Landstingsstyrelsens förslag till beslut

Transkript

1 FÖRSLAG 2008:40 1 (36) Landstingsstyrelsens förslag till beslut Finansiering och val av upphandlingsform för det nya universitetssjukhuset i Solna Föredragande landstingsråd: Catharina Elmsäter-Svärd och Stig Nyman Ärendet Landstingsfullmäktige har uppdragit åt landstingsstyrelsen att ytterligare bereda frågan om finansiering och val av upphandlingsform för det nya universitetssjukhuset i Solna. Förslag till beslut Landstingsstyrelsen föreslår landstingsfullmäktige besluta att genomföra en funktionsupphandling i Offentlig privat samverkan, s.k. OPS-upphandling, i enlighet med landstingsdirektörens förslag och inom de ramar som framgår av tidigare fattat beslut i landstingsfullmäktige avseende det nya universitetssjukhuset (LS ) att genomförandet av ovanstående endast sker om förväntad konkurrens kan uppnås, att avtalet mellan landstinget och ett OPS-konsortium innehåller en optionsmöjlighet för ett tidigarelagt överförande av NKS-anläggningen i landstingets ägo (s.k. återköp) att uppdra åt landstingsstyrelsen att ansvara för upphandling av ovan nämnda OPS-tjänst och att återkomma till landstingsfullmäktige för beslut i samband med kontraktstecknande. Landstingsfullmäktige fattade den 8 april beslut om att bygga ett nytt universitetssjukhus. Landstingsstyrelsen fick i uppdrag att ytterligare bereda frågan om finansiering och val av upphandlingsform för det nya universitets- Bilagor 1 Sammanfattning 2 Landstingsdirektörens tjänsteutlåtande

2 FÖRSLAG 2008:40 2 sjukhuset så att förslag till beslut kan föreläggas landstingsfullmäktige den 10 juni Bygget av det nya universitetssjukhuset är ett av de största investeringsbesluten i landstingets historia. Hur detta ska finansieras är en fråga som har utretts mycket noggrant. De två huvudalternativen har varit s.k. funktionsupphandling i Offentlig privat samverkan (OPS) och samverkansentreprenad. Samtal har förts med samtliga partier i landstinget avseende val av finansieringslösning. Landstingsstyrelsen förespråkar en OPS-upphandling eftersom metoden är internationellt mer prövad samt att denna finansierings- och genomförandeform ger en högre finansiell förutsägbarhet och minskar riskerna för fördyringar och förseningar. Detta uppnås främst genom en bättre projektstyrning, där en privat aktör förväntas ha erfarenheter av stora och komplicerade projekt. En annan viktig aspekt med OPS-lösningen är att optimera riskfördelningen genom att den externa parten står för den finansiella och operativa risken medan den offentliga aktören står för planeringsrisken. Vidare är det viktigt att notera att OPS-upphandlingen begränsas till uppförande, ägande och fastighetsdrift av det nya universitetssjukhuset. Den kliniska verksamheten och verksamhetsnära tjänster berörs inte. I och med att OPS kopplar byggande, ägande och drift av fastigheten med ett långt avtal för FM-tjänster (Facility Management = servicetjänster), så finns det starka drivkrafter att finna innovativa lösningar gällande materialval och fysisk planering av de tjänster som ska stödja verksamheten. Den långa kontraktstiden medför ett optimalt livscykeltänkande som stimulerar till tekniska innovationer. Genomförandet av OPS sker endast om förväntad konkurrens kan uppnås avseende bl.a. antal anbudsgivare, kostnadsnivå, kvalitet, mm. Om så inte är fallet ska OPS-upphandlingen avbrytas. En funktionsupphandling kommer att ställa nya krav på Stockholms läns landsting som beställare både avseende upphandling och uppföljning. Det är därför av stor vikt att kunskapen om funktionsupphandlingar fördjupas, genom bl a seminarier och internationella kontakter, för att skapa bästa tänkbara förutsättningar inför tecknande av funktionsupphandlingsavtal.

3 FÖRSLAG 2008:40 3 Behandling i landstingsstyrelsen Landstingsrådsberedningen behandlade ärendet den 22 maj Landstingsstyrelsen behandlade ärendet den 27 maj Vid behandlingen i landstingsstyrelsen yrkades bifall dels till landstingsrådsberedningens förslag, dels till s-, v- och mp-ledamöternas yrkande om i första hand återremiss och i andra hand bifall till s-, v- och mp-ledamöternas förslag. Landstingsstyrelsen behandlade först frågan om ärendet skulle återremitteras. Ordföranden ställde propositioner om bifall till förslaget om återremiss och om avslag därpå och fann att styrelsen avslagit återremissyrkandet. Begärd omröstning verkställdes enligt följande godkända voteringsproposition. Den som bifaller landstingsrådsberedningens förslag röstar nej. Den det ej vill röstar ja. Vinner ja har landstingsstyrelsen beslutat enligt s-, v- och mpförslaget. Omröstningen utföll med elva nej-röster (ordföranden, förste vice ordföranden och ledamöterna Hansson, Anne-Marie Larsson, Ljungberg-Schött, Lundquist, Nyman, Reinfeldt, Rosdahl, Rydberg och Wallhager) och åtta ja-röster (andre vice ordföranden och ledamöterna Dahlberg, Gunnarsson, Kettner, Dag Larsson, Ros, Sjölander och Sevefjord). Ordföranden ställde härefter propositioner om bifall eller avslag till återstående yrkanden och fann att styrelsen antagit landstingsrådsberedningens förslag. S-, v- och mp-ledamöterna reserverade sig: Socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet föreslår i första hand landstingsstyrelsen besluta att återremittera ärendet för beredning i strategiska utskottet och FoUU-utskottet och för förnyade samtal partiernas gruppledare emellan, i andra hand föreslå landstingsstyrelsen föreslå landstingsfullmäktige besluta, att genomföra en så kallad samverkansentreprenad i enlighet med landstingsdirektörens tjänsteutlåtande och de ramar som framgår av tidigare fattat beslut i landstingsfullmäktige avseende det nya universitetssjukhuset, att uppdra åt landstingsstyrelsen att ansvara för upphandlingen av ovan nämnda samverkansentreprenad i enlighet med

4 FÖRSLAG 2008:40 4 landstingsdirektörens tjänsteutlåtande och tidigare beslut i landstingsfullmäktige. Torsdagen den 15 maj hölls sedan gruppledaröverläggning med samtliga gruppledare rörande finansiering och upphandlingsform för det nya universitetssjukhuset. På överläggningen överenskoms att en traditionell samverkansentreprenad skulle bli modellen för upphandlingen av NKSprojektet. Finanslandstingsrådet sammanfattade överenskommelsen med att det som nu återstod var att majoriteten och oppositionen tillsammans skulle utforma förslagsskrivelsen till landstingstyrelsen och att en gemensam pressträff skulle planeras. Av någon anledning frångås nu denna breda överenskommelse utan att förnyade samtal tagits upp med oppositionens gruppledare. Ärendet är av sådan vikt att ytterligare samtal över blockgränserna borde ligga i samtliga partiers intresse innan detta viktiga beslut fattas. I landstingsdirektörens tjänsteutlåtande dras slutsatsen att den bästa modellen för NKS-projektet är den som kan vinna en bred politisk enighet över blockgränserna. Landstingsstyrelsen har också upprättat en arbetsordning med beredande organ i form av ett antal utskott. Detta ärende berör strategiska utskottet och FoUU-utskottet och är av sällsynt stor vikt och bör därför beredas och fortlöpande behandlas i dessa utskott. Alla de studier som gjorts av finansierings- och upphandlingsform av det nya universitetssjukhuset präglas av en stor kalkylosäkerhet om vilken finansieringsform som skulle vara mest ekonomiskt fördelaktig. Det grundläggande argumentet för en OPS-lösning är att incitamenten eventuellt kan anses öka för att undvika förseningar och fördyringar. Ett motargument är de rent finansiella kostnaderna. Ingen privat finansiär har förutsättningar att matcha den (relativt) låga upplåningskostnad (ränta) som landstinget kan erhålla. Därtill kommer att den ökade risk som läggs i privata händer vid en OPS också kostar landstinget en särskild riskpremie. Med en samverkansentreprenad behåller SLL en högre grad av påverkan av projektet och också fortlöpande efter sjukhusets färdigställande. Med en OPS-lösning ges en lägre grad av direkt styrning under projektets gång. Med en OPS har landstinget dessutom efter sjukhusets färdigställande endast rollen som hyresgäst och de mer begränsade påverkansmöjligheter som följer av denna roll. Landstingets rådighet är ett argument som talar för en samverkansentreprenad.

5 FÖRSLAG 2008:40 5 Hittills har i landstinget funnits en principiell ståndpunkt som omfattat en blocköverskridande majoritet om att landstinget bör äga de fastigheter som är av strategisk betydelse. Detta har haft sin grund i att rollen som hyresgäst inte har bedömts som vare sig tillräcklig ur ett verksamhetsperspektiv eller ekonomiskt fördelaktig för sjukvårdens tunga infrastruktur. Landstingets rådighet över det nya universitetssjukhusets utformning under och löpande efter uppförandet är viktig och direkt kopplad till ägarskapet, vilket är ett starkt argument mot att en renodlad OPS-lösning väljs för projektet. Ärendet och dess beredning Landstingsfullmäktige har den 8 april 2008 uppdragit åt landstingsstyrelsen att ytterligare bereda frågan om finansiering och val av upphandlingsform för det nya universitetssjukhuset så att förslag till beslut kan föreläggas landstingsfullmäktige den 10 juni Ärendet har remitterats till landstingsdirektören. Landstingsdirektörens tjänsteutlåtande den 14 april 2008 (bilaga).

6 FÖRSLAG 2008:40 6 Bilagor 1 Sammanfattning Nya Karolinska Solna är Stockholms läns landstings mest omfattande projekt någonsin. Projektet är ett verksamhets- och byggprojekt med uppdraget att skapa ett nytt universitetssjukhus klart för inflyttning 2015 på sydvästra Karolinska-området i Solna. Landstingsfullmäktige förväntas 8 april 2008 ta ett beslut att bygga NKS med en nybyggnadsinvestering med 14,1 mdr kr (2007 års prisläge) som en övre gräns. I beslutsförslaget ges landstingsstyrelsen dessutom i fortsatt uppdrag att utreda finansieringsformen för NKS och att senast den 10 juni 2008 återkomma till fullmäktige med förslag. NKS-kansliet idag Fas 1 Förstudie Fas 2 Upphandling Fas 3 Genomförande Bild. Var står NKS-kansliet idag? I enlighet med tjänsteutlåtandet november 2007 har inletts fördjupade utredningar kring OPS-alternativet och Ernst & Young AB anlitades särskilt att vara stöd avseende: 1. Ta fram ett beslutsunderlag som kan ligga till grund för ett tjänsteutlåtande avseende konsekvenser vid val av två olika typer av genomförande- och finansieringsformer: a. Avtalsbaserad Offentlig Privat Samverkan (OPS), så kallad PFI b. Avtalsbaserad Offentlig Privat Samverkan (OPS) men där upplåning sker av Stockholms Läns Landsting (SLL) 2. Framlägga en övergripande tidplan och metodik för hur en upphandling av ett privat konsortium som tillhandahåller tjänster inom finansiering, byggande, förvaltning och facilities management (FM) kan gå till De alternativ som jämförs i rapporten omnämns: Alternativ 0: Public Sector Comparitor (PSC) Alternativ 1: Teoretisk OPS-modell Alternativ 2: Teoretisk OPS-modell med SLL som finansiär

7 FÖRSLAG 2008: Kvalitativa resultat Den kvalitativa genomgången av OPS för NKS påvisar att NKS är ett stort och komplext projekt, och att SLL saknar erfarenhet av liknande projekt. Detta innebär att projektet är riskfyllt och därigenom lämpar sig särskilt väl för OPS som genomförandeform då grunden i OPS är just en optimerad riskfördelning. Det som förväntas uppnås med hjälp av en OPS är: Ökad produktionseffektivitet och tidshållning i projektets konstruktionsfas såväl som i driftskedet och med tjänsteleveranser till god kvalitet Ökad innovationskraft tack vare livscykeltänkandet En ökad kontroll över betalningsflödena, i betydelsen att alla kostnader är kända i förväg (SLL är försäkrade mot förseningar och fördyringar) En förutsättning för att uppnå ovan nämnda effekter är en optimal riskfördelning. Detta innebär att en ansvarsfördelning sker av de risker som är förknippade med projektet. Grundidén är att NKS och OPS vardera ska bära de risker som man är bäst lämpad att hantera. Ernst & Young menar att ett privat konsortium i form av ett SPV har bättre möjligheter att själva, eller via sina underleverantörer, bära såväl ansvar som risker förknippade med operativa och finansiella åtaganden avseende anläggningen och tillhörande servicetjänster, än vad SLL har. SLL ska däremot driva kärnverksamheten i anläggningen, vilket främst innebär ansvar för sjukvård, och dessutom säkerställa målformulering och sättande av funktionskrav. Utöver själva risk- och ansvarsfördelningen finns en rad andra utmaningar med OPS som måste hanteras om genomförandelösningen väljs: Hur ska funktionskraven formuleras? Hur skrivs avtalen och vad innebär avtalstiden? Klarar kreditmarknaden att tillhandahålla en finansieringslösning som är rimlig sett till riskfördelning och kostnad? I en OPS-upphandling krävs dessutom att hänsyn tas till skatteffekter, momsfrågor och mark-/och fastighetsförädlingsfrågor samt optioner på ytterligare kommersiella möjligheter för ett privat konsortium. 1.2 Kvantitativa resultat Den kvantitativa slutsatsen är att OPS för NKS ger ett värde för pengarna. På grund av osäkerhet i kalkyler, men också beroende på olika scenarier är nuvärdena i de olika alternativen delvis överlappande och det är därmed svårt att endast genom att titta på siffrorna eller diagrammet säga att det ena

8 FÖRSLAG 2008:40 8 eller andra alternativet är bäst. Samtidigt har ännu inte någon optimering av finansieringsmodellerna skett och de modeller som beskrivs är extremer. En optimering i ett nästa steg kommer antagligen att visa ett tydligare preliminärt värde för pengarna. Totala nuvärdet inklusive riskpremie för OPS alternativ 1 med 100 % privat finansiering är ca 21 mdr kr jämfört med en preliminärt riskjusterad PSC som ligger på ca 20 mdr kr. En OPS-lösning med 90 % offentligt kapital genererar ett nuvärde om ca 19 mdr kr. I nuvärdena inkluderas investeringen och uppförandet av sjukhuset samt förvaltningen och vissa FM-kostnader under 37 år. Därav är det inte finansieringskostnaderna som jämförs i de olika alternativen, utan nuvärdesberäknade totalkostnader över livscykeln. Nedanstående bild ska tolkas som att det finns en stor möjlighet för en OPSlösning att, med rätt kapitalmix, generera ett verkligt värde för pengarna. Resultat nuvärdesberäknade kostnader för SLL inkl. känslighetsanalys Mkr Alt. 0 (PSC) Alt. 1 (OPS) Alt. 2 (OPS med lån från SLL) Bild. Nuvärdesberäknat spann efter känslighetsanalys Riskallokering Den riskallokering som har skett innebär att risker som bedömts till ett värde om 2,5 till 4,1 mdr kr, beroende på olika scenarier, förs över till en privat aktör. Den enskilt största risken i projektet, sett till konsekvens och sannolikhet, är att sjukhuset ej hålls tillgängligt i alla händelser över tid och sett till de funktionskrav som formuleras. För SLL innebär detta att en riskpremie i storleksordningen 3,5-4,5 mdr kr måste betalas till det privata konsortiet i alternativ 1.

9 FÖRSLAG 2008:40 9 Som känslighetsanalysen visar är nuvärdesintervallen mellan alternativen överlappande. I kombination med att vi i nuläget inte har tillgång till all den information som krävs för en fullständig jämförelse (t.ex. saknas prognoser avseende reinvesteringar) innebär detta att en exakt värdering av genererat värde inte kan göras Egen upplåning ger lägre finansieringskostnad men minskar incitamenten för effektivitet Om SLL går in med lånekapital (egen upplåning) innebär detta att finansieringskostnaden sannolikt blir lägre än om inget offentligt kapital ingår. Vid 100 % egen upplåning blir dock konsekvensen att SLL bär mycket kreditrisk vilket inte är gynnsamt. Mot bakgrund av detta ska resultatet att alternativ 2 medför ett lägre nuvärde för SLL, tolkas med försiktighet. Bedömningen blir således i detta läge att alternativ 2 ej är att rekommendera som ett eget alternativ. I den slutgiltiga lösningen kan dock finansieringen komma att delvis bestå av lånekapital från SLL eller att SLL via ovillkorad garanti kan minska finansieringskostnaden. Vid stor andel egen upplåning skapas principiellt ett antal problem för SLL : 1. Den nytta som tillskapas SLL genom att en tredjepartsfinansiär (bank) går in och tillsammans med SLL bevakar att projektet fullföljs enligt plan, försvinner 2. SLL saknar incitament att vara kraftfull vid styrning och uppföljning av funktionskrav 3. SLL riskerar att bli gisslan där en privat aktör kan utnyttja det faktum att SLL sitter på två stolar

10 FÖRSLAG 2008: Tidplan En övergripande tidplan har tagits fram som påvisar att upphandlingsprocessen förväntas ta ca 2,5 år. Bild. Tidplan Metodiken för framtagande av funktionsbeskrivningar finns beskriven i rapporten. 1.4 Vår rekommendation Sammantaget visar den kvalitativa och den kvantitativa analysen att det finns ett värde för pengarna att genomföra NKS som en OPS-lösning. Ernst & Young rekommenderar därför att en OPS-lösning väljs istället för en samverkansentreprenadlösning. Det är vår uppfattning att ett privat konsortium i form av ett SPV har bättre möjligheter att själva eller via sina underleverantörer bära såväl ansvar som risker förknippade med operativa och finansiella åtaganden än vad NKS har, är vår utgångspunkt att en OPS-lösning med 100 % privat finansiering ska väljas i första hand. Detta för att uppnå en tillräcklig produktionseffektivitet och styrning i konstruktions- och driftskede. Eftersom det trots allt kan finnas en risk för att anbudslämnande konsortier inte kan hitta en finansiering som ger tillräckligt låga totalkostnader så bör det finnas en beredskap för SLL att gå in med delfinansiering. Detta i syfte att sänka finansieringskostnaderna och därmed minska totalkostnaderna.

11 FÖRSLAG 2008:40 11 Det är dock Ernst & Young s uppfattning att beslut kring detaljer avseende finansieringslösningen, t.ex. exakt hur stor andel privat kontra offentligt kapital, som ska användas i OPS-lösningen inte bör fattas innan upphandling, utan först efter att inkomna anbud utvärderats. På detta sätt kan marknaden nyttjas så att NKS erhåller en optimal finansiell modell. Som utgångspunkt för ett fortsatt arbete med OPS bör en avtalslängd om 37 år väljas. Omfattningen av upphandlingen bör snarast fastställas genom att scopet för de tjänster som ska ingå definieras ytterligare. Utifrån fastställd tjänsteomfattning bör en noggrann identifiering, värdering och allokering av de projektrelaterade riskerna genomföras.

12 FÖRSLAG 2008:40 12 Landstingsdirektörens tjänsteutlåtande Ärendet Förslag till finansierings- och genomförandeform av nytt universitetssjukhus i Solna. Förslag till beslut Landstingsstyrelsen föreslår landstingsfullmäktige besluta i enlighet med ett av de två alternativ som anges nedan Alternativ 1: att genomföra en funktionsupphandling i Offentlig privat samverkan, s.k. OPS upphandling, i enlighet med det som framgår av detta tjänsteutlåtande och inom de ramar som framgår av tidigare fattat beslut i landstingsfullmäktige avseende det nya universitetssjukhuset (LS ) att genomförandet av ovanstående endast sker om förväntad konkurrens kan uppnås avseende bl.a. antal anbudsgivare, kostnadsnivå, kvalitet, mm. Om så inte är fallet ska OPS-upphandlingen avbrytas att avtalet mellan landstinget och ett OPS-konsortium innehåller en optionsmöjlighet för ett tidigarelagt överförande av NKS-anläggningen i landstingets ägo (s.k. återköp) att uppdra åt landstingsstyrelsen att ansvara för upphandling av ovan nämnda OPS-tjänst och att återkomma till landstingsfullmäktige för beslut i samband med kontraktstecknande Alternativ 2: att genomföra en s.k. samverkansentreprenad i enlighet med det som framgår i detta tjänsteutlåtande och inom de ramar som framgår av tidigare fattat beslut i landstingsfullmäktige avseende det nya universitetssjukhuset (LS ) att uppdra åt landstingsstyrelsen att ansvara för upphandlingen av ovan nämnda samverkansentreprenad i enlighet med detta tjänsteutlåtande och beslutet i landstingsfullmäktige (LS )

13 FÖRSLAG 2008:40 13 Sammanfattning Landstingsfullmäktige beslutade den 8 april 2008 (LS ) att genomföra byggandet av NKS. Projektets övre ekonomiska ram fastställdes till 14,1 Mdr kr för nybyggnads- investeringen och nybyggnadsvolymen till kvm samt en planerad inflyttning i december I beslutet ingick också att landstingsstyrelsen skulle återkomma till fullmäktige med förslag om finansierings- och genomförandeform för NKS senast den 10 juni I detta tjänsteutlåtande beskrivs tre alternativa finansierings- och genomförandeformer av NKS, nämligen samverkansentreprenad med s.k. partnering (alternativ 0) och funktionsupphandling med privat ägande (konsortium) - OPS. När det gäller OPS-upphandling har två olika alternativ analyserats, ett alternativ med privat finansiering av OPS-konsortiet (alternativ 1), och ett alternativ som fördes fram i landstingsstyrelsens strategiska utskott, och som innebär att en OPS-upphandling förenas med att landstinget står för utlåning av kapital till OPS-bolaget (alternativ 2). Förvaltningen har utfört omfattande utrednings- och analysarbete av de olika alternativens fördelar och nackdelar, något som bäst framgår i tabellen på sidan 21. Enligt förvaltningens bedömning är dock alternativ 2, med en 100 % finansiering av ett OPS-konsortium med landstingets egna medel, det minst lämpliga alternativet. Förvaltningen förordar därför att detta alternativ avförs från vidare diskussion. Samverkansentreprenad med s.k. partnering är en etablerad upphandlingsform i Sverige och dess styrkor och svagheter är kända. Inom landstinget finns erfarenhet av denna upphandlingsform av flera jämförelsevis mindre byggprojekt, t ex Norrtälje sjukhus, Astrid Lindgrens barnsjukhus och lokaler för Rättspsykiatri i Huddinge. När det gäller OPS-upphandling med privat finansiering så är det viktigaste argumentet för denna finansierings- och genomförandeform att den ger en högre finansiell förutsägbarhet och minskar riskerna för fördyringar och förseningar. Detta uppnås främst genom en bättre projektstyrning, där en privat aktör förväntas ha erfarenheter av stora och komplicerade projekt. Problemet med en OPS-upphandling är främst att den är oprövad i Sverige. Tillfrågade svenska och internationella entreprenörer uppger att avgörande för deras intresse att delta i en anbudstävlan om NKS, är att OPS-upphandling får en bred politisk acceptans i Sverige, med stöd hos både regering och riksdag, och i landsting och kommuner, så att man kan räkna med fler OPS-upphandlingar på den svenska marknaden.

14 FÖRSLAG 2008:40 14 Förvaltningens bedömning är att en bred politisk acceptans inom SLL är avgörande för att förorda en OPS-upphandling av det nya universitetssjukhuset, i annat fall bör en samverkansentreprenad med s.k. partnering förordas. Sammantaget anser förvaltningen att för- och nackdelarna med de båda alternativen (samverkansentreprenad respektive OPS-upphandling) väger så jämnt det inte går att på rent objektiva grunder entydigt förorda det ena före det andra, trots att ett mycket omfattande utredningsarbete genomförts. Ytterligare utredning i frågan skulle enligt förvaltningens bedömning inte tillföra analysen något mer. Vi lägger därför i detta tjänsteutlåtande fram två alternativa förslag till beslut som grund för den fortsatta politiska beredningsprocessen. Bakgrund Beslutet att bygga ett nytt universitetssjukhus i Solna i fortsättningen benämnt NKS har föregåtts av en lång beslutsprocess där landstingsfullmäktige i maj 2005 beslöt att gå vidare i sjukhusplaneringen och utarbeta ett program för projektet via en formgivningstävling samt återkomma med förslag på genomförande och projektramar för ett nytt universitetssjukhus. Efter att landstingsstyrelsen i september 2006 fastställde det vinnande förslaget vidtog arbetet med bearbetning och utveckling av förslaget till ett projektprogram. Landstingsfullmäktige beslutade den 8 april 2008 (LS ) att genomföra byggandet av NKS med bilagt projektprogram som utgångspunkt. Projektets övre ekonomiska ram fastställdes till 14,1 Mdr kr för nybyggnadsinvesteringen och nybyggnadsvolymen till kvm samt en planerad inflyttning i december Även om ställningstagande till finansierings- och genomförandeform inte tagits byggde planeringen fram till hösten 2006 på genomförande i form av traditionell upphandling. Under hösten 2006 började alternativa finansierings- och därmed genomförandeformer diskuteras 1. Öhrling PricewaterhouseCoopers (ÖPwC) konsulterades och presenterade i oktober 2007 en förstudie Utvärdering av alternativa lösningar för finansiering och drift av Nya Karolinska Solna, som översiktligt beskrev möjligheterna med OPS (Offentlig Privat Samverkan). Kortfattat beskrevs två olika genomförandeformer för NKS, nämligen samverkansentreprenad med s.k. partnering och funktionsupphandling med privat ägande (konsortium) - OPS. Det konstaterades att en funktionsupphandling kommer att ställa nya krav på SLL som beställare både avseende upphandling och uppföljning samt att finansieringskostnaden för en funktionsupphandling kan vara högre än en upplåning av SLL, då SLL har en lägre finansieringskostnad. I och 1 Särskilt uttalande (LS )

15 FÖRSLAG 2008:40 15 med att NKS-projektet är komplext och med många intressenter, en stor investering och ett verksamhetsinnehåll som formuleras först 2010, så beslutades att frågan om finansierings- och genomförandeform skulle analyseras närmare och en plan tas fram för hur en sådan upphandling konkret skulle läggas upp. Landstingsstyrelsen fick därför i uppdrag att fortsätta utreda finansieringsoch genomförandeformen för NKS och att senast den 10 juni 2008 återkomma till fullmäktige med förslag. Strategiska utskottet kompletterade uppdraget med att utreda ytterligare ett finansieringsalternativ, där en OPSupphandling förenas med att landstinget står för utlåning av kapital till OPSbolaget. Uppdraget I ÖPwC:s rapport Utvärdering av alternativa lösningar för finansiering och drift av Nya Karolinska Solna sammanfattade konsulterna att NKS är ett komplext projekt men att det finns goda förutsättningarna för en OPSlösning för fastighetsinvestering, fastighetsförvaltning och allmänna s.k. FM-tjänster (Facility Management = servicetjänster) och att en OPS-lösning är fördelaktigare för SLL än en samverkansentreprenad. Skälen till denna bedömning är bl a att det sannolikt uppstår en bättre konkurrenssituation vid upphandling av NKS till följd av större internationellt intresse och att riskerna och ansvaret för kostnadsökningar och förseningar lyfts från SLL till det privata konsortiet. Möjligheterna till innovativa lösningar för att åstadkomma långsiktiga optimerade drift och underhållskostnader (livscykelkostnader) förbättras m m. Med utgångspunkt från ÖPwC:s rapport har därför en fördjupad analys gjorts av de olika finansierings- och genomförandeformerna med fokus på OPS-modellen och med samverkansentreprenad som referensobjekt. Målsättningen var också att utredningsarbetet skulle utmynna i en handlingsplan för finansiering och genomförande av NKS-projektet. För att inom uppsatta tidsramar fullgöra uppdraget har Ernst & Young kontrakterats och bistått NKS-kansliet med en fördjupad analys av effekterna av OPS jämfört med samverkansentreprenad. Ernst & Youngs rapport biläggs detta tjänsteutlåtande (bilaga 1) och utgör en i allt väsentligt djupare rapport rörande framförallt risk- och finansieringsanalys. De två aktuella genomförandeformerna beskrivs kortfattat i detta tjänsteutlåtande där samverkansentreprenad beskrivs både som ett eget alternativ och som jämförelseobjekt vid en tänkt OPS-upphandling, s.k. Nollalternativ.

16 FÖRSLAG 2008:40 16 Samverkansentreprenad Samverkansentreprenad är en genomförandeform som bygger på samverkan mellan beställare och entreprenör. Den är en tillämpning och utveckling av traditionella entreprenadformer generalentreprenad eller totalentreprenad. Huvudidén är att knyta till sig produktionsteknisk kompetens tidigt i planeringsprocessen. Detta har tre syften: att reducera projektets totalkostnad med bibehållen kvalitetsnivå att förkorta tidplanen med parallell projektering och produktion att föra in produktionstekniska innovationer i projekteringsskedet För beställaren ökar tryggheten och budgetsäkerhet genom ständiga avstämningar mot pris, tid och kvalitet. Samarbetet är transparent och siktar mot gemensamma mål. För entreprenören innebär processen en stabil lönsamhet och kreativt deltagande i projektutvecklingen. Processen kan delas upp i 4 etapper: upphandling - val av samarbetspartner projektutformning - fastställande av budget, tidplan och kvalitetsnivå projektutförande - projektering av lösningar, upphandling av material/underkonsulter, produktion projektuppföljning - överlämnande, garantiåtagande. Eventuell drift, underhåll och FM tjänster För NKS är de två första etapperna förberedda genom arbetet med projektprogrammet och genom fullmäktiges fastställda ramar i april Det innebär att tidsåtgången för dessa 2 etapper kan optimeras till det lagligt erforderliga upphandlingsförfarandet och kan startas omgående. Den största skillnaden mellan traditionella entreprenadformer och partneringsamarbete är att samtliga parter skall arbeta i team med öppen ekonomisk redovisning, gemensamma mål och ett stärkt förtroende för varandra. Detta leder till en övergång från transaktionsaffärer till relationsaffärer, där vinstintresset får stå tillbaka för behovet av en långsiktig fördjupad relation med kunden. Samarbetet skall vara baserat på öppenhet, förtroende och tillit. Tre faktorer är avgörande för att ett partneringsamarbete skall vara framgångsrikt nämligen gemensamma mål, väl fungerande relationer och ett resultat som upplevs som win-win för båda parter. Ett vinstdelningssystem finns ofta inbyggt i avtalsformen. För att motverka kostnadsökningar får endast gemensamt beslutade ändringar i tid, kostnad och funktioner införas som kan förändra det överenskomna riktpriset. Samverkansentreprenad främjar även produktionstekniska innovationer då projektörerna och entreprenörerna utvecklar anläggningen gemensamt med sikte på hög kostnads- och tidseffektivitet. Däremot finns inte automatiskt inbyggt ett långsiktigt avtal mellan parterna och inte heller något inbyggt

17 FÖRSLAG 2008:40 17 incitament för entreprenören att koppla byggande till anläggningens livslängd och drifteffektivitet i och med att underhåll och servicetjänster vanligtvis inte ingår i denna samverkansform. Landstingets ägarroll anses kunna vara en tillräcklig drivkraft att bygga långsiktigt, resurseffektivt och miljövänligt. För att säkerställa anläggningens funktion kan dock ett längre (5-10 år) driftåtagande ingå i avtalet. För beställaren innebär samverksansentreprenad förutom kravet på att noga undersöka entreprenörernas betalningsförmåga även ett behov av en fortlöpande kontroll av samtliga entreprenörers leveranser av rätt produkt, vid rätt tidpunkt och till rätt pris. Vid stora projekt kan detta innebära ett stort antal kontaktytor för beställaren, som kan behöva omfattande egen kompetens för att fylla sin roll i en samverkansentreprenad. Det finns dock möjlighet att kunna utöka avtalet med drift, underhållsåtaganden och FMtjänster i sådan omfattning att långsiktigheten och livscykeltänkande främjas. Rollfördelning vid samverkansentreprenad Finansiärer NKS/SLL Kontroll av entreprenörens: Betalningsförmåga Tidshållning Uppföljning av prisnivå Uppföljning av kvalitet Byggentreprenör Driftentreprenör FMentreprenör Offentlig Privat Samverkan OPS Offentlig Privat Samverkan är en genomförande- och finansieringsform för projekt inom den offentliga sektorn. Det som handlas upp är en tjänst - inte en byggentreprenad i NKS fall en hyra av lokaler och servicetjänster enligt av SLL uppsatta funktions- och kvalitetskrav. En fast och på förhand känd ersättning utbetalas löpande från och med att tjänsten levereras och under hela avtalsperioden. Drivkraften i OPS är riskfördelningen, där beställaren står för planeringsrisken och konsortiet för finansierings- och projektrisken vilket vanligtvis innebär att projekten blir färdiga i tid och till överenskommet pris.

18 FÖRSLAG 2008:40 18 En OPS-upphandling har i stora drag ett upplägg enligt nedan. o Ett upphandlat konsortium får i uppdrag att bygga, finansiera, äga och svara för fastighetsförvaltningen av sjukhuset samt drift- och servicetjänster under en period om år o Delägarna i konsortiet bildar ett särskilt bolag som fungerar som motpart till landstinget. Bolaget (SPV Special Purpose Vehicle) handlar upp projektering, byggande och drift/förvaltning o Landstinget tillhandahåller mark och erforderliga tillstånd o Landstinget betalar en ersättning/hyra för de tjänster bolaget levererar. o Landstinget ansvarar för kravställande på sjukhusanläggningen (funktionskrav) o Landstinget ansvarar för uppföljning och kontroll för att säkra att bolaget uppfyller sina åtaganden. o Efter avtalstidens utgång övergår äganderätten till landstinget. Nedan en schematisk bild av rollfördelningen i en OPS med NKS/SLL som tänkt beställare. Rollfördelning vid OPS NKS/SLL Beställare Levererar tjänst Finansiärer Löpande kontroll SPVbolag Byggentreprenör Driftentreprenör FMentreprenör SPV-bolaget fungerar som motpart till NKS vilket gör att NKS bara har en kontaktyta att ställa krav och önskemål mot. Kontakter med projekterings-, bygg- och FM-entreprenörer sköts av SPV-bolaget. Vid avtalets upphörande övergår ägandet av SPV-bolaget till SLL och anläggningen överlämnas i nybyggnadsskick enligt uppgjort avtal.

19 FÖRSLAG 2008:40 19 Drivkrafter En av de viktigaste drivkrafterna är att skapa ett värde för pengarna över tid, sett både ur den offentliga och den privata partens synvinkel. De tre huvudsakliga drivkrafterna i OPS är: o finansiella drivkrafter o ökad effektivitet i byggande och förvaltning o innovationskraft i form av livscykeltänkande och andra incitament När det gäller de finansiella drivkrafterna så finns det starka incitament för SPV-bolaget att hålla överenskommen tid och kvalitet för att så snabbt som möjligt få ersättning för levererad tjänst i form av tillgänglighet till fastighet och därtill kopplade servicetjänster. För den offentliga aktören innebär detta att driftkostnaderna för hyra och servicetjänster är känd för en lång tid framöver. En större konkurrens från internationella aktörer möjliggör också ett lägre pris för dessa utförda tjänster. Tidsfaktorn är också viktig eftersom nuvarande Karolinska i Solna till vissa delar är i dåligt fastighetsmässigt skick, och färdigställande av NKS är av stor betydelse för att undvika onödiga, akuta renoveringsåtgärder av befintliga lokaler. De incitament som ett privat konsortium har att mot fastställd ersättning påverka sina egna kostnader för uppförande, drift och servicetjänster och därmed kunna påverka sin vinstmarginal, gör att drivkraften för en hög projekteffektivitet är väldigt god i en OPS-lösning. NKS-projektet ställer höga tekniska krav där den privata aktören kan tillföra projektstyrningserfarenhet av mycket stora projekt och har incitament att tillföra den kreativitet som är nödvändig för att projektet ska kunna genomföras efter uppsatta mål. I och med att OPS kopplar byggande, ägande och drift av fastigheten med ett långt avtal för FM-tjänster, så finns det starka drivkrafter att finna innovativa lösningar gällande materialval och fysisk placering av de tjänster som ska stödja verksamheten. Den långa kontraktstiden medför ett optimerat livscykeltänkande som stimulerar till tekniska innovationer. Riskallokering - överföring av risker och ansvar Stora byggnadsprojekt innebär risker för framförallt kostnadsöverdrag och tidsförseningar, där orsaken kan spåras i allt från bristande organisation vid projektering och byggande till en allt för snabb kostnadsökning inom byggbranschen mm. Ett incitament för entreprenören att bygga hållbart och undvika byggslarv är därför av stor vikt.

20 FÖRSLAG 2008:40 20 En av de viktigaste hörnpelarna i en OPS är att hitta bästa möjliga fördelning av dessa risker mellan SPV-bolaget och beställaren. För bästa kostnadseffektivitet ska den part som är bäst lämpad att hantera risken också bära den. Beställaren har i allmänhet bättre förutsättningar att hantera planeringsrisker för mark, tillstånd mm medan SPV-bolaget har bättre förutsättningar att hantera finansiella och operationella risker för att projektet skall bli uppfört i tid och till överenskommen kostnad. Detta skiljer sig från andra upphandlingsformer, där beställaren behåller samtliga risker för planering, finansiering och de operationella riskerna. Fördelningen av riskerna mellan parterna påverkar priset som beställaren får betala under den avtalade kontraktstiden, men ska då vägas mot värdet av det starka incitament som skapas för SPV-bolaget att fokusera på kostnader ur ett långsiktigt perspektiv, vilket ger innovations- och effektivitetsvinster som även gynnar beställaren. För att möjliggöra långsiktig effektivitet och kvalitet i de utförda tjänsterna måste SPV-bolaget ha den rätta kombinationen av byggföretag, finansiärer och operatörer. Funktionsbeskrivning Upphandlingsförfarandet i en OPS-modell skiljer sig från traditionella modeller som samverkansentreprenad framförallt i att den tjänst som ska upphandlas tillgänglighet i lokaler och servicetjänster kopplade till den verksamhet som ska drivas där funktionsbeskrivs istället för att beskrivas i detaljerade ritningar. Funktionskraven utgår från de dimensionerande krav som för NKS del bl a finns i projektprogrammet i form av antal vårdplatser, tekniska system mm. Sambanden mellan olika verksamheter beskrivs i form av flödesscheman. Funktionsbeskrivningen av byggnaden samt FM-tjänster utgör sedan basen för förfrågningsunderlaget som de utvalda konsortierna ska lämna anbud på. Funktionskraven och parametrar för mätning av hur dessa uppnås, kopplas sedan samman med en överenskommen ersättningsmodell i kontraktet med SPV-bolaget. En väl genomtänkt och korrekt utformad funktionsbeskrivning är förutsättningen för att sjukhuset skall kunna drivas optimalt. Hårda och mjuka FM-tjänster Med FM-tjänster menas Facilities Management eller servicetjänster som tillsammans med byggandet av fastigheten utgör helheten i OPS-upphandlingen och är därmed en viktig drivkraft för kostnadseffektiviteten med livscykelperspektivet i fokus. FM-tjänster delas upp i begreppen hårda som i huvudsak knyter an till drift och underhåll av fastigheten medan mjuka avser verksamhetsnära service t ex städ, tvätt, servicebutiker, personalmatsalar etc men kan även rent principiellt innehålla medicinsk utrustning.

21 FÖRSLAG 2008:40 21 De hårda FM-tjänsterna är i dagsläget beräknade att ingå i en tänkt OPSupphandling. Vilka mjuka FM-tjänster som ska ingå behöver ytterligare övervägas. Städ, tvätt och viss distribution kommer sannolikt vara aktuella. Utrustning och framförallt medicinteknisk utrustning bedöms således inte vara lämpliga att inräkna i en OPS-upphandling för NKS, inte minst för det nära samarbetet med Karolinska Institutet och de krav forskningen ställer på val av utrustning. Vidare försvårar en OPS-lösning gemensam investering av utrustning mm, som nu sker inom ramen för ALF-avtalet och avtalet mellan SLL och KI. FM-tjänsterna ingår tillsammans med de dimensionerande kraven (vårdplatser, op-salar mm) i prekvalificerings- och anbudsunderlaget. Den medicinska verksamheten slutenvård, öppenvård, lab, bild och funktionslab mm är landstingets grundläggande ansvar och kan inte ansvarsmässigt överlåtas till annan part. Vidare har landstinget ett lagstadgat ansvar (HSL 23b) och genom avtal med staten (ALF-avtal) och avtal med KI inom ramen för Stockholms akademiska sjukvårdssystem, uppgift att medverka i forskning och undervisning. Detta ansvar är grunden för förvaltningens uppfattning att en tänkt OPS-lösning för NKS inte bör omfatta den medicinska verksamheten eller verksamhetsnära FM-tjänster! Värde för pengarna Värde för pengarna för att utvärdera de inkomna anbuden - är ett centralt begrepp framförallt i Storbritannien vid beslut om genomförande enligt OPS-modellen. När anbuden från de anbudsgivande konsortierna inkommit, görs en jämförelse mot ett beräknat Nollalternativ. I och med att OPSanbuden innehåller ett pris för FM-tjänster och överförda risker, så måste jämförelsen med ett Nollalternativ beräknas med samma innehåll. Nollalternativets förväntade kostnader för investering, reinvestering (som är en del av SPV-bolagets livscykelkostnad), FM-kostnader samt beräknad kostnad för den överförda risken till SPV-bolaget beräknas. Därefter görs en jämförelse mellan de olika alternativen för att beräkna vilket som ger bäst värde för pengarna. Här är det dock viktigt att även väga in andra aspekter i beslutet såsom kvalitet, tidsaspekt och att SPV-bolaget lyckats presentera ett utförande som motsvarar beställarens krav och förväntningar. Ersättningsmodellen Det är ersättningsmodellen som är basen i landstingets styrning av att de uppställda funktionskraven följs av OPS-bolaget. Det är därför mycket viktigt att det finns reglerat hur uppföljning av tillgänglighet, kvalitet, utförande m m ska utvärderas och mätas. Oftast mäts detta bäst i funktionseller kvalitetstermer och inte i kvantitet. Full betalning sker först vid uppnådd leverans av avtalad tjänst till den kvalitet som överenskommits. Om lokaler eller servicetjänster inte levereras enligt överenskommelse i kontraktet, görs avdrag på ersättningen till SPV-bolaget.

22 FÖRSLAG 2008:40 22 Kontraktet Centralt i kontraktet är att försäkra sig om ett fungerande ramverk för samarbete och leverans av stipulerad kvalitet, kvantitet och service. Detta styrs således genom ersättningsmodellen och i servicespecifikationerna. Kontraktet skrivs enligt svensk rättspraxis på svenska och förhandlas enligt LOU som Förhandlad upphandling. Kontrakttidens längd har i de länder som arbetat med OPS-lösningar för sjukhusbyggen, baserats på konstruktionstid + 30 år. För NKS del skulle en kontraktstid på 37 år vara lämplig, baserad på att ca hälften av investeringsbeloppet har en beräknad avskrivningstid på 17 år, vilket gör att SPV-bolaget har möjlighet att utföra nödvändiga underhållsåtgärder före överlämnandet. Tidsperspektiv I och med att OPS-avtalet i fallet NKS föreslås löpa under 37 år, får detta konsekvenser inom många områden. Det i särklass mest betydelsefulla är livscykeltänkandet som gör att kortsiktiga lösningar, byggslarv mm drabbar SPV-bolaget som istället får möjligheter att hitta hållbara, långsiktiga bygglösningar med hög kostnadseffektivitet. Alternativ OPS-lösning med egen upplåning Landstingsstyrelsens förvaltning har av strategiska utskottet fått tilläggsuppdraget att utreda konsekvenserna av en OPS-lösning där SLL står för finansieringen till SPV-bolaget. Bakgrunden till detta är det faktum att finansieringskostnaderna i en OPS-lösning är högre än finansieringskostnaderna i en traditionell lösning, där räntekostnaden för SLL är lägre. Om SLL direkt finansierar hela SPV-bolaget medför detta i och för sig att finansieringskostnaderna minskar, men det kan även medföra andra konsekvenser. SLL måste bland annat själv undersöka och utvärdera hur SPV-bolaget klarar av sina åtaganden. SLL ska dessutom utvärdera projektets ekonomi utifrån långivarperspektivet (återbetalningsförmågan) dvs SLL får en bankliknande roll. I en OPS-lösning där SLL direkt lämnar all finansiering till SPV-bolaget kommer SLL även att bära den huvudsakliga kreditrisken. SLL får både som långivare och hyresgäst en onaturlig roll som medför att SLL sitter på för många stolar i projektet och beställarrollen blir därför otydlig. Förutom rena långivarrisker så får SLL dessutom bära risken för kostnadsöverdrag och tidsförskjutningar de delar som kanske är mest påtagliga risker i stora byggprojekt. Ett alternativ till egen finansiering är att SLL garanterar SPV-bolaget en ovillkorlig garanti, ex 20% av hyran per år. Detta innebär att SPV-bolaget utan motprestation får en viss ersättning, dvs oavsett om SPV-bolaget

23 FÖRSLAG 2008:40 23 levererat avtalad tjänst så betalar SLL i exemplet 20% av tjänsten. I praktiken är detta att betrakta som ett mellanting mellan de två olika OPSalternativen. SLL tar en något lägre risk jämfört med en total egen finansiering samtidigt som låneräntan sannolikt blir något högre än i ett alternativ där SLL lånar ut allt kapital. OPS och hur hantera risker och ansvar En OPS-lösning medför att risktagandet för landstinget är lägre jämfört med en traditionell lösning beroende på att SPV-bolagets åtaganden omfattar samtliga delar; investering, ägande, drift och finansiering. SPV-bolaget har därmed ett incitament att minimera livscykelkostnaden och därmed optimera såväl investerings- som driftkostnader över tid. Om detta medför ett bättre totalt resultat och ett värde för pengarna får avgöras i samband med anbudsutvärdering och efter att riskvärdering genomförts. Nedan följer några faktorer som är viktiga vid en jämförelse mellan OPS och traditionell upphandling eller som är speciella för NKS och de förutsättningar som finns för NKS-projektet. Finansiellt Vid en OPS-upphandling görs en jämförelse mellan inlämnade bud, men också mot ett Nollalternativ, dvs ett traditionellt upphandlingsförfarande. Svårigheten i denna jämförelse är att prissätta de risker som beställaren bär i en traditionell lösning och som i en OPS-lösning överförs till det privata. Dessutom är Nollalternativets beräkningar bara hypotetiska till skillnad från ett skarpt anbud, men en jämförelse är ändå nödvändig för att värdera inkomna anbud. Ernst & Young har i sin rapport gjort en simulerad nuvärdesanalys av de tre alternativa finansierings- och genomförandeformerna för NKS. I sammanhanget bör påpekas att investeringen är satt till 14,1 mdr kr i alla alternativ, trots att det är sannolikt att denna kostnad varierar med de olika alternativen. 0. Nollalternativet (samverkansentreprenad, benämnd PSC i grafen) 1. OPS med privat upplåning 2. OPS med SLL-upplåning

24 FÖRSLAG 2008:40 24 Resultat nuvärdesberäknade kostnader för SLL inkl. känslighetsanalys Mkr Alt. 0 (PSC) Alt. 1 (OPS) Alt. 2 (OPS med lån från SLL) Den nuvärdesanalys Ernst & Young gör - och som praktiseras i Storbritannien - bygger i huvudsak på en jämförande analys mellan de tre olika alternativen baserat på nyinvesteringsvärdet samt kostnader för drift och underhåll och vissa hårda FM-tjänster. Analysen visar liksom i ÖPwC:s rapport att Nollalternativet har en lägre kostnad än OPSalternativen och att OPS med SLL upplåning har en lägre kostnad än OPS med privat upplåning. Det som saknas i analysen är bl a värderingen av de mjuka FM-tjänsternas effekt på det långsiktiga OPS-avtalet. Detta beror på att den totala omfattningen av servicetjänster ännu ej är fastställd och det är därmed svårt att bedöma en verklig ekonomisk effekt av dessa tjänster i kalkylen. Det är just OPS-avtalets koppling till både byggnad och därtill knutna FM-tjänster som gör avtalsformen unik med ett långsiktigt helhetstänkande. SPV-bolaget ges möjligheter till innovativa lösningar som sänker deras kostnader och som möjliggör ett bättre anbud till beställaren än om FM-tjänsterna hade upphandlats separat. För att få en riktig bedömning av Nollalternativet så bör även framtida reinvesteringskostnader räknas in i kalkylen liksom den effekt det har på OPS-modellen att SPV-bolagen ofta har en högre konstruktionskostnad men en lägre total livscykelkostnad. För NKS del innebär detta att en riktig finansiell bedömning av bästa värdet för pengarna inte kan göras förrän de skarpa anbuden kommit in, då vi kan jämföra Nollalternativets förväntade investerings-, reinvesterings och FM-kostnad med OPS-anbudens. Ur ett kvalitativt perspektiv är OPS-alternativ 1 mer lämpligt än alternativ 2 och Nollalternativet. Riskfördelningen i OPS-alternativ 1 är framförallt mer fördelaktig i och med att de finansiella och operativa riskerna överförts till SPV-bolaget och att SLL kan erhålla det ökade stöd vad gäller styrning och

25 FÖRSLAG 2008:40 25 uppföljning av kontraktet som tredjepartsfinansiärer (banker/investerare) tillhandahåller då dessa har samma övergripande mål och drivkrafter i projektet som SLL. I alternativ 2 skulle risken för kostnads- och tidsöverdrag dessutom falla på SLL. Legalt OPS-alternativet skiljer sig inte från samverkansentreprenaden när det gäller övergripande legala frågor. Detta utesluter inte att det kan finnas lagregler som kan komma att aktualiseras vid ett OPS-alternativ och som inte hade aktualiserats vid samverkansentreprenaden. Ett sådant exempel är momsfrågor. Inte heller utesluter det att det finns ett flertal juridiska överväganden som måste göras inför och under en OPS. Till exempel kan valet av upphandlingsform eller frågan om det är upphandling av tjänst istället för byggentreprenad medföra att upphandlingen överprövas i länsrätten, vilket innebär att arbetet försenas och i värsta fall stoppas under viss tid. Bristen på erfarenhet i Sverige ger en ökad risk i detta sammanhang. Avsaknaden av svensk erfarenhet på OPS-området medför även komplikationer i avtalshänseende. Det är fråga om mycket långa avtalstider och komplext avtalsinnehåll. Ledning kan främst hämtas från England, vars legala kultur skiljer sig avsevärt från svensk rättspraxis. Anlitande av konsulter vid avtalsskrivande och vid förvaltandet av avtalet under avtalstiden innebär ökade transaktionskostnader. Marknaden Öhrling Pricewaterhouse Coopers gjorde i samband med sitt konsultuppdrag hösten 2007 en marknadssondering i syfte att undersöka det kommersiella intresset för den föreslagna OPS-lösningen. Ett tiotal byggföretag kontaktades, tre svenska samt företag från Tyskland, Frankrike, Storbritannien, Spanien, Norge och Finland. Marknadssonderingen genomfördes under en begränsad tid varför inte alla kontaktade företagen hade möjlighet att återkoppla i tid. Emellertid kunde konstateras att det utöver nationellt intresse även fanns intresse från internationella aktörer vilka inte var verksamma på den svenska marknaden i dagsläget. De tillfrågade utländska entreprenörerna angav dock att det var av avgörande betydelse att OPSmodellen har en bred politisk acceptans i Sverige, med stöd hos regering och riksdag, samt i landsting och kommuner, så att man på lång sikt kan räkna med fler OPS-projekt på den svenska marknaden, något som synes vara en förutsättning för att gå in och konkurrera om en NKS-upphandling. Intresset från långivare, nordiska som internationella, är stort när det gäller OPS-lösningar i Sverige. Ett flertal stora internationella banker har uttalat intresse för projektet. En direkt bidragande orsak till detta är den stora kreditvolymen. OPS har diskuterats som lösning för svenska infrastrukturinvesteringar under åtskilliga år. Ett flertal av de större nordiska bankerna har erfarenhet från genomförda OPS-lösningar i Norge och Finland. Den