YTTRANDE Regeringskansliet (Miljödepartementet) Stockholm

Transkript

1 1 (9) YTTRANDE Regeringskansliet (Miljödepartementet) Stockholm Remiss: Bättre miljö minskade utsläpp. Betänkande av industriutsläppsutredningen (SOU 2011:86), inklusive tilläggspromemorian med alternativa författningsförslag Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, som anmodats att yttra sig över industriutsläppsutredningens betänkande, anför följande. Allmänt Utredningens huvuduppdrag har rört genomförandet av industriutsläppsdirektivet (IED) 1 i svensk rätt. Detta uppdrag innebär en välkommen översyn av det svenska miljöprövningssystemet, bl.a. av tillämpning av kravet på bästa tillgängliga teknik (BAT), omprövning av tillstånd och tillståndens relation till generella regler. Utredningens översyn omfattar en grundlig och noggrann genomgång av rättsområdet, i syfte att lösa de bakomliggande tolknings- och tillämpningsproblem med IPPC-direktivet 2, som legat till grund för IED. Fakultetsnämnden noterar att denna ambitiösa ansats dock huvudsakligen resulterar i förslag på minimi- och särreglering av just IEDverksamheter. Det vore önskvärt att svensk miljöpolitik bygger på självständiga bedömningar av erforderlig rättslig miljöskyddsnivå, i förhållande till nationella och internationella miljömål, snarare än enbart minimireglering eller näringslivets önskemål om avreglering. Fakultetsnämnden noterar också att utredningen, för genomförande av IED, stundtals litar till att rättstillämpande myndigheter i enskilda fall utnyttjar det handlingsutrymme som de svenska reglerna medger. En sådan genomförandestrategi är bl.a. avhängig praktiska förutsättningar som de aktuella myndigheternas resurser i form av tid, pengar och kompetens. Dessa praktiska hänsyn beaktar utredningen inte i tillräcklig utsträckning. Strategin kan dessutom ifrågasättas i ljuset av det EUrättsliga kravet på att direktivsbestämmelser genomförs med obestridligt bindande verkan samt på ett tillräckligt tydligt, precist och klart sätt (se bl.a. mål C-131/88 och C 177/04). 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnande åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar)(omarbetning), EUT L 334, , s Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, EUT L 24, , s. 8.

2 2 (9) Fakultetsnämnden ifrågasätter vidare lämpligheten av det sena tillägget av alternativa författningsförslag från regeringskansliet. Detta förslag innebär radikalt annorlunda förslag på centrala delar av utredningens uppdrag, med konsekvenser på flera nivåer: praktiska, systematiska och lagtekniska, etc. Ett sådant motförslag i sista minuten kan tolkas som ett ifrågasättande av utredningens resultat, och väcker frågor om bakomliggande syften. Detta tillvägagångssätt äventyrar lagstiftningsprocessens ändamål och legitimitet. Utredning av det aktuella alternativa förslaget borde i stället angivits i utredningens direktiv. Fakultetsnämnden utgår i detta yttrande ifrån utredningens huvudförslag och kommenterar därtill de alternativa förslagen särskilt. Förstärkt tillämpning av BAT och bundenhet av BAT-slutsatser Allmänt Fakultetsnämnden delar utredningens bedömning avseende förenligheten mellan miljöbalkens (MB) hänsynsregler och de allmänna principerna för verksamhetsutövarens skyldigheter i IED art 11. EU-rättspraxis avseende dessa skyldigheter bör läggas till grund för tolkning av EU-rättsliga minimikrav inom ramen för MB 2 kap. Hänsynsreglerna kan dock innebära strängare krav. Fakultetsnämnden vill understryka vikten av Sveriges aktiva deltagande i arbetet med att ta fram kommande BAT-referensdokument och BAT-slutsatser, i syftet att säkerställa en ambitiös miljöskyddsnivå och tydligt formulerade krav. Sådana krav skapar förutsättningar för förutsebarhet och likabehandling i det dynamiska regleringssystem som BAT innebär. Väl utarbetade BAT-dokument bör kunna minska administrativa bördor för verksamhetsutövare och myndigheter. Sveriges aktiva deltagande i BAT-processen bör också kommuniceras med allmänheten för att främja transparens i regleringsförfarandet. Relationen BAT och BMT i MB 2 kap Fakultetsnämnden ser inga avgörande hinder för att i svensk rätt behålla begreppet bästa möjliga teknik (BMT) i MB 2:7 st. 4. Utredningens förslag måste förstås som ett förtydligande av relationen mellan potentiellt olika krav enligt å ena sidan BMT i MB och å andra sidan BAT i IED. Det är dock tveksamt om förtydligande uppnås med föreslagna formulering. Formuleringen högre begränsningsvärde är ämnat att skapa förvirring: är det strängare krav eller större utsläpp som inte är tillåtna? Dessutom framgår bara bundenheten till IED-kraven samt möjlighet till undantag. Möjligheten att ställa högre krav enligt MB 2 kap. riskerar att förloras i tolkning och tillämpning av 2:7 st. 4. BAT skall inte få medföra en sänkning av miljöskyddsnivån i förhållande till BMT. Fakultetsnämnden föreslår därför att föreslagna formulering i st. 4 flyttas till 2:7 st. 1 in fine, med mer uttrycklig formulering av bundenheten till IED-kraven som miniminivå. En sådan ordning skulle tydligare visa på tillämpande myndigheters möjligheter att formulera strängare villkor. BAT-slutsatserna som grund för tillståndsprövningen Utredningen föreslår reglering av bundenheten till BAT-slutsatser i MB 16:5 om förfarandet för tillståndsgivning och villkorsskrivning. BAT-referensdokumenten, och bundenheten till BATslutsatser innebär materiella krav på miljöfarliga verksamheter. Fakultetsnämnden föreslår därför att BAT regleras i MB 9 kap., då detta bättre följer balkens systematik. Det är också viktigt att det tydligt framgår att kraven i MB, t.ex. på nödvändiga försiktighetsmått enligt 2:3, kan innebära strängare krav än BAT. Den ökade tillämpningen av BAT bör, som redan påpekats, inte tillåtas medföra en sänkning av miljöskyddsnivån. Fakultetsnämnden vill också framhålla att den föreslagna svenska formuleringen i MB 16:5 om tillståndsvillkorens förhållande till BAT faktiskt är svagare än den i direktivet. Av art i den svenska versionen av IED framgår att BAT-slutsatserna ska ligga till grund för fastställande av tillståndsvillkoren. Utredningen menar (s. 161) att ligga till grund för möjligen är ett felaktigt ordval och att det är mer långtgående än den engelska versionens be the reference for. Även

3 3 (9) den danska versionen använder uttrycket lægges til grund ved. Olika varianter av referens används emellertid i de tyska (Referenzdokument) och franska (servent de référence) språkversionerna. Det måste dock noteras att den engelska versionen till vilken utredningen hänvisar talar om the reference. Det handlar alltså inte om en av ett obestämt antal faktorer till vilka hänsyn skall tas utan snarare om den faktor som ensam skall utgöra utgångspunkt för fastställande av villkoren. Det av utredningen föreslagna kravet att hänsyn tas till BATslutsatserna ger inte alls dessa slutsatser samma privilegierade ställning som det engelska uttrycket medför. Det i den svenska språkversionen av IED använda uttrycket ligga till grund för kommer närmare andemeningen i den engelska version. Det talar alltså för att direktivets ordalydelse bör användas också i den svenska lagstiftningen. Om det inte anses lämpligt kan dock en god överensstämmelse med de andra språkversioner som har diskuterats (med undantag för den danska) åstadkommas genom att i stället ange att BAT-slutsatserna skall tas som utgångspunkt vid fastställande av tillståndsvillkoren. Detta tydliggör att slutsatserna inte behöver tillämpas ordagrant och undantagslöst men att varje diskussion om villkor måste ta sin början däri, dvs. slutsatserna utgör en referenspunkt i arbetet med att utforma villkoren och avvikelser från denna skall vara medvetna och motiverade. Andra förhållanden än normala driftsförhållanden Utredningen drar slutsatsen att kravet i art f IED, på att ett tillstånd bland annat skall omfatta åtgärder som rör andra förhållanden än normala driftsförhållanden, är uppfyllt i svensk rätt, eftersom MB 22:25 ger det utrymme som krävs för att andra förhållanden än normala driftsförhållanden beaktas i villkoren, om det behövs med hänsyn till miljön. Fakultetsnämnden ifrågasätter om korrekt genomförande av en materiell förpliktelse i ett direktiv särskilt när den avser att skydda kvalitén på miljön och därmed indirekt människors hälsa kan åstadkommas genom att det finns utrymme för att vidta nödvändiga åtgärder i enskilda fall. Det lever inte upp till det krav på att bestämmelser i ett direktiv genomföras med obestridligt bindande verkan samt på ett tillräckligt tydligt, precist och klart sätt (se bl.a. mål C-131/88 och C 177/04). Fakultetsnämnden föreslår därför att direktiv bestämmelsen istället skall komma till tydligt uttryck i MB, dock med angivande av att villkor för andra förhållanden än normala driftsförhållanden bara behöver anges om det är miljömässigt motiverat. Omprövning av tillstånd Rätt sätt att effektivisera omprövningssystemet? Utredningen omfattar en särskild analys av omprövningssystemet och förslag på hur omprövning kan möjliggöras i sådan frekvens som IED kräver. Behovet av en sådan översyn understryks av det faktum att Sverige den 29 mars i år fälldes av EU-domstolen för fördragsbrott med anledning av brister i omprövningskraven enligt IPPC-direktivet. Fakultetsnämnden välkomnar utredningens översyn, inklusive ansatsen att införa striktare tidskrav för översyn och omprövning. Uppdatering av tillstånd har varit bristfälligt i det svenska systemet, och en vidare reform av hela omprövningssystemet borde enligt Fakultetsnämnden utföras snarast. Fakultetsnämnden är dock tveksam till utredningens förslag att placera ansvaret för att sörja för omprövning pga. nya BAT-slutsatser på tillsynsmyndigheterna. Utgångspunkter för utredningens förslag anges vara att säkerställa hög miljöskyddsnivå, med hänsyn till belastningen för prövningsmyndigheter och minimering av administrativa bördor och kostnader för verksamhetsutövare. Dessa utgångspunkter avspeglar en strävan efter regelförenkling, som till stor del skulle innebära en överföring av belastningen av ansvar för säkerställandet av den höga skyddsnivån på tillsynsmyndigheterna. Fakultetsnämnden ifrågasätter om sådana strukturella omflyttningar verkligen når avsedd effekt med minskade administrativa bördor och kostnader, för enskilda eller det allmänna, och om förutsättningarna för säkerställande av den höga skyddsnivån realistiskt kan upprätthållas. Vid bedömningen av utredningens förslag är det nödvändigt att beakta att omprövningsreglerna i miljöbalken hittills inte har fungerat effektivt, trots att MB 26:2 st. 2 stadgar att tillsynsmyndigheter skall ansöka om prövning. Det kan därför antas att även om

4 4 (9) förslaget ser bra ut på papperet, kommer det sannolikt att förbli ineffektivt om man inte åtgärdar de problem som idag hindrar att omprövningar faktiskt initieras. De sent tillkomna alternativa författningsförslagen från utredningen innebär att uppdateringen av kraven på BAT helt sker genom generella föreskrifter utan översyn och omprövning av tillstånd. Fakultetsnämnden diskuterar dessa förslag längre ner i detta yttrande. Utredningen framhåller nödvändigheten av prioritering av tillsynen och behovet av en långsiktig finansieringsstrategi för att säkerställa resurser för tillsynen. Även omprövningarnas resurskrävande karaktär diskuteras. Ett dokumenterat omprövningsärende hos Naturvårdsverket anges ha upptagit 50 personveckor. Sådana resurskrävande skyldigheter måste framstå som orimliga för en tillsynsmyndighet, kanske särskilt en kommunal sådan. Enligt utredningen kommer 60 % av IED-tillsynen att ligga på kommunala nämnder. Utredningens förslag innebär att större del av ansvaret för översyn och omprövning läggs på verksamhetsutövaren, vilket därmed skulle kunna förbättra möjligheterna att hålla tillstånden uppdaterade, åtminstone med avseende på BAT. Fakultetsnämnden övertygas dock inte av utredningens förhoppningar om det förslagna systemets effektivitet. Verksamhetsutövaren har inga incitament för att verka för översynen av tillståndet, snarare tvärtom. Det finns en stor risk att tillsynsmyndigheterna måste hantera resurskrävande översynsärenden där de inte får in tillräckligt bra underlag från verksamhetsutövarna, och påföljande besvärsprocesser när de förelägger utövarna att ansöka om omprövning. Tydligare krav, tillsynsvägledning, samt åtgärder mot passiva myndigheter För att bättre uppfylla kravet på omprövning föreslår Fakultetsnämnden att tydliga och mer preciserade krav, inklusive påföljder, föreskrivs för verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter. En alternativ reglering kan därför ange att så snart en ny BAT-slutsats antagits och offentliggjorts, så blir berörda verksamhetsutövare ansvariga att inom en föreskriven tid redovisa för tillsynsmyndigheten hur deras tillstånd överensstämmer med aktuella BAT-slutsatser. Detta skall då ske även utan erinran från tillsynsmyndigheten. Det är vidare betydelsefullt att säkerställa kvaliteten i den redovisning som utövaren är skyldig att lämna in för att tillsynsmyndigheten skall kunna bedöma om eventuell omprövning. Fakultetsnämnden föreslår därför att regleringen i 6 i den föreslagna IED-förordningen närmare anger krav på underlagets innehåll och kvalitet. Fakultetsnämnden anser också att det är viktigt att stärka Naturvårdsverkets roll i översynsprocessen. Naturvårdsverket framhålls av utredningen som expertmyndighet, som skall delta i utarbetningen av nya BAT-dokument, offentliggöra och informera om dessa, samt meddela generella föreskrifter för att genomföra BAT-slutsatserna. För att förenkla översynsprocessen skulle Naturvårdsverkets information på lämpligt sätt kunna riktas mer till berörda tillståndshavare. Vidare skulle redovisning av gällande tillstånds överensstämmelse kunna rapporteras enligt digitala formulär till en rapporteringsportal, jämförbar med miljörapporteringsportalen SMP. Formulärens ändamålsenliga utformning borde bäst kunna säkras av Naturvårdsverket som expertmyndighet. Denna hantering skulle kunna förenkla och effektivisera hanteringen, både för verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten, och samtidigt styra innehållsmässiga kvaliteten i redovisade underlag. Härtill måste Naturvårdsverket (och Länsstyrelserna) se till att ge tydlig och tillräcklig tillsynsvägledning för att stödja den aktuella översynen. Mot bakgrund av att tillsynsmyndigheterna, trots lagstadgade förpliktelser, så sällan initierar omprövning, anser Fakultetsnämnden att det dessutom måste vara möjligt att angripa tillsynsmyndigheters passivitet, dvs. att de inte förelägger utövare att begära omprövning. Tidigare ansågs, baserat på Miljööverdomstolens praxis (MÖD 2000:49), enskilda personer eller miljöorganisationer inte kunna överklaga ett beslut av tillsynsmyndigheten att inte begära omprövning. I slutet av 2011 ändrade Mark- och miljööverdomstolen denna praxis (MÖD 2011:46), så att sådan överklagan nu är möjligt för enskilda, och därmed också för

5 5 (9) miljöorganisationer. Denna möjlighet att få underlåtelser rättsligt prövade följer dels av IED, dels av Sveriges förpliktelser enligt Århuskonventionen. Mark- och miljööverdomstolens nya praxis bör därför kodifieras i miljöbalken. 7 i den föreslagna IED-förordningen anger att tillsynsmyndigheten inom ett år från offentliggörandet av en ny BAT-slutsats skall ta ställning till om omprövning behöver ske. För att ytterligare effektivisera systemet för översyn och omprövning, skulle denna regel kunna ange att även myndighetens underlåtenhet att fatta sådant beslut inom angivna tidsram kan överklagas. Tillsynsmyndighetens passivitet skulle därmed kunna bli föremål för rättslig prövning. Rätten till information, deltagande och överklagande Allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser, överklaga och begära omprövning Som redan påpekats, är möjligheten för andra än verksamhetsutövaren att få myndigheters agerande och underlåtenhet rättsligt prövat väsentlig för att IED skall fungera effektivt. Redan tidigare har enskilda personer och miljöorganisationer kunnat delta vid omprövningar av tillstånd. Problemet är att sådana processer knappt har förekommit. När nu förutsättningarna för omprövning av tillstånd utökas är det väsentligt att allmänheten har motsvarande möjligheter att delta som i vanliga tillståndsprocesser. Det är också viktigt att enskilda berörda personer och miljöorganisationer kan överklaga såväl myndigheters underlåtenhet att förlägga utövare att ansöka om omprövning som omprövningens resultat. Fakultetsnämnden välkomnar utredningens förslag att ge miljöorganisationer generell rätt att överklaga tillsynsbeslut enligt miljöbalken. Det är olyckligt att utforma regler om rätt att överklaga så att det bara avser vissa tillsynsbeslut, enligt vissa EU-direktiv. Dessutom följer av Århuskonventionen, att de miljöorganisationer som uppfyller miljöbalkens krav skall kunna överklaga samtliga tillsynsbeslut inom ramen för miljöbalken (och annan lagstiftning som rör miljön). Fakultetsnämnden stödjer därför utredningens förslag. Allmänhetens tillgång till miljöinformation Enligt IED, art och 24.3 skall information om olika beslut och åtgärder göras tillgängligt för allmänheten, inklusive via internet. Fakultetsnämnden delar inte utrednings slutsats att detta krav kan tillgodoses genom att domar och beslut görs tillgängliga via e-post. Direktivet måste anses kräva att den aktuella information finns tillgänglig på en webbplats. Ökad reglering med hjälp av generella föreskrifter Fakultetsnämnden delar utredningens bedömning av behovet att utöka användningen av generella föreskrifter, för att förenkla och effektivisera regleringen av miljöfarliga verksamheter. Som utredningen framhåller bör individuell prövning och kontroll av verksamheter fortfarande vara primär, men generella föreskrifter är ett effektivt sätt att reglera branscher med många verksamheter med likartade funktioner och kända effekter. Fakultetsnämnden välkomnar utredningens förslag att även generella föreskrifter som utfärdats med stöd av MB 12:10, inom ramen för jordbruket, skall bryta genom tillstånds rättskraft. Det är dock viktigt att fastslå att detta bara gäller i de fall de generella föreskrifterna medför hårdare krav, de skall inte kunna sänka de krav som följer av ett tillstånd.

6 6 (9) Lindrade tillståndskrav för ändringar av verksamheter I samband med bedömning av svensk rätts förenlighet med kravet i art. 20 IED, om tillståndsplikt vid väsentliga ändringar av anläggningen, har utredningen valt att föreslå en minskning av tillståndsplikten för ändringar generellt. Detta förslag innebär ytterligare belastning av tillsynsmyndigheterna och fragmentisering av kontrollen av större miljöfarliga verksamheter. Fakultetsnämnden ifrågasätter om överföring av kontrollansvaret på tillsynsmyndigheterna i praktiken kan anses vara det bästa sättet att säkerställa syftena om hög miljöskyddsnivå och minskning av administrativa bördor och kostnader. Översyn av kap. 10 och ansvaret för miljöskador Allmänna synpunkter Fakultetsnämnden tillstyrker föreslagna krav på att verksamhetsutövare skall upprätta och bifoga statusrapport till tillståndsansökan och vid första omprövningen av verksamheten. Vid sidan av förslag för genomförande av industriutsläppsdirektivet, har utredningen fått till uppdrag att undersöka mer allmänt huruvida reglerna i 10 kap MB behöver förtydligas. I betänkandet noteras att kap 10 skulle behöva en mer fullständig genomarbetning än vad denna utredning har möjlighet att göra. Utredningen diskuterar mildrade övergångsbestämmelser samt reglering av inräkning av värdeökning i fastighetsägarens kostnadsansvar. Fakultetsnämnden delar utredningens uppfattning att mer omfattande ändringar av reglerna i MB 10 kap. får anstå tills en mer omfattande utredning kunnat göras. Fakultetsnämnden tillstyrker också utredningens förslag att inte genomföra ändringar av relevanta övergångsbestämmelser i detta skede. Fakultetsnämnden vill också framföra följande synpunkter på utformningen av föreskrifter för genomförande av IED artiklarna 7 b) och 8.2: Skyldigheten att vidta skadebegränsande åtgärder enligt art. 7 b) IED Av art. 7 b) IED följer att i det fall en olycka inträffar som påverkar miljön i betydande grad skall verksamhetsutövaren omedelbart vidta åtgärder för att begränsa miljökonsekvenserna och för att förhindra eventuella ytterligare tillbud eller olyckor. Enligt utredningen (s. 128) uppfylls detta redan i svensk rätt genom kravet enl. MB 10:5 på att omedelbart vidta åtgärder. Kravet i MB 10:5 omfattar emellertid inte alls alla olyckor som påverkar miljön i betydande grad utan endast de som uppfyller kriterierna för allvarlig miljöskada i MB 10:1. Det är t.ex. fullt tänkbart att en markförorening påverkar miljön i betydande grad utan att den utgör en betydande risk för människors hälsa. Att göra miljöskyddet avhängigt av en risk för hälsan är inte förenligt med en hög miljöskyddsnivå. En liknande bristande överensstämmelse föreligger avseende den del av begreppet allvarlig miljöskada som handlar om skador på arter och områden. En allvarlig miljöskada inträffar endast om särskilt utpekade, skyddade arter eller områden utsätts för en miljöskada som är så allvarlig att den i betydande omfattning skadar eller försvårar bevarandet av en djur- eller växtart eller livsmiljön för en såda art. Direktivets krav på att vidta åtgärder för att begränsa miljökonsekvenserna av en olycka är däremot inte alls begränsade med avseende på vilka arter över områden som berörs. Fakultetsnämnden anser att ett korrekt genomförande av art. 7 b) IED kräver att det införs ett specifikt stadgande om skyldigheten att vidta skadebegränsande åtgärder vilket inte innefattar de begränsande rekvisiten i MB 10:1.

7 7 (9) Stoppregeln i IED art. 8.2 Utredningen hävdar (s. 135), angående stoppregeln i IED art. 8.2, att det inte är någon skillnad mellan allvarlig skada enligt miljöbalken och betydande skada enligt IED. I den engelska versionen av IED motsvaras betydande av significant. Att det inte skulle ange en lägre skadegrad än serious (allvarlig) får anses uteslutet. Om begreppet allvarlig skada enligt balken skall tolkas som betydande skada måste det, inte minst av rättssäkerhetsskäl, komma till tydligt uttryck i lagtexten. En sådan åtgärd vore emellertid ägnad att orsaka förvirring och oklarhet eftersom den skulle gå emot såväl den allmänspråkliga som den vedertagna juridiska förståelsen av dessa ord. Fakultetsnämnden anser att kraven i IED art. 8.2 i stället bör genomföras genom ett separat stadgande med innebörd att driften av en sådan verksamhet som omfattas av art. 8 IED skall upphöra om en överträdelse av tillståndsvillkoren innebär en omedelbar fara för människors hälsa eller hotar att omedelbart medföra betydande skadeverkningar för miljön. Reglerna för verksamheter med frivilliga tillstånd Fakultetsnämnden välkomnar utredningens förtydligande av att motsvarande regler för tillsynsavgift, ändringstillstånd och upphävande skall gälla för verksamheter under s.k. frivilligt tillstånd som för tillståndspliktiga verksamheter. De aktuella rättsläget har länge varit otydligt. Denna reform hade kunnat föras längre. Miljörapport innebär årlig redovisning av uppfyllande av tillståndsvillkor, vilket tjänar som underlag för tillsynen, men också stödjer miljöbalkens tanke om verksamhetsutövarens aktiva egenkontroll. Det finns ingen anledning till att befria s.k. frivilliga tillståndshavare från sådan rapporteringsskyldighet. Dessa verksamhetsutövare gör också ofta frivilligt årliga rapporteringar, eller föreläggs av tillsynsmyndigheterna att så göra, enligt MB 26: Fakultetsnämnden föreslår därför att även MB 26:20 omformuleras så att inte bara tillståndspliktiga, utan även tillståndsgivna verksamheter åläggs att ge in miljörapporter. Grundläggande krav på tillsyn över IED-verksamheter Fakultetsnämnden delar utredningens bedömning att Sverige har ett väl uppbyggt tillsynssystem med de instrument och befogenheter som krävs för att utföra den tillsyn som krävs enligt art. 23 IED. Fakultetsnämnden välkomnar också en reglering av grundläggande krav på tillsynens frekvens. Sådan lagreglering stärker förutsättningarna för god och likvärdig tillsyn över hela landet genom tydliggörande av tillsynsplikten och därigenom också stöd för tillsynshandläggares prioriteringar. Fakultetsnämnden föreslår därför en mer generell reglering av motsvarande krav eller anvisningar för tillsynsmyndigheterna för A-, B- och C-verksamheter, istället för särreglering av IED-verksamheterna. Fakultetsnämnden ställer sig tveksam till utredningens bedömning att kravet på upprättande av rapport efter tillsynsbesök enligt IED 23.6 uppfylls med en enkel tjänsteanteckning. Även i detta fall borde ett formaliserat krav på upprättande av tillsynsprotokoll främja god tillsyn och likabehandling, samt utgöra välbehövligt stöd för den enskilde tillsynshandläggaren. Fakultetsnämnden delar inte utredningens bedömning att tillgången till offentliga handlingar (eller som ovan antytts; tjänsteanteckningen) räcker för att uppfylla kravet på offentliggörande inom 4 månader enligt art IED. IED medför ett krav på aktiv publicering av rapporten i någon form. Fakultetsnämnden föreslår därför att föreskrifter med krav på upprättande och (förslagsvis digital) publicering av tillsynsprotokoll införs. Tilläggspromemorians alternativa författningsförslag Under remisstiden har så utredningen tillförts ett alternativt förslag som utarbetats i Regeringskansliet. Detta förslag innebär huvudsakligen att de aktuella EU-rättsliga kraven på

8 8 (9) BAT skall genomföras uteslutande med hjälp av generell reglering i myndighetsföreskrifter. Tillsynsmyndigheterna får därefter stå för kontrollen av efterlevnaden, och för meddelande av dispens från föreskrifterna. Dessutom föreslås en kriminalisering av överträdelser av föreskrivna BAT-krav. Fakultetsnämnden avstyrker de alternativa författningsförslagen, med sammanfattande motivering att dessa förslag behöver närmare utredning och motivering. Promemorians förslag att uteslutande lita till generell reglering genom föreskrifter för genomförande av BAT-reglerna i IED går emot den i miljöbalken centrala tanken om individuellt utformad reglering. Ett sådant skifte borde grundas på en principiell diskussion om miljöbalkssystemets utformning och funktion. Särskilt viktigt är individuell reglering för verksamheter som täcks av IED, vilka kan antas innefatta de största och mest miljöfarliga. I det föreslagna alternativa systemet med generell reglering aktualiseras individuella beslut genom dispensförfaranden hos tillsynsmyndigheten. Fakultetsnämnden menar att denna ordning innebär att utrymme lämnas för lägre BAT-kraven, men inte högre krav. Dessutom minskas allmänhetens möjlighet till deltagande i förfarandet och rätt till överprövning till kungörelse av ärendet så att allmänheten vet att ta del av information och yttra sig i ärendet. Fakultetsnämnden framhåller att sådan ordning inte är önskvärd. Promemorians förslag tycks baserat på en önskan att undvika omprövningsförfaranden. Främsta motivet för promemorians förslag anges dock vara svårigheter med att verksamheter som berörs av flera BAT-dokument kan komma att regleras av BAT-krav i både generella föreskrifter och de individuellt beslutade tillståndsvillkoren. Fakultetsnämnden ställer sig tveksam till promemorians kortfattade problembeskrivning. En verksamhet som består av olika del verksamheter regleras både av generella regler och tillståndsvillkor, inklusive villkor i ändringstillstånd, samt krav i tillsynsbeslut. De verksamhetsutövare som ansvarar för så omfattande och miljöfarliga verksamheter som regleras av IED måste kunna hålla reda på dessa olika krav. Det borde vara Naturvårdsverkets uppgift att även tillse kompatibilitet mellan de olika regleringarna för genomförandet av BAT-krav. Ännu bättre skulle sådan kompatibilitet kunna garanteras om Naturvårdsverket fick en större roll i det av utredningen förslagna översynsförfarandet. Ovan har en mer aktiv samordnande, informerande och vägledande roll för Naturvårdsverket föreslagits. Ett längre gående förslag skulle kunna innebära att Naturvårdsverket, som expertmyndighet för BAT, fick ett större ansvar för översynen av tillstånden. Sådant utnyttjande av nationell expertis för ett helhetsgrepp om införande av BAT skulle kunna innebära bättre samordning av reglerna för IEDverksamheter, och minska de administrativa bördorna. Naturvårdsverket är redan idag en av de myndigheter som enligt MB 24:7 kan initiera omprövning. Fakultetsnämnden framhåller slutligen att kriminalisering av de aktuella generella föreskrifterna om BAT kan innebära svåra utmaningar ur rättssäkerhetssynpunkt. Det kan antas bli svårt att föreskriva tillräckligt tydliga BAT-krav för att leva upp till de rättssäkerhetskrav som uppställts i rättspraxis. Därmed finns risken att de som bryter mot den föreslagna regeln inte kommer att kunna lagföras. Vidare kan utformningen som blankettstraffbud bli problematisk. Promemorians resonemang om blankettstraffbudens utformning kan jämföras med en nylig diskussion om kriminalisering av brott mot EU:s kemikalielagstiftning (prop. 2011/12:59, se särskilt lagrådets yttrande på s. 70). Det kan dock noteras att rättsläget fortfarande är något osäkert för denna typ av blankettstraffbud. Fakultetsnämnden anser att promemorians förslag inte säkerställer rättssäker straffreglering, och att det inte är lämpligt att göra systemet för BAT-reglering beroende av ett osäkert rättsläge beträffande sanktioner.

9 9 (9) Sammanfattande ståndpunkter Sammanfattningsvis är Fakultetsnämnden kritisk mot betänkandet i det att genomförandet av IED i viktiga delar inte görs tydligare i svensk lag. I dessa delar riskerar förslaget att medföra ett bristande genomförande av IED i svensk rätt, både pga. otillräcklig lagreglering och pga. bristande praktiska förutsättningar för effektivt genomförande i praktiken. Fakultetsnämnden efterlyser bättre garantier för att säkerställa ett effektivt system för omprövning av tillstånd; bl.a. föreslår Fakultetsnämnden tydligare reglering och möjlighet till överklagande av myndigheternas passivitet. Fakultetsnämnden betonar också vikten av utredningens förslag gällande allmänhetens rätt till deltagande och överklagande, inte minst då detta skulle göra svensk rätt förenlig med Århuskonventionen. Fakultetsnämnden är vidare kritisk till de i sent skede tillagda alternativa förslagen, att BAT-kravet uteslutande skall genomföras med generella föreskrifter. Dessa alternativa förslag är otillräckligt utredda och motiverade, och avstyrks därför.