Synpunkter med anledning av förslaget till ramdirektiv för tjänster

Transkript

1 YTTRANDE Enheten för inre marknaden Dnr För Kännedom Chefen, UD-EIM G Grén, UD-EIM J Jonasson, UD-EIM Utrikesdepartementet Enheten för exportfrämjande och inre marknaden STOCKHOLM Synpunkter med anledning av förslaget till ramdirektiv för tjänster Den allmänna uppbyggnaden av direktivförslaget är ändamålsenlig: betoningen av administrativt samarbete, ursprungslandsprincipen, åtskillnaden mellan regler som berör etablering och andra som rör tillfällig tjänsteutövning, samt den svarta listan och den grå listan över förbjudna respektive känsliga nationella krav. Vi välkomnar förslagets regler kring ursprungslandsprincipen, som innebär att principen för ömsesidigt erkännande förses med bindande krav på administrativt samarbete. Det kan finnas en risk att skyddsklausulen i artikel 19 i direktivförslaget i praktiken kan komma att utnyttjas som ett slags övergångsarrangemang i förhållande till företag från de blivande medlemsländerna. Denna risk tydliggör behovet av effektiv kunskapsöverföring till de blivande medlemsstaterna. För att ursprungslandsprincipen skall fungera i praktiken krävs snabb tillgång till information om vilka krav som hemlandet ställer på tjänsteutövaren och vilka som ställs i värdlandet. För detta ändamål föreslås en administrativ databas. Sveriges möjligheter att säkerställa en hög nivå på arbetsrätten påverkas inte till följd av artikel i direktivförslaget. I fråga om kostnadsersättning för sjukvård i annan medlemsstat innebär inte ramdirektivförslaget något nytt i förhållande till EG-domstolens praxis.

2 Yttrande Sida 2(8) 1.Inledning Kommerskollegium har ombetts att inkomma med de synpunkter vi finner relevanta från inremarknadssynpunkt på Europeiska kommissionens förslag till nytt ramdirektiv för tjänster. Vid sidan om dessa synpunkter avser vi att i ett särskilt PM även behandla vissa frågor som Utrikesdepartementet särskilt lämnat önskemål om. Generellt är det mycket bra att ett direktiv av detta slag nu föreslås. Den allmänna uppbyggnaden är ändamålsenlig: betoningen av administrativt samarbete, ursprungslandsprincipen, åtskillnaden mellan regler som berör etablering och andra som rör tillfällig tjänsteutövning, samt den svarta listan och den grå listan över förbjudna respektive känsliga nationella krav. 2. Ursprungslandsprincipen Den i artikel 16 föreslagna ursprungslandsprincipen får positiva konsekvenser i form av nära administrativt samarbete mellan medlemsstaterna i syfte att underlätta för fri rörlighet av tjänster. Ursprungslandsprincipen är central för att garantera en effektiv inre marknad för tjänster. Genom denna regel slipper ett svenskt företag som ägnar sig åt tillfällig tjänsteutövning anpassa sig till alltför betungande och differentierade nationella krav. Principen förstärker intrycket av att EU är en marknad och inte ett antal nationella marknader som valt att samarbeta inom vissa begränsade ramar. Ursprungslandsprincipen är, som det tydligt framgår av EG-rättens praxis, ett uttryck för principen om ömsesidigt erkännande. Det enda syftet med principen är att ge uttryck för huvudregeln om fri rörlighet på den inre marknaden enligt EG-fördraget. I denna del spelar kodifieringen av principen i sekundärrätten en betydelsefull pedagogisk roll. Vi anser att ursprungslandsprincipen i dess praktiska tillämpning i allt väsentligt innebär en kodifiering av EG-domstolens rättspraxis. Principen tar, enligt ordalydelsen i artikel 16, i första hand sikte på åtgärder från medlemsstater som får effekter för den fria rörligheten av tjänster. Detta innebär även, enligt EG-domstolens rättspraxis, att privaträttsligt agerande kan angripas då det går att påvisa att medlemsstaten inte gjort tillräckligt för att ingripa mot vissa privaträttsliga krav som får negativa effekter för den inre marknadens effektiva funktion. Principen är inte undantagslös. Som bekant är det möjligt att, då det gäller direkt diskriminerande åtgärder, åberopa de grunder för undantag som följer av EG-fördraget. Åtgärder som är formellt likabehandlande men som har handelshindrande effekter kan tillämpas om de är proportionella och nödvändiga och grundar sig på tvingande skyddshänsyn av allmänt intresse.

3 Yttrande Sida 3(8) I denna del skiljer sig inte ramdirektivet från det som sagts ovan. I artikel 19 finns det utrymme för medlemsstaterna att göra undantag från ursprungslandsprincipen från fall till fall. Denna artikel skulle också kunna byggas ut med ytterligare skyddshänsyn som är viktiga för Sverige. 2.1 Vikten av administrativt samarbete för att få ursprungslandsprincipen att fungera i praktiken Som kollegiet framfört i sin tjänsteutredning 1 krävs ett nära administrativt samarbete för att få den fria rörligheten att fungera i praktiken. Detta är särskilt viktigt om en princip som ursprungslandsprincipen skall fungera, eftersom den bygger på en rollfördelning mellan värdlandets tillsynsmyndigheter och myndigheterna i tjänsteutövarens hemland. Tjänsteutövaren behöver veta i förväg vilka nationella tilläggskrav som kan tänkas förekomma i värdlandet. Dessutom ska värdlandets tillsynsmyndigheter, när tjänsteutövaren är på plats, kunna söka motsvarande kunskap om vilka krav som gäller i tjänsteutövarens hemland. Detta är inte minst nödvändigt för att undvika uppkomsten av handelshinder i form av dubbla nationella krav som uppställs som en ren reflexåtgärd i värdlandet, eftersom värdlandets myndigheter vill försäkra sig om att alla väsentliga krav är uppfyllda. I ljuset av det ovan behandlade behoven vore det en god idé att inrätta en administrativ databas av det slag som vi föreslår i vår tjänsteutredning. 2.2 Generella och specifika undantag från ursprungslandsprincipen Artikel 17 i förslaget till ramdirektiv innehåller generella undantag från ursprungslandsprincipens tillämpningsområde. För närvarande har vi inga invändningar mot dessa undantag. Förslagets artikel 18 innehåller temporära undantag. Ett av dessa undantag är utländska spel och lotterier. Här anges dock i artikel 40 att kommissionen skall pröva möjligheterna till harmonisering på detta område senast 1 år efter direktivets antagande, alltså tidigast år Kollegiet beklagar de undantag som anges i artikel 18. Ursprungslandsprincipen bör gälla fullt ut redan från början. Samtidigt kan detta sätt att hantera frågorna vara en viktig politisk förutsättning för att inte hela la g- stiftningsinitiativet skall gå om intet. Här vill dock kollegiet påminna om EG-domstolens avgörande i Gambelli-domen, som kan komma att öppna upp den inre marknaden för fri rörlighet åtminstone när det gäller finan- 1 Dnr

4 Yttrande Sida 4(8) siella tjänster för överföring samt för vissa marknadsföringstjänster. Undantaget i artikel 18 när det gäller utländska spel och lotterier syftar dock inte till att lagstifta bort resultatet av Gambelli-domen Tillsyn enligt ursprungslandsprincipen i ljuset av utvidgningen Det finns som bekant inga möjligheter för de nuvarande medlemsländerna att anta övergångsregler gentemot de blivande medlemsländerna på området för fri rörlighet för tjänster. Den i förslaget angivna ursprungslandsprincipen kommer att gälla även i förhållande till företag från dessa länder. Detta leder till en känslig fråga kring den administrativa kapaciteten i dessa länder när det gäller att utöva tillsyn över sina företag som är verksamma i andra medlemsländer. Artikel 19 ger nämligen värdmedlemsstaten en möjlighet att ingripa med egna åtgärder i de fall då de där angivna allmänna tvingande skyddsintressena står på spel. Av artikel 19 (1) framgår att skyddsklausulen endast får användas in exceptional circumstances enligt den procedur som framgår av artikel 37 3 och bara om åtgärderna uppfyller kraven i artikel 19 (2). 4 Det finns en risk att artikel 19 i praktiken kan komma att utnyttjas som ett slags övergångsarrangemang i förhållande till företag från de blivande medlemsländerna. Detta är en farhåga som med säkerhet kan komma att framföras av de blivande medlemsstaterna. Samtidigt kan risken för ett överutnyttjande av skyddsklausulen sägas understryka betydelsen av snabb och effektiv kunskapsöverföring till de blivande medlemsstaterna. 3. Förslagets utstationeringsbestämmelser Inledningsvis är det viktigt att konstatera att artikel inte innebär några nya ställningstaganden när det gäller vilken nivå på arbetsrätten som skall gälla i medlemsstaterna. Artiklarna syftar i stället till att förtydliga dels vad det administrativa samarbetet omfattar dels rollfördelningen mellan medlemsstaterna när det gäller tillsyn. Därmed torde förutsätt- 2 Underhandsuppgifter från Europeiska kommissionen. 3 Detta innebär bl.a. att värdmedlemsstaten måste informera medlemsstaterna och kommissionen om åtgärderna. Åtgärden får inte vidtas förrän 15 dagar har förflutit från det att anmälan skedde. Kommissionen kan efter en granskning komma till slutsatsen att åtgärden strider mot EG-rätten. Därefter kan kommissionen ålägga värdmedlemsstaten att avstå eller upphöra med skyddsåtgärden. I brådskande fall får medlemsstaten vidta åtgärden redan innan anmälan skett till kommissionen och medlemsstaterna Att värdmedlemsstatens åtgärder inte täcker ett område som varit föremål för harmonisering från EU:s sida; 2. att åtgärden innebär en högre grad av skydd för mottagaren av tjänsten än vad som följer av rätten i ursprungslandet; 3. att medlemsstaten på förfrågan från värdmedlemsstaten inte vidtagit några eller otillräckliga skyddsåtgärder i enlighet med artikel 37(2) i förslaget; 4. att åtgärderna är proportionerliga.

5 Yttrande Sida 5(8) ningarna för Sverige att, såsom hittills, säkerställa en hög nivå på arbetsrätten inte påverkas. De fall som regleras av artiklarna innebär alltså ett avsteg från ursprungslandsprincipen. Enligt förslaget till ramdirektiv undantas rättsförhållanden som regleras av utstationeringsdirektivet särskilt från ramdirektivets tillämpningsområde. 5 Effektiv kontroll av att arbetsrätten följs garanteras genom ett mer långtgående krav på administrativt samarbete i förslaget till artiklarna än vad som hittills gällt enligt direktiv 96/71 om utstationering av arbetstagare. Enligt utstationeringsdirektivet, artikel 4, p.1-2, åläggs medlemsstaterna att upprätta förbindelsekontor eller s.k. behöriga nationella instanser för administrativt samarbete mellan medlemsstaterna. Syftet med samarbetet är att gemensamt övervaka att de minimiarbetsvillkor som anges i artikel 3 respekteras av tjänsteutövare i medlemsstaterna. Utstationeringsdirektivet anger ingen gräns för hur nära medlemsstaterna skall samarbeta med varandra. Utstationeringsdirektivet betonar dock att samarbetet särskilt handlar om informationsutbyte baserat på motiverade förfrågningar från medlemsstaterna. Det administrativa samarbetet och rollfördelningen i tillsynen mellan medlemsstaterna enligt förslaget till ramdirektiv för tjänster kommer till uttryck genom innehållet i artikel Till en effektivisering av tillsynen hör även att undanröja risken för administrativt dubbelarbete, som för tjänsteutövarens del kommer till uttryck i form av dubblerade administrativa krav i förhållande till vad denne måste i hemlandet. I denna del utgör förslaget en kodifiering av EGdomstolens praxis. Detta kommer till uttryck genom vad som framgår av artiklarna 24.1 och Förslagets regler som rör sjukvårdstjänster 4.1 Regler när det gäller sjukvård som tillhandahålls i annan me d- lemsstat När det gäller svenska regler för ersättning av vård som tillhandahålls i en annan medlemsstat tillämpas EG-förordningen nr 1408/71, som har direkt tillämplighet och direkt effekt i medlemsstaterna. Förordningen ger en rätt för anställda eller egenföretagare som uppfyller villkoren i bosättningsstatens lagstiftning för att få förmåner, att erhålla vårdförmåner eller kontantförmåner i andra medlemsstater. 5 Se särskilt undantaget i artikel 17. p. 5.

6 Yttrande Sida 6(8) Kostnadsersättning för vård utomlands kan bara komma ifråga om vården hade varit ersättningsgill om den i stället hade utförts i hemlandet. Enligt artikel 22 i förordningen får medlemsstaterna uppställa ett krav på förhandstillstånd oberoende av om det handlar om sjukhusvård eller inte. Enligt artikel 22.2, 2 stycket får tillstånd inte vägras om vården är en förmån som utges enligt lagstiftningen i den medlemsstat där patienten är bosatt och.. om han i den staten inte kan få vård inom den tid som, med beaktande av hans aktuella hälsotillstånd och sjukdomens sannolika förlopp, där är normal för sjukdomen ifråga. 4.2 Utvecklingen i EG-domstolen i ljuset av artikel 49 i EG-fördraget Samtidigt har EG-domstolen utvecklat en praxis grundad på artikel 49 i EG- fördraget som är mer ingripande mot medlemsstaterna i förhandstillståndsfrågan än vad som följer av innehållet i förordningen 1408/71. EG-domstolen 6 gör i fråga om rätten för medlemsstaterna att uppställa krav på förhandstillstånd en uppdelning beroende på om det handlar om sjukhusvård eller inte. 7 För sjukhusvård har medlemsländerna en rätt att uppställa ett krav på förhandstillstånd. När det gäller vård utanför sjukhus får sådana krav inte förekomma. 8 Kravet på förhandstillstånd måste grunda sig på objektiva, ickediskriminerande kriterier som är kända på förhand. Myndighetsförfarandet skall vara lättillgängligt för den sökande och behandlas inom en rimlig tidsfrist och på ett opartiskt sätt. Överklagandemöjligheter skall finnas. 9 Rätten att vägra tillstånd för vård har EG-domstolen inskränkt till fall då en identisk behandling eller en behandling som är lika effektiv för patien- 6 Se exempelvis EG-domstolens avgörande i Müller-Fauré-målet, C- 385/99. Se även de tidigare målen (Decker 120/95 och målet Kohll C-158/96). 7 Se Decker 120/95 och målet Kohll C-158/96, samt nyligen i Müller-Fauré-målet, C- 385/99, 108. Se även Regeringsrättens dom av den 30 januari 2004 i mål nr Stigell m.fl. mot Riksförsäkringsverket. 8 Se EG-domstolens dom i Müller-Fauré-fallet, C-385/99. I detta mål yttrade sig den svenska regeringen och föreslog i första hand att reglerna för fri rörlighet av tjänster inte skulle tillämpas på sådan verksamhet som avses i förordning 1408/71. I andra hand föreslog den svenska regeringen att EG-domstolen skulle besvara den hänskjutande nationella domstolens frågor så att om artikel 49 trots allt var tillämplig, förelåg tvingande skyddshänsyn av allmänt intresse (stabiliteten i socialförsäkringssystemet). Det nationella kravet på tillstånd var dessutom att anse som proportionerligt och nödvändigt. 9 Se Müller-Fauré -målet, C- 385/99, p. 85.

7 Yttrande Sida 7(8) ten kan erhållas i tid vid en inrättning som har slutit avtal med nämnda sjukkassa. 10 När det gäller vilken vård som är ersättningsgill upprepar EG-domstolen den princip som hittills gället enligt förordning 1408/71. Kostnadsersättning för vård utomlands kan bara komma ifråga om vården hade varit ersättningsgill om den i stället hade utförts i hemlandet. 4.3 Innebär direktivförslaget något nytt när det gäller förhandstillstånd eller vilken vård som är ersättningsgill? Ramdirektivförslaget för tjänster tillför inte något nytt i förhållande till vad som är gällande rätt enligt EG-domstolens praxis när det gäller vilken typ av vård som är ersättningsgill eller rätten att kräva förhandstillstånd. 11 I förhållande till förordning 1408/71 innebär direktivförslaget att medlemsstaternas möjligheter att hindra en patient att söka vård utomlands minskar. Möjligheterna för patienterna kan undvika långa köer inom vården underlättas troligen genom direktivförslaget och EG-domstolens praxis. 4.4 Ersättningsnivåer enligt 1408/71 och enligt EG-domstolens praxis i förhållande till förslaget till ramdirektiv för tjänster Artikel 22 i förordningen 1408/71 har inte till syfte att reglera vilken nivå på kostnadsersättning som en medlemsstat skall erbjuda sina medborgare som söker vård i en annan medlemsstat. I förslaget till ramdirektiv för tjänster, artikel 23.4, anges att medlemsstaterna skall se till att nivån på kostnadsersättningen för vård som söks i en annan medlemsstat inte skall vara lägre än om patienten hade sökt vård i den egna medlemsstaten. 10 Se Müller-Fauré -målet, C- 385/99, se även målet 157/99, Smits och Peerbooms. 11 Detta bekräftas också genom vad som sägs i artikel 17, p.19 i förslaget till ramdirektiv.

8 Yttrande Sida 8(8) Även detta är ett resultat av utvecklingen i EG-domstolens praxis, även om det inte kan utläsas ur artikel 22 i EG-förordning 1408/ EGdomstolens ställningstagande i denna fråga är logiskt eftersom det annars skulle vara mindre förmånligt för en patient bosatt i ett medlemsland att söka vård i ett annat medlemsland. Konsekvensen skulle bli att det skulle bli svårare för tjänsteutövare från andra medlemsländer att tillhandahålla sina tjänster. Håkan Jonsson Markos Montmar Stavroulakis 12 Se EG-domstolens dom i mål C-368/98, Vanbraekel m.fl. och Alliance nationale des mutualités chrétiennes.