Nationellt samordnad tolktjänst för döva och hörselskadade personer

Transkript

1 Nationellt samordnad tolktjänst för döva och hörselskadade personer

2 Innehåll 1. Bakgrund Ansvar för att anlita tolk Syfte Organisation för arbetet Ökat samarbete mellan landstingen Vardagstolkning på distans Gemensam nationell beställningsorganisation Ny fristående juridisk person Möjligheter för andra att ansluta sig till en ingång Uppföljning Personuppgifter Sammanfattning och slutsatser Vardagstolkning på distans Gemensam nationell beställningsorganisation Ny fristående juridisk person Rekommendationer

3 1. Bakgrund Utredningen En samlad tolktjänst (SOU 2011:83) konstaterade att nuvarande tolktjänst är ett system där ansvaret fördelas på många olika myndigheter och huvudmän. Systemet är svårt att överblicka och begränsar möjligheterna till en effektiv verksamhet. Regelverken skiljer sig mellan landstingen (olika huvudmän med samma uppdrag) och tjänsten är därför inte helt nationellt likvärdig. Utredningens förslag blev att samordna tolktjänsten utifrån målsättningen om en ingång där behovsbedömning och prioritering skulle kunna ske hos en nationell huvudman. För att hantera frågan föreslogs en ny statlig tolktjänstmyndighet med uppgift att förmedla och utföra tolktjänster i hela landet (SOU 2011:83). Förslaget realiserades aldrig, bland annat fanns en del frågetecken kring ekonomin. Regeringen anser nu att verktygen för att lösa många av problemen med dagens tolktjänstsystem ligger hos landstingen vilket framgår av uppdragshandlingen för detta uppdrag. Med begreppet en ingång menas en beställningscentral oavsett vilket uppdrag tolken ska användas till eller vem som har betalningsansvar etc. Begreppet användes i SOU 2011:83 som en brukarorienterad modell för tolktjänst, men kom inte att förverkligas efter utredningen. Modellen minskar risken för gränsdragningsproblem mellan olika myndigheters betalnings- och utförandeansvar. Oavsett vem som har betalningsansvar är det rimligt att tolkanvändaren bara behöver vända sig till en företrädare för samhället. Gränsdragningsproblem bör vara ett ansvar för berörda myndigheter och bör klaras utan den enskilde tolkanvändarens inblandning, enligt utredningen (SOU 2011:83). Mot denna bakgrund beslutade Västra Götalandsregionen (i samarbete med Region Örebro län, Region Skåne och Region Kronoberg) att under 2016 utreda möjligheterna att till vissa delar samordna landstingens tolktjänst för vardagstolkning för döva och hörselskadade personer. Socialdepartementet beviljade kronor för uppdraget i februari Ansvar för att anlita tolk Myndigheternas ansvar för tolkning regleras primärt i förvaltningslagens 8 : När en myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndigheten vid behov anlita tolk. Landstingens skyldighet att erbjuda vardagstolkning anges i hälso- och sjukvårdslagen (HSL) 3 b: Landstinget ska erbjuda dem som är bosatta inom landstinget.. tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade. Skyldigheten kvarstår i nya HSL från (prop. 2016/17:43). Begreppet vardagstolkning och landstingens uppdrag är svårdefinierat. Ytterst torde dock vardagstolkning avgränsas i förhållande till andra aktörers konkreta ansvar i specifika situationer och inte utifrån vilken typ av aktivitet det rör (Ds 2016:7). Trots detta finns gränsdragningsproblem, inte minst vad gäller utbildning och arbetsliv. 2

4 Landstingens olika ekonomi för tolktjänst får som konsekvens att tolkförfrågan och möjligheten att få tolk behandlas olika beroende på huvudman trots att prioriteringsordningarna är snarlika. Tolktjänsten är därför inte likvärdig i landet Syfte Syftet med utredningen är att övergripande klargöra juridiska, ekonomiska, organisatoriska och praktiska förutsättningar för att landstingen ska kunna samordna tolktjänsten i en gemensam IT-baserad ingång för beställning och administration. De samverkande landstingen har arbetat med ett ökat samarbete i tre olika steg: - Vardagstolkning på distans (teckenspråk och skrivtolkning) - Gemensam nationell beställningsorganisation för vardagstolkning - Möjligheter för andra huvudmän (t ex statliga myndigheter och kommuner) att ansluta sig till en ingång Regeringen har i sitt beslut också skrivit: Arbetet bör ske i samråd med relevanta aktörer, såsom leverantörer av tekniska lösningar, berörda myndigheter och organisationer, och särskilt ta sin utgångspunkt i brukarnas perspektiv och behov Organisation för arbetet En styrgrupp för projektet bildades bestående av förvaltningschefer för tolkverksamheterna i Västra Götaland, Skåne, Örebro och Kronoberg. Brukarrådsrepresentanter bjöds in och det beslutades att en representant från vardera Sveriges Dövas Riksförbund (SDR), Hörselskadades Riksförbund (HRF) och Förbundet Sveriges Dövblinda (FSDB) skulle ingå i styrgruppen. Förvaltningscheferna utsåg bland sina medarbetare gruppledare till tre arbetsgrupper som skulle hantera praktiska förutsättningar, IT-frågor och juridiska frågor. Gruppledarna fick i sin tur uppdrag att rekrytera arbetsgrupper för att kunna fullgöra uppdragen. Även i arbetsgrupperna har representanter för brukarorganisationerna ingått. Fokus i utredningen har landat på juridiska frågor eftersom alla tänkbara lösningar stöter på juridiska hinder. Det har medfört att antalet arbetsmöten i organisationsgruppen och IT-gruppen varit få vilket också inneburit en begränsad brukarmedverkan. Samarbetet mellan arbetsgrupperna har hållits ihop av en projektledare som också underlättat kommunikationen mellan arbetsgrupperna och med styrgruppen. Styrgruppen beslutade att fackförbund och yrkesföreningar kan adjungeras som referensgrupp. Projektet har förankrats i tolkarnas arbetsledarförening Talför och nätverket för chefer inom funktionshinderområdet inom Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Arbetet har bedrivits av de fyra landstingen utan samverkan med andra aktörer. Utredningen har gjort bedömningen att kontakt med kommuner eller statliga myndigheter, t ex arbetsförmedling och försäkringskassa, inte är någon framkomlig väg i detta skede då många oklarheter återstår. Först när ett antal vägval har gjorts och oklarheter förtydligats är det aktuellt att 3

5 samverka med andra aktörer. Utredningen lämnar av samma anledning inget förslag på genomförandeplan. 2. Ökat samarbete mellan landstingen 2.1. Vardagstolkning på distans Landstingen har i uppdrag att erbjuda vardagstolkning, denna kan utföras på plats eller på distans. Detta gäller såväl teckenspråkstolkning som skrivtolkning. Distanstolkning innebär att tolken inte finns på plats hos tolkanvändaren, utan kommunicerar via program för ljud och bild. Distanstolkning blir en effektiv metod under vissa förutsättningar. En vinst är när distanstolkning ersätter uppdrag på plats som kräver långa resor och kanske också har en förhållandevis kort tolktid. De landsting som har stor andel glesbygd och långa avstånd kan ha extra stor nytta av distanstolkning. Distanstolkning kan också, om situationen tillåter, lösa brist på tolkar med särskild ämneskompetens. Tillgänglighet till tolk kan också förbättras under kvällar, nätter och helger med hjälp av distanstolk. Post- och telestyrelsen (PTS) upphandlar viktiga tjänster inom elektronisk kommunikation och post för personer med funktionsnedsättning. Ett exempel är bildtelefonin som riktar sig till personer som vill ringa förmedlade samtal eller få kortare distanstolkning mellan tal och teckenspråk. Region Örebro var tidigare utförare av förmedlingstjänsten Bildtelefoni.net men sedan är det Evantia Group som utför uppdraget. Tjänsterna beställs utan behovsprövning eller prioritering till skillnad mot landstingens distanstolkning. I dagsläget finns det alltså två ingångar för att få tillgång till distanstolkning. Landstingens vardagstolkning behovsprövas och prioriteras, medan PTS tillhandahåller en service upp till 60 minuter utan förbehåll. Verksamheten är ett bra komplement till vardagstolkningen, men att verksamheterna bedrivs av olika organisationer gör det onödigt komplicerat. Med tekniska lösningar skulle beställningar kunna ledas till rätt utförare utan att tolkanvändaren behöver fundera över vem det är. Skillnaden mellan landstingens ansvar för vardagstolkning och användandet av modern teknik för utförandet av uppdraget kontra PTSs ansvar för bildtelefoni är svårbegripligt. Försöken att tydliggöra ansvarsgränserna har inte lyckats. Det är viktigt att distanstolkning inte bara erbjuds som en lösning vid tolkbrist eller av ekonomiska skäl. Alla uppdrag lämpar sig inte för distanstolkning eftersom det förutom ett samarbete mellan tolkar, den talande och den teckenspråkiga personen också krävs en fungerande teknisk lösning. Det kan även finnas situationer där tolkanvändaren inte känner sig bekväm med en tolk i rummet och tycker att det är bättre med en tolk på distans. Mer och mer efterfrågas även skrivtolkning på distans. Idag tillämpar några landsting distanstolkning för sina egna invånare. Det skulle vara effektivt för landsting som har tillfällig överkapacitet av tolkar att kunna sälja tolktid till landsting som har en bristsituation. Genom att använda varandras tolkar kan man öka tillgängligheten för tolkanvändarna och även kunna erbjuda särskild ämneskompetens när den saknas i det egna landstinget. Inom distanstolkningen finns goda förutsättningar att utveckla specialiseringen av tolkarnas kompetens. Ett centralt tolkregister kan fylla en funktion i detta sammanhang. 4

6 En vision för distanstolkning är att det finns möjlighet för tolkcentralerna att köpa distanstolkning från varandra i ett internt nätverk. Tekniskt finns idag möjligheter för landstingen att samverka kring distanstolkningen, utan att förändra sin organisation. Juridiskt förutsätts undantag från lokaliseringsprincipen så att den inte lägger hinder för ett avtalsenligt samarbete. I kommunallagens 2 kap. 1 ges uttryck för den kommunala kompetensen och den s k lokaliseringsprincipen. Lokaliseringsprincipen innebär att den verksamhet som landsting/regioner bedriver måste ha en anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. I den av departementspromemorian Tolktjänst för vardagstolkning (Ds 2016:7) föreslagna lagen om tolktjänst för vardagstolkning anges följande: 3 Landstinget ska erbjuda tolktjänst för vardagstolkning åt de tolkanvändare som är bosatta inom landstinget eller som är kvarskrivna enligt 16 folkbokföringslagen (1991:481) och som stadigvarande vistas där. Med vardagstolkning kan avses tolktjänst i situationer av privat karaktär, vid fritidsaktiviteter, för att delta i föreningslivet, vid besök hos hälso- och sjukvården och i vissa grundläggande situationer i arbetslivet. Tolktjänst för vardagstolkning kan erbjudas genom tolkning på plats eller genom distanstolkning. 4 Ett landsting får sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla tolktjänst för vardagstolkning. Ett landsting får även tillhandahålla tjänster som ett annat landsting är ansvarigt för enligt denna lag, om landstingen kommer överens om det. Den föreslagna 4 innebär alltså att det görs ett lagstiftat undantag från lokaliseringsprincipen. Ett sådant undantag innebär t ex att det är möjligt för tolkanvändaren att via distanstolkning nyttja tolk från annat landsting som inte har något annat uppdrag vid den aktuella tidpunkten. Vidare skulle det också bli möjligt för tolkanvändaren att beställa en lokal tolk på plats vid besök i annat landsting i stället för att ta med någon från det egna landstinget. Det skulle även kunna bli möjligt att få en tolk med anpassad kompetens utifrån det specifika uppdraget. Ett steg i arbetet att samordna landstingens uppdrag för vardagstolkning, är att enas kring ett och samma IT-system (alternativt system som är kompatibla med varandra). På så vis skulle det finnas en teknisk grund för ett vidare samarbete. Ett absolut krav är att systemet kan hantera text, bild och tal. På så sätt tillgodoses även de behov som finns hos personer som t ex gärna vill tala själva men som behöver skriftligt svar, eller få det som andra säger tolkat till teckenspråk. Denna anpassning till tolkanvändarnas behov och önskemål ställer krav på flexibilitet vid tolkcentralerna och inte minst på tolkarna. Region Örebro län har utvecklat ett system för distanstolkning tillsammans med nwise AB. Plattformen och dess licenser ägs av Region Örebro län. Kompetens för förvaltning och utveckling finns också i Örebro. Övriga intresserade landsting bör inleda ett tekniskt samarbete med Region Örebro län då de har utvecklad ett bra tekniskt system för distanstolkning. 5

7 I ett samarbete kring ett IT-system som tillhandahålls av ett av landstingen är upphandlingsrätten central. Alla landsting utgör upphandlande myndigheter och måste beakta lagen om offentlig upphandling, LOU (2016:1145). Huvudregeln enligt upphandlingsrätten är att alla varor och tjänster som landstinget önskar skaffa sig från externa leverantörer ska upphandlas. I en dom från EU-domstolen, C-480/06 (Hamburg-undantaget) anges att vissa typer av samarbetsavtal mellan myndigheter kan vara undantagna från upphandlingsplikten. Detta undantag finns även reglerat i LOU från 1/ En förutsättning för att kunna tillämpa undantaget är att två eller fler upphandlande myndigheter upprättar ett samarbetsavtal kring ett uppdrag som åligger de samverkande myndigheterna och som ska tillgodose ett allmänintresse. Det gäller tjänster som vanligtvis tillhandahålls av myndigheter. Förutsatt att åliggandet gäller alla parter i samarbetet är det upp till de upphandlande myndigheterna att själva sköta fördelning av den offentliga tjänsten inom samarbetet. Det är med andra ord inte nödvändigt att varje enskild upphandlande myndighet ska köpa/sälja i lika stor mängd så länge självkostnadsprincipen tillämpas. Landstingen kan därmed upprätta avtal sinsemellan för att säkerställa ett gott samarbete avseende fördelning av gemensamma kostnader, fakturering, beslutsfattande mm Gemensam nationell beställningsorganisation Landstingen skulle kunna samverka nationellt kring en beställningscentral för uppdraget kring vardagstolkning, såväl på distans som på plats. En grundläggande förutsättning är en gemensam teknisk plattform för deltagande landsting samt någon slags organisation för att driva tjänsten. Att samverka kring en gemensam nationell beställningsfunktion möjliggör en teknisk och systematisk utvecklingstakt som sannolikt inte varit möjlig för något enskilt landsting. Även en samverkan kring IT-system, utan gemensam beställningsfunktion, skulle ge förutsättningar till utveckling av såväl teknik som verksamhet. Ett IT-baserat boknings- och planeringssystem behöver bl a vara lättarbetat, effektivt, informations- och driftsäkert. Med ett sådant system är det möjligt att rationalisera tidskrävande uppgifter och förbättra kommunikationen mellan alla inblandade parter. Landstingen bär idag sina egna kostnader för inköp, drift, underhåll och support av bokningssystem för tolktjänst. Dessutom lägger landstingen stor tid för att ta fram statistik som speglar verksamheten. Det finns sannolikt vinster med att landstingens funktioner samordnas i ett gemensamt IT-system. En central uppgift för en nationell beställningscentral är att avgöra vad som är landstingens ansvar för vardagstolkning, både vad gäller tolk på plats och distanstolkning. Därmed måste också andra huvudmäns ansvar vara tydligt definierade och hänvisas till rätt instans. En vinst med en nationell beställningscentral för att hantera alla bokningar av teckenspråkstolkar och skrivtolkar på ett och samma ställe är att prioriteringsordningen blir likvärdig i hela landet oavsett bostadsort. I ett nationellt bokningssystem kan personuppgifter hanteras slutet och med höga informationssäkerhetskrav så att personuppgifter bara blir synliga för den som behöver dem i sitt arbete. På så vis kan man säkra samma hantering som sker inom respektive landsting idag. 6

8 Man kan ha ett gemensamt nationellt telefonnummer (såsom 1144, jämför med 1177), för att beställa tolkningen. Dessutom behövs fler vägar att beställa tolkning som t ex webben och texttelefon. Ingången ska användas till såväl distanstolkning som till tolkning på plats. I den centrala beställningsfunktionen (kundtjänst) ska en första bedömning ske enligt nationellt regelverk och säkra att uppdraget verkligen är av karaktären vardagstolkning. De bedömda uppdragen ska sedan slussas ut till lämplig tolkcentral och i första hand utföras där. Många anser att lokalkännedom och personkännedom krävs för en bra schemaläggning och samordning av uppdragen. Representanter för brukarorganisationerna öppnar för att även samordning kan ske nationellt under förutsättning att möjlighet att önska tolk utvecklas. Med ett centralt tolkregister kan nödvändig information finnas centralt. Idag försöker man ha en flexibilitet i beställningen och använder såväl taltelefon, bildtelefon, texttelefon, e-post, SMS och webbformulär. I stället för en ökad tillgänglighet riskerar flera olika kanaler försvåra tillgängligheten på grund svårigheten för en begränsad personalgrupp att ta emot flera olika typer av beställningar samtidigt. Flera landsting har också svårigheter att bemanna beställningen i tillräcklig omfattning. Ett nationellt samarbete skulle innebära en större gemensam bemanning och därmed bättre bevakning av olika kanaler, alltså en ökad tillgänglighet till beställning. Detta gynnar inte minst invånarna i de mindre landstingen. Ingången kan användas till såväl distanstolkning som till tolkning på plats. I den centrala beställningsfunktionen (kundtjänst) ska en första bedömning ske enligt definitionen av vardagstolkning. En annan fördel med en nationell beställningscentral är att ny information om verksamheten kan skapas och spridas på ett enhetligt sätt. Det innebär också att informationen blir lika i hela landet. Uppgifter om verksamheten, t ex nyckeltal, kan samlas och bearbetas på central nivå. Då säkerställer man att uppgifterna tas fram på samma sätt i hela landet, samtidigt som det är möjligt att göra regionala uppdelningar och få löpande kvalitetssäkrad statistik. Identifierade fördelar med en gemensam nationell beställningsorganisation: - Vardagstolkning bedöms lika i hela landet - Gemensam teknisk utveckling och investeringar - Förbättrad tillgänglighet via fler kanaler - Nationell information - Statistik och nyckeltal kvalitetssäkras Att bryta ut beställningsfunktionen/kundtjänsten till en egen organisation kan ge en del kvalitetsfördelar, förutsatt att alla eller flertalet landsting ansluter sig. Idén bygger på en frivillig anslutning, vilket är en osäkerhet innan man politiskt tagit ställning till hur man vill driva verksamheten framöver. En nationell beställningsfunktion innebär förändrad administration och en ny nivå i förhållande till dagsläget. Oförändrad administration nationellt sett kan uppnås om alla landsting överlåter sina beställningsfunktioner till en nationell enhet. Det är dock osannolikt att kostnader för en helt ny organisation fullt ut kan hämtas hem på kort sikt genom motsvarande minskningar i landstingen. I möjligheten att använda sig av varandras distanstolkar finns inledningsvis en begränsning att detta enbart kan gälla landstingets egna anställda tolkar. För att kunna anlita upphandlade 7

9 tolkar i annat landsting ska detta anges i avtalet mellan landstinget och tolkbolaget angående vilka myndigheter som får avropa. Detta måste regleras i avtalen allteftersom dessa förnyas, om man vill samverka på detta sätt. Lokaliseringsprincipen är en förutsättning Ny fristående juridisk person För att nå målet om en ingång för brukarna skulle en ny fristående juridisk person kunna vara en lösning. Vid en mer omfattande samverkan mellan flera ingående parter gällande beställning, samordning och utförande bedöms bildandet av en egen juridisk person vara nödvändig. Utgångspunkten är då att landstingen överlämnar sin tolkverksamhet till den nya organisationen. Exempel på sådan organisation är kommunalförbund eller aktiebolag. Kommunalförbund är den mest omfattande formen av kommunal samverkan. De ingående landstingen/kommunerna lämnar över vissa kommunala angelägenheter till kommunalförbundet, som bildar en egen juridisk person. Det högsta beslutande organet är endera förbundsfullmäktige eller en direktion. En förbundsordning antas i vilken omfattningen och formerna för kommunalförbundets verksamhet regleras och vidare antar förbundet en budget. Alla uppgifter behöver inte vara gemensamma för alla medlemmar. När en viss verksamhet har överlämnats till kommunalförbundet har överlämnande aktörer inte kvar någon möjlighet att själv samtidigt bedriva denna verksamhet. Kommunalförbund kan vara en bra lösning om antalet medlemmar är få. Gemensamägt aktiebolag innebär att verksamheten styrs av aktiebolagslagen och även viss reglering i kommunallagen. Det sistnämnda innebär bland annat att det kommunala ändamålet måste fastställas i bolagsordningen. Ett bolag med flera ägare måste ha ett aktieägaravtal/konsortialavtal i vilket ägarnas samarbete regleras. Ägarna styr sedan verksamheten genom ägardirektiv som fastställs vid bolagsstämma. De olika ägarna kan överlämna olika uppgifter till bolaget. Med hänsyn till att antalet deltagande landsting kan bli stort är ett gemensamt aktiebolag att föredra. Detta medför kortare beslutsvägar och enklare hantering. Med en fristående juridisk person är det möjligt för landstingen att fördjupa sitt samarbete kring tolkfrågorna. Det kräver då att landstingen för över sin tolkverksamhet till en nationell organisation som hanterar frågorna, med den styrning medlemmarna beslutar om. Men detta är en hypotetisk lösning och är inget som utredningen vill förorda, mot bakgrund av att det kommer att vara svårt att få alla landsting att välja den vägen. Om inte alla landsting samverkar blir det inte någon nationellt likvärdig tjänst Möjligheter för andra att ansluta sig till en ingång En gemensam väg in till tolktjänsterna är en efterfrågad förenkling för tolkanvändarna. Man avser då en beställningsmottagare för såväl vardagstolkning som all övrig tolkning i samhällets funktioner såsom statliga myndigheter, arbetsliv, utbildning mm. 8

10 Landstingens uttalade uppdrag är vardagstolkning för hörselskadade, döva m fl. Kommunallagens regler om landstingens kompetens omfattar inte andra tolkningsuppdrag än de som landstingen är skyldiga att utföra enligt HSL och förvaltningslagen. Det innebär att landstingen inte kan ägna sig åt att utföra tolkningsuppdrag åt statliga och kommunala myndigheter utan att det finns lagstöd för det. Fortfarande finns det en oklarhet vad gäller gränsdragning mellan vardagstolkning och andra uppdrag. Visionen om en enda ingång för all tolkning i landet är inte möjlig att uppnå enbart genom landstingens samarbete. I en gemensam fristående organisation bedöms ett samarbete med kommuner vara möjligt. Detta möjliggörs eftersom både kommuner och landsting omfattas av kommunallagen och hälso- och sjukvårdslagen med uppgift att bl a tillhanda hålla tolk till invånarna. Uppdraget att tillhandahålla vardagstolkning åligger däremot enbart landstingen. Om och hur ett samarbete med statliga myndigheter skulle kunna ske är mera svårbedömt. Detta till följd av att de principer som ingår i den kommunala kompetensen ställer krav som kan vara svåra att förena med möjligheten att samarbeta inom den aktuella verksamheten. Det kan särskilt noteras att samarbetsformen kommunalförbund inte är möjlig i så fall. Det bör dock kunna vara juridiskt möjligt för statliga myndigheter att ansluta sig till ett gemensamägt aktiebolag under förutsättning att kostnaderna för olika huvudmän kan särskiljas. Ett exempel på ett samarbete som kan vara värt att undersöka närmare inom ramen för aktiebolag är SOS Alarm som ägs gemensamt av staten och Sveriges Kommuner och Landsting, SKL. Men en sådan lösning kan bara rymma de offentliga myndigheternas ansvar för tolkning. Möjligheten till samverkan med privata aktörer som exempelvis större arbetsgivare och politiska organisationer ser vi inte som möjligt. Ett gemensamt bolag som ägs tillsammans med privata aktörer skulle förhindra möjligheten till intern upphandling enligt LOU. Att sälja till privata aktörer bedöms vara problematiskt utifrån reglerna om den kommunala kompetensen och konkurrenslagens (SFS 2008:579) bestämmelser om offentlig säljverksamhet. 3. Uppföljning I SOU 2011:83 konstaterades det att det föreligger brist på heltäckande nationell statistik över tolkanvändning och tolkkostnader. Detta problem skulle kunna lösas genom en nationell beställningsfunktion och ett gemensamt IT-system för all vardagstolkning. Det borde även vara möjligt att kunna följa antal beställda respektive utförda uppdrag per landsting. Statistikfrågorna skulle därmed bidra till att säkerställa kvaliteten och effektivisera arbetsuppgifterna. Tolkverksamheterna har gjort försök att enas om nyckeltal för jämförelser via NYSAM. År 2015 deltog 15 landsting i arbetet. Flera av de stora landstingen saknades. Det krävs en omfattande arbetsinsats för att ta fram underlag från respektive landsting. Med en gemensam databas som hämtar uppgifter ur ett gemensamt system kan uppgiften effektiviseras och resurser användas till annat. 9

11 Ska klagomålshantering hanteras nationellt eller inte? En fördel är om klagomål kan förmedlas till tolkcentralerna för återkoppling och lärande varför en hantering av klagomål i första hand bör ske lokalt, där personkännedom mm finns. För ett gemensamt lärande är det dock även bra om klagomål också behandlas centralt, exempelvis genom statistiska sammanställningar. Detta skulle kunna vara ytterligare en uppgift för en nationell beställningscentral. En förbättrad uppföljning av verksamheterna ger förutsättningar för ett gediget utvecklingsarbete för såväl resurseffektivitet som för utveckling av verksamhetens innehåll och arbetsmetoder. 4. Personuppgifter Vid ett samarbete om ett gemensamt IT-system kommer frågan om personuppgifter utanför myndigheternas gränser upp. De personuppgifter som hanteras av tolkverksamheternas administration är normalt inte av känslig karaktär. Även om landstingens tolkverksamhet regleras i HSL anses inte uppgifter om tolkanvändaren i tolktjänstens administrativa verksamhet utgöra hälso- och sjukvårdsuppgifter i HSL:s mening. I den mån tolkverksamheten eller tolken tar del av uppgifter om den enskildes hälsotillstånd kan detta vara sekretessbelagt enligt vad som framgår av 21 kapitlet i offentlighet- och sekretesslagen (SFS 2009:400) OSL. 5. Sammanfattning och slutsatser Detta är ett utredningsförslag som inte har varit ute på remiss bland landstingshuvudmännen. Vår bedömning är att det finns ett stort intresse i landet av ett fördjupat samarbete kring vardagstolkningen. Tolkverksamheten är en oerhört liten del av landstingens uppdrag. Att gå samman i en större organisation skulle gynna tolkverksamheten genom att den tydliggörs och får större utvecklingskraft. Vi kan däremot konstatera att flera företrädare från landstingen tar upp att de är skeptiska till en stor nationell överbyggnad, som under nuvarande förutsättningar, riskerar att bli kostsam och ineffektiv. Utredningen har fokuserat på att belysa vad som måste förändras för att landstingen ska kunna gå in i ett frivilligt samarbete. Problemen som beskrevs i SOU 2011:83 kvarstår. Det är tydligt att verktygen för att lösa många av problemen med dagens tolktjänstsystem inte enbart ligger hos landstingen själva. Det krävs en statlig medverkan för att anpassa lagstiftning och andra regelverk. Ekonomin har inte kunnat belysas då utredningen stannat på ett idéstadium med alltför vaga idéer. Om det finns en vilja till fördjupat samarbete är detta en fråga som behöver vara med i framtida diskussioner. Kommunalrättsligt är varje landsting suveränt och ett samarbete måste bygga på frivillighet. Förutsättningarna för att tillhandahålla tolktjänst är idag olika i landet beroende på bl.a. eko- 10

12 nomi, avstånd osv. Detta avspeglas i prioriteringsordningarna för t ex fritidstolkning och utlandstolkning. Önskar man politiskt att det ska vara en likvärdig prioritering krävs en statlig finansiering. Så länge verksamheten finns kvar hos landstingshuvudmännen kommer de olika huvudmännen att tillämpa en prissättning som bygger på självkostnadsprincipen i någon form av riksavtal. Det kan dessutom bli svårt att skapa nationella bestämmelser om inte alla landsting är med i utvecklingen. Enligt den i departementspromemorian (Ds 2016:7) föreslagna Tolklagens 3 är det varje landstings ansvar att tillhandahålla vardagstolkning för sina respektive medlemmar. Vilka tolkmetoder som används styrs inte av departementspromemorian. En utbyggd vardagstolkning på distans riskerar att medföra en otydlighet för tolkanvändarna att avgöra när det är ett vardagstolkningsuppdrag och när det är PTSs ansvar för telefonförmedling. Undantaget från lokaliseringsprincipen i den föreslagna Tolklagens 4 är en absolut förutsättning för en avtalsenlig samverkan landstingen/regionerna emellan avseende tolktjänster för vardagstolkning. Andra viktiga förutsättningar för ett nationellt samarbete är, som angetts ovan, en nationell definition av begreppet vardagstolkning och en nationell prioriteringsordning. På detta sätt kan man åstadkomma likvärdiga villkor för tolkanvändare i hela landet. För att nå en nationell samordning av vardagstolkningen skulle arbetet kunna ske stegvis. Ett mindre antal intresserade landsting skulle kunna starta och utveckla en avtalsenlig samverkan som inledningsvis skulle kunna handla om IT-lösningar och distanstolkning. Samarbetet skulle därefter stå öppet för ytterligare landsting att ansluta sig till. Representanter från brukarorganisationerna har under utredningens gång påpekat att den utveckling de önskar är en gemensam ingång för beställning av tolk för samtliga typer av tolkuppdrag. Inga andra lösningar är önskvärda ur tolkanvändarnas perspektiv. En utgångspunkt för ett samarbete, skulle för de landsting som önskar, vara en gemensam teknisk plattform för beställning och samordning. Troligen är många landsting idag bundna av egna avtal för IT-system på olika löptider, därför är ett successivt införande mer realistiskt. Ett sådant successivt införande skulle kunna se ut enligt följande: Samverkan kring införande av ett gemensamt IT-system för beställning och samordning av uppdragen Avtalsenlig samverkan kring distanstolkning under förutsättning att undantag från lokaliseringsprincipen medges Införande av en nationell beställningscentral/kundtjänst och överföring av all tolkverksamhet till en fristående juridisk person En del landsting har också taltjänst för personer med röst- tal- eller språkproblem. I tidigare utredning (SOU 2011:83) föreslogs att taltjänst skulle organiseras tillsammans med tolktjänsten i en ny myndighet. Om taltjänst ska erbjudas inom tolkverksamheten eller inom hälso- och sjukvården behöver man ta ställning till inför eventuella organisationsförändringar. 11

13 5.1. Vardagstolkning på distans Utredningen ser att distanstolkning ligger i tiden och är något som flera landsting redan arbetar med. Ett samarbete kring teknik och arbetsmetod är redan idag möjligt att genomföra inom gällande lagstiftning för intresserade landstingshuvudmän. En avtalsenlig samverkan mellan landstingen skulle kunna effektivisera verksamheterna genom att landstingen kan köpa och sälja tjänster mellan sig, men då är det ett krav att det finns ett lagstiftat undantag från lokaliseringsprincipen. En utveckling av distanstolkning i landet med Örebro som centrum behöver utredas ytterligare men ryms inte inom denna utredning Gemensam nationell beställningsorganisation Landstingen skulle kunna inleda en avtalsenlig samverkan kring gemensamt IT-system för beställning och samordning av tolkverksamheten utan att inrätta en organisatorisk överbyggnad. För att säkerställa lika villkor för alla tolkanvändare är det önskvärt att det skapas en nationell beställningsorganisation. Samtidigt innebär en nationell beställningsorganisation en ny nivå som många landstings huvudmän ställer sig kritiska till pga. kostnad och minskat självbestämmande Ny fristående juridisk person Det mest fördelaktiga sättet för ett gemensamt samarbete mellan landstingen skulle vara ett gemensamägt aktiebolag. På så vis skulle det även vara möjligt att helt lägga över landstingens tolkverksamhet till en fristående juridisk person. Fördelar med sådan organisation skulle vara att det bl.a. blir möjligt skapa en enhetlighet kring bestämmelserna om prioritering och avgifter. Eftersom det är en omfattande process förutsätts att alla landsting, eller flertalet, har en vilja att delta. 6. Rekommendationer De landsting som önskar samarbeta, startar i liten skala med att utveckla och använda en gemensam teknisk plattform för distanstolkning. En gemensam IT-plattform för beställning och administration av tolkuppdrag är en annan förutsättning för ett framtida fördjupat samarbete. De samverkande landstingen ska arbeta fram riktlinjer för när distanstolkning respektive på-platstolkning är lämplig att använda. Detta ska genomföras tillsammans med berörda brukarorganisationer. 12

14 Om landstingen ska ha möjlighet att utnyttja varandras tolkar för uppdrag måste det ske en förändring av lokaliseringsprincipen. Ansvaret för förändrad lagstiftning ligger på staten. Landstingen kommer i framtiden att vara tvungna att använda sig av distanstolkning i större utsträckning för att ge en bara service till tolkanvändarna. Det är önskvärt för tolkanvändarna med en större tydlighet när ett uppdrag ska ske via landstingens ansvar för vardagstolkning som genomförs med tolkmetoden distanstolkning och när man ska vända sig till Post- och telestyrelsen som har ansvar för telefonförmedling. Utredarna anser inte att det är realistiskt att på frivillig väg försöka skapa En väg in för alla tolkuppdrag. Ska intentionerna i SOU:2011:83 kunna genomföras krävs en statlig myndighet. 13