därför användas för investeringar avseende svåra påfrestningar på samhället i fred som samtidigt i hög grad stärker förmågan vid höjd beredskap, övnings- och utbildningsverksamhet som syftar till att ge samhället tillräcklig krishanteringsförmåga på lokal, regional och nationell nivå för såväl svåra påfrestningar på samhället i fred som höjd beredskap, investeringar för höjd beredskap samt viss internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Åtgärder inom verksamhetsområdet svåra påfrestningar skall även fortsättningsvis i huvud sak finansieras över andra utgiftsområden om inte investeringen avser de områden som angivits ovan. Statens ansvar inom krishanteringsområdet skall avse åtgärder som är specifikt inriktade på extrema händelser med låg sannolikhet och med mycket allvarliga och långtgående konsekvenser. Som tidigare skall de administrativa beredskapskostnaderna, kostnaderna för planering, utbildning av egen personal för kris- och krigsorganisation, övningsverksamhet m.m. finansieras av den verksamhetsansvarige. Planering, utbildning och övning som är av större omfattning och som inte enbart berör den egna verksamheten, utan syftar till samverkan mellan olika verksamheter och till att få krishanteringssystemet att fungera, skall dock inte alltid finansieras av den verksamhetsansvarige. Detta gäller om verksamheten berör flera samverkansområden och syftar till hantering av svåra påfrestningar eller väpnat angrepp. De nya finansieringsprinciperna tillåter alltså till skillnad från 1987 års finansieringsprinciper finansiering av andra åtgärder än investeringar. Nu kan man även finansiera planerings-, utbildnings- och övningsverksamhet som berör flera samverkansområden. Även forskning och utveckling, omvärldsanalyser och risk- och sårbarhetsanalyser som berör flera samverkansområden kan finansieras. De nya finansieringsprinciperna tillåter även finansiering av viss internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Här avses särskilda internationella insatser som utförs inom ramen för Sveriges krisberedskap. Sverige skall också kunna stödja andra länder som befinner sig i tillstånd av svår påfrestning på samhället i fred. Dessa medel disponeras av regeringen. 12

14 Den konstruktion som regeringen valde 2002 är inte optimal och leder till problem i den praktiska tillämpningen av finansieringsprinciperna. Detta har regeringen uppmärksammat och KBM har fått i uppdrag (Fö2003/1637/CIV ) att analysera effekterna av en förändrad modell för hur samhällets krisberedskap skall finansieras. Redovisning i denna rapport bygger på de nu gällande finansieringsprinciperna. I KBM:s redovisning av uppdraget (Fö2003/1637/CIV) den 1 mars 2004 kommer emellertid myndigheten att utveckla resonemanget kring beredskapsåtgärder och behovet av reviderade finansieringsprinciper. 13

15 3. Dagens beredskapsåtgärder 3.1 Förändrade förutsättningar för beredskapsåtgärder Från 1987 då den civila ekonomiska planeringsramen inrättades till idag har det skett omfattande förändringar både internationellt och i den svenska samhällsutvecklingen. Hotbilden har förändrats från olika hotscenarier med storskaliga och omfattande invasionsförsök initierade av andra stater, till ett mycket mer otydligt scenario med bland annat ett terroristhot från en aktör som kan vara icke-statlig. Målet för verksamhetsområdet Det civila försvaret har kommit att omfatta förutom stöd till Försvarsmakten, även beredskap mot sårbarheter och risker i det fredstida samhället samt en internationell dimension. Fokus har flyttats från det militära hotet, till fredstida hot och störningar, och från det nationella och geografiskt avgränsade till det internationella, globala perspektivet, med komplexa globala orsaks- och beroendesamband. Samhällsutvecklingen i övrigt har gått mot ett allt större mått av internationalisering, såsom utländskt ägande av infrastruktur i Sverige och ett ökat internationellt beroende för tillgång till bland annat reservkomponenter, sjukvårdsmateriel och olika former av expertis m.m. En annan faktor är privatisering och effektivisering. Privatisering av till exempel etermedia, sjukvård, el- och telemarknader leder till att nya metoder måste utvecklas för att bygga beredskap inom dessa sektorer. Effektiviseringen leder till att marginalerna i alla verksamheter minskar, vilket ger en ökad sårbarhet. Dessa förändringar märks till exempel genom att de utpekade myndigheterna idag har mindre marginaler och således mindre resurser att avsätta till arbetet med att bygga beredskap inom myndighetens sektor. Inom en del sektorer har viss expertkompetens blivit eftersatt under de senare åren på grund av detta. I kontakterna med näringslivet märks effektiviseringen bland annat genom att staten i allt högre grad på olika sätt måste ersätta de privata aktörerna ekonomiskt för olika beredskapsåtgärder, till exempel för deltagande i större övningar etc. Den tekniska utvecklingen har lett till ett ökat beroende mellan olika sektorer och verksamheter, vilket också ställer nya krav på beredskapsarbetet. Exempel på detta återfinns i det ömsesidiga beroendet mellan el- och telesektorerna samt i övriga aktörers ökande beroende av fungerande el- och teletjänster för att kunna genomföra verksamhet. Det ökande beroendet av fungerande IT-stöd är också en del av detta. Sammantaget innebär dessa förändrade förutsättningar att nya arbetssätt och nya metoder för att skapa beredskap och robusthet i samhället har utvecklats. De beredskapsåtgärder som behöver vidtas idag är således i många fall mycket olika de beredskapsåtgärder som genomfördes under slutet av 80-talet. Idag genomförs mycket mer mjuka beredskapsåtgärder som till exempel omvärldsanalys, kompetensuppbyggnad, utbildning och övning, olika former av utrednings- och utvecklingsarbete, forskning, nätverksbyggande och samverkan etc. Den fokusering på investeringar som till viss del finns i finansieringsprinciperna motsvaras alltså inte i alla lägen av den faktiska situationen (även om dessa åtgärder i vissa fall kan komma att utmynna i investeringar på 14

16 sikt i syfte att eliminera eller minska konsekvenserna vid en svår påfrestning eller vid höjd beredskap). Huvudsyftet med majoriteten av de beredskapsåtgärder som genomförs idag, är att bygga upp en beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Det finns dock i nästan alla fall en dubbel nytta. Det som görs för svåra påfrestningar på samhälle t i fred, stärker även förmågan att motstå ett väpnat angrepp. För att få gehör för olika planerade åtgärder inom sina respektive sektorer, måste de samverkansansvariga myndigheterna i regel argumentera utifrån behovet vid en svår påfrestning. Krigsscenariot upplevs som verklighetsfrämmande ute på fältet, och genererar ofta ingen större entusiasm bland de berörda aktörerna. Många samverkansansvariga myndigheter ser framför sig en slags skala där höjd beredskap är den svåraste av svåra påfrestningar. På så sätt integreras de två verksamhetsområdena naturligt med varandra i planeringen. Många menar också att det är omöjligt att bygga en beredskap enbart mot höjd beredskap, om man inte har den underbyggnad som utgörs av beredskapen mot svåra påfrestningar. De åtgärder som vidtas för att motstå en svår påfrestning på samhället i fred är med andra ord nödvändiga för att kunna motstå ett väpnat angrepp på samma sätt som en basförmåga måste finnas innan man bygger upp sin grundförmåga. I sina remissyttranden har flera myndigheter också påpekat att en tydlig gränsdragning mellan svåra påfrestningar och höjd beredskap är svår och inte heller meningsfull att göra. En del myndigheter upplever det problematiskt att man har mål inom båda verksamhetsområdena, men att det bara finns medel inom ramen för det ena. Att redovisa vilken verksamhet som har bedrivits och vilka mål som har uppfyllts försvåras av att man inte har medel direkt knutna till verksamhetsområdet Svåra påfrestningar. Andra myndigheter tycker inte att detta är ett problem. De upplever inte heller att det spelar någon större roll inom vilket verksamhetsområde medlen finns, så länge det finns en praktisk möjlighet att genomföra den verksamhet som krävs. Det förekommer att medel finns inom båda verksamhetsområderna och i vissa fall finansieras dessa på olika vis, via anslag respektive via avgifter. En åtgärd kan finansieras med 50 procent avgifter och 50 procent anslag, varför en förändring i en finansieringsform påverkar även den andra. Finansieringsprinciperna borde dock vara mindre inriktade på verksamhetsområdet Det civila försvaret än vad de är idag. I diskussionerna om gränsdragningen mellan svåra påfrestningar och höjd beredskap har Svenska kraftnät särskilt uppmärksammat att elberedskapslagen (1997:288) i dess nuvarande utformning knyter avgiftsuttaget för elberedskapsåtgärder till höjd beredskap. 3.2 Vad finansieras? I 1988 års programplan prioriterades i första hand tillgodoseende av de krav som ett neutralitets- eller krigsläge ansågs ställa. Exempel på åtgärder som genomfördes är skyddsrumsbyggande och anskaffning av andningsskydd, uppbyggnad av olika bered- 15

17 skaps- och försörjningslager, personalförsörjningsåtgärder, och infrastruktursförstärkningar inom transportsektorn. Tillgängliga medel 1988 fördelades enligt följande: Förslag per funktion Belopp, tkr Civil ledning och samordning Befolkningsskydd och räddningstjänst Hälso- och sjukvård m.m Livsmedelsförsörjning m.m Övrig varuförsörjning Energiförsörjning Transporter Psykologiskt försvar Arbetskraft Summa Den allra största delen, nästan 70 procent, av den civila ramen gick alltså till Befolkningsskydd och räddningstjänst. Av den dryga miljard som Räddningsverket disponerade, användes ca 500 mnkr till befolkningsskyddet. Totalt spenderades närmare 190 mnkr på personal- och livsmedelsförsörjning samt industriell varuförsörjning, och inom funktionen Hälso- och sjukvård m.m. gick stora delar av satsningarna till inköp av olika slags utrustning, läkemedel och sjukvårdsmateriel. Huvuddelen av verksamheten bestod alltså av investeringar och olika former av materielinköp års anspråk från myndigheterna fördelade sig enligt följande: Anspråk per åtgärdskategori Belopp, tkr % Investeringar Investeringar i andras anläggningar Drift och underhåll Kapital och räntekostnader Avveckling och utförsäljning Forskning Utveckling och utredning Planering och uppföljning Utbildning och övning Samverkan och information Bidrag och ersättningar Internationell verksamhet Till regeringens förfogande Summa anspråk Den största åtgärdskategorin Bidrag och ersättningar (24 procent) omfattar alla de bidrag som de samverkansansvariga myndigheterna lämnar till tredje part, som till ex- 16

18 empel frivilliga försvarsorganisationer, kommuner och landsting m.fl. Syftet och slutanvändningen av bidragen varierar och kan delas upp enligt följande: Ungefär hälften, ca tolv procent av det totala anspråket, används till planering och uppföljning, främst inom ramen för kommunbidraget. Runt en fjärdedel, ca sex procent, går till olika investeringar, bland annat i räddningscentraler på kommunal nivå och till kommunalteknisk försörjning. Ca fyra procent går till utbildning och övning, främst i de frivilliga försvarsorganisationernas regi, men även inom sjukvården, och knappt två procent av de 24 går till forskning, framförallt i kunskapscentrum. Totalt satsas ca 47 procent 2 av anslaget 6:5 Civilt försvar på investeringsrelaterade åtgärder, även om endast sex procent är rena investeringar där staten kvarstår som ägare. Huvuddelen av investeringskostnaderna består av olika former av investeringsbidrag till andra aktörer. I totalsumman på 47 procent har även inräknats drift och underhåll av gjorda investeringar, kapital- och räntekostnader samt avvecklingskostnader. De stora investeringsposterna återfinns framförallt inom samverkansområdena Teknisk infrastruktur (som står för nästan hälften av alla investeringar), och Skydd, undsättning och vård (som står för ungefär en tredjedel). Resterande investeringskostnader fördelas relativt jämnt mellan samverkansområdena Transporter och Områdesvis samordning, samverkan och information. Idag görs investeringar framförallt i olika förstärkningsåtgärder i den tekniska infrastrukturen, samt i lednings- och räddningscentraler och kommunikationssystem. Olika utbildnings- och övningsinsatser utgör i 2004 års anspråk ca 17 procent 3 av det totala anspråket. Strax över hälften av utbildnings- och övningskostnaderna genereras av civilpliktsutbildningen (inklusive den särskilda beredskapspolisen). Bortsett från civilpliktsutbildningen planeras stora utbildnings- och övningsinsatser inom samverkansområdena Teknisk infrastruktur, Spridning av farliga ämnen och Områdesvis samordning, samverkan och information. Framförallt övas krisledning. Många övnings- och utbildningsinsatser under 2004 avser NBC. Dagens finansieringsprinciper reglerar först och främst just investeringskostnader och kostnader för utbildnings- och övningsinsatser. Trots detta kan man av tabellen ovan utläsa att 36 procent 4 av det totala anspråket för 2004 omfattar andra typer av åtgärder, som utveckling och utredning, planering och uppföljning, samverkan och information, forskning och internationell verksamhet. 2 Varav: investeringar 6 %, investeringar i andras anläggningar 22 %, bidrag och ersättningar varav till investeringar 6 % (se text första stycket sidan 15), drift och underhåll 6 %, kapital och räntekostnader 5 % och avveckling och utförsäljning 2 % 3 Varav: utbildning och övning 13 % och bidrag och ersättningar varav till utbildning 4 % (se text första stycket sidan 15 4 Varav: forskning 3 %, bidrag och ersättningar varav till planering och uppföljning 12 % och till forskning 2 % (se text första stycket sidan 15), utveckling och utredning 10 %, planering och uppföljning 4 %, samverkan och information 3 %, internationell verksamhet 1 % samt till regeringens disposition 1 % 17

19 Nästan hälften av dessa kostnader ligger inom samverkansområdet Områdesvis samordning, samverkan och information och består till stor del av de bidrag som lämnas till kommuner och länsstyrelser. Samverkansområdet Teknisk infrastruktur står också för en stor del av kostnaderna inom dessa åtgärdskategorier. Av de totalt 19 mnkr som samverkansområdet Ekonomisk säkerhet gör anspråk på, utgörs ca 13 mnkr (eller nästan 70 procent av samverkansområdets verksamhet) av dessa åtgärdskategorier. Många myndigheter bekräftar att det skett en förskjutning de senaste åren från att man finansierar investeringar till att man finansierar mer utbildning, utredning, forskning och samverkan etc. 3.3 Ofullkomligheter i dagens finansieringsprinciper Myndigheterna ombads vid intervjutillfällena att reflektera över om det finns en diskrepans mellan dagens finansieringsprinciper och vad som faktiskt finansieras, samt vad man borde använda anslag 6:5 Civilt försvar till. Diskrepansen mellan vad som finansieras idag och vad finansieringsprinciperna tillåter att man finansierar är enligt de flesta myndigheter inte så stor. Det finns dock ett viktigt undantag personalkostnader. I övrig t anser myndigheterna att merparten av den beredskapsverksamhet som bedrivs idag ryms inom gällande principer. Myndigheterna tolkar dock principerna olika, till exempel tolkar vissa det som att det är förenligt med principerna att använda sig av projektanställningar medan andra gör bedömningen att det inte är förenligt. Även för användning av konsulter går tolkningarna isär. Flera har påtalat att finansieringsprinciperna är luddiga och svårtolkade. De många undantagen gör det ännu mer svårtolkat. Några av de undantag som finns idag exemplifieras nedan. För Räddningsverket redovisas omfattande förvaltningskostnader inom anslaget. Fram till och med 1999 finansierades krigs- respektive fredsverksamheten inom Statens räddningsverk med ett enda anslag. Inom detta anslag låg också kostnaderna för all den personal som arbetade med dessa frågor på Räddningsverket. När anslaget delades 1999 i ett krigs- och ett fredsanslag följde kostnaderna för den personal som arbetade med frågor under krigsanslaget med in i den civila ramen. Kostnaderna för den personal som arbetade med frågor under fredsanslaget flyttades till det nya anslaget. Denna lösning kvarstår fortfarande. Denna modell gällde till och med halvårsskiftet 2002 även för Överstyrelsen för civil beredskap och Styrelsen för psykologiskt försvar. Vid bildandet av KBM gjordes dock en uppdelning av anslagen, så att både KBM och Styrelsen för psykologiskt försvar fick separata förvaltningsanslag som lyftes ur den civila ramen. Anslag 6:5 Civilt försvar skall användas till att finansiera åtgärder för att öka grundförmågan och inte till att förbättra basförmågan. Ett exempel på en åtgärd som i första hand ökar basförmågan är de bidrag som KBM lämnar till de frivilliga försvarsorganisationerna Röda korset (SRK) och Civilförsvarsförbundet (SCF) för självskyddsutbildning. Dessa medel (ca 25 mnkr) flyttades från Räddningsverket till KBM vid myndighetens bildande med tanken att alla utbetalningar till de frivilliga försvarsorganisationerna skulle administreras från en myndighet. 18

20 Socialstyrelsen finansierar lön och andra omkostnader för två regionala handläggare som gick över till Socialstyrelsen från de gamla Civilbefälhavarkanslierna när dessa lades ner år Inom ramen för elberedskapsavgiften har Svenska kraftnät haft möjlighet att finansiera kostnaderna för den personal inom affärsverket som arbetar med beredskapsfrågor riktade mot sektorn. Lön m.m. för den personal som arbetar med Svenska kraftnäts egen beredskaps- och säkerhetsplanering finansieras dock via driftmedel. Nutek finansierar en anställning enligt särskild överenskommelse mellan Försvars- och Näringsdepartementet. Även Smittskyddsinstitutet, Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Post- och telestyrelsen finansierar anställd personal med medel från anslag 6:5 Civilt Försvar. Försvarets radioanstalt och Försvarets materielverk finansierar enligt särskilt regeringsbeslut (Fö2002/2764/CIV) uppbyggnaden av IT-säkerhetskompetens på myndigheterna. Smittskyddsinstitutet finansierar expertkompetens vid Kunskapscentrum B. Post- och telestyrelsen finansierar expertkompetens vid IT-incidentcentrum med medel från anslag 6:5 Civilt Försvar. På frågan om det finns någon diskrepans mellan dagens finansieringsprinciper och vad som skulle vara önskvärt att finansiera svarar alla myndigheterna att det vore önskvär t att öppna upp för att finansiera personalkostnader. Det går inte att bedriva någon verksamhet utan personal och en stor del av vad som finansieras redan idag är därför personalkostnader. Förutom personalkostnader finner myndigheterna det önskvärt att i framtiden kunna finansiera bland annat samverkan och nätverksbyggande även om det inte innefattar flera samverkansområden. Ett annat område där systemet idag inte är helt fullkomligt är enligt Svenska kraftnät den begränsning som finns i anslagskonstruktionen i och med att anslagen alltid är ettåriga. Eftersom verksamheten på elberedskapsområdet till stor del är beroende av aktiviteter och beslut som ligger utanför affärsverkets ramar, är det svårt att korrekt prognostisera och påverka kostnadsutfallet under ett specifikt år. Verksamheten har istället karaktären av fleråriga projekt där den totala slutsumman lättare kan regleras än det årliga utfallet. 3.4 Personalkostnader Myndigheterna som ingick i undersökningen ombads att redovisa om, och om möjligt i vilken omfattning, de belastar anslag 6:5 Civilt försvar med konsulter, interndebitering, projektanställningar och overheadkostnader. Alla myndigheter i undersökningen svarar att de använder anslag 6:5 Civilt försvar till att finansiera konsultkostnader. Flera av myndigheterna säger dessutom att det är en mycket stor del av anslaget. 19

21 Konsultkostnader finns inom de flesta åtgärdskategorier. Inom åtgärdskategorin utbild ning och övning ligger väldigt stora konsultkostnader, eftersom många myndigheter sköter sina utbildningsinsatser med konsulthjälp. Även vid utredningar anlitas konsult hjälp i stor utsträckning, varför åtgärdskategorin utveckling och utredning också innehåller en hög andel konsultkostnader. Men konsultkostnader återfinns även i åtgärds kategorier som investeringar samt bidrag och ersättningar. Ett exempel är det bidrag som går till kommunerna för investeringar i räddningscentraler där tolv mnkr går till konsultinsatser. Många myndigheter är inte dimensionerade för att hantera stora projekt utan att ta hjälp av utomstående expertis. Flera myndigheter påpekar att det skulle bli både billigare och ge större kontinuitet om de tilläts projektanställa personer som gör dessa uppgifter istället för konsulter. Sju myndigheter av elva använder sig av interndebitering. Vissa använder interndebitering endast när de använder personer från andra avdelningar som interna konsulter, andra interndebiterar även den egna beredskapspersonalens tid då de arbetar med vissa frågor. Interndebitering återfinns under många åtgärdskategorier men torde även här vara störst inom utveckling och utredning och utbildning och övning. Många myndigheter påtalar orimligheten i att man kan betala en konsult för att tillhandahålla en utbildning när det ibland finns en person inom myndigheten som har större kunskap och bättre förutsättningar att genomföra samma utbildning men som enligt finansieringsprinciperna inte får interndebitera sina kostnader. Fem myndigheter finansierar projektanställningar med anslag 6:5. För några myndigheter går större delen av anslagsmedlen åt till projektanställningar. Många verksamheter är av sådan natur att man behöver bygga upp en expertis som är svår att få på annat vis än genom att anställa personer. Några myndigheter har under tiden för ordförandeskapet i samverkansområdena upplevt ett behov av tillfällig förstärkning och därför finansierat extra personal med anslag 6:5. Flera myndigheter svarar att det skulle vara önskvärt att finansiera projektanställningar men att finansieringsprinciperna inte tillåtit detta. Sex myndigheter lägger OH-kostnader på delar av de personalkostnader som belasta r anslag 6:5. Exempel på detta är olika nycklar av OH-kostnader som följer med vid interndebitering, det vill säga när en myndighet tar in personal från en annan enhe t till en viss uppgift eller ett visst projekt, får man ibland även betala en OH-nyckel kopplat till hur många timmar denna person lägger ner på det specifika projektet. Detta förekommer till exempel vid affärsverken, där många enheter driver verksamheten på affärsmässiga grunder. I sina remissyttranden har flera av myndigheterna berättat att personalkostnader i form av konsultinsatser, projektanställningar och interndebitering förekommer även i deras verksamhet. Detsamma gäller OH-kostnader. Myndigheterna har också i flera fall uttryckt att det skulle vara svårt att genomföra verksamheten helt utan denna form av personaltillskott. 20

22 3.5 Gränsdragningar Ett problem som uppkommer om man föreslår att finansieringsprinciperna skall tillåta projektanställningar är gränsdragningen mot ordinarie personal. Hur undviker man att även fast anställd personal som idag finansieras av förvaltningsanslaget inte börjar debiteras anslag 6:5 Civilt försvar? Någon myndighet menar att detta inte är något problem eftersom beredskapsverksamheten är så klart avgränsad. Andra hävdar att det inte går att göra denna gränsdragning, utan att även fast anställd personal bör arbetstidsredovisa och interndebitera sin tid mot de projekt som finansieras via anslag 6:5. De flesta myndigheter anser dock att gränsdragningen bör gå att klara om man för att godkänna en projektanställning kräver tydliga tidsavgränsningar och en tydlig projektplan. Projektet skall vara av engångskaraktär och inte avse löpande verksamhet. Man måste också vara tydlig med att anslag 6:5 skall vara ett komplement till förvaltningsanslaget och inte avser att ersätta detta. Om man öppnar upp finansieringsprinciperna för vissa slags personalkostnader kan de totala kostnaderna antas öka. Ett förslag som flera myndigheter återkommer till som ett sätt att få ner kostnaderna är att man kan bli noggrannare med gränsdragningen mot ordinarie verksamhet så att anslag 6:5 Civilt försvar inte finansierar sådant som myndigheterna egentligen skall finansiera med sitt ordinarie anslag. Ett antal myndigheter anser dock att det inte finns något inom deras eget verksamhetsområde som det går att dra ner på. Andra förslag som kommit från fler än en myndighet är att skjuta fler investeringar på framtiden samt att dra ner på civilpliktutbildning och driftvärn. Flera myndigheter påpekar också att i och med att projektanställningar är billigare än konsulter så torde kostnaderna gå ner om finansieringsprinciperna tillåter projektanställningar. Många tror att det inte skulle bli fråga om någon kostnadsökning i och med detta, eftersom många finansierar personalkostnader redan idag. 3.6 Slutsatser KBM anser att det är viktigt att finansieringsprinciperna kan gälla för alla myndigheter, inklusive länsstyrelserna utan att en mängd undantag skall behöva göras. Dagens finansieringsprinciper handlar huvudsakligen om investeringar samt utbildning och övning trots att en stor del av dagens åtgärder är av annan karaktär, som exempelvis utredning, forskning, planering och samverkan. KBM anser därför att det vore bättre att inte låsa finansieringsprinciperna till särskilda kostnads- eller åtgärdsslag (så som till exempel investeringar), eftersom denna typ av låsning snabbt riskerar att bli inaktuell, varpå olika typer av undantag måste skapas som blir svåra att få en överblick över. Finansieringsprinciperna bör vara av sådan art att snabba förändringar i omvärlden även på kort sikt kan få genomslag i den typ av åtgärder som vidtas inom ramen för samhällets krisberedskap. Principerna bör omfatta 21

23 åtgärder för svåra påfrestningar på samhället i fred och/eller för höjd beredskap, och inte vara så inriktade på civilt försvar som tidigare. Styrande för de samverkansansvariga myndigheternas verksamhet skall statsmakternas inriktning, KBM:s planeringsinriktning och myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser vara. Finansieringsprinciperna bör därför fokusera på målen, på det man vill uppnå, istället för på vilket sätt och med vilka metoder man skall arbeta. Detta är särskilt relevant inom en sektor som består av så många olika aktörer, med så varierande organisationer, arbetsuppgifter, mandat och resurser m.m. Alla försök till regelstyrning riskerar att bli komplicerade om man skall försöka täcka in alla de variationer som finns. Slutligen anser KBM att finansieringsprinciperna bör vara enkla och tydliga för att man skall få en bättre transparens i den verksamhet som genomförs, samtidigt som principerna bör innehålla väl definierade avgränsningar. Genom att använda tydligt avgränsade finansieringsprinciper, får man ett mer enhetligt, rättvist och förutsägbart system. Undersökningen visar att det finns en diskrepans mellan dagens finansieringsprinciper och vad som finansieras av anslag 6:5 Civilt försvar som bygger på otydligheter i finansieringsprinciperna. Denna diskrepans består i hur personalkostnader behandlas. Samtliga myndigheter som intervjuats uttrycker starka önskemål om att sådana kostnader i framtiden bör omfattas av finansieringsprinciperna. Motiv för en sådan ståndpunkt är att det inte går att bedriva någon verksamhet utan personal och att en stor del av vad som finansieras redan idag därför är personalkostnader. Detta blir alltmer vanligt då man övergår till "mjukare" beredskapsåtgärder såsom utredningar, analyser, nätverksbyggande och samverkan som är väldigt personalintensiva åtgärder, men även tyngre åtgärder som investeringar genererar naturligtvis personalkostnader i form av personer som installerar, driftsätter, utvecklar och underhåller materialet. De kostnader som är intimt förknippade med de beredskapsåtgärder som genomförs borde därför finansieras av anslag 6:5 Civilt försvar. Ytterligare en anledning att finansiera personalkostnader är den haltande logik som med dagens finansieringsprinciper gör det möjligt att finansiera en konsult, men inte att projektanställa en person eller att genom interndebitering använda sig av en i myndigheten redan anställd person för att på så vis få en större kontinuitet i arbetet och det till en lägre kostnad. Att öppna upp finansieringsprinciperna för personalkostnader kräver dock tydliga gränsdragningar. KBM anser därför att grundprincipen fortfarande bör vara att den verksamhetsansvariges förvaltningsanslag/driftmedel skall täcka administration och planering, medan anslag 6:5 Civilt försvar belastas med kostnader för det faktiska genomförandet av åtgärderna. Med administration och planering avses till exempel verksamhetsplanering och generell kompetensutveckling. Med genomförande avses arbete direkt relaterat till den aktuella åtgärden, till exempel installation av investeringar, genomförande av övning/utbildning, specifikt utredningsarbete och informationsinsatser, m.m. Enligt denna princip finansieras löner och OH-kostnader för personal som arbetar med 22

24 verksamhetsplanering av den verksamhetsansvarige. Däremot borde personalkostna der direkt knutna till tydligt avgränsade projekt kunna finansieras med anslag 6:5 Civilt försvar. Eftersom principen kräver en tydlig koppling mellan finansiering av personalkostnader och ett specifikt projekt, borde finansieringen omfatta kostnader för exter na konsulter, interndebitering då personal inom den egna verksamheten används som experter och projekt-/visstidsanställningar för specifika och verksamhetsinriktade arbetsuppgifter. Administrativa uppgifter skall inte interndebiteras. Några myndigheter har påtalat att det ger en bristande kontinuitet om man endast kan anställa personer på projekt och inte tillsvidareanställa. Planeringssystemets struktur är dock sådant att medel endast kan garanteras för ett år i taget. Flexibiliteten i systemet skulle försämras om man finansierade tillsvidareanställningar. KBM anser i nuläget att tillsvidareanställningar inte bör belasta anslaget 6:5 Civilt försvar, men frågan bör utredas vidare. Vissa myndigheter har uttryckt önskemål om att all den personal som arbetar med beredskapsåtgärder skall finansieras via anslag 6:5. Skälen som anförs är att det skulle ge en ökad transparens och ge bättre mätbarhet mot målen om alla kostnader som härrör sig till ett projekt kan debiteras samma anslag. Enligt gällande finansieringsprinciper är det tydligt uttalat att administration och planering ligger i myndighetens ordinarie ansvar och skall betalas av dess förvaltningsanslag. Anslag 6:5 är inte dimensionerat för att finansiera all verksamhet utan skall endast vara ett komplement till ordinarie verksamhet. Alternativet för att kunna finansiera alla beredskapsåtgärder över ett och samma anslag är att flytta över de delar av förvaltningsanslagen som finansierar administration och planering av beredskapsåtgärder så att anslag 6:5 utökas. KBM anser att åtminstone projektanställningar bör finansieras med anslag 6:5. Sådana anställningar utgör ett alternativ till konsulter för tillfälliga projekt, och är inte avsedda att täcka långsiktiga behov. En avgörande faktor för att detta system skall fungera är att tillräckliga resurser finns för att följa upp och revidera de olika åtgärderna som genomförs inom ramen för 6:5 anslagets verksamhet. Detta har inte varit fallet när det gäller att följa upp tidigare åtgärder inom området, vilket lett till den bild som framträder när KBM granskar förhållandena inför detta arbete. KBM anser att det bör utredas ytterligare hur personalkostnaderna följs upp på effektivast möjliga sätt. Trots detta finns det idag ett antal myndigheter som har fått dispens för att tillsvidareanställa personal för medel från anslaget 6:5. Dessa myndigheter är Nutek, Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk, Smittskyddsinstitutet, Räddningsverket och Postoch telestyrelsen. När det gäller Räddningsverket lever en konstruktion kvar efter den förra reformen av finansieringsprinciperna 2001, vilket beskrivits tidigare i avsnitt 3.3. KBM anser att en upp delning mellan förvaltningskostnader och sakverksamhet renodlar finansieringsprinciperna, vilket skulle skapa ökad tydlighet. Anslag 6:5 Civilt försvar skall användas till att finansiera åtgärder för att öka grundför- 23