Granskning av kommunstyrelsens

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt Vingåkers kommun Dag Fagerhem

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattande bedömning och svar på revisionsfrågan 1 2 Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfråga Avgränsning Metod 2 3 Om uppsiktsplikten och kommunstyrelsens ansvar Kommentar 5 4 Kommunens organisation 6 5 Granskningsresultat Reglementen och styrdokument Kommentarer Bedömning Uppföljning och rapportering Bedömning Om bolagens årsstämmor och ansvarsprövningen 10 6 Bedömning och svar på revisionsfrågan 13 Juni 2013 Vingåkers kommun

3 1 Sammanfattande bedömning och svar på revisionsfrågan På uppdrag av revisorerna i Vingåkers kommun har genomfört en granskning av hur kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt. Den övergripande revisionsfrågan är om kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt på ett ändamålsenligt sätt. Efter genomförd granskning är vår bedömning att kommunstyrelsen inte fullt ut har etablerat ändamålsenliga former för sin uppsiktsplikt. Vi noterar samtidigt att det finns en ambition att utveckla såväl uppföljning som kommunstyrelsens agerande när det gäller uppsiktsrollen. När det gäller de underliggande frågorna i vår granskning gör vi följande bedömning: Finns uppsikten tydligt beskriven i reglemente och uppdrag för kommunstyrelsen? Vår bedömning är att reglementet på ett relativt tydligt sätt beskriver innebörden av kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Finns det i övrigt tydliga riktlinjer och former för hur uppsikten bedrivs? Vår bedömning är att styrmodellen inte förtydligar kommunstyrelsens uppsiktsroll. Vidare bedömer vi att bolagsordningar och ägardirektiv bör utvecklas när det gäller att beskriva relationerna till kommunen, kommunstyrelsens uppsikt samt bolagens informationsskyldighet gentemot kommunstyrelsen. Är innebörden av uppsiktsplikten känd? Vår bedömning är att bland de personer vi intervjuat finns det i delar en insikt om och förståelse för uppsiktsplikten, även om den varierar. Utöver detta vill vi framhålla betydelsen av att kommunstyrelsen ser över formerna för utövandet av ägarrollen i samband med bolagsstämmor och ansvarsprövning, för att säkerställa att fullmäktige ges en reell möjlighet att i ett sammanhang ta ställning till ansvarsutövandet i hela kommunens verksamhet. 1 av 13

4 2 Inledning Revisorerna i Vingåkers kommun har uppdragit åt att genomföra en granskning av hur kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt. 2.1 Bakgrund Enligt kommunallagen har alla nämnder och styrelser sitt uppdrag ifrån fullmäktige och ingen styrelse eller nämnd är överordnad de andra. Styrelsen (kommunstyrelsen) har dock fått det särskilda ansvaret att samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och att ha uppsikt över övriga nämnders, bolags och eventuella kommunalförbunds verksamhet. (Kommunallagen kap ) Styrelsen har också ansvaret för att bereda ärenden till fullmäktige, ha hand om den ekonomiska förvaltningen samt verkställa fullmäktiges beslut. Det finns ett tydligt samband mellan styrelsens ansvar att bereda frågor till fullmäktige och att sedan samordna verksamheten och ha uppsikt över att fullmäktiges beslut genomförs. Styrelsen förutsätts därmed ha den kunskap och insikt om besluten som underlättar uppföljningen och har samtidigt ett ansvar för att förslag till fullmäktigebeslut utformas på ett sådant sätt att de är möjliga styra efter och följa upp. 2.2 Syfte och revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan är om kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt på ett ändamålsenligt sätt. För att besvara den övergripande revisionsfrågan har följande frågeställningar ingått i granskningen: Finns uppsikten tydligt beskriven i reglemente och uppdrag för kommunstyrelsen? Finns det i övrigt tydliga riktlinjer och former för hur uppsikten bedrivs? Är innebörden av uppsiktsplikten känd? 2.3 Avgränsning Granskningen har inriktats mot formerna för uppsiktsplikten samt hur kommunstyrelsen hanterat detta ansvar under 2012 och hittills under år Metod Granskningen har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer. En genomgång av styrdokument, såsom reglemente, ägardirektiv och andra riktlinjer har genomförts. Denna genomgång har delvis skett mot bakgrund av erfarenheter från tidigare liknande granskningar. Vidare har en genomgång gjorts av kommunstyrelseprotokoll för 2012 och av 13

5 Intervjuer har genomförts med två ledamöter av kommunstyrelsen samt med representanter för tjänstemannaledningen och representanter för förvaltningar och bolag. Totalt har 7 personer intervjuats. Vi har också tagit del av nyligen genomförd revisionsgranskning avseende implementering av ny styrmodell (mars 2013), som i delar anknyter till kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Ett rapportutkast har tillställts samtliga intervjuade, för avstämning. 3 av 13

6 3 Om uppsiktsplikten och kommunstyrelsens ansvar Kommunstyrelsens särskilda ansvar regleras framgår av kommunallagen, 6 kap Uppsiktsplikten berörs huvudsakligen i Styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana företag som avses i 3 kap. 17 och 18 och sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i. Lag (2009:48). 1 a Styrelsen ska i årliga beslut för varje sådant aktiebolag som avses i 3 kap. 17 och 18 pröva om den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om styrelsen finner att så inte är fallet, ska den lämna förslag till fullmäktige om nödvändiga åtgärder. Lag (2012:390). 1 b Styrelsen ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de krav som anges i 3 kap. 17 och 18 är uppfyllda i fråga om sådana aktiebolag som avses i dessa bestämmelser. Lag (2012:390). 2 Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning. Styrelsen skall också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. 3 Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kommunen eller landstinget begära in de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter. 1 a och 1 b har tillförts lagstiftningen fr.o.m. år 2013, som ett förtydligande av kommunstyrelsens uppsiktsplikt över bolagen. Innebörden av dessa tillägg är att styrelsen årligen ska pröva om bolagen levt upp till det kommunala ändamålet och drivits inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om så inte är fallet, ska förslag om åtgärder lämnas till fullmäktige. Styrelsen ska för sin del vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa fullmäktiges styrning av och insyn över bolagen, i enlighet med kommunallagens 3 kap, 17 och 18. Kommunstyrelsen är alltså inte överordnad övriga nämnder och styrelser, som alla har sitt uppdrag ifrån fullmäktige. Styrelsen har dock givits ett särskilt ansvar att samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och att ha uppsikt över övriga nämnders, bolags och eventuella kommunalförbunds verksamhet. Styrelsen har också ansvaret för att bereda ärenden till fullmäktige, ha hand om den ekonomiska förvaltningen samt verkställa fullmäktiges beslut. De verktyg som kommunstyrelsen har till sitt förfogande, kopplade till uppsikten, innebär dels utformning av de interna uppföljnings- och rapporteringssystemen; dels möjligheten att uppmärksamma berörd nämnd/styrelse på behovet av åtgärder 4 av 13

7 vid bristande måluppfyllelse; dels också att till fullmäktige påtala bristande måluppfyllelse eller annan avvikelse och lämna förslag till åtgärd eller beslut från fullmäktiges sida. Kommunstyrelsen har alltså inget eget mandat att besluta om åtgärder gentemot andra nämnder. Innbörden av uppsikten är inte närmare utvecklad i lagstiftningen. I en PM från dåvarande Kommunförbundet finns följande beskrivning av uppsiktsplikten 1 : Uppsiktsplikten innebär att kommunstyrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter. För detta behöver kommunstyrelsen ha uppsikt över de olika verksamheterna. Kommunstyrelsen ska övervaka den ekonomiska förvaltningen, att nämndernas verksamhet bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt, att lagar och förordningar följs och att medlen används ändamålsenligt. Om kommunstyrelsen vid denna övervakning finner brister skall kommunstyrelsen lämna råd alternativt föra ärendet till kommunfullmäktige som får fatta beslut. Av denna PM framgår bl.a. att begreppet uppsikt infördes i kommunallagen 1992 istället för det tidigare begreppet inseende. Samtidigt förtydligades i lagen att uppsikten även gäller de kommunala företagen. 3.1 Kommentar Innebörden av uppsiktsplikten kan, något förenklat, sammanfattas som att kommunstyrelsen har ett särskilt ansvar för att de olika delarna av kommunens verksamhet tillsammans ska motsvara de mål och den verksamhet som kommunfullmäktige fattat beslut om. Med utgångspunkt från de uppdrag som kommunallagen anger för kommunstyrelsen kan sägas att det finns ett tydligt samband mellan styrelsens ansvar att bereda frågor till fullmäktige och att sedan samordna verksamheten och ha uppsikt över att fullmäktiges beslut genomförs. Styrelsen har därmed den kunskap och insikt om besluten som underlättar uppföljningen och har samtidigt ett ansvar för att förslag till fullmäktigebeslut utformas på ett sådant sätt att de är möjliga styra efter och följa upp. Uppsikten gäller hela kommunens verksamhet, oavsett om den bedrivs i nämndeller bolagsform. 1 Uppsikt över kommunala företag enligt 6 kap. 1 KL, PM Svenska Kommunförbundet av 13

8 4 Kommunens organisation Den politiska nämndorganisationen i Vingåkers kommun innebär att det förutom kommunfullmäktige finns kommunstyrelse, barn- och utbildningsnämnd, kulturoch fritidsnämnd, samhällsbyggnadsnämnd, socialnämnd samt valnämnd. Därutöver bedriver kommunen verksamhet i bolagsform i AB Vingåkershem, Vingåkers kommunfastigheter AB samt Vingåkers Vatten och Avfall AB. Genom det senare bolaget är Vingåkers kommun också delägare av Sörmlands Vatten och Avfall AB (ägs tillsammans med Flens kommun och Katrineholms kommun). Därtill ingår kommunen i tre gemensamma nämnder: 1. Viadidakt. Gemensam nämnd med Katrineholms kommun, ansvarar för vuxenutbildning, integration och arbetsmarknad. 2. Patientnämnd. Gemensam med landstinget och länets övriga kommuner. 3. Gemensam nämnd för vård, omsorg och hjälpmedel. Gemensam med landstinget och länets övriga kommuner. Vingåkers kommun ingår också i följande kommunal-/samordningsförbund: Västra Sörmlands Räddningstjänst (med Katrineholms kommun), Samordningsförbundet RAR Sörmland (finansiellt samordningsförbund), Sörmlands kollektivtrafikmyndighet (kommunalförbund), Regionförbundet Sörmland (kommunalförbund) samt Vårdförbundet Sörmland (med Eskilstuna, Katrineholm och Strängnäs). 6 av 13

9 5 Granskningsresultat 5.1 Reglementen och styrdokument Vi har identifierat följande styrdokument som väsentliga för vår granskning: - Reglemente för kommunstyrelsen (reviderat ) - Reglemente med allmänna bestämmelser för Vingåkers kommuns nämnder (fastställt ) - Styrmodell för Vingåkers kommun (version ) - Bolagsordning för AB Vingåkershem (reviderad av kommunfullmäktige , 48) - Bolagsordning för Vingåkers Kommunfastigheter AB (reviderad av kommunfullmäktige , 49) - Ägardirektiv för AB Vingåkershem samt Vingåkers Kommunfastigheter AB (reviderat av kommunfullmäktige , 62) - Bolagsordning för Vingåker Vatten och Avfall AB (KF , 121) - Ägardirektiv för Vingåker Vatten och Avfall AB (KF , 4) I reglemente för kommunstyrelsen anges bl.a. att 3: Kommunstyrelsen ska vidare med uppmärksamhet följa frågor som handhas av kommunens övriga nämnder och verka för att mål och riktlinjer på dessa områden ska kunna uppfyllas. 4: I kommunstyrelsens styrfunktion ingår att: Leda arbetet med att samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten och göra framställningar i målfrågor som i lag inte är förbehållna annan nämnd Övervaka att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten och ekonomin efterlevs och att kommunens löpande förvaltning handhas rationellt och ekonomiskt Tillse att uppföljning sker till fullmäktige från samtliga nämnder om hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret Ansvara för samordningsträffar med nämndpresidierna och förvaltningscheferna Ha fortlöpande uppsikt över verksamheten i de företag, som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i, främst vad gäller ändamål, ekonomi och efterlevnad av uppställda direktiv men också i avseende på övriga förhållanden av betydelse för kommunen. Tillvarata kommunens intressen vid bolags- och föreningsstämmor och andra likartade sammanträden i de företag som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i. Den fastställda styrmodellen för kommunen klargör innebörden av målstyrning och rollfördelningen mellan den politiska nivån och verksamhetsnivån. Modellen lägger 7 av 13

10 också fast struktur för styrdokument, planering och uppföljning samt för arbetet med intern kontroll och verksamhetens kvalitet. I detta klargörs även att bolag, kommunalförbund och gemensamma nämnder är en del av kommunens verksamhet och att de därför i möjligaste mån omfattas av styrmodellen. Däremot innehåller inte styrmodellen något direkt förtydligande avseende kommunstyrelsens uppsiktsplikt. För bolagen utgör bolagsordning och ägardirektiv grunden för kommunens styrning. Bolagsordningarna för AB Vingåkershem och Vingåkers Kommunfastigheter AB har en gemensam struktur, medan bolagsordningen för Vingåker Vatten och Avfall AB har en något annorlunda struktur. I samtliga bolagsordningar anges att fullmäktige ska yttra sig/ta ställning inför beslut av principiell betydelse eller av större vikt. Likaså anger bolagsordningarna att kommunstyrelsen har rätt att inspektera bolaget och ta del av handlingar och räkenskaper. Bolagsordningen för Vingåker Vatten och Avfall innehåller också en paragraf avseende allmänhetens rätt att ta del av handlingar i bolaget (Offentlighetsprincipen), medan de övriga bolagen har en mindre tydlig skrivning om detta i ägardirektiven. När det gäller ägardirektiven är skillnaderna större mellan å ena sidan Vingåker Vatten och Avfall och å andra sidan Vingåkershem/Vingåkers Kommunfastigheter (gemensamma ägardirektiv). Ägardirektiven för Vingåkers Vatten och Avfall anger tydligt bolagets ansvar att hålla kommunen och kommunstyrelsen informerade om bolagets ekonomi och verksamhet och hur detta ska ske. Likaså innehåller dessa direktiv en punkt som tydliggör det kommunala syftet och att bolaget är underordnat Vingåkers kommun. Ägardirektiven för Vingåkershem/Kommunfastigheter är mer allmänt hållna och begränsade till sitt innehåll. Dessa ägardirektiv har ännu inte uppdaterats med anledning av den förändrade rollen för Kommunfastigheter, dvs. att bolaget fått ansvaret för alla kommunens verksamhetsfastigheter. Varken reglementet eller bolagsordningarna har uppdaterats med anledning av ändringarna i kommunallagen enligt Kommunallagens kap 6 1 a och 1b. (Se avsnitt 3). Innebörden av denna lagändring är ett förtydligande av kommunstyrelsens ansvar att ha uppsikt över att bolagen lever upp till det kommunala ändamålet. Ändringarna i Kommunallagen ställer krav på att det kommunala ändamålet samt de kommunala principerna som utgör ram för verksamheten, förs in i bolagsordningen. Likaså ska fullmäktiges rätt att ta ställning innan viktigare beslut, anges i bolagsordningen. Vi kan inte heller se att den nya lagen om allmännyttiga bostadsbolag (2010:879) har föranlett kommunen att se över bolagsordning och ägardirektiv. Den lagändringen innebar att allmännyttiga bostadsaktiebolag ska bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer och utgör därför ett undantag från den s.k. självkostnadsprincipen för kommunal verksamhet. En revidering av bolagsordningen för Vingåkers Kommunfastigheter AB har skett relativt nyligen, genom beslut av kommunfullmäktige i april Den revideringen avsåg dock enbart en ökning av aktiekapitalet. 8 av 13

11 5.1.1 Kommentarer Fr.o.m. år 2013 har vissa förändringar skett i kommunens nämnd- och bolagsorganisation, dels genom att utvecklingsnämnden avvecklats och ersatts av en samhällsbyggnadsnämnd, dels genom att Vingåkers Kommunfastigheter AB fått en ny roll och inte längre ska vara dotterbolag till AB Vingåkershem. Vid tidpunkten för vår granskning (juni 2013) hade dock inte de förändringarna beaktats i organisationsbeskrivningen på kommunens hemsida. Vi har heller inte kunnat hitta några uppdaterade bolagsordningar eller andra formella beslut avseende förändringarna på bolagssidan. I flera av våra intervjuer framhålls att ägardirektiven till bolagen behöver uppdateras och utvecklas och att detta kommer att prioriteras under hösten Bedömning Vår bedömning är att reglementet på ett kortfattat men ändå relativt tydligt sätt beskriver innebörden av kommunstyrelsens uppsiktsplikt. En uppdatering bör ske, med anledning av kompletteringarna i Kommunallagen. Vi vill understryka betydelsen av att bolagsordningar och ägardirektiv ses över snarast, dels med anledning av förändringar i lagstiftningen, dels som en följd av fullmäktiges beslut om förändrad roll för Vingåkers Kommunfastigheter AB. Vid en sådan översyn kan det också vara lämpligt att förtydliga det kommunala syftet med bolagen, i enlighet med intentionerna i den nya styrmodellen. 5.2 Uppföljning och rapportering Kommunstyrelsens underlag för att utöva sin uppsiktsplikt är i första hand utformningen av styrning, uppföljning och rapportering. I våra intervjuer framkommer en relativt samstämmig bild av att uppföljning och rapportering ur ett verksamhetsperspektiv måste utvecklas. Det handlar i första hand om en utveckling av mål och indikatorer, så att de i högre grad ska bli möjliga att följa upp. Detta finns närmare beskrivet i den tidigare revisionsrapporten Implementering av styrmodell (mars 2013). Samtidigt uppfattar vi att kommunstyrelsen successivt har blivit aktivare i sin uppsikt över nämnderna. Tydligast är detta när det gäller barn- och utbildningsnämndens ekonomiska utveckling, där kommunstyrelsen aktivt engagerat sig under innevarande år. Vid en genomgång av kommunstyrelsens protokoll kan konstateras att styrelsen vid behandlingen av delårsbokslutet (17 september 2012) dels överlämnade delårsbokslutet till fullmäktige för godkännande, dels för egen del uppdrog åt barn- och utbildningsnämnden, socialnämnden och utvecklingsnämnden att återkomma till kommunstyrelsen med redovisning av åtgärder för att hålla sina budgetar för En sådan redovisning från socialnämnden förelades kommunstyrelsen 29 oktober och från barn- och utbildningsnämnden respektive utvecklingsnämnden kom redovisning 17 december. 9 av 13

12 Det ska samtidigt noteras att kommunstyrelsen vid behandlingen av delårsbokslutet inte aktualiserade några åtgärder från kommunfullmäktige gentemot de nämnder som bedömdes ha en oroande ekonomisk utveckling. Under 2013 har kommunstyrelsen beslutat om månadsvisa ekonomirapporter, såväl för egen del som från övriga nämnder. Vid sammanträdet 27 maj redovisades ekonomirapport avseende mars och april. Avsikten är att sådana ekonomirapporter ska redovisas vid varje kommunstyrelsesammanträde Bedömning Vi uppfattar att det finns en relativt hög ambition när det gäller utveckling av kommunstyrelsens uppsikt. Detta framgår bl.a. av kommunstyrelsens ökade engagemang när det gäller ekonomiskt utfall och resultat för övriga nämnder. Som redovisats ovan återstår det dock att etablera tydligare former för uppsikten, t.ex. när det gäller när och hur kommunstyrelsen ska föreslå åtgärder från fullmäktige gentemot nämnder som redovisar svårigheter att klara de ekonomiska och verksamhetsmässiga målen. Det finns anledning att påminna om att det är kommunfullmäktige, inte kommunstyrelsen, som har de formella befogenheterna att besluta om sådana åtgärder. Dessutom måste uppföljning och rapportering avseende verksamhetsmässiga mål utvecklas så att det ger förutsättningar för kommunstyrelsen att bedöma nämndernas prestationer och måluppfyllelse utöver ekonomin. Det är vår bedömning att kommunstyrelsen i dagsläget inte har utvecklat tydliga och ändamålsenliga former för uppsikten. 5.3 Om bolagens årsstämmor och ansvarsprövningen Skyldigheten att hålla ägaren informerad innebär i praktiken att rapportering av verksamhet och ekonomi ska följa de rutiner och former som kommunstyrelsen årligen anger, d.v.s. att den kan inordnas i kommunens övriga styr- och uppföljningsmodell. Detta uttrycks också relativt tydligt i kommunens nya styrmodell. Det finns anledning att närmare uppmärksamma formerna för ägarstyrningen i samband med årsredovisning och bolagsstämmor. I vår granskning har vi noterat en otydlighet när det gäller kommunfullmäktiges möjlighet att utöva sin ägarroll gentemot bolagen. Får kommunfullmäktige möjlighet att ta ställning till ansvaret för bolagens styrelser och VD, på samma sätt som när det gäller nämnderna och kommunstyrelsen? Såvitt vi kan utläsa av kommunfullmäktiges handlingar vid behandlingen av årsredovisningen för 2012, har fullmäktige inte fått ta ställning i ansvarsfrågan när det gäller bolagen. Kommunfullmäktige har tidigare utsett stämmoombud att representera kommunen vid bolagens årsstämmor, men därutöver har vi inte sett att fullmäktige har givit uttryck för någon uppfattning i denna fråga. Fullmäktiges ansvarsprövning och relationen till de kommunägda bolagen belystes i den statliga utredningen Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting 10 av 13

13 - betänkande av utredningen om den kommunala revisionen (SOU 2004:107), där man bl.a. kan läsa följande, avseende lekmannarevisorernas granskningsrapport: Av 11 kap. 14 aktiebolagslagen framgår att granskningsrapporten skall lämnas senast tre veckor före den ordinarie bolagsstämma då styrelsen lägger fram årsredovisning och revisionsberättelse. Kommunallagen innehåller däremot inte någon bestämmelse om när granskningsrapporten senast skall överlämnas till fullmäktige. Av 9 kap. 16 kommunallagen framgår endast att granskningsrapporten skall fogas till revisionsberättelsen. Om fullmäktige t.ex. med anledning av granskningsrapporten önskar vidta åtgärder mot aktiebolaget måste beslut om detta fattas och uppdrag till bolagsstämmoombud formuleras. Av denna anledning måste fullmäktige tidsmässigt ta ställning till granskningsrapporten före respektive bolags stämma. Det är därför mycket angeläget att ta fram en samordnad tidplanering för hela den kommunala koncernen som omfattar årsredovisningar, revisionsberättelser och granskningsrapporter samt stämmo- och fullmäktigebeslut. I Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet betonas också är det väsentligt att ägaren samordnar planeringen och skapar ett reellt utrymme för sin ansvarsprövning av såväl företag och förvaltning som hela koncernen. Revisorerna medverkar till en sådan samordnad planering, men det är fullmäktige som ytterst ansvarar för en faktisk samordning. Motsvarande formuleringar återfinns i den följande propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting (Prop. 2005/06:55), avsnitt 7.3, där det ansvariga statsrådet anger följande: Med hänsyn till fullmäktiges övergripande ekonomiska ansvar anser regeringen att det finns anledning att ytterligare stärka fullmäktiges insyn i och kontroll över såväl kommunalförbund som andra kommunala företag. Revisionsberättelsen för sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget ingår i, skall därför fogas till revisorernas berättelse, utom i de fall som avses i 9 kap. 20 kommunallagen. Vidare skall revisionsberättelsen för aktiebolag, stiftelse, handelsbolag och ekonomisk förening till vilken kommunen eller landstinget överlämnat vården av kommunal angelägenhet enligt 3 kap. 17 och 18 kommunallagen, fogas till revisorernas berättelse. Genom detta krav understryks också vikten av att kommuner och landsting eftersträvar en samordnad process för hanteringen av revisionsberättelser, årsredovisningar m.m. som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten, dvs. såväl nämnder som kommunala företag. Enligt regeringens mening finns det anledning att ytterligare betona vikten av att fullmäktige i kraft av sitt ägaransvar skall tillse att det i praktiken finns en samordnad planering som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten. Det innebär att fullmäktige behöver ta ställning till granskningsrapporter och revisionsberättelser för de kommunala företagen före bolagsstämmor eller motsvarande. Det kan i detta sammanhang framhållas att tidsfristerna för att lägga fram revisionsberättelser blir mycket korta. Detta kan kräva särskilda lösningar för att klara den samordning som eftersträvas. Regeringen vill därför påpeka att bolagsstämman, i bolagsordningen eller genom direktiv till lekmannarevisorn, kan bestämma att granskningsrapporten skall avges tidigare än den tid om tre veckor före ordinarie stämma som anges i aktie- 11 av 13

14 bolagslagen. Det kan vara ett sätt att göra det möjligt att ta ställning till rapporten i kommunen eller landstinget före bolagsstämman. Utredningen betonar alltså att fullmäktige ska kunna ta ställning till hela kommunens verksamhet i ett sammanhang. Det finns anledning för kommunstyrelsen att därför se över denna del av ägarstyrningen av de kommunala bolagen i Vingåkers kommun. Även revisorerna har ett ansvar att medverka till detta, som framgår av citaten ovan. 12 av 13

15 6 Bedömning och svar på revisionsfrågan Den övergripande revisionsfrågan för granskningen är om kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt på ett ändamålsenligt sätt. Efter genomförd granskning är vår bedömning att kommunstyrelsen inte fullt ut har etablerat ändamålsenliga former för sin uppsiktsplikt. Vi noterar samtidigt att det finns en ambition att utveckla såväl uppföljning som kommunstyrelsens agerande när det gäller uppsiktsrollen. När det gäller de underliggande frågorna i vår granskning gör vi följande bedömning: Finns uppsikten tydligt beskriven i reglemente och uppdrag för kommunstyrelsen? Vår bedömning är att reglementet på ett relativt tydligt sätt beskriver innebörden av kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Finns det i övrigt tydliga riktlinjer och former för hur uppsikten bedrivs? Vår bedömning är att styrmodellen inte tydliggör kommunstyrelsens uppsiktsroll. Vidare bedömer vi att bolagsordningar och ägardirektiv bör utvecklas när det gäller att beskriva relationerna till kommunen, kommunstyrelsens uppsikt samt bolagens informationsskyldighet gentemot kommunstyrelsen. Är innebörden av uppsiktsplikten känd? Vår bedömning är att bland de personer vi intervjuat finns det i delar en insikt om och förståelse för uppsiktsplikten, även om den varierar. Utöver detta vill vi framhålla betydelsen av att kommunstyrelsen ser över formerna för utövandet av ägarrollen i samband med bolagsstämmor och ansvarsprövning, för att säkerställa att fullmäktige ges en reell möjlighet att i ett sammanhang ta ställning till ansvarsutövandet i hela kommunens verksamhet. En förutsättning för detta är att ändamålet och kommunens riktlinjer för verksamheten har klargjorts. 7 augusti 2013 Dag Fagerhem, Projektledare Kerstin Svensson, Uppdragsledare 13 av 13