TILLSYNEN PÅ ARBETSRÄTTENS OMRÅDE I HÄNDELSE AV ETT NYTT TJÄNSTEDIREKTIV*

Transkript

1 TILLSYNEN PÅ ARBETSRÄTTENS OMRÅDE I HÄNDELSE AV ETT NYTT TJÄNSTEDIREKTIV* Markos Montmar Stavroulakis** Möjligheterna till tillsyn och förhandling framhålls i debatten som centrala för att säkra den svenska kollektivavtalsmodellen, som till skillnad från vad som är fallet i de flesta andra EU-länder, bygger på civilrättsliga avtal mellan arbetsmarknadens parter. I Sverige, till skillnad från i många andra länder inom EU, förekommer som bekant inte allmängiltigförklaring av kollektivavtal. Europeiska kommissionens förslag till tjänstedirektiv 1 har bl.a. kritiserats på den grunden att förslaget tycks innehålla förbud mot nationella krav som innebär att ett tjänsteföretag måste förvara anställningsrelaterade handlingar i värdlandet. 2 Det har diskuterats om gemenskapslagstiftaren i själva verket betraktar de svenska grundstenarna för att säkra ordning och reda på arbetsmarknaden som handelshinder. Från fackligt håll har framhållits vikten av att ha rimliga förutsättningar att för tillsynsändamål ta del av arbetsrelaterade handlingar. Utöver möjligheterna att utöva tillsyn genom inspektioner har de fackliga organisationerna även haft tillgång till uppgifter om företagen genom skyldigheten att i vissa fall upprätta en filial enligt den svenska filiallagen (1992:160). Det kan ifrågasättas om tillämpningen av den svenska filiallagen i alla avseenden är förenlig med EG-domstolens praxis. Det kan finnas en risk för att filiallagens krav i vissa fall kan komma att reducera fri rörlighet för tjänster (på tillfällig basis) till en rätt att etablera sig i strid med EG-rätten. 3 * De åsikter som framförs i denna artikel är författarens egna. ** Författaren är jur. kand. (LLM) med en magister-examen i EG-rätt och har tidigare arbetat vid Kommerskollegiums enhet för inre marknaden med frågor som rör fri rörlighet för tjänster. 1 KOM (2004) 2 slutlig av den 13 januari Även vikten av att kunna komma i kontakt med en förhandlingsbehörig representant för arbetsgivaren har framförts. Av utrymmesskäl diskuteras inte denna fråga i detta sammanhang. 3 Van Binsbergen (C-33/74, 11). 551

2 Markos Montmar Stavroulakis Mot bakgrund av vad som sagts ovan vill jag diskutera följande fråga: - Går kommissionen för långt när den i förslaget till tjänstedirektiv förbjuder medlemsstaterna att ställa krav på att arbetsrelaterade handlingar skall förvaras i värdmedlemsstaten? 1. NÅGOT OM RÄTTEN ATT TA DEL AV ARBETSRELATERADE HANDLINGAR ENLIGT SVENSK RÄTT I många fall torde den oro som framkommit i debatten om tjänstedirektivet avse vilka förändringar ett kommande tjänstedirektiv kan medföra beträffande rätten att få tillgång till handlingar i situationer då parterna ännu inte ingått ett kollektivavtal eller befinner sig i förhandlingar om ett sådant avtal. Av utrymmesskäl vill jag därför i första hand klargöra under vilka förhållanden de fackliga organisationerna i dessa fall kan åberopa en sådan skyldighet enligt svensk rätt. Rätten att ta del av arbetsrelaterade handlingar bestäms i första hand av de legala förutsättningarna i 15, 18 och 19 i MBL. 4 Medan 19 i MBL i första hand behandlar arbetsgivarens informationsplikt i fall då parterna har ingått ett kollektivavtal, omfattar informationsplikten som följer av 15 och 18 MBL även de skyldigheter en part har att låta motparten ta del av arbetsrelaterade handlingar i fall då parterna ännu inte ingått ett kollektivavtal. Av 15 framgår en skyldighet för en förhandlingsskyldig part att vid behov lägga fram ett motiverat förslag till lösning av den fråga som förhandlingen avser. Enligt förarbetena kan även utläsas en skyldighet för en förhandlingspart att lämna upplysningar med avseende på omständigheter som, enligt partens mening, styrker uppgifter om det tvistiga förhållandet. Enligt propositionen till MBL 5 uttrycks detta genom att det föreligger en skyldighet för part att ge den information som är nödvändig för förhandlingsfrågan. Om ett kollektivavtal har ingåtts mellan parterna kan skyldigheten i 15 emellertid anses mer långtgående genom att den även innebär att arbetsgivaren måste ställa handlingar t.ex. tidrapporter och avlöningslistor till arbetstagarpartens förfogande. 6 Den i 18 MBL stadgade editionsplikten innebär en skyldighet för part som vid förhandling åberopar en skriftlig handling att på begäran hålla den tillgänglig för motparten. Editionsplikten innebär en skyldighet för arbetsgivaren att lämna ut arbetsrelaterade handlingar i situationer då arbetsgivaren går in i en saklig argumentation rörande en viss fråga, men vägrar att förete de handlingar Lagen 1976:580 om medbestämmande i arbetslivet. Proposition 1975/76:105, s Se AD1967 nr 22, AD 1971 nr 11, AD 1973 nr 30, AD 1977 nr 14 och AD 1989 nr

3 som arbetsgivaren aktivt har åberopat till stöd för sin ståndpunkt. 7 I praktiken torde dock en arbetsgivarpart, som vet att han under en förhandling med arbetstagarsidan kommer att åberopa sig på skriftliga handlingar, ha en skyldighet att tillhandahålla dessa till motparten i förtid så att förhandlingarna kan bedrivas på ett rationellt sätt. Det torde vara vanligt att parterna bestämmer en ny tid för förhandling om arbetstagarsidan inte fått tillgång till en handling som under en förhandling åberopas av arbetsgivarsidan. Vare sig den informationsskyldighet som kan härledas ur 15 MBL eller editionsplikten enligt 18 MBL tycks innebära en rättighet för arbetstagarorganisationen att företa gryningsräder hos arbetsgivaren i fall då parterna ännu inte ingått kollektivavtal. När parterna ingått kollektivavtal blir emellertid informationsskyldigheten mer omfattande än vad som är fallet med hänsyn till 18 MBL. Förhandlingsskyldigheten enligt 11 MBL, kan också indirekt sägas innefatta en informationsskyldighet, eftersom 11 i princip bygger på att arbetsgivarsidan har en skyldighet att på eget initiativ påkalla förhandling innan han fattar beslut och informera motparten enligt 19 i MBL. 8 Dessutom framgår det av 19 i MBL att då parterna väl slutit ett kollektivavtal så skall arbetsgivaren bereda arbetstagarorganisationen tillfälle att granska böcker, räkenskaper och andra handlingar som rör arbetsgivarens verksamhet, i den mån arbetstagarorganisationen behöver få tillgång till informationen för att tillvarata arbetstagarnas kollektiva intresse gentemot arbetsgivaren. Av 19 framgår även en skyldighet för arbetsgivaren att förse arbetstagarorganisationen med avskrifter av handlingar och biträda med arbetstagarorganisationen utredning i den mån detta behövs för att tillvarata arbetstagarnas kollektiv intressen. Den sistnämnda skyldigheten föreligger i den mån det kan ske utan oskälig kostnad och omgång. 2. KRAVEN PÅ MEDLEMSSTATERNA ENLIGT TJÄNSTEDIREKTIVFÖRSLAGET 2.1 Arbetstagarintresset Artikel 24 i kommissionens förslag till tjänstedirektiv innehåller ett förbud för medlemsstaterna att uppställa krav på att tjänsteutövaren, eller en utstationerade arbetstagare skall inneha och förvara anställningsrelaterade handlingar i utstationeringsmedlemsstaten. 7 AD 1985 nr Jfr. förhållandet vid förhandlingar enligt 10 i MBL där informationsskyldigheten (t.ex. enligt 15 och 18) inte är en förutsättning för att arbetsgivaren skall få fatta beslut. 553

4 Markos Montmar Stavroulakis Mot bakgrund av innehållet i artikel 24 i tjänstedirektivförslaget och vad som sagts ovan om förutsättningarna för editionsplikten i 18 MBL och den mer långtgående informationsskyldighet som följer av 19 MBL, kan det ifrågasättas om det fackliga intresset av tidig tillgång till arbetsrelaterade handlingar inför förhandlingar kan tillgodoses. Detta intresse blir än mer viktigt i situationer då det gästande tjänsteföretaget är här under en kortare tid. I sådana situationer finns det en större risk för att arbetsrätten undergrävs än då ett företag är etablerat i värdlandet. Det kan finnas en risk för att tjänsteföretaget undanhåller de fackliga organisationerna handlingar för att därefter lämna landet, även om det åtminstone teoretiskt sett finns möjligheter enligt MBL att kräva skadestånd. 2.2 Inremarknadsintresset Bakgrunden till kommissionens förslag är att kommissionen mottagit ett stort antal klagomål från små- och medelstora företag (SME). Dessa har gjort gällande att krav i medlemsstaterna på att ständigt föra med sig arbetsrelaterade handlingar, även i samband med korta tjänsteuppdrag, i många fall bör betraktas som oproportionerliga. Dessa handelshinder uppmärksammades även av kommissionen i rapporten Tillståndet på den inre marknaden för tjänster. 9 I denna rapport angav kommissionen att sådana administrativa krav är att anse som särskilt betungande för just SMEs och s.k. mikroföretag. Enligt kommissionens uppfattning resulterar kraven i komplikationer, förseningar och kostnader som ofta är oproportionerliga mot det av medlemsstaterna redovisade skyddssyftet. 2.3 EG-domstolens syn EG-domstolen har tagit ställning till frågan om skyldigheten att förvara arbetsrelaterade handlingar i värdlandet kan stå i strid med EG-fördraget. 10 I målet Canal Satélite fastslog domstolen att administrativa krav som uppställs för att utöva en a priori tillsyn är oproportionerliga om det finns förutsättningar att utöva en effektiv ex-post tillsyn. I målet Arblade fastslog EG-domstolen att medlemsstaterna under vissa förutsättningar har rätt att uppställa krav på att arbetsrelaterade handlingar förvaras i värdlandet. Även om det normalt inte kan ställas lika långtgående administrativa krav på ett tjänsteföretag som tillhandahåller sina tjänster på tillfälligt basis i jämförelse med ett etablerat företag, så kan det vara förenligt med EG- 9 KOM (2002) Se exempelvis målen C-290/99, Canal Satélite, dom av den 22 januari 2002 och EG-domstolens dom i Arblade (mål C-369/96 och 376/96 av den 23 november 1999, 61 et seq.) 554

5 fördraget med hänsyn till allmänintresset om skydd för arbetstagare att kräva att ett i värdlandet tillfälligt verksamt tjänsteföretag förvarar handlingar i värdlandet. Inom byggsektorn nämns särskilt handlingar om säkerhet på arbetsplatsen och reglerad arbetstid. Handlingarna kan förvaras på plats där tjänsterna utförs, eller åtminstone på en klart angiven plats i värdmedlemsstaten. Detta krav kan anses proportionerligt i avsaknad av ett fungerande system för administrativt samarbete och informationsutbyte av det slag som anges i artikel 4 i direktiv 96/71 (utstationeringsdirektivet). I avsaknad av ett sådant system kan kravet från medlemsstaternas sida vara det enda lämpliga sättet att utöva tillsyn. Mot bakgrund av EG-domstolens avgöranden går det att dra slutsatsen att om det finns ett organiserat system för administrativt samarbete så kan kravet på att förvara arbetsrelaterade handlingar på plats stå i strid med EG-fördraget. 2.4 Tjänstedirektivförslagets regler om administrativt samarbete Genom de föreslagna artiklarna 24.2 och inrättar kommissionen ett långtgående system för administrativt samarbete. Enligt förslaget föreligger en skyldighet för medlemsstaterna att ansvara för att tillsynen över tjänsteföretagen sköts även då företaget tillhandahåller tjänster i ett annat medlemsland. Detta betyder inte att medlemsstaten där företaget är etablerat skall sköta den praktiska tillsynen i värdlandet. Däremot har ursprungslandets tillsynsorgan en skyldighet att aktivt bistå tillsynsorganen i värdlandet med information om företagets kontaktuppgifter och all annan information som värdlandets tillsynsorgan kan tänkas efterfråga om tjänsteutövaren för att kunna utöva tillsyn. Denna skyldighet korresponderar med en motsvarande skyldighet för tjänsteföretagen att förse sina respektive tillsynsorgan med all nödvändig information. Tillsynen skall utövas i ett slags partnerskap mellan medlemsstaternas ansvariga myndigheter. Kontakterna skall underlättas genom att kontaktpunkter inrättas. Kontaktpunkterna skall på elektronisk väg översända de upplysningar som andra medlemsstater eller kommissionen begär. Kommissionen har i direktivförslaget även aviserat sin avsikt att anta tillämpningsföreskrifter för att ytterligare, i detalj klargöra vilka skyldigheter och vilken arbetsfördelning som skall gälla i medlemsstaterna när det gäller detta administrativa samarbete. I direktivet finns även inbyggt ett varningssystem enligt vilket medlemsstaterna skall kunna underrätta varandra och kommissionen om företag som har agerat eller kan komma agera i strid med tvingande regler. Av direktivet framgår även att medlemsstaterna ömsesidigt skall bistå varandra med hjälp och göra sitt yttersta för att samarbeta effektivt vid kontrollen av tillhandahållare och deras tjänster. 555

6 Markos Montmar Stavroulakis När det särskilt gäller arbetsrättens område skall det i värdlandet ansvariga tillsynsorganet utöva tillsyn och göra de inspektioner liksom utöva de sanktioner som krävs för att denna skall bli effektiv. Ursprungslandets ansvariga tillsynsorgan skall se till så att tjänsteföretaget förser tillsynsorganen i värdlandet med all den information rörande arbetsrelaterade handlingar som efterfrågas. Denna skyldighet gäller även efter det att tjänsten har utförts. Direktivförslaget innehåller en regel enligt vilken det skall vara möjligt att i efterhand under 2 år kräva in nödvändig dokumentation. Samarbetet mellan medlemsstaterna är tänkt förbättra tillsynen över och öka spårbarheten av tjänsteföretag i samband med tillfällig tjänsteutövning. 2.5 Bedömning och avslutande kommentarer Det är tydligt att kommissionen i sitt förslag tagit fasta på vad EG-domstolen uttalade i Arblade-målet. Genom förslaget till tjänstedirektiv klargörs kommissionens avsikt att inrätta ett detaljerat system för administrativt samarbete och kontaktpunkter mellan medlemsstaterna. Informationsskyldigheten enligt den svenska editionsplikten bygger på att arbetsgivaren åberopar en skriftlig handling till stöd för ett påstående. Informationsskyldigheten enligt 19 MBL bygger på att arbetstagarorganisationen ges möjligheter att löpande få tillgång till handlingar. Skyldigheten att förse motparten med avskrifter och bidra med nödvändig utredning föreligger i den mån det kan ske utan oskälig kostnad och omgång, vilket tyder på att det finns ett visst utrymme för rådrum för arbetsgivaren. Det är enligt min uppfattning viktigt att komma ihåg att artikel 24 i tjänstedirektivförslaget inte hindrar värdmedlemsstaten från att kräva att sådana dokument som omfattas av editionsplikten eller informationsskyldigheten enligt 19 MBL lämnas ut till arbetstagarorganisationen. Inte heller hindras medlemsstaterna från att inrätta eller behålla ett system för sanktioner i den händelsen att arbetsgivaren skulle försöka undgå denna skyldighet. Ett organiserat system för informationsutbyte av det slag som kommissionen föreslår i tjänstedirektivet torde skapa förutsättningar för att reducera den administrativa bördan för företag. Vidare torde användandet av moderna elektroniska kommunikationsmedel göra det möjligt att med kort varsel sända över efterfrågade handlingar. Samtidigt är en begäran av att ta del av arbetsrelaterade handlingar inte endast relevant vid utövandet av tillsyn utan också något som förekommer inför eller under en förhandling mellan parterna på arbetsmarknaden. Försenad tillgång till information om ett företag från en kontaktpunkt i en annan medlemsstat kan negativt påverka möjligheterna att föra förhandlingar mellan parterna. 556

7 Sammantaget anser jag att kommissionen inte har gått för långt i sitt förslag. Det är från inre marknadssynpunkt önskvärt att försöka hitta en lösning som förenar kommissionens principiella hållning i frågan med praktiska förutsättningar att utöva tillsyn. Av dessa skäl är det lämpligt att kommissionen inför förhandlingarna inhämtar erfarenheter från dem som utövar tillsyn i medlemsstaterna för att försäkra sig om att det system för administrativt samarbete som föreslås i direktivet fungerar i praktiken. 557