SLUTRAPPORTERING Klimatförändringar: sårbarhet och anpassningsförmåga i Östergötland (2008-08-01 till 2012-12-31) Projektledare: Sofie Storbjörk (2008-2012). Projektmedarbetare: Mattias Hjerpe (2008-2012), Louise Simonsson (2008-2010) och Madelaine Johansson (intervjuer till förstudien 2009). Forskarna är knutna till Centrum för klimatpolitisk forskning, CSPR, Institutionen för Tema. Projektet syftar till att bidra till en ökad förståelse för kommuners sårbarhet och robusthet inför klimatförändringar och klimatrelaterade risker i Östergötland. Ett viktigt motiv för att genomföra projektet var att komplettera parallellt pågående projekt vid CSPR och andra svenska universitet i s.k. högrisk- eller proaktiva anpassningskommuner (Göteborg, Lilla Edet, Ystad, Stockholm, Malmö m.fl.) med analyser i en region bestående av kommuner med varierande folkmängd och grad av exponering mot klimatrisker. Projektet har även kommit att bygga en egen unik empirisk bas genom de två fördjupningarna, vilka markerar två nya inriktningar inom anpassningsforskningen. Vidare har projektet i enlighet med utlysningens intentioner möjliggjort ett ökat tvärvetenskapligt forskningssamarbete mellan tre då juniora forskare vid LiU. Medan Simonssons anställning löpte ut 2010 har Hjerpe och Storbjörk fortsatt sin samverkan i nya projekt (www.cspr.se/forskning/clipp). Tidsmässig disposition/genomförande Kartläggningen planerades och genomfördes under hösten 2008 och våren 2009 i form av en genomgång av kommunala dokument och 22 intervjuer med lokala tjänstemän från samtliga 13 östgötakommuner. Studien (Johansson et al 2009) ger en bild av risker, sårbarhet och pågående anpassning inför samtida klimatvariationer och kommande klimatförändringar i ett östgötaperspektiv. Vidare gjordes en sammanställning av teoretiska och analytiska begrepp, regionala risker och sårbarhet, svensk klimatanpassningspolicy och centrala barriärer för anpassningsförmåga (se delkapitel i rapporten samt Storbjörk 2010). Vi använde oss även av ett s.k. sårbarhetsindex för att diskutera vad som påverkade östgötakommunernas exponering mot klimatförändringar och deras förmåga att anpassa sig. Hjerpe och Simonsson har även medverkat i utveckling av en verktygslåda för att analysera sårbarhet och anpassning inför klimatförändringar (Jonsson et al 2011, Wilk et al, kommande). Utifrån kartläggningens resultat identifierade vi behov fördjupningar, varav den första Klimatanpassningen och den lokala politiken började planeras relativt omgående. Fördjupning 1. Under 2010-2011 har forskningen ägnats åt genomförandet av en fördjupad studie av kommunpolitikernas roll, ansvar och handlingsutrymme samt intressekonflikter och prioriteringar i arbetet med risker, sårbarhet och anpassning i ett framtida klimat. Trots att den lokala politiken visat sig viktig inom klimatanpassningen har varken internationella eller svenska anpassningsstudier direkt studerat politikernas roll och ingångar i klimatanpassningen utan främst riktat in sig på tjänstemän inom olika lokala förvaltningar. Vi ville därför genomföra en studie som utgick från lokala politikers vardag och relativt öppet sondera om och i så fall på vilket sätt hantering av klimatrisker och anpassning ansågs vara en fråga för den lokala politiken. Vi började med att kartlägga centrala politiska mål och visioner genom strategiska dokument samt bjöd in ledande kommunpolitiker i samtliga östgötakommuner till en heldagsworkshop. Vi fick enbart tre anmälningar (p.g.a. timing och heldagskonceptet) och med tanke på det stundande valet valde vi istället att genomföra enskilda intervjuer med ledande kommunpolitiker i majoritet och opposition i fyra östgötakommuner (Ödeshög, 1
Valdemarsvik, Linköping och Norrköping). För jämförelse genomförde Johan Alberth i ett annat projekt motsvarande intervjuer i Göteborg och Lilla Edet. Intervjuerna genomfördes dels genom klassiska intervjufrågor kring kommunala mål och prioriteringar samt politikens roll och avvägningar i klimatanpassningen, dels genom två speciella övningar. I en övning fick politikerna identifiera och ranka olika hinder och möjligheter för klimatanpassning. Den andra var en scenarieövning om klimatbudgetering där politikerna fick ange ungefärlig klimatbudget och därefter ta ställning till ett antal hypotetiska påståenden och i vad mån dessa skulle påverka kommunala ekonomiska prioriteringar. Fördjupningens resultat presentas i en vetenskaplig artikel är accepterad för publicering i Local Environment (Hjerpe, Storbjörk och Alberth, kommande). Fördjupning 2. Under arbetet med politikerstudien blev det tydligt att frågan om vattennära fysisk planering var både politiskt angelägen och svårhanterlig för flera kommuner. Detta är något som har konstaterats som ett anpassningsproblem i tidigare internationella och svenska studier. Dock hade inga studier kartlagt de processer, överväganden och planeringsutmaningar som är kopplade till vattenära fysisk planering på såväl strategisk som detaljplanenivå. Utifrån detta och med tanke på att Simonssons nya anställning ruckade våra tidigare planer valde vi i samråd med Kent Waltersson och Tora Friberg att planera om det fortsatta arbetet och genomföra en specialstudie av hur klimathänsyn hanteras inom vattennära fysisk planering utifrån pågående planarbete i Norrköping. Under 2012 gjordes först en genomgång av tänkbara detaljplaneärenden. Därefter planerades och genomfördes två fokusgruppsintervjuer och kompletterande intervjuer med tjänstemän på stadsplanekontoret och politiker i stadsplanenämnden. Intervjuerna fokuserade dels på den fysiska planeringens roll i klimatanpassningen, planarbetets organisering samt hur kommunen hanterat klimatrisker i två aktuella men väldigt olika vattennära planärenden: Kanaljorden och Lindö. Fördjupningens resultat presentas i en vetenskaplig artikel i European Planning Studies (Storbjörk och Hjerpe, 2013). I samband med att policyutveckling och forskningen om klimatanpassning har expanderat kraftigt under projektperioden har även en forskningsdatabas byggts upp av Hjerpe under 2012 samt en särskild analys av policyutvecklingen för klimatanpassning i Sverige genomförts (Storbjörk 2012). Resultat: huvudsakliga slutsatser Genom forskningsprojektet har vi förvärvat god kunskap om östgötakommunernas arbete med klimatrisker, deras sårbarhet och robusthet. Resultaten från den inledande kartläggningen ger en regional komplettering till tidigare och parallella nationella studier om kommunal klimatanpassning genom att bekräfta tidigare slutsatser om såväl drivkrafter som barriärer för klimatanpassning. I ett östgötskt sammanhang sätter resultaten fingret på ett antal kommunala utmaningar som behöver uppmärksammas för att klimatfrågan ska få ett större genomslag ex behovet av att skapa ökad prioritet bland politiker och tjänstemän, att ta ett brett grepp och inte enbart se klimatanpassning som en krisberedskapsfråga, att avsätta tid och personella resurser för ett kontinuerligt snarare än händelsestyrt fokus. Vidare kunde noteras att invånare i glesbygd framstår som mer robusta i meningen att invånarna har en bättre egen krisberedskap och vana att hantera exempelvis strömavbrott dvs. bilden av sårbarhet. Kartläggningen landar i en uppmaning att försöka tänka efter före. 2
Politikerstudien visar att kommunalrådsrollen generellt sätter ramar för hur klimatanpassning kan bli en fråga för den lokala politiken. I den ligger att i leda och att ta fram långsiktiga strategier för den egna kommunen samt även att på kortare sikt allokera resurser. Kulturen av att söka och hitta kompromisser och vikten av att etablera plattformar för nya frågor lyftes också fram. När det gäller klimatförändringarnas plats på den lokala politiska agendan är politikerna överens om att frågan om utsläppsminskningar är överordnad frågan om anpassning. Intervjupersonerna presenterar också anpassningsfrågan som främst en fråga för stadsplanering och teknisk förvaltning som handlar om att fastställa gränsvärden. Å andra sidan lyfter politikerna att frågan om klimatanpassning skulle kunna göras mer politiska attraktiv om den kopplades till frågor om lokal utveckling, mål och visioner. På detta sätt skulle frågan om anpassning kunna rymma mer diskussion om vad vi vill att vår kommun ska vara i framtiden och att identifiera möjligheter för framtida utveckling. I fråga om vad som påverkar attraktiviteten för klimatanpassning, fann vi ett stort antal olika faktorer. Några bekräftar vad som redan tidigare studier funnit, såsom tillgång till resurser och stödmekanismer, nationella riktlinjer och institutionella incitament, svag lokal politisk opinion för att arbeta med klimatrisker och anpassning samt att anpassning, eftersom det inte krävs enligt lag, är en frivillig uppgift och därför ges en förhållandevis låg prioritet. Det senare leder till att det är särskilt viktigt att kunna koppla eller länka klimatanpassningsfrågan till andra, mer prioriterade områden för att på så sätt göra den till en del av andra lokala politiska mål. Andra faktorer ger ett nytt bidrag till forskningslitteraturen. Till exempel ansågs klimatanpassningsfrågan varken ha särskilt stor möjlighet att bli en valfråga, vilket även påverkar attraktiviteten under resten av mandatperioden eller att det fanns några stora partipolitiska kontroverser eller ideologiska skiljelinjer kring klimatanpassningsfrågans politiska vikt. I mindre folkrika kommuner, vilka saknar stora möjligheter att minska klimatutsläppen, kan anpassning fylla en roll för att visa på lokal politisk handlingskraft. Detaljplanestudien om hur klimathänsyn hanteras inom vattennära fysisk planering utifrån pågående planarbete i Norrköping visar en fysisk planering som tvärt emot de förväntningar som ställs på planeringens förmåga att vara en nyckelaktör i klimatomställningen är splittrad såväl organisatoriskt som vad gäller planeringens olika ambitioner. Organisatoriskt påvisas svaga inomsektoriella kopplingar mellan översiktsplanearbete, detaljplanearbete och bygglovgivningen vilka hanteras av olika politiska nämnder på ett sätt som skapar olyckliga glapp och risk för felprioriteringar. Detaljplaneringen sker mycket från fall till fall och ställningstaganden kring klimatrisker är beroende på ärendets karaktär. I Kanaljorden väljer nämnden att sätta ner foten och säga nej med hänsyn till översvämningsrisker eftersom kommunens intresse av området är längre medan i Lindö finns ett starkt intresse av vidare exploatering vilket gör att kommunen väljer att ta risker och också finansiera åtgärder för att säkra området. Planerare och nämndpolitiker slits mellan ambitioner att å ena sidan ta ett långsiktigt ansvar för att bygga ett hållbart samhälle och ligga i framkant och å andra sidan att hitta praktiska och tekniska lösningar för att säkra planer som marknaden ser som önskvärda. Klimatanpassning blir mer en fråga om tillåtlighetsprövning där också konsulter har stor betydelse och inflytande över gränssättandet än en viktig del i en systematisk klimatomställning med den fysiska planeringen som vägledare. 3
Kommunkontakter Våra kommunkontakter har skett dels genom genomförandet av intervjuer och fokusgruppsmöten med tjänstemän och politiker samt vid presentationer och workshops anordnade av CKS. 2008/2009: intervjusamtal med 22 tjänstemän från samtliga östgötakommuner och en länsstyrelserepresentant. Planering och genomförande av CKS kommundag 2009 Klimatfrågan på den kommunpolitiska agendan. Förutom att presentera kartläggningsresultat i plenum arrangerades två deltagarorienterade workshopmöten kring såväl risker och sårbarhet som villkor för klimatanpassning. 2010: intervjusamtal med 8 ledande kommunpolitiker i Valdemarsvik, Ödeshög, Linköping och Norrköping. Presentation Klimatrisker och intressemotsättningar i stadsplaneringen vid LiU Sym City 2011 Rethink the City. Presentation Det finns ingen politik i det! Kommunpolitikers syn på klimatanpassning, CKS torsdagsseminarier 2012. 2012: fokusgruppsmöten med 3 tjänstemän från stadsplanekontoret samt 5 politiker i stadsplanenämnden i Norrköping. En kompletterande intervju med nya nämndordföranden. Publikationer Mattias Hjerpe, Sofie Storbjörk and Johan Alberth (accepterad). There is nothing political in it : triggers of local political leaders engagement in climate adaptation. Local Environment. Sofie Storbjörk and Mattias Hjerpe (published online 10 th of September 2013). Sometimes Climate Adaptation is Politically Correct : A Case Study of Planners and Politicians Negotiating Climate Adaptation in Waterfront Spatial Planning. European Planning Studies. DOI:10.1080/09654313.2013.830697 Wilk, J., Hjerpe, M., Jonsson, A, André, K and Glaas, E. with a special contribution from Röd, J. K., Opach, T. and T. S. Neset (kommande). A Guidebook for Assessing and Managing Integrated Vulnerability to Climate Change. Publiceras 2013. Storbjörk, S. 2012. Adaptation Policies in Sweden 2004-2011. I Huitema, D. et al (red), Handling adaptation governance choices in Sweden, Germany, the UK and the Netherlands. Knowledge for Climate, theme 7 The Governance of Adaptation. IVM Institute for Environmental Studies, Report W-12/07: Amsterdam. Jonsson, A., Glaas, E., André, K. och Simonsson, L. 2011. Verktygslåda för klimatanpassningsprocesser: Från sårbarhetsbedömning till sårbarhetshantering. CSPR rapport 2011:1. Storbjörk, S. 2010. Att tänka efter före? Om klimatanpassningens kommunala utmaningar. I Friberg, T. och Thelander, S. (red). Samtal pågår Inlägg från forskare till politiker och tjänstemän i kommuner. CKS rapport 2010:1. 4
Johansson, M., Hjerpe, M., Simonsson, L. och Storbjörk, S. 2009. Hur möter östgötakommunerna klimatfrågan? En kartläggning av risker, sårbarhet och anpassning inför klimatvariationer och klimatförändringar. CKS rapport 2009:4. Forskningsresultat har även presenterats i artiklar i lokala tidningar, Dagens samhälle samt radio Östergötland och Östnytt. Vidare forskning Vi ser idag nya spännande internationella forskningstrender som tar ett bredare grepp på klimatfrågan, där klimatinitiativ sammankopplas och förstås i ljuset av satsningar för att främja en hållbar utveckling med fysisk planering som bas. Vi har beviljats forskningsmedel av FORMAS (2012-2015) för att studera sådant omställningsarbete i proaktiva, medelstora kommuner och har landat i ett fallstudieurval bestående av relativt folkrika, särskilt expansiva och resursstarka kommuner med en stark egen kunskapsbas. Vi ser ett stort behov av och stora synergier med att explicit studera frågan om kommunalt omställningsarbete i mindre folkrika kommuner med en varierande grad av expansionsplaner, för att sammantaget möjliggöra mer balanserade och nyanserade analyser av vad som skapar kommunal omställningsförmåga. Vi har för närvarande ansökt om medel för att genomföra projektet Lokal omställning för klimatförändringar och hållbar utveckling i samhällsplaneringen i mindre östgötakommuner (LOKUS). Projektet syftar till att främja ett strategiskt och reflexivt lokalt omställningsarbete kring klimatförändringar och hållbar utveckling i mindre kommuner. Projektet analyserar hur lokala hänsyn, mål och ambitioner kring klimatförändringar och hållbar utveckling kommer till uttryck i och hanteras inom ramen för samhällsplaneringens praktiker. Projektet undersöker dels den övergripande strategiska nivån med formulering av mål och visioner inom ramen för kommunalt översiktsplanearbete, dels konkreta planer, initiativ och åtgärder där olika hänsyn möts och förhandlas för att bidra till att skapa handlingsutrymme för praktisk förändring. 5