Granskning av landstingsstyrelsens

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av landstingsstyrelsens uppsiktsplikt Landstinget i Östergötland Dag Fagerhem Caroline Lingqvist Eva Andlert Certifierad kommunal revisor

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattande bedömning och svar på revisionsfrågan 1 2 Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfråga Avgränsning Metod 3 3 Om uppsiktsplikten och landstingsstyrelsens ansvar Kommentar 6 4 Landstingets organisation 7 5 Granskningsresultat Uppsiktspliktens innebörd i Landstinget i Östergötland Reglementen och styrdokument Bedömning Uppföljning och rapportering Bedömning Uppsikten över nämnderna Bedömning Uppsikten över landstingets bolag Bedömning 14 6 Bedömning och svar på revisionsfrågan 16

3 1 Sammanfattande bedömning och svar på revisionsfrågan På uppdrag av revisorerna i Landstinget i Östergötland har genomfört en granskning av hur landstingsstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt. Den övergripande revisionsfrågan är: Utövar landstingsstyrelsen sin uppsiktsplikt på ett ändamålsenligt sätt. Vår sammanfattande bedömning är att landstingsstyrelsen inte i alla delar utövar uppsiktsplikten på ett tydligt och ändamålsenligt sätt. Vi har inte kunnat se att det finns något särskilt fokus på eller några särskilda rutiner för uppsikten över nämnderna. Samtidigt konstaterar vi att i landstingets gällande styrmodell har uppsiktsplikten fått en relativt undanskymd roll, i och med att landstingsstyrelsens och hälso- och sjukvårdsnämndens styrning i så hög grad sker i en gemensam struktur. När det gäller de underliggande frågorna i vår granskning gör vi följande bedömning: Finns uppsikten tydligt beskriven i reglemente och uppdrag för landstingsstyrelsen? Vår bedömning är att innebörden av landstingsstyrelsens uppsiktsplikt inte är tydliggjord i reglementet. När det gäller styrningen av landstingets bolag, är det vår uppfattning att de fastställda riktlinjerna för styrning av bolag, stiftelser och andra associationer tydligare anger förutsättningarna för landstingets styrning samt ansvarsfördelningen mellan landstinget och bolagen. Finns det i övrigt tydliga riktlinjer och former för hur uppsikten bedrivs? Inte heller i de övriga riktlinjer och styrdokument vi tagit del av finns någon beskrivning av landstingsstyrelsens uppsiktsplikt i förhållande till övriga nämnder. Däremot beskrivs landstingsstyrelsens uppsikt mot bolagen tydligare, i såväl bolagsordningar som ägardirektiv. I dessa anges bolagens ansvar att informera ägaren vilket också anger grunderna för landstingsstyrelsen att utöva sin uppsikt. Är innebörden av uppsiktsplikten känd? Vi uppfattar att innebörden av uppsiktsplikten bör förtydligas, bl.a. i introduktion av förtroendevalda i landstingsstyrelsen och nämnderna. Sammantaget uppfattar vi ändå att landstingsstyrelsen i praktiken har en relativt god överblick över landstingets verksamheter, dels genom sin roll som ansvarig styrelse för landstingets verksamheter (hälso- och sjukvård), dels genom den sammanhållna tjänstemannaledningen. 1 av 16

4 När det gäller ägarstyrningen av bolagen bör landstingsstyrelsen se över formerna för utövandet av ägarrollen i samband med bolagsstämmor och ansvarsprövning, för att säkerställa att fullmäktige ges en reell möjlighet att i ett sammanhang ta ställning till ansvarsutövandet i hela landstingets verksamhet. 2 av 16

5 2 Inledning Revisorerna i Landstinget i Östergötland har beslutat genomföra en granskning av landstingsstyrelsens uppsiktsplikt. Kommunal sektor inom har fått uppdraget att genomföra granskningen. Två förtroendevalda revisorer, Monica Brodén och Gunnar Asserhed, har följt granskningen. 2.1 Bakgrund Enligt kommunallagen har alla nämnder och styrelser sitt uppdrag ifrån fullmäktige och ingen styrelse eller nämnd är överordnad de andra. Styrelsen (landstingsstyrelsen) har dock fått det särskilda ansvaret att samordna förvaltningen av landstingets angelägenheter och att ha uppsikt över övriga nämnders, bolags och eventuella kommunalförbunds verksamhet. (Kommunallagen kap ) Styrelsen har också ansvaret för att bereda ärenden till fullmäktige, ha hand om den ekonomiska förvaltningen samt verkställa fullmäktiges beslut. Det finns ett tydligt samband mellan styrelsens ansvar att bereda frågor till fullmäktige och att sedan samordna verksamheten och ha uppsikt över att fullmäktiges beslut genomförs. Styrelsen förutsätts därmed ha den kunskap och insikt om besluten som underlättar uppföljningen och har samtidigt ett ansvar för att förslag till fullmäktigebeslut utformas på ett sådant sätt att de är möjliga styra efter och följa upp. Granskningen genomförs i enlighet med revisionsplan 2012 som grundar sig på genomförd riskbedömning. 2.2 Syfte och revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan är om landstingsstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt på ett ändamålsenligt sätt. För att besvara den övergripande revisionsfrågan ingår följande frågeställningar i granskningen: Finns uppsikten tydligt beskriven i reglemente och uppdrag för landstingsstyrelsen? Finns det i övrigt tydliga riktlinjer och former för hur uppsikten bedrivs? Är innebörden av uppsiktsplikten känd? 2.3 Avgränsning Granskningen inriktas mot formerna för uppsiktsplikten samt hur landstingsstyrelsen hanterat detta ansvar under 2011 och Vi har i granskningen haft huvudfokus på landstingsstyrelsens uppsikt över nämnder och bolag och därmed inte närmare berört de frågor som är förknippade med verksamheten i stiftelseform. 2.4 Metod Granskningen har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer. 3 av 16

6 En genomgång av styrdokument, såsom reglemente, ägardirektiv och riktlinjer för bolagsstyrning har genomförts. Denna genomgång har delvis skett mot bakgrund av erfarenheter från tidigare liknande granskningar. Vidare har en genomgång gjorts av styrelseprotokoll 2011 och Intervjuer har genomförts med fyra representanter för landstingsstyrelsen. I dessa intervjuer medverkade även de revisorer som följt granskningen. Vidare har intervjuer genomförts med representanter för tjänstemannaledningen, avseende bl.a. i vilka former uppsikten utövas samt med representanter för nämnder och bolag, sammanlagt tre intervjuer. Totalt har sju personer intervjuats. 4 av 16

7 3 Om uppsiktsplikten och landstingsstyrelsens ansvar Landstingsstyrelsens ansvar regleras särskilt i kommunallagen, kap Uppsiktsplikten berörs huvudsakligen i Styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana företag som avses i 3 kap. 17 och 18 och sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i. Lag (2009:48). 2 Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning. Styrelsen skall också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. 3 Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kommunen eller landstinget begära in de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter. I ett tillägg till 1 ovan, som kommer att gälla fr.o.m. år 2013, har styrelsens uppsikt över landstingets bolag förtydligats, med innebörden att styrelsen årligen ska pröva om bolagen levt upp till det kommunala ändamålet och drivits inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om så inte är fallet, ska förslag om åtgärder lämnas till fullmäktige. Styrelsen ska för sin del vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att fullmäktiges styrning av och insyn över bolaget, i enlighet med kommunallagens 3 kap, 17 och 18. Landstingsstyrelsen är alltså inte överordnad övriga nämnder och styrelser, som alla har sitt uppdrag ifrån fullmäktige. Styrelsen har dock givits ett särskilt ansvar att samordna förvaltningen av landstingets angelägenheter och att ha uppsikt över övriga nämnders, bolags och eventuella kommunalförbunds verksamhet. Styrelsen har också ansvaret för att bereda ärenden till fullmäktige, ha hand om den ekonomiska förvaltningen samt verkställa fullmäktiges beslut. De verktyg som landstingsstyrelsen har till sitt förfogande, kopplade till uppsikten, innebär dels utformning av de interna uppföljnings- och rapporteringssystemen; dels möjligheten att uppmärksamma berörd nämnd/styrelse på behovet av åtgärder vid bristande måluppfyllelse; dels också att till fullmäktige påtala bristande måluppfyllelse eller annan avvikelse och lämna förslag till åtgärd eller beslut från fullmäktiges sida. Landstingsstyrelsen har alltså inget mandat att själva besluta om åtgärder gentemot andra nämnder. 5 av 16

8 Innbörden av uppsikten är inte närmare utvecklad i lagstiftningen. I en PM från dåvarande Kommunförbundet finns följande beskrivning av uppsiktsplikten 1 : Uppsiktsplikten innebär att kommunstyrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter. För detta behöver kommunstyrelsen ha uppsikt över de olika verksamheterna. Kommunstyrelsen ska övervaka den ekonomiska förvaltningen, att nämndernas verksamhet bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt, att lagar och förordningar följs och att medlen används ändamålsenligt. Om kommunstyrelsen vid denna övervakning finner brister skall kommunstyrelsen lämna råd alternativt föra ärendet till kommunfullmäktige som får fatta beslut. Av denna PM framgår bl.a. att begreppet uppsikt infördes i kommunallagen 1992 istället för det tidigare begreppet inseende. Samtidigt förtydligades i lagen att uppsikten även gäller de kommunala företagen. 3.1 Kommentar Med utgångspunkt från de uppdrag som kommunallagen anger för landstingsstyrelsen kan sägas att det finns ett tydligt samband mellan styrelsens ansvar att bereda frågor till fullmäktige och att sedan samordna verksamheten och ha uppsikt över att fullmäktiges beslut genomförs. Styrelsen har därmed den kunskap och insikt om besluten som underlättar uppföljningen och har samtidigt ett ansvar för att förslag till fullmäktigebeslut utformas på ett sådant sätt att de är möjliga styra efter och följa upp. Uppsikten gäller hela landstingets verksamhet, oavsett om den bedrivs i nämndeller bolagsform. 1 Uppsikt över kommunala företag enligt 6 kap. 1 KL, PM Svenska Kommunförbundet av 16

9 4 Landstingets organisation (Källa: Av ovanstående illustration framgår att det under landstingsfullmäktige, förutom landstingsstyrelsen, finns följande nämnder: - Hälso- och sjukvårdsnämnden (HSN) - Trafiknämnden (TN) - Patientnämnden (PN) - Regionsjukvårdnämnden (RSN), som är en gemensam nämnd för landstingen i Östergötland, Jönköpings län och Kalmar län. - Krisledningsnämnden (enligt särskild lagstiftning, träder enbart i funktion vid extraordinär händelse i fredstid ) Delar av landstingets verksamhet bedrivs i bolagsform, varav två bolag (Östgötatrafiken AB och Hjälpmedelscentrum AB) ägs till 100 % av landstinget. Även i TvNo Textilservice AB (49 %) och Kinda Kanal AB (44 %) har landstinget betydande ägarintressen. Se vidare avsnitt 5.5. Därutöver har landstinget i olika former engagemang i kommunalförbundet Östsam samt i tre stiftelser (Östergötlands museum, Östergötlands länsteater och Östgötamusiken). 7 av 16

10 5 Granskningsresultat 5.1 Uppsiktspliktens innebörd i Landstinget i Östergötland Inledningsvis finns anledning att klargöra och avgränsa innebörden av landstingsstyrelsen uppsiktsplikt i den organisation som gäller i Landstinget i Östergötland. Uppsiktsplikten är ett särskilt ansvar som styrelsen har i förhållande till andra nämnder och styrelser, utöver styrelsens eget ansvar som bland annat innebär att vara driftsansvarig nämnd för landstingets produktionsenheter (ej bolag). Det innebär att uppsiktsplikten avser nämnderna (hälso- och sjukvårdsnämnden, trafiknämnden, patientnämnden och regionsjukvårdsnämnden) och bolagen samt landstingets övriga engagemang. Nämnderna är fortfarande direkt ansvariga gentemot fullmäktige. När det gäller landstingets produktionsenheter har landstingsstyrelsen det totala ansvaret för den verksamheten inför fullmäktige. I relation till de landstingsägda bolagen sammanfaller uppsiktsplikten till stora delar med landstingsstyrelsens uppdrag att utöva den löpande ägarstyrningen. 5.2 Reglementen och styrdokument Vi har identifierat följande styrdokument som väsentliga för vår granskning: - Reglemente för Landstinget i Östergötland (LiÖ ) - Riktlinjer och regler för styrning av landstingsägda bolag, stiftelser och andra associationer (LiÖ ) - Bolagsordning och ägardirektiv för AB Östgötatrafiken (LiÖ ) - Bolagsordning och ägardirektiv för HjälpmedelsCentrum AB (LiÖ ) samt (LiÖ ). - Landstingets ekonomistyrprinciper, gällande fr.o.m I reglementet anges bl.a. att: Landstingsstyrelsen har tillsammans med hälso- och sjukvårdsnämnden respektive trafiknämnden fullmäktiges uppdrag att verkställa fullmäktiges uppdrag. I praktiken innebär ansvarsfördelningen att styrelse och respektive nämnd arbetar mot samma mål men med olika utgångspunkter vilket kräver koordinering av styrprocesserna. (2.1 Ansvarsfördelningen) Särskilt om Landstingsstyrelsen sägs: Landstingsstyrelsen är landstingets förvaltande organ och styrelse för landstingets samlade verksamheter och har samordningsansvar mellan nämnder och beredningar inför fullmäktige. Landstingsstyrelsen ska: - fortlöpande följa upp och ange förutsättningarna för verksamheten vid landstingets egna produktionsenheter och bevaka att verksamheten kännetecknas av hög produktivitet, effektivitet och kvalitet 8 av 16

11 - fortlöpande följa upp verksamheten samt ange ägardirektiv för landstingets egna bolag inom ramen för fullmäktiges generella riktlinjer - utfärda stämmodirektiv till respektive stämmoombud för landstingets bolag, föreningar och stiftelser, med de begränsningar som följer av bestämmelser i kommunallagen - förvalta till landstinget anknutna stiftelser - till fullmäktige inge delårsrapport per augusti månad - ansvara för ledningen av den civila hälso- och sjukvården samt den övriga verksamhet för det civila försvaret som landstinget ska bedriva under höjd beredskap - vid behov inrätta arbetsgrupper och rapportörer för avgränsade uppgifter och begränsad tid - fullgöra de arbetsuppgifter som åligger styrelsen i övrigt genom bestämmelser i kommunallagen eller särskilda fullmäktigebeslut Reglementet anger också uppgifter och ansvar för fullmäktige, dess presidium samt beredningar och utskott under fullmäktige, landstingsstyrelsen med presidium och beredningar, hälso- och sjukvårdsnämnden med presidium och beredningar, trafiknämnden och dess presidium, regionsjukvårdsnämnden samt patientnämnden. Utöver reglementet finns även Riktlinjer och regler för styrning av landstingsägda bolag, stiftelser och andra associationer som anger grunderna för styrningen av den verksamhet som inte bedrivs inom den formella nämndorganisationen. Riktlinjerna ansluter till Principer för styrning av kommun- och landstingsägda bolag erfarenheter och förslag 2, med särskilda kommentarer för Landstinget i Östergötland. Av riktlinjerna framgår bl.a. att: Landstingsfullmäktige har i landstingets reglemente gett landstingsstyrelsen i uppdrag att utöva ägarrollen i de landstingsägda bolagen. Styrelsen har också uppsiktsplikt över bolagen. För de enskilda bolagen utgör bolagsordning och ägardirektiv grunden för landstingets styrning. Ägardirektiv ska för respektive bolag fastställas årligen. I ägardirektiven anges att bolagen står under landstingets uppsikt och att styrelse och VD ska följa de riktlinjer, regler och övriga direktiv som landstinget utfärdar, under förutsättning att de inte står i strid mot aktiebolagslagen eller annan författning. Ägardirektiven anger också tydligt bolagets skyldighet att hålla ägaren informerad om verksamheten och planerade åtgärder av större vikt. Landstingets ekonomistyrprinciper anger bl.a. att ansvaret för landstingets produktionsenheter att ha en sund, ekonomisk ställning. I detta ingår bl.a. att produktionsenheterna är balansenheter, dvs. har ansvar för sitt egna kapital, dvs. får balansera över- och underskott mellan åren. Detta gäller dock inte för hälso- och sjukvårdsnämnden och trafiknämnden, som normalt inte behåller årets ekonomiska resultat. 2 Skrift från Sveriges kommuner och landsting (SKL), utgiven år av 16

12 5.2.1 Bedömning Vår bedömning är att reglementet enbart i begränsad omfattning beaktar den del av landstingsstyrelsens uppdrag som innebär att utöva uppsikt över andra nämnder och styrelser. Det konstateras att landstingsstyrelsen har samordningsansvar mellan nämnder och beredningar inför fullmäktige, men därutöver beskrivs i första hand styrelsens egna ansvarsuppgifter. När det gäller styrningen av bolagen, är det vår uppfattning att de fastställda riktlinjerna tydligt anger förutsättningarna för landstingets styrning och ansvarsfördelningen mellan landstinget och bolagen. Vi uppfattar att såväl bolagsordningar som ägardirektiv tydligt anger bolagens ansvar att informera ägaren och därmed också grunderna för landstingsstyrelsen att utöva sin uppsikt. Vi återkommer till styrningen av bolagen i avsnitt 5.5. Vi ser att det finns ett behov av att förtydliga innebörden av uppsiktsplikten i landstingets styrmodell. 5.3 Uppföljning och rapportering Det är landstingsstyrelsen som svarar för att upprätta strukturen för nämnders och styrelsers rapportering till landstingsfullmäktige. Idag sker rapporteringen genom årsredovisningar och delårsrapporter. Dessutom lämnas månadsvis finansiella rapporter till landstingsstyrelsen. Hur landstingsstyrelsen utformar landstingets uppföljning och rapportering är en viktig förutsättning för styrelsens uppsiktsplikt. Såväl årsredovisningen som delårsrapporten utgår ifrån landstingets styrkortsmodell när det gäller rapportering av verksamhet och måluppfyllelse. Vi har gått igenom årsredovisningarna för 2010 och I båda årsredovisningarna är Balans mellan kostnader och intäkter i produktionsenheternas verksamheter ett område där målen inte har uppfyllts. Under 2010 hade produktionsenheterna sammantaget ett underskott på 170 miljoner kronor och ett fortsatt underskott under Huvuddelen av underskottet finns inom tre centra: Hjärt- och medicincentrum, Centrum för kirurgi, ortopedi och cancervård samt Sinnescentrum. I årsredovisningen för 2011 redovisas följande åtgärd för att komma tillrätta med produktionsenheternas obalans i ekonomin: Bedömningen gjordes då att det var nödvändigt att hejda lönekostnadsutvecklingen för att produktionsenheterna skulle kunna uppnå en ekonomi i balans vid 2011 års utgång. Den tidigare inriktningen, att detta skulle ske genom naturlig personalomsättning och andra kostnadsreducerandeåtgärder, låg dock fast. För att underlätta för produktionsenheterna att minska personalkostnaderna inrättades en landstingsövergripande omställningsenhet i landstinget från och med Beslutet om att inrätta en omställningsenhet återkommer i landstingsstyrelsens protokoll. I övrigt saknas i årsredovisningen konkreta åtgärder för hur ekonomin i sjukvårdsverksamheterna ska komma i balans, även om det hänvisas till olika typer av handlingsplaner. Produktionsenheternas ekonomi är ett av två områden där 10 av 16

13 måluppfyllelse inte uppnåtts under 2011 samt ett område som ägnas stort utrymme i årsredovisningen för I enlighet med landstingets organisation, är detta ett ansvar för landstingsstyrelsen som styrelse för landstingets verksamheter. Hälso- och sjukvårdsnämnden lämnar sin årsredovisning till landstingsstyrelsen. Den årsredovisningen för 2011 är, såvitt vi kan se, i stora delar likalydande med den samlade årsredovisning som landstingsstyrelsen därefter förelade landstingsfullmäktige. Även i detta avseende sammanfaller alltså hälso- och sjukvårdsnämndens och landstingsstyrelsens styrning och uppföljning. Av våra genomförda intervjuer uppfattar vi att ordningen för uppföljning och rapporter uppfattas som tydlig och etablerad, med en tydlig förankring i styrmodellen Bedömning Vår bedömning är att det finns en tydlig struktur för landstingets uppföljning och rapportering av verksamhet och måluppfyllelse. Denna redovisning har i första hand ett fokus på att redovisa resultat i verksamheten, men ger inte underlag för att bedöma hur de olika nämnderna och styrelserna fullgör sitt uppdrag. 5.4 Uppsikten över nämnderna Hälso- och sjukvårdsnämnden har, enligt reglementet, ansvaret för att tillgodose östgötarnas behov av hälso- och sjukvård, inklusive tandvård och stöd och service till vissa funktionshindrade. Trafiknämnden har ansvar för att utveckla en attraktiv och effektiv kollektivtrafik som stöttar utvecklingen i regionen. Regionsjukvårdsnämnden är gemensam nämnd för landstingen i Östergötland, Kalmar och Jönköping. Nämnden, som är placerad inom Landstinget i Östergötland, har som uppdrag att fatta beslut om vilka delar av vården som ska samordnas och var sådan samordnad vård ska bedrivas. Patientnämnden har som uppdrag att ta emot synpunkter och klagomål från enskilda patienter och att sammanställa och rapportera sina iakttagelser för att bidra till kvalitetsutveckling och patientsäkerhet. Nämnden har också ett ansvar för att utse stödpersoner för patienter inom den psykiatriska tvångsvården. När det gäller hälso- och sjukvårdsnämnden kan konstateras att nämndens styrning i hög grad är integrerad med landstingsstyrelsens, genom den styrkortsmodell som tillämpas. I den styrmodellen har, enligt reglementet, hälso- och sjukvårdsnämnden ett särskilt ansvar för perspektivet Medborgare medan perspektivet Personal är landstingsstyrelsens ansvar. För det övriga två perspektiven, Process och Ekonomi, har såväl styrelsen som nämnderna ansvar i olika utsträckning. Hälso- och sjukvårdsnämnden har också i uppdrag att genom vårdöverenskommelser (med landstingets produktionsenheter) och vårdavtal (med externa vårdgivare) styra vårdens utförare i enlighet med övergripande mål och verksamhetsplaner. Hälso- och sjukvårdsnämnden har också uppdraget att följa upp överenskommelser 11 av 16

14 och avtal. Förutom uppföljningsrapporter sker detta genom verksamhetsdialoger inom olika delar av hälso- och sjukvården. Trafiknämnden är nyinrättad, som en följd av att landstinget fr.o.m har tagit över hela ansvaret för kollektivtrafiken i länet. Nämnden ansvarar för övergripande riktlinjer och strategiska beslut om kollektivtrafiken. Nämnden uppdrar sedan åt AB Östgötatrafiken att genom upphandlingar verkställa utförandet av trafiknämndens beslut. Vi har i vår granskning sökt och efterfrågat exempel på hur landstingsstyrelsen följer upp eller utvärderar hur de olika nämnderna utför sina uppdrag, men inte kunna finna några sådana konkreta exempel. Enligt våra intervjuer har såväl den politiska ledningen som tjänstemannaledningen en sådan löpande kontakt med och insyn i verksamheten att det inte finns något påtagligt behov av sådana särskilda aktiviteter, som en del av uppsikten. Av ekonomistyrprinciperna framgår dock att om hälso- och sjukvårdsnämnden eller trafiknämnden befarar ett negativt resultat vid årets slut får nämnden inte fatta några ytterligare beslut som innebär ökade utgifter. I sådana fall ska nämndens ekonomiska bedömning tillsammans med förslag på hantering lämnas till landstingsstyrelsen i samband med delårsrapportering Bedömning Det är vår bedömning att det i landstingsstyrelsens styrning inte finns något tydligt fokus på eller några särskilda rutiner för uppsikten över de övriga nämnderna. En förklaring till detta skulle kunna vara att nämnderna är få, att styrningen av verksamheterna i så hög utsträckning ligger under landstingsstyrelsens ansvar samt att landstingsstyrelsens och hälso- och sjukvårdsnämndens styrning i så hög grad sker i en gemensam struktur. Likaså är tjänstemannastödet integrerat i samma organisation och samma styrstruktur. Möjligen kan detta perspektiv komma att påverkas av att landstinget fått ytterligare ett tydligt ansvarsområde och i samband med detta inrättat en ny nämnd, trafiknämnden. Vi har dock inte uppfattat några sådana indikationer i vår granskning. Begränsningen i ekonomistyrprinciperna avseende hälso- och sjukvårdsnämndens och trafiknämndens rätt att genom ytterligare beslut förvärra beräknade underskott kan nog i första hand ses som ett ansvar för nämnderna snarare än en aktiv uppsikt från landstingsstyrelsens sida. 5.5 Uppsikten över landstingets bolag Landstinget har som tidigare beskrivits två helägda bolag, AB Östgötatrafiken och Hjälpmedelscentrum AB. Därtill kommer ytterligare två bolag, i TvNo Textilservice AB och Kinda Kanal AB där landstinget har en betydande ägarandel. Vi har i granskningen gått igenom bolagsordning och ägardirektiv för de helägda bolagen. Östgötatrafiken AB I Östgötatrafikens bolagsordning framgår att Bolagets syfte och ändamål skall vara att utgöra driftsorganisation åt den regionala kollektivtrafikmyndigheten i Öster- 12 av 16

15 götland och verka för och främja en attraktiv och effektiv kollektivtrafik i Östergötland och angränsande regioner. Under avsnittet Bolagets verksamhet tydliggörs bolagets uppdrag, dvs. Bolaget skall på den regionala kollektivtrafikmyndighetens uppdrag upphandla, organisera och samordna den regionala kollektivtrafiken i Östergötland. Det framgår därmed tydligt i bolagsordning och ägardirektiv vilket bolagets uppdrag är, även om uttrycket driftsorganisation möjligen kan uppfattas som något missvisande då bolagets uppdrag inte är att driva kollektivtrafiken utan att upphandla och samordna. I bolagets ägardirektiv framgår tydligt att bolaget står under landstingets uppsikt. 1.3 Ägarens uppsikt enligt kommunallagen Bolaget står i sin verksamhet under Landstingets i Östergötland uppsikt. Det ankommer på Bolagets styrelse och i förekommande fall verkställande direktören att följa av landstinget fastställda riktlinjer och regler för styrning av landstingsägda bolag, stiftelser och andra associationer och andra av ägaren utfärdade direktiv för verksamheten om de ej står i strid med tvingande bestämmelser i aktiebolagslagen eller annan författning. Det framgår även i ägardirektiven tydligt vilka dokument som bolaget ska rapportera till ägaren, för att landstingsstyrelsen ska kunna hålla sig uppdaterad om verksamheten. Bolaget skall hålla Ägaren informerad om sin verksamhet och om planerade åtgärder av större vikt. Det åligger bolaget att utan dröjsmål översända följande handlingar till Ägaren: - protokoll från bolagsstämma - protokoll från styrelsesammanträde - bolagets årsredovisning - revisionsberättelse och granskningsrapport - affärsplan och budget - övriga handlingar av vikt för Ägaren Årsredovisning skall tillställas landstingsstyrelsen senast den 15 april året efter verksamhetsåret eller senast vid annan tidpunkt som särskilt anges i ledningsstabens instruktion inför bokslut varje år. I bolagets ägardirektiv anges inte närmare på vilket sätt ägaren utövar uppföljning över bolagets verksamhet eller hur ofta bolaget ska rapportera finansiellt och verksamhetsmässigt resultat i perioden mellan årsredovisningarna. Det framgår inte heller om det finns några andra formaliserade tillfällen för kommunikation mellan bolaget och ägaren utöver bolagsstämman. Östgötatrafiken får sitt uppdrag från landstinget via trafiknämnden. Trafiknämndens verksamhetsplan ska utgöra grunden för verksamheten. Den nu gällande verksamhetsplanen för 2012 fastställdes av landstingsfullmäktige i november 2011, d.v.s. innan trafiknämnden hade tillträtt. 13 av 16

16 Landstingets styrmodell innebär att bolaget kommer att styras genom dels trafiknämnden (beställare), dels landstingsstyrelsen (ägarstyrning). HjälpmedelsCentrum AB Av bolagsordningen framgår att Bolagets syfte skall vara att utan vinstintresse i första hand tillhandhålla landstingets i Östergötlands behov av hjälpmedel till funktionshindrade. Även i Hjälpmedelscentrums ägardirektiv framgår tydligt att bolaget står under landstingets uppsikt. Skrivningen om hur bolaget ska hålla ägaren informerad om verksamheten samt vilka handlingar och dokument som ska sändas till Ägaren är identisk med den för Östgötatrafiken. Inte heller i styrdokumenten för HjälpmedelsCentrum framgår hur ofta rapporteringen ska ske till landstinget eller vilka formaliserade former som finns för kommunikation mellan bolaget och ägaren utöver bolagsstämman. Det är tydligt att det är landstinget som är uppdragsgivare men inte vilken organisation inom landstinget som utgör beställare Bedömning Vår bedömning är att det i de helägda bolagens styrdokument är tydligt att bolagen står under ägarens uppsikt. Skyldigheten att hålla ägaren informerad innebär i praktiken att rapportering av verksamhet och ekonomi ska följa de rutiner och former som landstingsstyrelsen årligen anger, d.v.s. att den kan inordnas i landstingets övriga styr- och uppföljningsmodell. Det finns anledning för revisorerna att närmare uppmärksamma formerna för hur landstingsstyrelsen i sin ägarstyrning agerar i samband med bolagsstämmor. Det har framkommit att praxis är att ställningstagande till årsredovisning samt ansvarsprövning beslutas av landstingsstyrelsen och inte av landstingsfullmäktige. Den ordningen innebär att bolagsstämman är avklarad och frågan om ansvarsfrihet för bolagens styrelse och VD avgjord innan årsredovisningen har förelagts fullmäktige. Därigenom ges inte fullmäktige möjlighet att utöva den delen av ägarstyrningen av bolagen. Denna fråga belystes i den statliga utredningen Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting - betänkande av utredningen om den kommunala revisionen (SOU 2004:107), bl.a. avseende lekmannarevisorernas granskningsrapport: Av 11 kap. 14 aktiebolagslagen framgår att granskningsrapporten skall lämnas senast tre veckor före den ordinarie bolagsstämma då styrelsen lägger fram årsredovisning och revisionsberättelse. Kommunallagen innehåller däremot inte någon bestämmelse om när granskningsrapporten senast skall överlämnas till fullmäktige. Av 9 kap. 16 kommunallagen framgår endast att granskningsrapporten skall fogas till revisionsberättelsen. Om fullmäktige t.ex. med anledning av granskningsrapporten önskar vidta åtgärder mot aktiebolaget måste beslut om detta fattas och uppdrag till bolagsstämmoombud formuleras. Av denna anledning måste fullmäktige tidsmässigt ta ställning till granskningsrapporten före respektive bolags 14 av 16

17 stämma. Det är därför mycket angeläget att ta fram en samordnad tidplanering för hela den kommunala koncernen som omfattar årsredovisningar, revisionsberättelser och granskningsrapporter samt stämmo- och fullmäktigebeslut. I Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift God revisionssed i kommunal verksamhet betonas också är det väsentligt att ägaren samordnar planeringen och skapar ett reellt utrymme för sin ansvarsprövning av såväl företag och förvaltning som hela koncernen. Revisorerna medverkar till en sådan samordnad planering, men det är fullmäktige som ytterst ansvarar för en faktisk samordning. Motsvarande formuleringar återfinns i den följande propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting (Prop. 2005/06:55), avsnitt 7.3, där det ansvariga statsrådet anger följande: Med hänsyn till fullmäktiges övergripande ekonomiska ansvar anser regeringen att det finns anledning att ytterligare stärka fullmäktiges insyn i och kontroll över såväl kommunalförbund som andra kommunala företag. Revisionsberättelsen för sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget ingår i, skall därför fogas till revisorernas berättelse, utom i de fall som avses i 9 kap. 20 kommunallagen. Vidare skall revisionsberättelsen för aktiebolag, stiftelse, handelsbolag och ekonomisk förening till vilken kommunen eller landstinget överlämnat vården av kommunal angelägenhet enligt 3 kap. 17 och 18 kommunallagen, fogas till revisorernas berättelse. Genom detta krav understryks också vikten av att kommuner och landsting eftersträvar en samordnad process för hanteringen av revisionsberättelser, årsredovisningar m.m. som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten, dvs. såväl nämnder som kommunala företag. Enligt regeringens mening finns det anledning att ytterligare betona vikten av att fullmäktige i kraft av sitt ägaransvar skall tillse att det i praktiken finns en samordnad planering som möjliggör en reell ansvarsprövning av hela den kommunala verksamheten. Det innebär att fullmäktige behöver ta ställning till granskningsrapporter och revisionsberättelser för de kommunala företagen före bolagsstämmor eller motsvarande. Det kan i detta sammanhang framhållas att tidsfristerna för att lägga fram revisionsberättelser blir mycket korta. Detta kan kräva särskilda lösningar för att klara den samordning som eftersträvas. Regeringen vill därför påpeka att bolagsstämman, i bolagsordningen eller genom direktiv till lekmannarevisorn, kan bestämma att granskningsrapporten skall avges tidigare än den tid om tre veckor före ordinarie stämma som anges i aktiebolagslagen. Det kan vara ett sätt att göra det möjligt att ta ställning till rapporten i kommunen eller landstinget före bolagsstämman. Det finns alltså anledning för landstingsstyrelsen att se över ägarstyrningen av bolagen i denna del, för att säkerställa att fullmäktige ska kunna ta ställning till hela landstingets verksamhet i ett sammanhang. 15 av 16

18 6 Bedömning och svar på revisionsfrågan Den övergripande revisionsfrågan för granskningen är om landstingsstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt på ett ändamålsenligt sätt. Efter genomförd granskning är vår bedömning att landstingsstyrelsens uppsikt inte i alla delar utövas tydligt och på ett ändamålsenligt sätt. Vi har inte kunnat se att det finns något särskilt fokus på eller några särskilda rutiner för uppsikten över nämnderna. Vi konstaterar samtidigt att i landstingets gällande styrmodell har uppsiktsplikten över övriga nämnder fått en relativt undanskymd roll, i och med att landstingsstyrelsens och hälso- och sjukvårdsnämndens styrning i så hög grad sker i en gemensam struktur. När det gäller de underliggande frågorna i vår granskning gör vi följande bedömning: Finns uppsikten tydligt beskriven i reglemente och uppdrag för landstingsstyrelsen? Vår bedömning är att innebörden av landstingsstyrelsens uppsiktsplikt inte är tydliggjord i reglementet. När det gäller styrningen av landstingets bolag, är det vår uppfattning att de fastställda riktlinjerna för styrning av bolag, stiftelser och andra associationer tydligare anger förutsättningarna för landstingets styrning samt ansvarsfördelningen mellan landstinget och bolagen. Finns det i övrigt tydliga riktlinjer och former för hur uppsikten bedrivs? Inte heller i de övriga riktlinjer och styrdokument vi tagit del av finns någon beskrivning av landstingsstyrelsens uppsiktsplikt i förhållande till övriga nämnder. Däremot beskrivs landstingsstyrelsens uppsikt mot bolagen tydligare, i såväl bolagsordningar som ägardirektiv. I dessa anges bolagens ansvar att informera ägaren vilket också anger grunderna för landstingsstyrelsen att utöva sin uppsikt. Är innebörden av uppsiktsplikten känd? Vi uppfattar att innebörden av uppsiktsplikten bör förtydligas, bl.a. i introduktion av landstingets förtroendevalda av landstingsstyrelsen och nämnderna. Sammantaget uppfattar vi ändå att landstingsstyrelsen i praktiken har en relativt god överblick över landstingets verksamheter, dels genom sin roll som ansvarig styrelse för landstingets verksamheter (hälso- och sjukvård), dels genom den sammanhållna tjänstemannaledningen. När det gäller ägarstyrningen av bolagen bör landstingsstyrelsen se över formerna för utövandet av ägarrollen i samband med bolagsstämmor och ansvarsprövning, för att säkerställa att fullmäktige ges en reell möjlighet att i ett sammanhang ta ställning till ansvarsutövandet i hela landstingets verksamhet. 16 av 16