Svart fiber ett år senare

Rapportnummer PTS-ER-2009:24 Datum 2009-06-24 Svart fiber ett år senare

Rapportnummer PTS-ER-2009:24 Diarienummer 09-3257 ISSN 1650-9862 Författare Jenny Bohman Post- och telestyrelsen Box 5398 102 49 Stockholm 08-678 55 00 pts@pts.se www.pts.se

Förord Post- och telestyrelsen (PTS) har ett samlat ansvar inom området för elektronisk kommunikation. PTS verkar för att enskilda och myndigheter i Sverige ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Det främsta medlet för att uppnå detta är att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar. PTS genomförde som led i myndighetens konkurrensfrämjande arbete en studie av marknaden för svart fiber med särskilt avseende på konkurrensförhållandena under 2008. Mot bakgrund av vad som framkom i den studien har PTS valt att följa upp denna med en ny rapport om marknadssituationen ett år senare. Stockholm i juni 2009 Marianne Treschow Generaldirektör

Innehåll Förord 3 Sammanfattning 5 Abstract 8 1 Inledning 11 1.1 Syfte 12 1.2 Metodbeskrivning 13 2 Vad är målet på svenska marknaden för elektronisk kommunikation? 14 2.1 Verktyg för att främja konkurrensen 15 3 Optisk fiber i elektroniska kommunikationsnät 18 3.1 Förädlingskedjan för optisk fiber 21 3.1.1 Kanalisation ex. rör för kabel 22 3.1.2 Kabel ej aktiverade kablar, ex. svart fiber 23 3.1.3 Transmission aktiverade kablar, ex. upplyst fiber, våglängder 24 3.1.4 Slutkundsanslutning ex. hyrda förbindelser, bitströmsaccesser 26 3.1.5 Slutkundstjänster ex. Internetaccess, TV-kanaler, telefoni 27 3.1.6 Sammanfattning av förädlingskedjan 28 4 Optisk fiberinfrastruktur i Sverige 31 4.1 Leverantörer 37 4.1.1 TeliaSonera 37 4.1.2 Stadsnäten 40 4.1.3 Offentlig verksamhet på grossistmarknaden för svart fiber 43 5 Förutsättningar för etablering av fiber 45 5.1 Ekonomiska förutsättningar för tillgång till tjänsten svart fiber 46 5.2 Betydelsen av tillgång till kanalisation 49 5.3 Regleringsmässiga etableringshinder 52 6 Internationell utblick 54 7 Vad har hänt sedan förra året? 57 7.1 Situationen i förra rapporten 57 7.2 Förändring i efterfrågan 58 7.3 Förändringar beträffande etableringshinder 58 7.4 Förändring beträffande de regelmässiga etableringshindren 59 7.5 Andra åtgärder för att underlätta anläggande av infrastruktur 60 7.6 Förändringar i aktörernas agerande 61 7.6.1 Förändringar till följd av TeliaSoneras agerande 62 7.6.2 Förändringar till följd av stadsnätens agerande 65 7.7 Föreslagen reglering på andra marknader 66 7.8 Kvarstående problem 67 8 Slutsatser 69 8.1 Möjliga åtgärder/förslag 72

Sammanfattning I juni 2008 publicerade PTS en rapport om förhållandena på grossistmarknaden för svart fiber Svart fiber marknad och konkurrenssituation (PTS-ER-2008:9). I denna pekade PTS på att grossistmarknaden var behäftad med allvarliga problem. Emellertid fann PTS förutsättningar för att marknaden skulle kunna komma att utvecklas mot ett större mått av konkurrens utan ingripande av förhandsreglering. Förutsättningarna för åläggande av förhandsreglering enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) var därför inte uppfyllda. Enligt PTS borde dock tecken på att marknaden utvecklades i önskad riktning synas tämligen omgående. I annat fall kunde det finnas anledning att ånyo överväga om åläggande av särskild förhandsreglering var motiverad. Den nu föreliggande rapporten är avsedd att följa upp den tidigare rapporten för att besvara frågan om marknadsutvecklingen går i önskad riktning eller ej. Syftet är således att ge en bild av marknadssituationen idag och jämföra den med hur det såg ut för ett år sedan. Utifrån resultatet har PTS sedan att ta ställning till om utvecklingen verkar gå i rätt riktning eller om nya åtgärder bör föreslås. PTS kan konstatera att det fiberunderskott som identifierades förra året verkar bestå främst inom orter vad gäller såväl slutkundsanslutningar som anslutningar mellan telestationer. Underskottet omfattar även accesser till mobila basstationer i kombination med viss kapacitetsbrist från stamnätet fram till orter. De etableringshinder som identifierades i den förra rapporten verkar också kvarstå oförändrade. Under det senaste året har en viss utbyggnad av optisk fiber ägt rum, främst i form av kompletteringar av befintlig infrastruktur. Utbyggnaden har främst gjorts av stadsnäten. TeliaSonera innehar alltjämt den största andelen fiber i Sverige och täckningen av TeliaSoneras fibernät utgör ca 45 procent av fibertäckningen i Sverige. De övriga omständigheterna som befanns stärka TeliaSoneras marknadsmakt kvarstår också, dvs. konsekvenserna av TeliaSoneras vertikala integration, av att TeliaSoneras infrastruktur är svår att kopiera och/eller parallelletablera samt av avsaknaden av potentiell konkurrens. Den konkurrens som finns består av lokala fibernät som inte förmår att fullt ut hävda sig på den nationella marknaden. Det finns således ett inneboende konkurrensproblem på marknaden i form av den sneda fördelningen av marknadsmakt. Någon långsiktig förändring av denna finns inte i sikte. De förändringar på tillgångssidan som finns består främst i enskilda initiativ från leverantörerna som TeliaSoneras nya svart fiber-produkt Skanova Fiber 2009 samt användningen av stadsnätens databassystem CESAR.

Det bör även noteras att offentligt ägd fiberbaserad infrastruktur, dvs. infrastruktur ägd av statliga eller kommunala bolag såsom stadsnät, Svenska Kraftnät, Vattenfall och Banverket, tillsammans har ca 45 procent av fibertäckningen i Sverige. Detta motsvarar TeliaSoneras andel av den optiska fibern. Efterfrågan på svart fiber ökar på grund av den ökade användningen av krävande elektroniska kommunikationstjänster och uppgraderingen till nya tekniker. Utvecklingen mot NGN/NGA innebär att optisk fiber krävs längre ut i nätet för att såväl ansluta slutkunderna med fiber i större utsträckning som för att utöka fiberanslutningar mellan telestationer. Den framtida uppgraderingen av mobilnäten kommer också att öka behovet av att fiberansluta mobila basstationer. För det fall de konkurrensrelaterade problemen på grossistmarknaden består finns det en risk att dessa överförs till andra såväl vertikalt som horisontellt närliggande marknader och att man får en situation med återmonopolisering av fasta accessnät och försämrad konkurrens på mobilmarknaderna. Vad gäller just utvecklingen och uppgraderingar av mobilnäten så kommer inte reglering införd för att komma till rätta med konkurrensproblemen att lösa hela det framtida behovet av optisk fiber som transmissionsteknik. Det kommer samtidigt att kräva att operatörerna på kommersiella villkor samarbetar med varandra kring transmission på liknande sätt som de hittills samarbetat kring samlokalisering och inplacering av utrustning i basstationer. Det finns ett behov av åtgärder på marknaden till följd av ökad efterfrågan på svart fiber. Delvis kan detta lösas genom införande av konkurrensfrämjande reglering. PTS har föreslagit en reglering av TeliaSoneras innehav av svart fiber i accessnätet genom införandet av tillträdesskyldighet på marknaden för nätinfrastruktur (marknad 4). Denna löser dock bara delar av problemet. Liksom för mobilnäten finns det generella problem som inte fullt ut kan lösas av konkurrensfrämjande reglering. PTS föreslår därför följande åtgärder: 1. Som PTS tidigare föreslagit bör regeringen bör ta fram en nationell ITstrategi. I denna bör en strategi för den offentligt ägda infrastrukturen ingå som en del. 2. Förbättra den regionala och kommunala planeringen kring ITinfrastruktur, samordnat med den nationella planen och kommunernas planering enligt Plan- och bygglagen (1987:10) (PBL). 3. Både som markägare och som ägare av stadsnätet bör kommunen agera konkurrensneutralt och verka för att infrastruktur finns tillgänglig på så oförädlad nivå som möjligt, inklusive kanalisation.

4. PTS ska utreda om det finns förutsättningar att ålägga förhandsreglering avseende svart fiber utanför marknad 4, till exempel på marknaden för terminerande avsnitt av hyrda förbindelser.

Abstract In June 2008, the Swedish Post and Telecom Agency (PTS) published a report about the state of the wholesale market for dark fibre entitled 'Dark fibre market and state of competition' (PTS-ER-2008:9). In this report, PTS made the observation that there were serious problems associated with the wholesale market. However, PTS noted potential indications that the market should be able to start moving towards a greater degree of competition without the need for intervention in the form of ex ante regulation. For this reason, the preconditions for imposing ex ante regulation in accordance with the Electronic Communications Act (2003:389) have not been satisfied. However, PTS assessed that signs indicating that the market is moving in the required direction should appear relatively quickly. Otherwise, there could be reason to reconsider whether the imposition of special ex ante regulation was justified. The intention of the current report is to follow up the previous report in order to determine whether the market is moving in the required direction. Thus, the aim is to describe the current market situation and compare this with the situation one year ago. Based on these results, PTS will then adopt a position on whether the market is moving in the required direction or whether new measures should be proposed. PTS has established that the shortage of fibre identified last year seems likely to persist especially within municipalities both as concerns end user connections and connections to telecommunication exchanges. This deficit also extends to access lines to mobile base stations, combined with a certain lack of capacity between the backbone network and communities. There also does not appear to have been any change to the impediments to establishment identified in the previous report. Some optical fibre was rolled out over the past year, primarily in the form of complementary additions to the existing infrastructure. This rollout primarily took place in urban networks. TeliaSonera still owns the largest share of fibre in Sweden and TeliaSonera s fibre network makes up about 45 per cent of the fibre coverage in Sweden. The other factors that strengthen TeliaSonera's market power are also still present; that is, the consequences of TeliaSonera's vertical integration, the fact that TeliaSonera's infrastructure is difficult to copy and/or replicate and the lack of potential competition. The existing competition comprises local fibre networks that are not capable of fully holding their own in the national market. There is consequently an inherent problem related to competition in the market in the form of a distorted distribution of market power. No long-term change to this is in sight. Changes on the access side primarily comprise individual initiatives from providers, such as TeliaSonera's new dark fibre product 'Skanova Fiber 2009' and use of the urban networks' database system, 'CESAR'.

It should also be noted that publicly-owned fibre-based infrastructure, that is, infrastructure owned by government or municipal enterprises such as urban networks, Svenska Kraftnät, Vattenfall and the Swedish National Rail Administration, jointly have approximately 45 per cent of the fibre coverage in Sweden. This corresponds to TeliaSonera's share of optical fibre. There is increasing demand for dark fibre as a result of the increased use of demanding electronic communications services and upgrading to new technologies. The shift towards NGN/NGA means that optical fibre is required further out in the network both to connect more end users using fibre and to increase the number of fibre connections between telecommunications exchanges. Upgrading mobile networks in the future will also increase the need to connect mobile base stations to fibre. In the event that problems related to competition persist in the wholesale market, there is a risk of these problems transferring to other adjacent markets, both vertical and horizontal, resulting in the re-monopolisation of fixed access networks and impaired competition in the mobile markets. Specifically, as regards the development and upgrading of mobile networks, regulation imposed to resolve the problems related to competition will not completely meet the future need for optical fibre as a transmission technology. At the same time, this will require operators to work together on commercial terms for transmission similar to the way in which they have worked together to date as regards collocation and the placement of equipment at base stations. There is a need for measures in the market as a consequence of the increased demand for dark fibre. This can partly be resolved by the introduction of rules promoting competition. PTS has proposed to regulate TeliaSonera's ownership of dark fibre in the access network by imposing an access obligation in the network infrastructure market (market 4). However, this will only solve parts of the problem. Just as concerns the mobile networks, there are also problems that cannot entirely be resolved by the introduction of rules promoting competition. For this reason, PTS proposes the following measures: 1. As PTS has previously suggested, the Government should produce a national strategy for IT. This should include a strategy for the publiclyowned infrastructure. 2. Improve regional and municipal planning for IT infrastructure; coordinate this with the national plan and municipal planning under the Planning and Building Act (1987:10) (PBL). 3. Municipalities, both as land owners and owners of urban networks, should act in a way that is competition neutral and work to ensure that infrastructure, including ducting, is available at a level that is as basic as possible.

4. PTS shall investigate whether the preconditions exist for imposing ex ante regulation in respect of dark fibre outside the scope of Market 4; e.g., in the market for terminating segments of leased lines.

1 Inledning Kraven på allt högre överföringskapacitet i elektroniska kommunikationsnät ökar kontinuerligt till följd av att samhällets alla delar använder allt mer avancerade och kapacitetskrävande kommunikationstjänster. Från att företagsförbindelser i början på 1980-talet ofta var i hastigheter mellan 9.600 bit/s och 64 Kbit/s och de flesta hushåll helt saknade datakommunikation, är numera hastigheter om minst 2 Mbit/s vanligt förekommande i hushåll och erbjudanden om hastigheter på 24 Mbit/s 100 Mbit/s är inte ovanligt. Uppskattningsvis kommer fiberbaserade accesser inom bara några år att utgöra 30-40 procent av antalet accesser till företagskunder. Efterfrågan på fiber styrs indirekt av slutkundernas efterfrågan på elektroniska kommunikationstjänster med högre kapacitet än vad som kan hanteras med andra befintliga tekniker som till exempel DSL över kopparkabel. Kombinationen av att högre överföringskapacitet efterfrågas av slutkunder och att optisk fiber är en insatsvara som kan användas i alla delar av elektroniska kommunikationsnät och i såväl fasta som mobila nät, gör att efterfrågan på grossisttjänsten svart fiber är hög. Idag överstiger efterfrågan utbudet och ur PTS perspektiv är det väsentligt att avgöra om, och i så fall vilka, hinder som finns för att denna efterfråga ska kunna tillgodoses. Det är viktigt i och med att fiberbaserad infrastruktur blir allt viktigare för att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet 1. I och med att målet ska uppnås genom konkurrens ligger det i PTS ansvar att också bedöma vilka av dessa hinder som är relaterade till att konkurrenssituationen inte fungerar som den ska. Att etablera optisk fiber i elektroniska kommunikationsnät är kostsamt, även under gynnsamma omständigheter. Det är därför inte att förvänta sig att fiberinfrastruktur kommer att etableras på kommersiella grunder överallt, utan utbyggnaden sker successivt med början i de mest kapacitetskrävande och marknadsmässigt attraktiva områdena. Optisk fiber började etableras i stor skala under 90-talet och har sedan dess successivt byggts ut. PTS genomförde en marknadsanalys av grossistmarknaden för svart fiber under 2007 och 2008. Slutresultaten presenterades som en offentlig rapport 2 i vilken PTS kom fram till att marknaden för svart fiber, vid denna tidpunkt, inte hade sådana särdrag att den borde definieras som en särskild marknad relevant 1 1 kap. 1 LEK 2 Svart fiber marknad och konkurrenssituation (PTS-ER-2008:9) - i det följande kallad rapporten 2008 Post- och telestyrelsen 11

för förhandsreglering. PTS konstaterade dock att det fanns väsentliga problem på marknaden som hade att göra dels med TeliaSoneras dominans, dels med marknadens strukturella förutsättningar. Förhoppningen var att vissa av dessa problem skulle kunna lösas utan förhandsreglering. Genom att tillgången till fiberbaserad infrastruktur har stor betydelse för utvecklingen av marknaden för elektronisk kommunikation var PTS tydlig med att en uppföljning av marknadens förutsättningar skulle genomföras redan inom ett år och att förändringar i positiv bemärkelse skulle kunna utläsas. Detta för att återigen bedöma om förhandsreglering enligt LEK är den primära lösningen på marknadens problem. Samtidigt som denna uppföljning sker genomför PTS även marknadsanalyser enligt LEK av bland annat marknaden för nätinfrastrukturtillträde (marknad 4) och bitström (marknad 5). En marknadsanalys av terminerande avsnitt av hyrda förbindelser (marknad 6) kommer också att följa med början under år 2009. Marknadsförutsättningarna för fiberbaserad infrastruktur granskas även för dessa marknader, vilket tagits hänsyn till i innehållet i denna rapport. 1.1 Syfte Syftet med denna analys är att följa upp resultatet och bedömningarna i den rapport som PTS slutförde under våren 2008 vad gäller svart fiber. I syftet innefattas att bedöma om marknadsförutsättningarna är desamma eller har ändrats samt om det vid denna tidpunkt finns konkurrensproblem på marknaden för svart fiber som motiverar förhandsreglering. Rapporten är beskrivande och kan fungera som underlag för PTS framtida SMP-arbete. Det ingår även att lämna förslag på hur identifierade problem kan lösas och hur PTS kan arbeta vidare med dessa. Detta arbete har huvudsakligen gjorts utifrån följande frågeställningar: Överensstämmer marknadsförutsättningarna med den tidigare rapporten? Om inte vilka förändringar har skett? Hur har de olika aktörerna valt att agera under det senaste året? Har aktörerna på marknaden ändrats? Är konkurrensproblemen oförändrade, mindre eller mer omfattande? Finns det konkurrensproblem som motiverar förhandsreglering? Vad har marknadsanalyserna på accessnätsmarknaderna fått för konsekvenser på svart fiber? Vilka konsekvenser kan/bör detta få? Post- och telestyrelsen 12

Vad har gjorts i andra länder? I vissa länder har reglering kring svart fiber och kanalisation funnits en tid, har detta fått några konsekvenser och i så fall vilka? Denna rapport behandlar inte optisk fiber i fastighetsnät och därmed inte den situation som råder för dessa vad gäller tekniskt och marknadsmässigt. PTS har som målsättning att genomföra en separat studie med inriktning på fastighetsnät under hösten 2009. 1.2 Metodbeskrivning Som underlag för den här studien har PTS haft en dialog med marknadens olika aktörer såsom operatörer, intresseorganisationer samt andra myndigheter. PTS har hämtat kvantitativ fakta från en mängd undersökningar som Svensk Telemarknad 2008 3, Bredbandskartläggning 2008 4, Individundersökningen 2008 5 och Bred och långsiktig analys för området elektronisk kommunikation 6. Den information som PTS samlat in och analyserat inom ramen för marknadsanalyserna av nätinfrastrukturtillträde (NIT) och bitström, har också varit underlag för denna studie, däribland en fördjupning kring möjligheterna av tillträde till TeliaSoneras kanalisation. 7 PTS har arbetat med denna rapport under perioden mars juni 2009. I arbetet har även Annika Järvebro från konsultföretaget A-focus medverkat. 3 Svensk Telemarknad 2008 PTS-ER-2009:21 4 Bredbandskartläggning 2008 en geografisk översikt av infrastrukturen för bredband i Sverige (PTS- ER-2009:8) 5 Individundersökningen 2008 - Svenskarnas användning av telefoni och Internet (PTS-ER-2008:24) 6 Bred och långsiktig analys för området elektronisk kommunikation (PTS-ER-2009:2) 7 Dnr. 07-11757, aktbil. 40 Post- och telestyrelsen 13

2 Vad är målet på svenska marknaden för elektronisk kommunikation? Enligt LEK är målen för sektorn elektronisk kommunikation följande. Enskilda och myndigheter ska få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. De främsta medlen för att uppnå målet ska enligt LEK vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att främja internationell harmonisering. Staten ska ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden. En väl fungerande konkurrens anses således vara det bästa sättet att uppnå slutmålet, och kan sägas vara ett delmål på vägen mot att tillförsäkra alla i Sverige tillgång till effektiva, prisvärda och säkra elektroniska kommunikationer. 8 Konkurrens kommer inte att vara ett tillräckligt medel för att tillgodose efterfrågan på tjänster från alla slutanvändare. På vissa platser i Sverige kommer problemet i första hand att vara att några tjänster inte alls finns tillgängliga, eller att endast tjänster av lägre kvalitet kommer att tillhandahållas. I de fall kommersiella förutsättningar för att anlägga infrastruktur med hög kapacitet inte finns saknas möjligheter att tillhandahålla många typer av tjänster. I dessa områden är det andra åtgärder än konkurrensfrämjande åtgärder som måste vidtas för att garantera slutkundernas tillgång till tjänster. Där är det snarare frågan om hur man kan tillse att nödvändig infrastruktur och tjänsteleverantörer alls finns. Att slutkunderna kan få tillgång till en tjänst är det första steget mot att uppnå målet inom området elektroniska kommunikationer. I de områden där det, i varierande grad, finns förutsättningar för kommersiella initiativ är det däremot PTS uppgift att ta nästa steg och se till att marknaden fungerar väl. Tanken är att ökad konkurrens kommer slutkunderna till nytta i form av ökat utbud av prisvärda tjänster. I avsaknad av konkurrens saknas incitament att utveckla bättre, effektivare och mer prisvärda tjänster eftersom slutkunderna inte kan välja alternativa leverantörer. För att uppnå slutmålet krävs därför att det finns fungerande marknadsmekanismer. Denna konkurrens kan tillskapas på flera nivåer av förädlingskedjan, från infrastruktur- eller 8 Detta är den vision PTS formulerat för att sammanfatta syftet med myndighetens verksamhet, se mera om detta Bred och långsiktig analys för området elektronisk kommunikation ( PTS-ER-2009:2). Post- och telestyrelsen 14

infrastrukturbaserad konkurrens till tjänstekonkurrens av sådant slag att det endast är slutkundsapplikationen som tillhandahålls av olika operatörer. I vissa fall kan det finnas en konflikt mellan de olika delmålen. PTS prioriterar då det alternativ som bedöms ge störst positiv effekt för den långsiktiga konsumentnyttan. Ibland kan det vara svårt att avgöra vilket alternativ som har denna effekt. Om en åtgärd till exempel medger en operatör att ta ut vissa monopolvinster, kan detta göra att denne kan bygga ut eller uppgradera nätet utöver vad som skulle ha varit möjligt i en situation med fungerande konkurrens. Detta ger positiva effekter för vissa konsumenter som annars kanske inte haft möjlighet att få vissa tjänster alls och negativa för andra som kanske får ett sämre utbud eller högre priser än de fått i en situation med fungerande konkurrens. 2.1 Verktyg för att främja konkurrensen Vilka verktyg har då PTS för att arbeta för målet om största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet? Till att börja med har PTS möjlighet att sammanställa information om marknaden och vad som sker eller kan komma att ske där. Detta kan indirekt hjälpa marknadsaktörerna att fatta beslut som långsiktigt skapar möjligheter för bestående konkurrens. Inom ramen för detta har PTS möjlighet att utföra beskrivningar och olika typer av marknadsanalyser som till exempel denna rapport. Resultatet publiceras bl.a. i återkommande rapporter om marknadsutvecklingen inom olika segment av marknaden för elektronisk kommunikation. PTS kan också påtala behov av åtgärder som faller utanför myndighetens mandat. Exempelvis kan PTS lämna förslag på lagändringar till regeringen. Utöver detta har PTS särskilda verktyg som följer av LEK. Inom området konkurrens har PTS ålagts ansvar att se till att denna fungerar med hjälp av åläggande av särskilda skyldigheter. Dessa regler följer direkt av EU-direktiv, närmast ram- och tillträdesdirektiven, 9 och återfinns i kapitel 4 och 8 LEK. De föreskriver att PTS fortlöpande ska fastställa vilka produkt- och tjänstemarknader som har sådana egenskaper att det kan vara motiverat att införa skyldigheter enligt LEK. Vid fastställandet ska PTS beakta kommissionens rekommendation om relevanta marknader. När en marknad fastställts ska PTS gå vidare och analysera om det finns en operatör med 9 Europaparlamentet och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster respektive Europaparlamentet och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter. Post- och telestyrelsen 15

betydande inflytande (Significant Market Power, SMP) på marknaden. I så fall ska PTS ålägga denne skyldigheter enligt 4 kap. LEK. PTS har därefter möjlighet att följa upp dessa beslut genom tillsyn och tvistlösning. Bakgrunden till dessa särskilda bestämmelser om konkurrensfrämjande reglering är att marknaderna inom området elektronisk kommunikation länge ansetts ha vissa särdrag. Detta har delvis sin bakgrund i de monopolförhållanden som tidigare rådde inom teleområdet. Till detta kommer vissa speciella förhållanden som försvårar för nya operatörer att etablera sig och verka på marknaden. Tillgången till elektroniska kommunikationsnät för att erbjuda tjänster till företag, organisationer och konsumenter är avgörande för flertalet elektroniska kommunikationstjänster. Samtidigt är anläggandet av infrastruktur för elektroniska kommunikationstjänster ofta mycket kostsamt. Detta innebär att de aktörer som redan äger nät till exempel kan stänga ute andra från sina nät eller sätta priserna för att utnyttja näten så högt att andra operatörer får svårt att konkurrera. Olika former av konkurrensfrämjande reglering har således funnits länge i Europa långt innan det nuvarande systemet. Såvitt gäller svart fiber fanns för svenskt vidkommande en reglering enligt telelagen (1993:597) som bl.a. innebar att TeliaSonera och Stokab skulle tillhandahålla svart fiber om tillgänglig kapacitet fanns. Bakgrunden var att etablering av fiber i Sverige startades tidigt relativt andra länder, och att det fanns såväl utbud som efterfrågan av tjänsten svart fiber samtidigt som marknaden hade konkurrensrelaterade problem. Denna reglering upphörde 2003 då LEK trädde i kraft och sedan dess har svart fiber varit oreglerat. 10 I praktiken får kommissionens rekommendation om relevanta marknader en stor betydelse för PTS marknadsanalyser enligt 8 kap. LEK. De marknader som räknas upp där anses typiskt sett ha sådana egenskaper att de kräver att särskilda skyldigheter åläggs. Det ankommer på respektive lands regleringsmyndighet att undersöka om så är fallet även i det egna landet. Rekommendationen är dock inte tänkt att vara uttömmande det är möjligt att definiera marknader som avviker från dem i rekommendationen om marknadssituationen föranleder det. Det finns ingen särskild grossistmarknad för svart fiber upptagen i rekommendationen. Däremot har marknaden för nätinfrastrukturtillträde (den nya marknaden 4) getts en ny, teknikneutral utformning. Denna marknad ska numera kunna inkludera svart fiber. PTS har utarbetat ett utkast till beslut rörande denna marknad och har då ålagt TeliaSonera skyldigheter avseende 10 För mer information om tidigare reglering se rapporten 2008 (PTS-ER-2008:9), s. 30. Post- och telestyrelsen 16

tillträde till svart fiber i viss utsträckning. Detta utvecklas i avsnitt 7.7. Det är dock fullt möjligt att även reglera svart fiber utanför marknad 4 om marknadssituationen kräver det. Dessa är alltså de redskap som står till PTS förfogande för det fall myndigheten konstaterar att de allvarliga problem på grossistmarknaden för svart fiber som identifierades i den förra rapporten alltjämt kvarstår. Post- och telestyrelsen 17

3 Optisk fiber i elektroniska kommunikationsnät Redan i rapporten 2008 beskrev PTS hur optisk fiber används i elektroniska kommunikationsnät. Det finns emellertid anledning att utveckla den beskrivningen. Idag består elektroniska kommunikationsnät av en mängd olika transmissionstekniker. Dessa transmissionstekniker har olika egenskaper och förutsättningar för att erbjuda olika typer av slutkundstjänster. Att optisk fiber är en transmissionsteknik som blir alltmer betydelsefull i elektroniska kommunikationsnät råder det vid det här laget inga tvivel om. Oavsett vilken tjänst som slutkunden köper och på vilken transmissionsteknik som den levereras över i accessnätet för att nå slutkunden är det optisk fiber som till slut tar vid som transmissionsteknik. Optisk fiber bör betraktas ur två perspektiv: - Ett alternativt sätt att ansluta slutkunder med tillsammans med xdsl, kabel-tv, mobila radioanslutningar (2G och 3G) m.fl. - En förutsättning som byggsten i elektroniska kommunikationsnät för att nå fram med moderna elektroniska kommunikationstjänster till slutkunder oavsett anslutningsform och såväl i trådbundna som trådlösa nät. För att ansluta slutkunder används en mängd olika tekniker, både trådbundna och trådlösa. Längre bak i nätet ökar överföringsvolymerna, vilket gör att optisk fiber är den teknik som föredras. Hur nära slutkunden transmissionstekniken övergår till optisk fiber varierar bland annat beroende på geografisk plats, kundunderlag och vilken transmissionsteknik som slutkunden är ansluten med. Det som gör optisk fiber unikt är dess kombinationer av följande egenskaper: - Hög överföringskapacitet. - Framtidssäker. - Hög kvalitet, dvs. den är robust och avger begränsade störningar relativt andra transmissionstekniker, i stort sett endast avgrävning medför avbrott på kabeln. - Kan användas hela vägen från punkt A till punkt B, eller för olika delar i nätet mellan punkterna A till B. - Kan användas i kombination med andra tekniker. Post- och telestyrelsen 18

- Kan användas som infrastruktur i elektroniska kommunikationsnät i såväl stamnät som accessnät. Optisk fiber används ibland som transmissionsteknik för att ansluta en slutkund, en telestation, ett kopplingsskåp eller en mobil basstation. Betydelsen av denna anslutning beror på dels vilka slutkundstjänster som ska produceras, dels på hur det fiberoptiska nätet ser ut i resterande delar av nätet, dvs. utbredningen av resten av optisk fiberinfrastruktur. Ur ett slutkundsperspektiv är de tjänster som kan erhållas genom optiska fiberförbindelser i stort sett samtliga elektroniska kommunikationstjänster som distribution av TV-kanaler, telefoni, videotjänster, bildkommunikation, interaktiva verktyg, spel, betaltjänster med mera. Bakgrunden till behovet av fiber är givetvis en allt större och mer frekvent användning av moderna och kapacitetskrävande tjänster från privatpersoner och företag vilket ställer krav på högre överföringskapacitet. Kunden kan dock värdera andra egenskaper som pris och/eller mobilitet högre än kapaciteten, men generellt stiger kundernas efterfrågan på kapacitet successivt. 11 Genom att fiberoptisk infrastruktur används även som en komponent för de mobila näten, i form av transmissionen mellan basstationerna, så är även optisk fiber en insatsvara i produktionen av elektroniska kommunikationstjänster i de mobila näten. I takt med att slutkunderna efterfrågar mer avancerade tjänster och bättre anslutningar med högre transmissionskapacitet till sina mobila terminaler blir även betydelsen av fiber för mobila nät allt högre. Den allt större efterfrågan av bandbreddskrävande tjänster har också bevisats genom ett flertal både nationella och internationella mätningar där Sverige ligger högt placerad såväl i tillgången till, och användningen av, bredbandstjänster samt penetrationen av fiber/lan 12. Optisk fiber är således en förutsättning i stora delar av den fysiska infrastruktur som redan är etablerad och behovet kommer att växa vilket medför ytterligare etablering av fiber i olika typer av elektroniska kommunikationsnät. För en optimal situation, ur kapacitetssynpunkt, ska det finnas optisk fiber hela vägen fram till en slutkund eller till en mobil basstation. Genom att fibernätet inte är fullständigt utbyggd är detta ovanligt idag. Ofta saknas fiber någonstans på vägen. Stora delar av stamnätet består av optisk fiber och tekniken finns oftast in till kommunhuvudorter. Andelen fiber inom orter varierar dock i stor utsträckning från att i vissa kommuner ha ett väl utbyggt fibernät, till exempel 11 Enligt Svensk Telemarknad 2008 uppgick trafiken för mobila datatjänster till 13 720 Tbyte, vilket motsvarar en ökning med 526 procent jämfört med 2007. 12 Bredbandskartläggningen 2008 (PTS-ER-2009:8, sid 30-43) och Bred och långsiktig analys för området elektronisk kommunikation (PTS-ER-2009:2). Post- och telestyrelsen 19

Hudiksvall där det kommunala stadsnätet uppges nå 95 procent av kommuninvånarna 13 eller Sundbyberg där 70 procent av fastigheterna var anslutningsbara till det kommunala stadsnätet redan under 2008 14, till att det i vissa kommuner endast finns fiber fram till vissa kundtäta områden och att det i vissa orter helt saknas fiber. Konsekvensen av att det saknas optisk fiber i ett elektroniskt kommunikationsnät varierar. Det kan antas att om optisk fiber saknas så finns det en alternativ transmissionsteknik. Konsekvensen beror därför på egenskaperna hos den alternativa tekniken. Tjänstens egenskaper kan aldrig bli bättre än vad egenskapen i transmissionstekniken medger. Genom att det inte finns någon annan teknik som medger samma kvalitet och kapacitet som optisk fiber så sätts begränsningen av den teknik som medger sämst överföringskapacitet och/eller kvalitet som används någonstans för att producera tjänsten. Man skulle kunna säga att förbindelsen aldrig blir bättre än sin svagaste länk. traditional copper local loop 25 Mbit/s copper pair street cabinet copper pair MDF / DSLAM optical fibre FttCabinet 40 Mbit/s copper pair SC/ DSLAM optical fibre MDF* / ODF optical fibre Depending on whether MDF are phased out or not FttBuilding copper pair 100 Mbit/s Distribution point optical fibre ODF optical fibre FttHome 1000 Mbit/s optical fibre ODF optical fibre Figur 1 Schematisk beskrivning av olika fasta accesslösningar. 13 http://www.fiberstaden.se/ 14 Förvaltaren; I mina kvarter nr 3-08 Post- och telestyrelsen 20

I ovanstående figur visas variationer över hur nära slutkunden optisk fiber kan finnas. Den här situationen fortsätter om man går ännu längre bakåt i nätet, dvs. det finns situationer när koppar är transmissionsteknik från MDF/DSLAM till nästa telestation osv. Ju närmare stamnätet man kommer desto större sannolikhet blir det att transmissionstekniken övergår till optisk fiber. Så är också fallet i mobila nät där anslutning av basstationer kan ske till exempel med hjälp av radiolänk, koppar och fiber, med skillnad i kvalitet och kapacitet som följd. radiolänk Koppar/fiber/ radiolänk MSC Internet PSTN fiber koppar Figur 2 Schematisk beskrivning av olika anslutningar till mobila basstationer. 3.1 Förädlingskedjan för optisk fiber Oupplyst fiber är s.k. passiv infrastruktur, det finns ingen aktiv utrustning på fibern som lyser upp den och gör den aktiv. För att anlägga fiber, aktivera den och sedan producera tjänster på den krävs förädling i flera nivåer. Nedan följer en beskrivning av förädlingskedjan för tjänster producerade på optisk fiber. Post- och telestyrelsen 21

Slutkundsprodukter ex. Internetaccess, TVkanaler, telefoni. Slutkundsanslutning - ex. hyrda förbindelser, bitströmsaccesser. Transmission aktiverade kablar, ex. upplyst fiber, våglängder. Kabel ej aktiverade kablar, ex. svart fiber. Kanalisation ex. rör för kabel. Figur 3 Förädlingskedjan beträffande optisk fiber. 3.1.1 Kanalisation ex. rör för kabel Kanalisation är s.k. passiv infrastruktur och används i markförlagda elektroniska kommunikationsnät för anläggning av optiska fiberkablar och kopparkablar. Som kanalisation betraktas de fysiska utrymmen och tillhörande faciliteter i vilka kablar eller dylikt kan anläggas utan att skadas vilket omfattar rör i olika varianter, kabelbrunnar, tunnlar och rännor. Kanalisation är således inte ett enhetligt begrepp utan kan förekomma i många olika varianter. Jämfört med att erbjuda mer förädlade elektroniska kommunikationstjänster är verksamheten för att anlägga fysisk infrastruktur som kanalisation till stora delar en annan. För att anlägga kanalisation krävs en organisation med personal som innehar kompetens, maskiner, lokalt placerade drift- och servicepersonal (i egen regi eller genom avtal med entreprenörer) samt avtal med markägare vanligen i form av markavtal eller ledningsrättsavtal. De som äger kablar för elektroniska kommunikationsnät äger också kanalisation för densamma. Förekomsten av, och typ av, kanalisation varierar Post- och telestyrelsen 22

med när i tiden infrastrukturen är förlagd och var den är förlagd. Till exempel finns det betydligt mer kanalisation i accessnät jämfört med i stamnätet och det finns mer cement i gammal kanalisation och mer plast i nya delar. Störst enskild ägare av kanalisation är TeliaSonera, främst genom att företaget har tillgång till kanalisation i vilken kopparkablar är förlagda. Sådan kanalisation kan vara möjlig att använda även för etablering av fiber. Eftersom TeliaSonera också äger fiber har företaget i viss utsträckning kanalisation för detta syfte. Även stadsnäten äger kanalisation i de lokala områden där de verkar. Andra kanalisationsägare är till exempel Tele2, Telenor, TDC, Vattenfall, Banverket. Samtliga dessa ägare har kanalisation med optisk fiber. Det finns ingen egentlig marknad där utrymme för kanalisation säljs och köps, förutom ett begränsat byte av utrymme mellan olika kanalisationsägare. Det betyder att för närvarande är tillgången till kanalisation starkt knutet till tillgången till nästa steg i förädlingskedjan, dvs. kablar. Till viss del kan tillgången till kanalisation underlätta etablering av fiber, se vidare avsnitt 5.2. 3.1.2 Kabel ej aktiverade kablar, ex. svart fiber I kanalisation läggs kablar för elektroniska kommunikationsnät, antingen kopparkablar eller optiska fiberkablar. I denna nivå av förädlingskedjan är dessa kablar inte aktiverade, dvs. det saknas aktiv utrustning. För optisk fiber motsvarar detta s.k. svart fiber. Idag nyanläggs i stort sett endast optisk fiber vilken främst läggs ner i marken tillsammans med någon form av kanalisation. Fiber är betydligt känsligare än en kopparkabel och som regel läggs fibern i kanalisation i form av plaströr, åtminstone i stadsmiljö. Det är ovisst hur mycket kapacitet som en optisk fiber kan medge men i dagsläget brukar man tala om kapaciteter på 155 Mbit/s 1 Tbit/s. Finns det fiberfärdig kanalisation på plats så underlättas fiberanläggningen genom att man inte behöver gräva eller bara gräva delar av den sträcka som ska anläggas. En aktör som har tillgång till kanalisation kan således anlägga optiska fiberkablar till en lägre kostnad och på kortare tid än en aktör som helt saknar kanalisation. Genom tillgång till svart fiber eller kopparkablar kan nästa steg i förädlingskedjan nås. Infrastrukturägare finns främst i form av ägare till kopparkablar (för telenät eller kabel-tv) och optiska fiberkablar. Kablar är främst markförlagda men det förekommer även luftburna kablar. Störst enskild ägare av ej aktiverade kablar är TeliaSonera. TeliaSonera är ägare av det kopparbaserade telenätet och är också den största enskilda ägaren av fiberbaserad infrastruktur i Sverige. TeliaSonera har det enda nätet med nationell utbredning i såväl stamnät som accessnät. Det torde inte vara möjligt för någon annan att bygga ett nät med en täckning motsvarande TeliaSoneras samlade infrastruktur. Näst störst är Banverket som har optisk fiber längs med banvallarna. Andra aktörer som har Post- och telestyrelsen 23

fiberinfrastruktur i stamnät som uppgår till ett par till tre procent av täckningen är till exempel Telenor, Tele2, TDC, Svenska Kraftnät och Vattenfall. Stadsnäten, dvs. lokala fibernät som ofta är kommunalt ägda, har tillsammans relativt stora tillgångar av fiberkablar. Dessa är lokalt avgränsade och utgör således inte något nationellt nät. Tillträde till kablar säljs i viss utsträckning. Tillträde till TeliaSoneras kopparkablar är reglerat sedan flera år tillbaka (s.k. LLUB ) och säljs i stor omfattning. 15 Efterfrågan på svart fiber är stor från aktörer som saknar fysisk infrastruktur, men som har sådan verksamhet att oförädlad nätkapacitet är en viktig insatsvara. Svart fiber säljs i varierande utsträckning av olika innehavare av fysisk infrastruktur. PTS har föreslagit att tillträdet till delar av TeliaSoneras fiberinfrastruktur ska regleras. Hittills har svart fiber varit, och är delvis fortfarande, en tjänst som endast vissa fiberägare vill och kan tillhandahålla. Anledningen till att en nätägare inte alltid tillhandahåller svart fiber som tjänst är att aktören: - Vill agera högre upp i förädlingskedjan då den anser att affärens ekonomiska marginal är betydligt bättre. - Saknar optisk fiber i den utsträckning att de kan sälja det vidare som oförädlad tjänst antingen genom brist på kapacitet eller sträckning. - Vill begränsa/försämra andra aktörers möjligheter till att konkurrera högre upp i förädlingskedjan. Det finns två tekniska huvudlösningar att välja på för fiberaccessnät, s.k. AON (Active Optical Networks) och PON (Passive Optical Networks). Ett AON använder aktiv utrustning för att styra trafiken från och till slutkunderna. Alla berörda abonnenter ansluts med egen fiber till den aktiva utrustningen, s.k. punkt-till-punkt-teknik. PON karaktäriseras av typen punkt-tillmultipunktsystem, där passiva optiska komponenter används för att samutnyttja en gemensam fiber i delar av nätinfrastrukturen för flera abonnentanslutningar. Beroende på hur ett fiberaccessnät utformas kan det vara olika svårt att tillhandahålla kablar i form av svart fiber. 3.1.3 Transmission aktiverade kablar, ex. upplyst fiber, våglängder För att kunna producera elektroniska kommunikationstjänster behöver kablarna aktiveras. Det görs genom att ansluta våglängdsutrustning till en optisk fiber, därigenom lyses den optiska fibern upp med ett antal våglängder. 15 Utkast till beslut på marknaden för nätinfrastrukturtillträde av den 17 juni 2009, avsnitt 10.5 s. 163 (dnr 07-11757, aktbil. 41) Post- och telestyrelsen 24

Varje våglängd utgör en egen transmissionskanal och har en viss begränsad kapacitet. En aktör som har tillgång till en svart fiber får själv ansluta den aktiva utrustning som krävs för att få fibern upplyst. Ju större kontroll en aktör har av den aktiva utrustningen desto större frihet har aktören att utveckla nya, och vidareutveckla befintliga, erbjudanden till sina kunder. Aktören kan själv styra behovet av förändringar såsom en uppgradering, kvalitetsändringar, kapacitetsändring. Samtidigt gäller att en aktör som har tillgång till ej aktiverade kablar kan aktivera dessa till en lägre kostnad och på kortare tid än en aktör som helt saknar kablar. Genom en upplyst fiber kan nästa nivå av elektroniska kommunikationstjänster produceras. Alternativet till detta är att köpa en färdig våglängdsprodukt. Våglängder är en betydligt mindre marknad än marknaden för svart fiber och uppgår endast till en tiondel av omsättningen av svart fiber (ca 190 miljoner kronor). Våglängder används idag främst i stamnätet och därutöver i begränsad utsträckning. Potentiella köpare anser att det finns en komplexitet i att använda våglängder för mer spridda nätstrukturer, en komplexitet som uppstår ju närmare slutkundernas accesser man kommer i nätet. Denna komplexitet medför en dyr utrustning som i de flesta fall gör det oekonomiskt även för leverantörerna att idag producera våglängder i accessnätet. Enligt uppgifter från operatörerna kan en våglängd idag medge överföringskapacitet på cirka 10 Gbit/s. Det går också att koppla samman fyra kanaler och på så sätt få en kapacitet på 40 Gbit/s. Dessa kapaciteter anses idag räcka gott och väl till för den överföring som sker i stamnätet. Elva aktörer uppgav till PTS att de sålde våglängder till grossistkunder i Sverige under 2008. Störst aktör är Banverket som säljer våglängder i sitt nationella stamnät. Försäljningsvärdet uppgår till knappt hälften av marknadens värde. Banverket kan till följd av bristande tillgångar till antal fiberkablar lägst verka på denna nivå av förädlingskedjan och saknar möjlighet att gå ner i förädlingskedjan och sälja tjänsten svart fiber. Näst störst är TeliaSonera som har strax under 20 procent av marknadens intäkter. TeliaSoneras marknadsandel är betydligt högre för 2008 än 2007 vilket har sin bakgrund i att TeliaSonera börjat sälja våglängdsprodukten Skanova Accesskapacitet som alternativ till svart fiber i accessnätet. Noteras bör att enligt de uppgifter som PTS erhållit ter det sig som att det i praktiken sällan är någon våglängdsutrustning påkopplad till den aktuella fiberkabeln, vilket innebär att det oftast är en svart fiber som TeliaSonera levererar. Även om det i praktiken är en svart fiber-tjänst som sålts är sannolikt intäkterna registrerade som försäljning av våglängder. TeliaSonera har därmed fördelen att, till skillnad från flertalet operatörer, kunna pendla mellan samtliga steg i förädlingskedjan och Post- och telestyrelsen 25

utnyttja de resurser som finns optimalt såväl ekonomiskt som konkurrensmässigt. 3.1.4 Slutkundsanslutning ex. hyrda förbindelser, bitströmsaccesser Hyrda förbindelser är en tranmissionstjänst som ger en dedikerad nätkapacitet mellan två nätanslutningspunkter. En våglängdsprodukt kan således sägas vara en form av en hyrd förbindelse. 16 En bitström är en virtuell förbindelse som används för att ansluta slutkunder. Till skillnad från en hyrd förbindelse behöver den inte ha en viss dedikerad kapacitet. Både hyrda förbindelser och bitström är i stort sett oberoende av den teknik och de medier som används för att tillhandahålla tjänsten och kan därmed tillhandahållas över både koppar, fiber och radiolänk. För att producera hyrda förbindelser krävs att operatören ansluter all nödvändig ändutrustning samt sköter övervakning och service. Hyrda förbindelser används och köps som en anslutning antingen av företagskunder eller av aktörer som avser att producera slutkundsprodukter dvs. som del av andra operatörers infrastruktur. En hyrd förbindelse där accessförbindelsen är producerad på koppar medger idag, enligt uppgift från operatörerna, max 10 Mbit/s vilket kan jämföras med en optisk fiberförbindelse som i stort sett kan medge vilken kapacitet som önskas. Företagskunder kräver ofta kapaciteter som överstiger 10 Mbit/s, och om ett kundföretag ska investera i en ny ITmiljö så är ofta kraven en optisk fiberförbindelse. Hyrda förbindelser används således på liknande sätt som tjänsten svart fiber, dvs. att ansluta basstationer, telestationer och slutkunder. Problemet är dock att dessa hyrda förbindelser hittills främst varit producerade på koppar, och att dessa nu inte längre kan motsvara kundernas krav på överföringskapaciteter. Det gäller i samtliga tre typer av användning. För att producera bitström krävs viss aktiv utrustning. Denna varierar beroende på vilken typ av infrastruktur det är fråga om. Det operatören erhåller är ett virtuellt, eller icke-fysiskt, tillträde i form av dataöverföring mellan slutkunden och den köpande operatörens nät. Tjänstens förädlingsgrad kan variera beroende på om överföringstjänsten tillhandahålls med eller utan ip-kapacitet, och med eller utan vissa andra funktionaliteter. Generellt kan en bitströmstjänst differentieras vad gäller en rad parametrar såsom kvalitet, prioritet och kapacitet. Den köpande operatörens krav bestäms av vilka slutkundstjänster denne avser att tillhandahålla. 16Jfr PTS bedömning av produkten Skanova Accesskapacitet i beslut den 23 april 2008, dnr. 07-11592 Post- och telestyrelsen 26

En tjänsteleverantör som har tillgång till såväl koppar som optisk fiberbaserad infrastruktur har i detta läge ett flertal valmöjligheter. Leverantören kan erbjuda slutkunden en kopparbaserad hyrd förbindelse (eller bitströmstjänst). Leverantören kan också anlägga en optisk fiberkabel till slutkunden och erbjuda tjänster baserade på denna och därmed erbjuda en anslutning med högre kapacitet. En annan möjlighet är att rekommendera kunden att själv investera i en optisk fiberanslutning så att den sedan kan erbjuda tjänster på denna. De aktörer som saknar egen infrastruktur har givetvis inte samma möjligheter, utan de måste först se till vilka grossisttjänster som finns att tillgå. Saknas framdragen optisk fiberkabel i kombination med att fiberleverantören konkurrerar om slutkundsaffären, vilket inte är en ovanlig situation, är det sannolikt små möjligheter för grossistkunden att få fiberleverantören att anlägga optisk fiber för att senare sälja den till sin konkurrent. På denna nivå av förädlingskedjan blir det mer tydligt vilka fördelar en vertikalt integrerad aktör har, jämfört med de aktörer högre upp i förädlingskedjan då de konkurrerar om samma marknader/kunder. Hyrda förbindelser i grossistledet omsatte ca 1,6 miljarder kronor under 2007. Störst aktör, utifrån försäljningsvärdet, är TeliaSonera som står för två tredjedelar av intäkterna på grossistmarknaden och drygt hälften av totalmarknaden (grossist och slutkund). Övriga stora aktörer på grossistmarknaden är Banverket, Svenska Kraftnät, TDC, Tele2 och större stadsnät. En kund som köper hyrda förbindelser eller en bitströmtjänst vidtar inga åtgärder för att erhålla en användbar överföringstjänst och behöver inte köpa eller installera ändutrustning eller sköta driftövervakning själv, det ingår i tjänsten. I båda fallen erhåller grossistköparen en tjänst med begränsningar avseende kapacitet och andra kvalitetsparametrar. Tjänsterna saknar därför den flexibilitet som karaktäriserar svart fiber. Jämfört med upplyst fiber såsom våglängder så är en hyrd förbindelse än mer förädlad med en dedikerad bandbredd. En köpare av sådana tjänster har inte heller den kontroll som en köpare av svart fiber har, i och med att köparen inte själv kontrollerar den aktiva utrustningen. 3.1.5 Slutkundstjänster ex. Internetaccess, TV-kanaler, telefoni På slutkundsanslutningen produceras elektroniska kommunikationstjänster i form av tjänster till slutkunder såsom Internetaccess, TV-kanaler och telefonitjänster. Dessa är en förutsättning för att kunna få ta del av innehållstjänster till exempel nationella/internationella samtal, TV-program, hemsidor, spel m.m. Anslutningarna produceras på tillgängliga transmissionstekniker som koppar, optisk fiber och radiobaserade lösningar. Post- och telestyrelsen 27

Tjänsterna produceras på aktiv infrastruktur som PSTN, xdsl, Kabel-TV, GSM, UMTS, WiMAX m.fl. På denna förädlingsnivå finns ingen grossistmarknad utan kunden är också slutanvändaren dvs. privatkunder, företagskunder och det allmänna. Deras krav på överföringshastighet, QoS, mobilitet, säkerhetsnivåer i kombination med faktisk tillgång till fysisk infrastruktur styr vilken tjänst de kommer att köpa, av vem och vilken transmissionsteknik som kommer att användas. En stor del av Sveriges befolkning har idag tillgång till flera olika anslutningsmöjligheter. Vad en aktör som saknar egen infrastruktur kan erbjuda beror dock på vad de kan få tag på för insatsvara i tidigare steg av förädlingskedjan samt var i nätet den kan få tag på den. Det finns idag cirka 40 aktörer som enligt telepriskollen erbjuder Internetanslutning baserad på fiber-lan i Sverige Den högsta kapaciteten som erbjuds är 100 Mbit/s. Detta kan jämföras med 18 aktörer som erbjuder anslutning via kabel-tv med högsta kapacitet på 50 Mbit/s och cirka 50 aktörer som erbjuder anslutning via telejacket med högsta kapacitet på 24 Mbit/s. Den största enskilda aktören vid utgången 2008, utifrån antal fasta bredbandsabonnemang, är TeliaSonera som hade en marknadsandel på 39 procent. Därefter kommer Telenor-koncernen (B2 Bredband, Glocalnet och Telenor Sverige) med cirka 21 procent av de fasta bredbandsabonnemangen till slutkunder. 3.1.6 Sammanfattning av förädlingskedjan Sammanfattningsvis kan PTS konstatera att i varje nivå av förädlingskedjan för svart fiber kan en aktör som agerar på en tidigare nivå föra med sig fördelar in i nästa nivå. En aktör som kontrollerar tillgången på fysisk infrastruktur kan således överföra fördelarna till nästa marknad, genom att kontrollera i vilken utsträckning och på vilka villkor andra operatörer får tillträde till denna. Denne aktör kan sedan föra denna makt vidare till nästa nivå och hela vägen till slutkundsmarknaden. På så sätt kommer ofta de konkurrensproblem som beror på en snedfördelning av marknadsmakten på en marknad föras över till en marknad som bygger på insatsvaror från denna. Med konkurrensrättslig terminologi talar man om uppströms- respektive nedströms liggande marknader för att beskriva flödet i en produktionskedja. Man skulle kunna säga att konkurrensproblemen rinner nedåt till nedströms liggande marknader. En infrastrukturägare som är vertikalt integrerad och har verksamhet och tillgångar i samtliga steg i förädlingskedjan har stora fördelar genom tillgången till den fysiska infrastrukturen vilket är en fördel som aktörer som saknar dessa tillgångar inte kan ändra på. En infrastrukturägare kan alltså föra med sig den makt kontrollen över infrastrukturen ger till nästa förädlingssteg och nästa Post- och telestyrelsen 28

om aktören inte delar med sig. En infrastrukturägare kan ju välja att endast vara verksam på denna nivå. I det fall aktören är vertikalt integrerad har denne - även i den utsträckning aktören lämnar andra visst tillträde till infrastrukturen - alltid ett försprång i detta hänseende framför sina konkurrenter. Problemen till följd av dessa fördelar blir särskilt stora då infrastrukturägaren konkurrerar på samma slutkundsmarknad som de aktörer som också ska köpa sina insatsvaror från infrastrukturägaren. Konsekvensen av detta problem förstärks med de höga etableringshinder som finns om en aktör skulle vilja försöka ta sig ner i förädlingskedjan och etablera fysisk infrastruktur. Slutkundsprodukter ex. Internetaccess, TVkanaler, telefoni. Aktörer: Största aktörer är TeliaSonera, ComHem, Tele2, B2 Bredband, Glocalnet Slutkundsanslutning - ex. hyrda förbindelser, bitströmsaccesser. Aktörer: Största leverantörer är TeliaSonera, Svenska Kraftnät, Verizon, Colt, stadsnät, TDC, Borderlight, Tele2 Transmission aktiverade kablar, ex. upplyst fiber, våglängder. Aktörer: En liten marknad. Största lev. är Banverket, TeliaSonera. I liten utstr även ett fåtal stadsnät, Telenor och TDC. Kabel ej aktiverade kablar, ex. oupplyst optisk fiber. Aktörer: Största kabelinnehavare är TeliaSonera, Banverket, Stadsnät - Stokab är störst, Svenska Kraftnät, Vattenfall. Kanalisation ex. rör för kabel. Aktörer: Ingen egentlig marknad, största innehavare av kanalisation är: TeliaSonera, Stadsnät Stokab är störst, Vattenfall. Figur 4 Förädlingskedjan beträffande optisk fiber inklusive aktörer verksamma i respektive nivå. Av ovanstående beskrivning framgår det att TeliaSonera är den enskilt största ägaren av fiberbaserad fysisk, infrastruktur vilket ger TeliaSonera sådana fördelar att företaget kan styra vilka grossistprodukter som ska erbjudas, i vilken omfattning och var geografiskt de tillhandahålls - både generellt och i en given situation. Då optisk fiberinfrastruktur anläggs, dvs. inte är färdigutbyggd, kan TeliaSonera också välja mellan att ge en konkurrent möjlighet att nå Post- och telestyrelsen 29

slutkunden utifrån dess krav på höga överföringskapaciteter, erbjuda grossistkunden en annan tjänst än vad grossistkunden efterfrågar, och/eller att själva erbjuda slutkunden den tjänst som slutkunden efterfrågar. Post- och telestyrelsen 30

4 Optisk fiberinfrastruktur i Sverige Som framgått ovan är det av avgörande betydelse hur infrastrukturen är fördelad givetvis för situationen på grossistmarknaden för svart fiber, men också för situationen på flera slutkundsmarknader. Förekomsten av optisk fiber varierar. Fiber är väl utbyggd i stamnätet och används i de stora nationella transportstråken. Ägarna av denna infrastruktur utgörs främst av TeliaSonera, Banverket, Svenska Kraftnät, Telenor, Tele2, TDC och Vattenfall. I förra rapporten uppskattades täckningen av den fiberbaserade infrastrukturen i Sverige totalt till drygt 130 000 kilometer per den sista juni 2007, varav TeliaSonera var den största aktören med cirka 47 procent marknadsandel. PTS kunde också konstatera att i betydligt fler än 50 procent av Sveriges tätorter är TeliaSonera ensam aktör med minst en fiberbaserad anslutningspunkt. Sedan dess har utbredningen av optisk fiberinfrastruktur växt och PTS bedömer att det fanns drygt 140 000 kilometer vid utgången av 2008. TeliaSonera hade cirka 45 procent av denna infrastruktur. Nästföljande aktör har mindre än 10 procent av fibertäckningen. Det är ett fibernät som enbart finns som stamnät och som har ett begränsat antal fiberpar som gör det omöjligt att sälja tjänsten svart fiber. Liksom tidigare har de övriga större fiberinnehavarna en andel på 2-3 procent av totala fibertäckningen i Sverige. Stadsnäten har tillsammans 25 30 procent av befintlig fiberbaserad infrastruktur. Noteras kan att offentligt ägd infrastruktur, dvs. infrastruktur ägd av statliga eller kommunala bolag, tillsammans har cirka 45 procent av befintlig fiberbaserad täckning i Sverige. Tillväxten är relativt jämt fördelat geografiskt och främst är det de lokala stadsnäten som stått för utbyggnaden, vilket också betyder att investeringar utförts i infrastruktur inom och mellan orter. Det är också på dessa delar som förtätning av fiber behövs. Förekomst av nya aktörer vad gäller etablering av fiberbaserad infrastruktur i Sverige saknas. PTS årliga Bredbandskartläggning mäter hur stor andel av befolkningen (hushåll och arbetsställen) som har grundläggande förutsättningar för att få bredband. Mätningen är således koncentrerad till slutkundsaccesser. Även resultatet från denna mätning visar på en viss utbyggnad av fiberbaserade accessnät under perioden oktober 2007 och oktober 2008. Under denna period har antalet hushåll och företag som fått grundläggande förutsättningar till bredband via fibernät ökat med över 300 000 st (cirka 10 procent). Uppgifterna visar att 3 195 000 personer och cirka 313 000 arbetsställen har grundläggande förutsättningar för att få bredband via trådbunden anslutning via fibernät Post- och telestyrelsen 31

(fiber-lan). 17 Detta är ungefär en tredjedel av Sveriges befolkning och arbetsställen. Uppgifterna visar också att tillgången till fibernät varierar mellan olika orter i Sverige och att det främst är ett tydligt tätortsfenomen, med undantag för vissa norrländska län som Västerbotten, Norrbotten och Västernorrland. En bidragande orsak till fiberutbyggnaden i dessa län är de offentliga satsningar som gjordes i början av 2000-talet i form av riktat stöd för utbyggnad av bredbandsinfrastruktur. 18 De statliga stöden för etablering av bredband var tillsammans cirka 4 miljarder kronor. Stöden började utbetalas 2001 och upphörde i december 2007. Detta har haft en effekt i stadsnätens fiberutbyggnad, vilket syns i PTS årliga mätningar i såväl bredbandskartläggningen som Svensk Telemarknad. Det är troligt att stadsnätens framtida fiberutbyggnad i accessnätet kan komma att avstanna till följd av att bidrag ej ges längre. 17 PTS; Bredbandskartläggning 2008 en geografisk översikt av infrastrukturen för bredband i Sverige; PTS-ER-2009:8 18 Bredband i hela landet (SOU 2008:40), avsnitt 5 Post- och telestyrelsen 32

Figur 5 Område med grundläggande förutsättning för bredband via fiber-lan, 2007 och 2008 Källa: PTS, Bredbandskartläggning 2008 (PTS-ER-2009:8). Nya områden med fiberanslutna fastigheter 2008 Område med fiberanslutna fastigheter 2007 Post- och telestyrelsen 33

Enligt bredbandskartläggningen beräknas cirka 81 procent av befolkningen och cirka 68 procent av arbetsställen befinna sig högst 2 kilometer från en fiberanslutningspunkt 19. Sänks avståndet till 250 meter är det dock bara strax över hälften av befolkningen och cirka 45 procent av det totala antalet arbetsställen som kan nå en fiberanslutningspunkt. Det innebär att det krävs relativt stora investeringar för att kunna ge hela befolkningen access via fiber. De stora förändringarna som sker på bredbandsmarknaden är enligt Svensk Telemarknad att: Uppringt Internet håller på att fasas ut, och minskade med 39 procent under 2008, från cirka 802 000 till cirka 490 000 abonnemang. Antalet aktiva kunder med bredband ökade med 20 procent till 3 782 000 under 2008, och abonnemang för enbart mobil paketdata stod för 80 procent av den totala ökningen. DSL-marknaden har stagnerat och ökade bara 1 procent under 2008. Tillväxten av bredbandsanslutningarna till kabel-tv har bromsat in med en tillväxt på 5 procent under 2008, efter att ha ökat med i genomsnitt 26 procent per år sedan 2002. Abonnemang via fiber eller fiber-lan har tagit över som tillväxtanslutning och ökade med 16 procent under 2008, till 590 000 stycken. Andelen hushåll som har ett abonnemang med fast bredbandsanslutning ökade från 58 till 60 procent. Andelen av befolkningen som har ett abonnemang med mobil bredbandanslutning till Internet ökade från 2 till 6 procent. Förutom en trend mot att fiber används alltmer som trådbunden bredbandsanslutning så ökar behovet av transmission med högre överföringskapaciteter till basstationer i de mobila näten. Redan idag har mobiloperatörerna investerat i fiber fram till basstationer och omfattningen varierar mellan operatör och typ av mobilnät. Uppgifter från operatörer och PTS mätningar utifrån bredbandskartläggningen visar på att 3G-näten har högst andel fiber till basstationer. Majoriteten av dessa är dock inte 19 Avser av PTS identifierade fiberanslutningspunkter i fastigheter. Post- och telestyrelsen 34

fiberanslutna. De flesta fiberanslutna basstationer finns i tätorter där basstationen finns på en fiberansluten fastighet. Genom ökad användning av mobilt bredband kommer behovet av andelen fiberanslutna basstationer att öka. Samtidigt planeras utbyggnad av nästa generations mobilnät LTE (Long Term Evolution). LTE väntas kunna ge datahastigheter på cirka 150 Mbit/s. I Sverige auktionerades frekvenser för LTE (2,6 GHz-bandet) ut under våren 2008 med följande operatörer som köpare; HI3G Access AB, Intel Capital Corporation, Tele2 Sverige AB, Telenor Sverige AB och TeliaSonera Mobile Networks AB. Med så höga datahastigheter i mobilnäten krävs att också transmissionen mellan basstationerna möjliggör dessa hastigheter. Vid utbyggnaden av LTE har operatörerna i huvudsak att välja på att ansluta dem med hjälp av optisk fiber eller radiolänk, då koppar medger för låg kapacitet. Där optisk fiber saknas behöver sådan nyanläggas i sin helhet eller med utnyttjande av befintlig kanalisation. Även radiolänk behöver anläggas antingen genom utnyttjande av befintliga siter eller genom att nya siter byggs. För att radiolänk ska bli kostnadseffektivt krävs såväl utrymme i siter som frekvensutrymme. PTS har frigjort, och kommer att frigöra, frekvenser i enlighet med de behov som operatörerna har. Däremot är det i många fall som operatörer vill samutnyttja siterna vilket medför att det lokalt uppstår frekvensbrist i befintliga siter och att nya kommer att behöva anläggas. Hur många siter eller hur mycket fiber som kommer att anläggas blir ett investeringsbeslut för operatörerna att fatta där avvägande mellan investeringskostnad, löpande kostnader och kundunderlagets potential för framtida intäkter görs. Idag uppskattar operatörerna att behovet av nya radiolänkar kommer att uppgå till minst 5 000 10 000 st. Därutöver kommer befintliga radiolänkar att kunna utnyttjas efter uppgradering till högre kapacitet och bandbredd. De höga kostnaderna för att anlägga dessa mobila nät påverkar givetvis dess utbyggnadstakt och framtida täckning. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det, liksom vid utbyggnaden av 3G, välkommet med ett samarbete mellan mobiloperatörerna vad gäller just site-/mastdelning och transmission. TeliaSonera är den aktör som har tillgång till mest utbredd trådbunden infrastruktur även till basstationer, dels i form av redan nedlagda fiberkablar, dels genom kanalisation i vilken koppar är förlagd. I den utsträckning det finns någon form av fysisk infrastruktur till basstationerna så borde även andra mobiloperatörer kunna få tillträde till denna. Uppbyggnad av LTE förväntas påbörjas i Sverige vid årsskiftet 2009/2010, med en kommersiell lansering under 2010. Förutom transmission till mobila nät så behövs allt högre överföringskapaciteter även längre bak i nätet. Detta gäller redan vid ökad användning av befintliga tekniker, men blir ännu tydligare då accesstekniken uppgraderas. En sådan pådrivande utveckling är till exempel uppgradering till Post- och telestyrelsen 35

VDSL. Om ett antal slutkunder är ansluten med till exempel koppar till närmaste nod, vilket kan vara ett kopplingsskåp eller en telestation, så kommer behovet av optisk fiber fram till detta kopplingsskåp eller telestation att bli alltmer nödvändigt. Idag är cirka 60 procent av TeliaSoneras telestationer anslutna via fiber, dvs. motsvarande som för ett år sedan. Genom att flertalet aktörer är samlokaliserade i TeliaSoneras telestationer genom LLUB blir således även de beroende av att få tillträde till denna optiska fiber. I Sverige finns det cirka 90 samlokaliserande operatörer som efterfrågar tillträde till TeliaSoneras accessnätsinfrastruktur vid drygt 2 000 telestationer. 20 Ska andra aktörer kunna erbjuda tjänster på samma villkor som TeliaSonera måste anslutningen de kan få tillträde till motsvara svart fiber då högre förädlade tjänster inte medger motsvarande egenskaper. Detta behov blir allt större. En operatör som är samlokaliserad i en station tillhörande TeliaSonera kan också ha tillgång till egen, eller av annan aktör ägd, fiber. Ur ett konkurrensperspektiv är det viktigt att låta dessa aktörer få möjlighet att ansluta sådan fiber till telestationer som de samlokaliserar med TeliaSonera. Därigenom kan andra aktörer erbjuda svart fiber till den aktör som är samlokaliserad i TeliaSoneras stationer och beroendet av TeliaSonera kan då minskas. I annat fall kommer betydelsen av den parallelletablerade fibern som finns idag att vara liten, eftersom TeliaSonera då kan använda sig av att man i sin egenskap av f.d. monopolist har kontroll över de telestationer där operatörerna historiskt varit tvungna att lokalisera sig. Med utvecklingen mot NGA anses också att kopplingsskåpen kommer att anslutas med optisk fiber och att vissa telestationer då inte behövs. Enligt de aktörer som PTS varit i kontakt med finns det än så länge inga bevis för att telestationer plockats bort till fördel för fiberanslutna kopplingsskåp. Det förefaller således mer vara en oro för framtiden. Det är emellertid en aspekt som PTS kontinuerligt bör följa upp. Försäljningsvärdet av svart fiber till grossistkunder uppgick, enligt inlämnade uppgifter för Svensk Telemarknad helåret 2008, till strax under 1,8 miljarder kronor. TeliaSoneras andel av detta värde uppgick till cirka 55 procent, vilket kan jämföras med Stokab som har strax under 20 procent av försäljningsvärdet på grossistmarknaden. Noteras bör att nära tre fjärdedelar av TeliaSoneras försäljningsvärde utgörs av internförsäljning. Svart fiber till slutkundsmarknaden är mindre och uppgår till drygt 300 miljoner kronor för 2008. Till följd av ändringar i hur underlaget redovisats är det svårt att göra jämförelser med tidigare år. Det bör också noteras att uppdelningen mellan vad som utgör försäljning till grossist- respektive slutkundsmarknad ofta blir en något subjektiv bedömning gjord av säljaren av svart fiber. 20 Bred och långsiktig analys för området elektronisk kommunikation (PTS-ER-2009:2), s. 90 Post- och telestyrelsen 36

Marknadsandelen av intäkter är delvis ett missvisande mått på vilken marknadsmakt som föreligger då marknadsmakten till största del ligger i tillgången till fiberbaserad infrastruktur och omfattningen av dess möjliga utnyttjande. Det bör noteras att svart fiber är en tjänst som många aktörer inte vill sälja vilket givetvis påverkar intäkter och marknadsandelar. Jämför man vilka aktörer som säljer svart fiber och dess omfattning så är det små förändringar sedan föregående rapport. 4.1 Leverantörer Som nämndes i föregående års rapport skulle alla ägare av optisk fiberinfrastruktur kunna vara möjliga leverantörer av svart fiber. Så är inte fallet i praktiken. Dels finns det inte alltid ett utbud av svart fiber där det finns optisk fiberinfrastruktur, dels finns det inte alltid optisk fiberinfrastruktur i tillräcklig omfattning. Antalet aktörer som erbjuder svart fiber som tjänst uppgår liksom tidigare till ungefär ett 100-tal aktörer. Den största förändring som skett på utbudssidan det senaste året är stadsnätens införande av, och kundernas faktiska användning av, databasen CESAR samt TeliaSoneras lansering av Skanova Fiber 2009. Även köpare, eller potentiella köpare av svart fiber, är desamma, dvs. operatörer som önskar använda svart fiber som insatsvara i produktionen av elektroniska kommunikationstjänster och företag/organisationer med krav på korta överföringstider och höga kapaciteter. Antalet grossistkunder uppgår liksom tidigare till drygt ett hundratal och TeliaSonera är den aktör som har flest grossistkunder. Liksom i tidigare beskrivning så är alternativet till att köpa svart fiber att köpa en mer förädlad tjänst som våglängd, vilken endast finns i begränsad utsträckning, och/eller hyrd förbindelse eller att anlägga egen fysisk infrastruktur. Att TeliaSonera föredras som leverantör när det rör sig om infrastruktur ligger i det faktum att köparna efterfrågar en tjänst med nationell täckning. Operatörerna måste ha tillgång till likvärdig grossisttjänst överallt vad gäller transmissionsteknik, servicegrad, ledtider, säkerhetsaspekter och kvalitet. I annat fall kan inte grossistkundernas utbud till slutkunderna i sin tur vara likvärdigt. En marknad bestående av leverantörer som skiljer sig från varandra på dessa punkter medför att köparen måste begränsa urvalet av leverantörer till dem som på ett likvärdigt sätt kan motsvara kraven på de tjänster de avser att producera och erbjuda. 4.1.1 TeliaSonera TeliaSonera är som beskrivits den största innehavaren av fiberinfrastruktur i Sverige. Detta innebär att TeliaSonera är den största potentiella leverantören av svart fiber. Företaget har också tillgång till stora resurser i form av kanalisation som ursprungligen anlagts för kopparnätet. Detta, i kombination med att företagets nät också är det mest utbyggda, gör att TeliaSonera lättare kan Post- och telestyrelsen 37

expandera sitt nät än andra operatörer. Det är också dessa faktorer som gjort att TeliaSoneras fysiska infrastruktur är den som företagets största konkurrenter i slutkundsledet byggt sina tjänsteproducerande infrastrukturer på. Allt detta ger TeliaSonera en särställning på grossistmarknaden för svart fiber. I den tidigare rapporten fann PTS att om marknaden varit i behov av särskild förhandsreglering så hade TeliaSonera med all säkerhet befunnits ha ett betydande inflytande i LEK:s mening. I den förra rapporten konstaterades att TeliaSonera begränsat sitt tillhandahållande av svart fiber genom att företaget i februari 2007 ändrade sitt fibererbjudande och att utbudet blev betydligt mindre än vad det tidigare varit. Detta agerande bidrog till de akuta problemen i form av utbudsunderskott som då iakttogs. Enligt uppgifter från de större grossistkunderna var det endast några procent av deras förfrågningar till TeliaSonera som medförde att de kunde köpa svart fiber efter denna utbudsbegränsning. Att omläggningen av produktutbudet fick denna effekt beror på TeliaSoneras ställning som den största infrastrukturägaren, och det är tydligt att företaget har en stor möjlighet att påverka effekterna av den sneda maktbalansen på marknaden. Frågan är därför om TeliaSonera genom sitt beteende dämpat problemen på marknaden som iakttogs för ett år sedan. TeliaSonera har återigen ändrat sitt utbud avseende svart fiber i och med sin lansering av Skanova Fiber 2009 i slutet av mars 2009. Produkten är en accessprodukt som erbjuds i 100 orter i Sverige. Produkten är relativt ny på marknaden och den praktiska erfarenheten av den är därför liten. Jämfört med det tidigare erbjudande beträffande svart fiber TeliaSonera haft är således den största skillnaden att TeliaSonera nu återigen nyanlägger fiber på begäran på de 100 orter som produkten för närvarande omfattar. Leveranstiden är också alltid beräknad utifrån en eventuell nyanläggning. Produkten tillgodoser en del av de behov som köpande operatörer tidigare uttryckt. En avsevärd begränsning för mobiloperatörer är att produkten inte erbjuds till koordinater, utan endast till adresser. Detta innebär att den inte kan utnyttjas för att ansluta basstationer då flertalet av dessa saknar adresser, vilket upplevs som en avgörande begränsning av övriga operatörer. Även TeliaSonera själva är medvetna om denna begränsning i relation till efterfrågan. Det ska i detta sammanhang noteras att TeliaSonera och andra mobiloperatörer är samlokaliserade i viss utsträckning och i dessa fall efterfrågas vanligtvis fiber av flera på samma sträcka. Flera operatörer uttrycker farhågor om prissättningen som upplevs som hög genom att den är prissatt per meter (jämför LLUB som är prissatt per anslutning) och måste gå via en telestation. PTS har inte haft någon möjlighet att utvärdera Post- och telestyrelsen 38

prissättningen och för att göra en bedömning av detta måste det finns mer konkreta fall och därmed beräkningsunderlag. En aktör måste välja mellan att ha tillgång till Skanova Fiber 21 eller Skanova Fiber 2009 och kan alltså inte välja det lämpligaste alternativet i ett enskilt fall. Man kan iaktta att TeliaSonera ofta söker att teckna exklusivitetsavtal med fastighetsägare och slutkunder om fiberbaserade anslutningar. På så sätt finns en risk att TeliaSonera även i ljuset av en eventuell reglering lyckas bevara fördelarna av sina omfattande tillgångar till fysisk infrastruktur. TeliaSonera har genom dessa en unik position när det gäller att först kunna bygga ut fiberanslutningar till slutkunderna på en plats. När övriga operatörer väl försöker konkurrera med hjälp av infrastrukturbaserat tillträde är det redan för sent, eftersom slutkunderna redan bundits till TeliaSonera för en längre tid framöver. TeliaSonera har också en fördel i företagsaffärer av att omedelbart kunna erbjuda fiber till kundföretagets samtliga verksamhetsställen. För en konkurrent som använder sig av lokala nät är sannolikheten stor att den på några ställen har svårt att få köpa den fiber operatören behöver och/eller tidsmässigt hamnar efter. Denna kan inte heller komplettera med nyanläggning om fiber skulle saknas på ett fåtal platser. Detta beror delvis på att de operatörer som TeliaSonera konkurrerar med i detta marknadssegment inte är infrastrukturägare i samma utsträckning som TeliaSonera och därför inte har tillgång till samma organisation för fiberanläggning som TeliaSonera men också därför att TeliaSonera som beskrivit har stora ekonomiska fördelar vid infrastrukturanläggning (se mer om detta i kapitel 5). Operatörer som köper tillträde till TeliaSoneras nät är ofta inplacerade i TeliaSoneras lokaler. För att då kunna köpa fiber av någon annan än TeliaSonera måste man få indragning av externt ägd optokabel. TeliaSoneras produkt för inkoppling av externt ägd fiber i utrustning som är inplacerad i TeliaSoneras lokaler får inte användas för att koppla in accessförbindelser. Genom att TeliaSonera på så sätt inte tillåter operatörer som har sin utrustning i TeliaSoneras lokaler att koppla in accessfiber tillhörig andra infrastrukturägare försvårar TeliaSonera också för dessa att konkurrera med TeliaSonera på grossistmarknaden för svart fiber. Detta gör att värdet av alternativa fiberleverantörer är begränsat för konkurrensen i accessnätet. Det är således tydligt att TeliaSoneras innehav av andra nyckelresurser än den rena fiberinfrastrukturen bidrar till företagets marknadsmakt. För närvarande tillhandahåller TeliaSonera bara i begränsad utsträckning fiber till basstationer. I praktiken kan detta innebära att TeliaSonera kan utnyttja sina fördelar av sin omfattande fasta infrastruktur och de skalfördelar vid anläggande av fiberinfrastruktur som företaget har för att stärka sin ställning på 21 Den fiberprodukt som TeliaSonera tidigare sålde som inte innefattar nyanläggning. Post- och telestyrelsen 39

mobilmarknaden, genom att möjligheten till konkurrens från andra aktörer begränsas. Sammanfattningsvis kan PTS konstatera att TeliaSoneras fördelar inom området fiber är omfattande och att företaget i stor utsträckning kan styra hur, när och i vilken omfattning andra ska få tillgång till svart fiber. Trots lanseringen av Skanova Fiber 2009 har problemen ej kunnat undanröjas, vilket delvis beror på i utformningen av denna tjänst. Köparna av tjänsten svart fiber är beroende av tillgång till TeliaSoneras infrastruktur samtidigt som TeliaSonera kan agera oberoende av sina konkurrenter, grossistköpare och i slutändan konsumenterna. 4.1.2 Stadsnäten Stadsnäten är alltjämt de nätägare som tillsammans har den största geografiska täckningen efter TeliaSonera. Storleken på de lokala näten liksom deras affärsstrategier varierar i stor utsträckning. Detta beskrevs i den förra rapporten. Å ena sidan finns till exempel Stokab, som är en av de större innehavarna av fiberinfrastruktur i Sverige och som har ett väl utbyggt nät i Stockholm och som enbart säljer svart fiber. Å andra sidan finns en rad små nät som i första hand levererar fiberbaserade tjänster till kommunen och vissa slutkunder, ofta därför att kommersiella alternativ saknas på orten. Däremellan finns en rad olika typer av nät och affärsstrategier. Enligt de uppgifter PTS har tillgång till är det cirka 100 stadsnät som säljer svart fiber som tjänst, men för de allra flesta är verksamheten relativt begränsad. Stadsnäten drivs i olika former och är olika tätt knutna till annan kommunal verksamhet, särskilt vanligt är att verksamheten ligger under det kommunala energibolaget. Det är också relativt vanligt att stadsnäten tillhandahåller infrastruktur och kommunikationstjänster till den kommunala verksamheten eftersom detta oftast var det syfte nätet skapades för, i kombination med en önskan att minska beroendet av TeliaSonera. Ett annat syfte bakom anläggandet av stadsnäten är att tillförsäkra kommunens invånare tillgång till infrastruktur även om det saknas förutsättningar för kommersiella alternativ. Vissa kommuner anser att det är lämpligast att kommunen genom den egna infrastrukturen, dvs. stadsnätet, ombesörjer hela kommunens behov. Ett argument som används för detta är att kommunen, till skillnad från privata aktörer som investerar i vinstsyfte, tar ett helhetsansvar som även inkluderar utbyggnad till mindre attraktiva områden. Det finns ett antal exempel där de kommunala stadsnäten inte i huvudsak är fokuserade på kommunens ytterområden eller landsbygd utan även har en strategi att fokusera på de kundsegment som har högst intäktspotential. Vissa stadsnät erbjuder också tjänster högre upp i förädlingskedjan. En negativ bieffekt är att det reducerar Post- och telestyrelsen 40

incitamenten för privata aktörer att investera i infrastruktur på orten. 22 PTS har flera gånger, bl.a. i rapporten 2008, uttryckt att stadsnäten bör verka så långt ner i förädlingskedjan som möjligt. Stadsnäten tillhandahåller infrastruktur och tjänster lokalt. PTS fann i rapporten 2008 att marknaden är att betrakta som nationell. Att efterfrågan är att betrakta som nationell har delvis beskrivits ovan. En operatör kan inte tillhandahålla tjänster nationellt om operatören enbart kan köpa svart fiber i till exempel Norrköping. Även om stadsnäten kan och vill tillhandahålla svart fiber lokalt kan ett enskilt stadsnät således inte fungera som ett fullvärdigt alternativ ens på den ort där det har utbyggd infrastruktur om inte den köpande operatören också kan få tag på svart fiber i resten av det geografiska område denne är verksam inom. För att en lokal fiberoperatör ska fungera som ett alternativ till en operatör med ett nationellt nät måste den köpande operatören kunna plocka ihop fiber med hjälp av olika fiberleverantörer till en nationell täckning. Svart fiber är en oförädlad tjänst vilket innebär att det finns tämligen små möjligheter att differentiera den jämfört med mer förädlade tjänster. Trots detta kan det kräva lite extra arbete för att få en svart fibertjänst från två olika leverantörer att fungera väl ihop. Olika leverantörer har också ofta olika villkor och prissättning. Allt detta innebär extra kostnader jämfört med att köpa samma tjänst från en och samma operatör med ett nationellt nät. Detta har också fördelen att man med en gång får kännedom om tillgång, pris m.m. Köper man från olika nät kan man efter visst arbete ha tillförsäkrat sig om 90 procent av de förbindelser man behöver, bara för att behöva konstatera att till exempel en företagsaffär spricker därför att de sista 10 procenten inte är möjliga att köpa. På så sätt blir de lokala näten beroende av varandras agerande för att även lokalt kunna konkurrera fullt ut med en nationell nätägare. Det finns således ett starkt motiv för dem att samarbeta och under våren 2009 lanserades CESAR. Detta projekt syftar till att samordna försäljningen av svart fiber från olika stadsnät och även införa en större likriktning beträffande avtal och villkor så att stadsnäten lättare ska kunna fungera som ett nationellt alternativ och konkurrera med den nationella aktören TeliaSonera. Eftersom PTS fann att en av förutsättningarna för att marknaden skulle kunna utvecklas mot ett större mått av konkurrens var att stadsnäten i större utsträckning kunde verka som ett alternativ till TeliaSonera bedömde myndigheten detta initiativ som positivt. Flera av remissvaren på den förra rapporten ansåg att PTS lade för stor vikt vid CESAR-projektet och ansåg att nyttan av projektet var begränsad. 22 Se KKV:s rapport Åtgärder för bättre konkurrens - Konkurrensen i Sverige (Konkurrensverkets rapportserie 2009:4) s. 180 ff. för en beskrivning av detta. Post- och telestyrelsen 41

Idag är nära 70 stadsnät anslutna till systemet, företrädesvis de större stadsnäten, och de operatörer som efterfrågar svart fiber använder sig av det i stor utsträckning. Enligt grossistköparna har införandet av CESAR bidragit till att göra det lättare att köpa svart fiber av stadsnäten. Genom att TeliaSonera större delen av året hade begränsad försäljning av svart fiber har CESAR varit till stor hjälp. Kombinationen av CESAR och TeliaSoneras begränsade utbud av svart fiber har gjort att merparten av de stora köparna av svart fiber köpt mer av stadsnäten än TeliaSonera under året. Enligt uppgift från SSNf så sker merparten av stadsnätens totala försäljning av svart fiber via CESAR. Det finns en ambition att utöka CESAR till att även inkludera kapacitetstjänster, dvs. mer förädlade tjänster än svart fiber. PTS ser givetvis att det i vissa delar av landet och hos vissa aktörer kan finnas ett behov av mer förädlade tjänster men hoppas att detta är ett komplement till svart fiber och som erbjuds endast i de fall svart fiber är omöjligt att erbjudas eller inte efterfrågas. Det bör nämnas att TeliaSonera inte har tillgång till CESAR trots önskemål om att få ansluta sig till systemet. Sammanfattningsvis kan PTS konstatera att stadsnäten även fortsättningsvis endast utgör lokala komplement till TeliaSoneras infrastruktur och att det inte finns tecken på att detta kommer att ändras under överskådlig framtid. Banverkets samarbete med stadsnäten Banverket har under våren tagit initiativ till ett utvidgat samarbete med stadsnäten. För närvarande pågår ett pilottest i olika delar av landet och med olika aktörer. Testet går ut på att skapa en nationellt heltäckande kapacitetstjänst som kombinerar Banverkets fiberbaserade stamnät med stadsnätens lokala nät. Istället för att betala för per förbindelse som oftast är prisbilden för kapacitetstjänster som hyrda förbindelser, betalar en aktör per aktiv kund. Med detta kombinerade erbjudande ska tjänsteleverantörer och kommunikationsoperatörer på ett enklare sätt kunna nå fram med sina tjänster till slutkunder. Förhoppningen är att dels få en ökad trafikvolym i såväl Banverkets som stadsnätens elektroniska kommunikationsnät, dels förbättra förutsättningar för fler aktörer att etablera sig i områden där de idag har svårt att få en ekonomisk lönsamhet i sina erbjudanden. Om testet faller väl ut är det tänkt att tjänsten lanseras under senhösten 2009. Enligt PTS bedömning kan denna affärsidé vara ett alternativ för aktörer som väljer att inte gå för långt ner i förädlingskedjan och för att skapa en större mångfald i områden där det saknas affärsmässiga möjligheter för aktörer att bygga upp sin verksamhet på passiv infrastruktur. Detta är ett komplement av tjänster på grossistmarknaden som initialt kan bidra till utökat utbud för konsumenter anslutna till små stadsnät. Efterfrågan av svart fiber som Post- och telestyrelsen 42

grossisttjänst i områden där sådana affärsmässiga möjligheter finns kvarstår dock. PTS hoppas också att detta samarbete inte kommer att medföra att vissa stadsnät ser större affärsmöjligheter med att erbjuda dessa tjänster i stället för svart fiber för att därmed undvika konkurrens längre ner i förädlingskedjan. 4.1.3 Offentlig verksamhet på grossistmarknaden för svart fiber Utifrån den beskrivning som gjorts av marknadssituationen kan det konstateras att den konkurrens som finns, och som möjligen kan utvecklas, till stor del utgörs av offentligt ägda aktörer. Så gäller till att börja med på stamnätssidan där de största aktörerna är de statligt ägda Banverket och Svenska Kraftnät samt det delvis statligt ägda TeliaSonera. Detta blir ännu mer problematiskt ju längre ut i nätet man kommer. Där är det främst kommunalt ägda lokala fibernät som utgör alternativet till TeliaSonera. Det anses att offentlig verksamhet ska undvika att konkurrera med privat verksamhet. Några av anledningarna till att det skapar problem när offentlig verksamhet också bedriver kommersiell verksamhet är att det finns en risk för sammanblandning av det offentliga organets olika roller, att det ofta har exklusiv tillgång till funktion eller insatsvara och att det finns risk för korssubventioneringar. Konkurrens från offentlig verksamhet kan även störa eller underminera en annars fungerande konkurrens baserad på kommersiella grunder. Enligt kommunallagen är det i princip förbjudet för kommuner att bedriva kommersiell näringsverksamhet. Från detta förbud har det i praxis utvecklats en rad undantag. KKV har konstaterat att offentliga aktörers närvaro på konkurrensutsatta marknader har en större omfattning än vad de nuvarande statliga riktlinjerna och kommunallagens intentioner ger uttryck för. 23 I sin beskrivning av branschen för elektronisk kommunikation i den nyligen publicerade rapporten Åtgärder för bättre konkurrens pekar KKV på att flera av de beskrivna problemen faktiskt uppstår på området elektroniska kommunikationer. 24 PTS anser att detta är bekymmersamt inte minst mot bakgrund av att de kommunala näten vanligen är det enda alternativet till TeliaSoneras nätinfrastruktur. Det finns dåliga förutsättningar för en fungerande konkurrens när marknaden dels präglas av problem härrörande från en operatörs marknadsmakt, dels är behäftad med problem som härrör från offentligt ägande. Förutsättningarna för andra marknadsaktörer att påverka situationen blir under dessa förhållanden liten. För samhället innebär det i förlängningen 23 Åtgärder för bättre konkurrens Förslag (Konkurrensverkets rapportserie 2009:4), s. 123 24 Åtgärder för bättre konkurrens Konkurrensen i Sverige (Konkurrensverkets rapportserie 2009:4) avsnitt 5.6. Post- och telestyrelsen 43

att nyttan från privata investeringar uteblir vilket kommer att ställa högre krav på offentliga investeringar. Man torde inte kunna räkna med annat än att det även fortsättningsvis främst kommer att vara kommunalt ägd nätinfrastruktur som utgör alternativet till TeliaSoneras infrastruktur. Mot bakgrund av det anser PTS att det är av yttersta vikt att kommunerna har en stor medvetenhet om dessa problem och vinnlägger sig om att förhindra att de uppstår. KKV har också föreslagit en särskild lagregel med innebörden att en myndighet inte får sammanblanda näringsverksamhet med myndighetsutövning. 25 En sådan regel skulle kunna skapa ytterligare tydlighet om hur en sådan sammanblandning kan undvikas. Vidare finns ett förslag om att förstärka konkurrenslagen med regler som innebär att Stockholms tingsrätt på talan av KKV, enskilda företag eller en branschorganisation vid vite får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att i sin säljverksamhet tillämpa ett visst förfarande. 26 En kommun eller ett landsting får även förbjudas att bedriva sådan verksamhet som inte är förenlig med den kommunala kompetensen. Förslaget motiveras av att det anses vara angeläget att komma till rätta med de problem som uppstår när offentliga aktörer ägnar sig åt affärsverksamhet som snedvrider konkurrensen på marknaden och därmed tränger under privat näringsverksamhet. På så sätt kommer den offentliga affärsverksamheten att mer direkt hamna under KKV:s tillsyn. Regeringen planerar att presentera en proposition till riksdagen under innevarande år för att lagändringen ska kunna träda i kraft den 1 januari 2010. 25 Åtgärder för bättre konkurrens - Förslag (Konkurrensverkets rapportserie 2009:4), avsnitt 3.5 26 Se pressmeddelande från regeringen http://www.regeringen.se/sb/d/11934/a/127366 Post- och telestyrelsen 44

5 Förutsättningar för etablering av fiber Optisk fiber är den transmissionsteknik som elektroniska kommunikationsnät till största del kommer att vara beroende av i framtiden. Idag har en mindre andel slutkunder fiber ansluten till sin fastighet och endast en del av de mobila basstationerna är anslutna med fiber. Detta beror delvis på att den fiberbaserade infrastrukturen inte är färdigutbyggd än, och delvis på att det i praktiken kommer att finnas delar av nätet där det ur ett ekonomiskt perspektiv inte kommer att vara motiverat att anlägga optisk fiber. Till exempel kommer det att finnas: - Mobila 3G/2G-basstationer som har så låg belastning att koppar är en mer lämplig transmissionsteknik. - Mobila LTE-basstationer som har så låg belastning att radiolänk är en mer lämplig transmissionsteknik. - Slutkunder belägna i områden där koppar är en mer lämplig transmissionsteknik. - Slutkunder som inte nås av fast infrastruktur alls utan endast nås av trådlös infrastruktur. Oavsett dessa undantag måste optisk fiber etableras i betydande omfattning innan aktörerna kan få fram de tjänster med den kvalitet som slutkunderna kommer att efterfråga i de områden som har tillräckligt stort kundunderlag. Hur långt ut i nätet optisk fiber kommer att etableras beror på de ekonomiska förutsättningarna i form av kundunderlag och anläggningskostnader. På samma sätt varierar behovet av vilka insatsvaror som behövs för att ett attraktivt erbjudande ska vara möjligt för de aktörer som idag vill erbjuda elektroniska kommunikationstjänster. I den förra rapporten identifierades att det fanns ett utbudsunderskott på grossistmarknaden för svart fiber. Detta beror på två faktorer, nämligen: - Problem kring anläggande av optisk fiber. - Problem kring tillgång till den befintliga fibern. Det första problemet hänger samman dels med de ekonomiska etableringshindren, dels med bristande möjligheter att på konkurrensneutrala villkor få möjlighet att gräva och anlägga fiber samt markavtal. Det senare problemet befanns hänga samman bland annat med den sneda Post- och telestyrelsen 45

maktfördelningen på marknaden, där större delen av den befintliga fibern ägdes av en vertikalt integrerad operatör, TeliaSonera med begränsat intresse av att sälja svart fiber till sina konkurrenter i efterliggande led. I båda fallen skulle det som krävs för att ändra på situationen vara att mer optisk fiber anläggs. PTS uttryckte i rapporten från år 2008 att åtgärder borde vidtas för att underlätta anläggandet av fiber eftersom detta skulle kunna leda till att marknaden rörde sig mot effektiv konkurrens utan åläggande av förhandsreglering. Detta skulle delvis lösa två problem - att få fiber på plats och att skapa konkurrensmöjlighet med mångfald och valfrihet för konsumenten. Det är således högst relevant att analysera hur förutsättningarna för anläggande av optisk fiber ser ut idag. 5.1 Ekonomiska förutsättningar för tillgång till tjänsten svart fiber Tillgången till tjänsten svart fiber är beroende av att det dels finns fiberbaserad infrastruktur på den aktuella sträckan, dels att de som har tillgång till denna infrastruktur erbjuder tillträde i form av tjänsten svart fiber. Där det saknas optisk fiber måste således sådan fysisk infrastruktur anläggas. Anläggning av optisk fiber är kostsamt särskilt för en aktör som saknar tillgång till kanalisation. Innehas kanalisation helt eller delvis kan kostnaden blir betydligt lägre (se avsnitt 5.2). Hur stor kostnaden blir måste ställas i relation till vilken insats som krävs vilken till exempel varierar med; - Finns kanalisation, helt/delvis, på sträckan? - Kan denna kanalisation användas för nyanläggning av fiber? - Kan man få markavtal? - När kan anläggningen utföras? - Vad är det för typ av anläggning; grävning, plöjning, gator, vägkorsningar? - Vad är kundunderlaget och därmed potentialen för framtida intäkter? - Anslutningsmöjlighet till nationell infrastruktur? - Vilka andra aktörer finns redan etablerade? Beroende på svaren på dessa frågor kan en aktör bedöma om en investering är rimlig eller ej. Den höga kostnaden för att etablera infrastruktur innebär att det i många områden inte är motiverat att parallelletablera fiberinfrastruktur. Detta är Post- och telestyrelsen 46

särskilt relevant i ett land som Sverige som har många områden med gles befolkning. Enligt kostnadsuppgifter från PTS hybridmodell är anläggningskostnaden per abonnent/anslutning för optisk fiber tre gånger så dyr i ett område med 1-10 abonnenter på en kvadratkilometer, än ett område med fler än 1000 abonnenter per kvadratkilometer. 27 Kostnaden vad gäller markavtal och grävning per meter är oftast betydligt högre i tätorter men detta motverkas av att kostnaden ska fördelas på avsevärt fler anslutningar. I glesare bebodda områden blir de slutliga kostnaderna betydligt högre per abonnent. Varje kundanslutning blir därför avsevärt dyrare i glesare befolkade områden. Detta gäller oavsett om det är en ren slutkundsanslutning som anläggs eller om det är fråga om en anslutning till exempelvis en nod. De ekonomiska förutsättningarna varierar således och det torde finnas många områden i Sverige där det är uteslutet att etablering av ytterligare parallell fiberinfrastruktur kommer att ske utan ekonomiskt stöd av stadsmakterna. Redan i rapporten 2008 kunde PTS dock iaktta att det på vissa platser och i vissa delar av nätet hade investerats i parallelletablering av fiber, främst i de större stråken i stamnätet samt i större tätorter. Detta betyder att de ekonomiska etableringshindren inte är oöverstigliga överallt. Syftet med denna rapport är att se vilka marknadsförutsättningar som råder och vilka problem som är konkurrensrelaterade och därmed kan rättas till genom tillämpning av LEK. Det förutsätter en spelplan bestående av en efterfrågan, ett utbud och ett antal aktörer. I Sverige finns det områden som inte är en del av denna spelplan genom att kundunderlaget är för litet i förhållande till den investering som krävs för att etablera optisk fiberinfrastruktur på marknadsmässiga grunder. I dessa områden är det således inte en fråga om ytterligare parallell investering eller inte, utan om fiber ska etableras över huvud taget. Ska man säkerställa tillgängligheten till bredbandstjänster som kräver sådan infrastruktur kommer inte konkurrenslagstiftning att vara tillräcklig utan blir ett problem som delvis får hanteras med användning av andra verktyg. 28 Under 2008 har nettotillskottet av nya abonnenter på den svenska bredbandsmarknaden avseende fasta anslutningar minskat, vilket resulterar i en tillväxt för fast bredband (DSL, Kabel-TV, fiber-lan) på 5 procent under 2008. Även om den totala tillväxten av omsättningen stigit något, så sjunker nu omsättningen per abonnent på den fasta bredbandsmarknaden. 29 Även om antalet bredbandskunder förväntas öka ytterligare medför nämnda utveckling 27 http://www.pts.se/sv/bransch/telefoni/smp---prisreglering/kalkylarbete-fastanatet/hybridmodellen-2009/ 28 För en diskussion kring tillgänglighetsfrågorna ur ett långsiktigt perspektiv, se rapporten Bred och långsiktig analys för området elektronisk kommunikation (PTS-ER-2009:2), avsnitt 4 29 Svensk Telemarknad 2008 (PTS-ER-2009:21) Post- och telestyrelsen 47

att utrymmet för fler aktörer och investeringsmöjligheter försämras. Denna utveckling är inte oväntad och en liknande utveckling kunde utläsas på uppringd Internet och mobiltelefoni i takt med att marknaden mognar så avtar tillväxten och de senaste tillkomna kunderna genererar generellt sett lägre intäkter än kunder som tillkom tidigt i produktlivscykeln. Detta förstärks om slutkundsmarknaden präglas av ett stort antal aktörer som i första hand konkurrerar om priset. Fiberbaserad infrastruktur är oöverträffad när det gäller att etablera en framtidssäker infrastrukturlösning, men nackdelen är att sådan anläggning kräver mycket stora investeringar. För ett komplett nät handlar det om att lägga ned fiber ända fram till slutkundens fastighet som sedan kombineras med ett fastighetsnät samt till mobila basstationer. En studie som utförts av WIK Consult uppskattade att den totala potentiella kundbasen för bredband uppgår till cirka 5 miljoner kunder i Sverige. 30 TeliaSonera har det överlägset största fiberbaserade nätet i Sverige, och är den enda aktören med fiber i såväl stamnät, ortssammanbindande nät och områdesnät. Denna tillgång ger företaget skalfördelar genom att tilläggsinvesteringar till ett redan befintligt nät ger relativt stora fördelar då värdet på det totala nätet ökar. Stadsnäten är en heterogen grupp av företag, som till största delen är offentligt ägda. Den finansiella kapaciteten varierar mellan företagen men många stadsnät går idag med förlust. Kommunernas snabbt försämrade ekonomi kommer sannolikt att påverka stadsnätens möjligheter till fortsatta investeringar. Särskilt med hänsyn tagen till att tidigare statliga bidrag lade grunden till investeringar i optisk fiber, något som nu inte finns tillgång till. Alternativa aktörer som Telenor, TDC, Tele2, Vattenfall, Banverket Svenska Kraftnät m.fl. har främst fiberbaserad infrastruktur i stamnäten, och är ur ett nationellt perspektiv små. Sedan den förra rapporten skrevs har det ekonomiska läget försämrats tämligen radikalt. Detta påverkar givetvis tillgången till kapital och därmed förutsättningarna för framtida investeringar i infrastruktur. En annan viktig aspekt är att för att motivera en investering i ny infrastruktur eller en uppgradering av befintlig måste det finnas en slutkundsefterfrågan. För närvarande är det oklart i vilken utsträckning slutkunderna är villiga att betala mer för att få tillgång till tjänster med högre kapacitet och kvalitet. Utifrån prisstrukturen och prisutvecklingen förefaller det snarare som om slutkunderna förväntar sig mer till samma pris. Fram till idag har slutkunderna kunnat 30 Wik Consult, på uppdrag av ECTA, The Economics of Next Generation Access-Final Report, 10 september 2008 Post- och telestyrelsen 48

erbjudas mer för samma pris, vilket i stor utsträckning kunnat åstadkommas genom mindre uppgraderingar av existerande infrastruktur och ett konkurrenstryck som hållit priserna nere samt investeringar primärt i lönsamma områden. Ytterligare investeringar kan medföra betydligt högre kostnader per abonnent än tidigare vilket skulle kräva prishöjningar för att nå lönsamhet. Sammantaget är detta faktorer som gör det orealistiskt att räkna med massiva fiberinvesteringar de närmsta åren, utan det kommer snarare vara frågan om selektiva investeringar på platser där det finns goda marknadsförhållanden, med en omfattning som inte överstiger den som varit under de senaste åren. Även om det hittills skett viss parallelletablering av fiberbaserad infrastruktur blir möjligheter för ytterligare parallelletablering allt sämre. Istället för parallelletablering kan infrastrukturbaserad konkurrens skapas genom att en operatör får fysiskt tillträde till en nätägares infrastruktur. I detta fall avser detta tjänsten svart fiber. Idag finns inget sådant reglerat tillträde, men reglering av svart fiber i accessnätet är föreslagen av PTS inom ramen för analysen på marknad 4. Utformningen av denna reglering är av stor betydelse då det samtidigt som andra ska få tillgång till denna infrastruktur måste finnas kvar incitament för infrastrukturägare att etablera ytterligare fiberbaserad infrastruktur. Hur detta praktiskt kan göras diskuteras utförligt i det senaste utkastet till beslut rörande marknad 4. 5.2 Betydelsen av tillgång till kanalisation För elektroniska kommunikationer motsvarar kanalisation de rör och utrymmen i marken som koppar och fiberkablar kan ligga i utan att skadas. Det är dyrt att anlägga nya kablar för elektroniska kommunikationsnät utan att ha tillgång till gammal kanalisation, oavsett om det är fiber eller koppar, i synnerhet i stadsmiljö. Den största posten utgörs av schakt-, gräv- och återställningskostnader. Kostnaden varierar i landet genom att villkoren för grävning varierar kraftigt från kommun till kommun, till exempel vad gäller villkor i markavtal och typ av terräng. Investeringen för att anlägga elektroniska kommunikationsnät, inklusive kanalisation, medför således höga kostnader, men också långa avskrivningstider. Generellt sett är den ekonomiska livslängden för kanalisation betydligt längre än den för fiber. Kostnaderna för att anlägga kanalisation för optisk fiber överstiger vida kostnaden för själva fiberkabeln, som endast utgör mellan 5-15 procent av den totala anläggningskostnaden. Sammantaget kan sägas att kostnaden för fiberkablar och kanalisationsrör i sig nästan är försumbar jämfört med anläggningskostnaden i tätort. När väl fiberkabeln är på plats är marginalkostnaden för att anlägga ytterligare en fiberkabel via samma Post- och telestyrelsen 49

kanalisation relativt liten, under förutsättning att det finns utrymme i kanalisationen. Att modifiera gammal kanalisation för att göra den lämplig att lägga fiber i innebär också visst anläggningsarbete, som dock är liten jämfört med att gräva upp en gata. TeliaSonera är den enskilt största innehavaren av kanalisation i Sverige, vilket är en konsekvens av företagets ställning som f.d. monopolist och dess innehav av det rikstäckande metallbaserade accessnätet. De aktörer som idag äger kablar har också tillgång till kanalisation, vilka utöver TeliaSonera är aktörer som Vattenfall, TDC, Telenor, Tele2, IP-Only samt stadsnät. Enligt de uppgifter som PTS inhämtade för den förra rapporten om svart fiber uppgav cirka 100 företag att de äger kanalisation och samtidigt verkar på marknaderna för elektronisk kommunikation. Antalet är sannolikt större än så då i stort sett samtliga stadsnät äger kanalisation, men endast cirka 15 stycken erbjuder andra aktörer utrymme i den och endast ett fåtal har någon kund. Den kanalisation som finns är inte planerad och anpassad för att säljas vidare i form av en grossisttjänst utan anlagd i syfte att skydda kablarna. I rapporten 2008 visade PTS på fördelarna av att ha tillgång till kanalisation för elektroniska kommunikationsnät. För TeliaSonera är dessa fördelar omfattande i form av lägre kostnader och kortare ledtider, gentemot aktörer som saknar kanalisation. Att upplåta kanalisation till annan ger dock inte i praktiken en fullständig överföring av dessa fördelar till denna, och samtidigt får det negativa konsekvenser även för TeliaSonera. Utbredningen av kanalisation följer inte kablarnas utbredning till fullo och det är långt ifrån all kanalisation som är fiberfärdig eller intakt för en ersättning av koppar till fiber. En annan verklighet är att istället för kanalisation finns det koppar- och fiberkablar som är isolerade och lagts ner som ett skyddsisolerat knippe fiber direkt i marken, till exempel på en sandbädd. Där kanalisation saknas kan antalet fibrer inte enkelt utökas eller repareras utan att marken måste grävas upp. Denna avsaknad av kanalisation innebär att när TeliaSonera har att utvidga sitt fibernät är det sällan så enkelt som att bara mata in en fiberkabel i gammal kanalisation, ofta möts de av ett lapptäcke av olika kanalisationsförhållanden i vilka en och samma ledning ska passera och ofta kan omvägar behöva tas. Det är för närvarande få aktörer som är intresserade av att köpa/hyra utrymme i befintlig kanalisation. Det finns inget utbud idag men PTS kan inte heller se några tydliga tecken på någon stor efterfrågan på kanalisation. Som tidigare sagts är den verksamhet som ska drivas på denna nivå något annat än alternativa operatörers kärnverksamhet idag. Det operatörerna efterfrågar är tjänsten svart fiber på vilken de vill producera egna slutkundstjänster, dvs. för Post- och telestyrelsen 50

eget utnyttjande. Det är således inte primärt för att börja konkurrera med TeliaSonera som infrastrukturägare som de vill ha kanalisation. Genom att de idag inte kan få tillgång till svart fiber i den utsträckning de vill ser de en alternativ möjlighet att i vissa fall få det genom att TeliaSonera åläggs skyldigheter i att upplåta kanalisation. Samtidigt hävdar dock flera aktörer att regleringsmyndigheten inte bör ha för stor tilltro till effekten av en tillträdesmöjlighet till kanalisation. Det är således utbudsunderskottet på svart fiber som främst driver fram önskemål om tillträde till kanalisation. PTS kan konstatera att det går att ålägga TeliaSonera skyldigheter att ge tillgång till sin kanalisation. En sådan skyldighet är dock förenat med tekniska och juridiska problem som får konsekvensen att det antingen blir för oekonomiskt och/eller att det på grund av praktiska problem får en mindre, verklig, effekt än den eftersträvade. Dessa problem är såväl tekniska som juridiska och har att göra med stora variationer i kvaliteten och typen på den kanalisation som finns, brister i geografisk sträckning, skillnader mellan informationssystem och verklighet, markägarnas långtgående rättigheter i att begränsa upplåtelse till annan part än den som har markavtal med markägaren och att ledningsrätt enligt ledningsrättslagen endast i undantagsfall kan anses vara ett alternativ. PTS kan konstatera att å ena sidan medför TeliaSoneras innehav av kanalisation avsevärda fördelar för dem vid ytterligare etablering av infrastruktur. Genom att ålägga en skyldighet att tillhandahålla ett tillträde till nätägarens kanalisation ökar således alternativa operatörers förutsättningar för att anlägga egen infrastruktur, vilket i sin tur kan generera ökad infrastrukturbaserad konkurrens 31. Konkurrens på denna nivå ska dock endast stimuleras om det är praktiskt och ekonomiskt möjligt utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. För flertalet operatörerna är syftet med att få tillträde till kanalisation ett möjligt, men mindre bra, alternativ till svart fiber. Löses tillgången till tjänsten svart fiber är således efterfrågan av tillträde till kanalisation begränsat. Ovan beskrivna situation har inneburit att PTS föreslagit att inte ålägga TeliaSonera skyldigheter om tillträde till kanalisation på marknaden för nätinfrastrukturtillträde med motiveringen att efterfrågan på tillträde till kanalisation är enligt vad PTS erfarit begränsad. En sådan skyldighet är också förenad med tekniska och juridiska problem som får konsekvensen att det blir svårt för de alternativa operatörerna att utnyttja den. Den skulle således ge begränsad nytta. Samtidigt skulle det vara en komplicerad och dyr process för TeliaSonera att tillhandahålla ett sådant tillträde. Sammanfattningsvis medför en skyldighet om tillträde för andra operatörer till TeliaSoneras kanalisation 31 OECD, Convergence and Next Generation Networks, 2007 Post- och telestyrelsen 51

stora problem vilket gör att ett sådant tillträde inte är proportionerligt i förhållande till nyttan. Förutom TeliaSonera är kommunerna, via stadsnäten, stora innehavare av kanalisation för elektroniska kommunikationsnät. När kommuner eller kommunalt ägda eller kontrollerade stadsnät bygger fibernät för elektroniska kommunikationsnät så nyanlägger de vanligtvis kanalisation. De har genom ägande eller avtal tillgång till mycket mark, kanalisation, lokalutrymmen, bodar och kabelbrunnar, som är strategiskt viktiga tillgångar vid anläggande av kanalisation och/eller fiber. Jämfört med privata aktörer (exklusive TeliaSonera och energibolag) är kommunernas kostnadsfördelar signifikanta. Hos dessa kanalisationsägare uppstår inte samma tekniska och juridiska problem som hos TeliaSonera vid upplåtelse till annan part. Deras kanalisation torde vara betydligt mer modern och enhetlig samtidigt som kommunen själv i stor utsträckning är markägare och kan bestämma de juridiska villkoren. Under förutsättning att stadsnäten inte utnyttjar en sådan fördel till att konkurrera högre upp i värdekedjan kan de, genom tillämpa konkurrensneutrala markavtal, göra denna kanalisation tillgänglig för andra. 5.3 Regleringsmässiga etableringshinder En annan typ av etableringshinder är de hinder av regelmässig typ som identifierades i den förra rapporten (avsnitt 5.1), och består i svårigheter att få de avtal och tillstånd som behövs för att få anlägga egen infrastruktur. KKV har i sin nyligen publicerade rapport 32 beskrivit betydelsen av hur kommuners agerande på verkar förutsättningarna för en sådan konkurrens. Liksom PTS understryker KKV att det är önskvärt och bör uppmuntras att kommuner som kontrollerar tillträde till kommunal mark i städerna ger operatörer och andra aktörer möjlighet att anlägga fiber, eller att hyra svart fiber då detta lägger grunden för en sund konkurrens på marknaden för elektroniska kommunikationer. KKV pekar på att de olika kommunala förvaltningarna, de kommunalt ägda stadsnäten, energibolagen och fastighetsbolagen tillsammans är nyckelaktörer inom området. Många kommuner i Sverige är positivt inställda och tillmötesgående till de aktörer som önskar anlägga fiber i kommunen. Samtidigt finns det många kommuner där situationen är mer eller mindre problematisk för den som vill anlägga fiber. KKV:s rapport bekräftar det PTS framhöll i rapporten 2008, dvs. att vissa kommuner är mycket restriktiva när det gäller markavtal. Anledningen kan vara att: 32 Åtgärder för bättre konkurrens: - Konkurrensen i Sverige (Konkurrensverkets rapportserie 2009:4) Post- och telestyrelsen 52

- Grävarbeten anses ofta vara till besvär. - Kommuner nekar markavtal därför att man inte ser behov av fler konkurrerande infrastrukturer inom området. - I viss utsträckning protektionism av den egna stadsnätsverksamheten. Det finns också stora variationer i avgifterna för upplåtelse av mark mellan olika kommuner. Vissa kommuner har krav på nedläggande av s.k. pliktrör i samband med grävandet. Om detta leder till att det blir olika kostnader för de kommunala respektive privata aktörerna snedvrider det konkurrensen till kommunala aktörers fördel. Det saknas ofta en genomtänkt kanalisationsstrategi och kommunerna hyr sällan ut kanalisation, utan svart fiber eller mer förädlade tjänster. Aktörer har ofta olika villkor, vilket kan bero på att avtal skrivits vid olika tidpunkter eller att de är olika till storlek eller nätomfattning. KKV framhåller i sin rapport att kommuner och kommunägda bolag har ett ansvar för att inte i onödan försvåra för företag att anlägga infrastruktur genom att göra det komplicerat att få tillstånd att gräva eller genom att debitera oskäligt höga eller diskriminerande avgifter. På längre sikt riskerar en restriktiv policy avseende kommunala markavtal att hämma den totala långsiktiga investeringen i fiberinfrastruktur i Sverige. Detta innebär att infrastrukturinvesteringar i högre grad blir beroende av den kommunala viljan att investera, och att finansiell kapacitet, uthållighet och riskbenägenhet i större utsträckning koncentreras till en eller ett fåtal aktörer. KKV konstaterar att en sådan utveckling inte är önskvärd. KKV:s slutsatser överensstämmer väl med vad PTS fann i sin förra rapport. Liksom KKV framhöll PTS att en fortsatt restriktiv hållning från kommunerna vore skadlig för marknadsutvecklingen. En förändrad hållning från kommunerna var en av de åtgärder som PTS framhöll som nödvändig. Post- och telestyrelsen 53

6 Internationell utblick I ett internationellt perspektiv har Sverige haft en tämligen omfattande etablering av optisk fiber. Till exempel är Sverige ett av de europeiska länder som har högst andel fiberbaserade bredbandsabonnemang. Figur 6 Bredbandsabonnemang per 100 invånare fördelat på accessform i ett urval av OECD-länder 40 Antalabonnenter per 100 inv. Antal mobila bredbandsanvändare per 100 inv. 25 35 30 Annat Fiber/LAN 20 Kabel TV 25 DSL Mobilt bredband 15 20 15 10 10 5 5 0 0 Danmark NL Norge Schweiz Island OECD& COCOM, 2008 Sverige Sydkorea Finland Luxenburg Kanada Storbritannien Belgien Frankrike Tyskland USA Australien Japan Österrike Nya Zeeland Spanien Irland Italien Tjeckien Ungern Portugal Grekland Poland Slovakien Turkiet Mexiko Källa: OECD Noteras bör att Sverige haft en ytterligare tillväxt av fiberbaserade abonnemang, och vid utgången av år 2008 fanns det 590 000 abonnemang via fiber eller fiber-lan. 33 Även utanför accessnätet hade Sverige tidigt en hög grad av investeringar i fiber, finansierat av såväl det offentliga som det privata. Sverige har också en hög andel lokala fibernät i form av stadsnäten. Statliga stöd har underlättat 33Svensk Telemarknad 2008 (PTS-ER-2009:21) Post- och telestyrelsen 54

denna utveckling. Detta ledde till att operatörerna tidigt började bygga sina nät baserat på tillgång till svart fiber. På så sätt har marknadssituationen i Sverige i mångt och mycket legat före den i övriga Europa. Det är först på sista tiden en liknande utveckling kommit till stånd i många länder. Det gör att de problem som uppstår på marknaden för elektronisk kommunikation i Sverige delvis är annorlunda än de som uppstått i många andra länder, där konkurrensproblem relaterade till fiberinfrastruktur uppstått först nu eftersom någon större andel fiberbaserad infrastruktur inte alls funnits tidigare. En konsekvens av den allt större betydelsen av fiberbaserad infrastruktur är att kommissionen i sitt konkurrensfrämjande arbete nu antagit en mer teknikneutral attityd. I den nya rekommendationen från december 2007 har kommissionen således definierat en teknikneutral marknad för nätinfrastrukturtillträde (marknad 4): Tillträde (fysiskt) till nätinfrastruktur i grossistledet (inbegripet accessnät med gemensamt tillträde eller helt öppet tillträde) via en fast nätanslutningspunkt. Detta motsvarar närmast den gamla s.k. LLUB-marknaden som avsåg tillträde till konventionella abonnentledningar av metall och delaccessnät uppbyggda av metallkablar. Skillnaden är att marknaden såsom den nu beskrivits är teknikneutral. Kommissionen har också allt mer kommit att betona betydelsen av tillgången till kanalisation eftersom detta kan antas främja fiberetableringar. Som beskrevs i den förra rapporten har exempelvis Portugal haft en reglering avseende tillträde till kanalisation under flera år. Även utanför Europa finns exempel på att vissa verksamheter/företag kan åläggas att dela kanalisation. Under det senaste året har ett stort antal europeiska myndigheter sett över sina tidigare regleringsbeslut mot bakgrund av den nya rekommendationen. Många har valt att reglera fiber och/eller kanalisation inom ramen för den nu teknikneutrala marknaden för infrastrukturtillträde. Denna reglering är dock för ny för att man ska kunna se vilka effekter den fått i olika fall. Bland de länder som reglerar tillträde till svart fiber finns Finland och Irland. Även Nederländerna har reglerat tillträde till fiber-loopar. I andra länder har man valt att i första hand reglera tillträde till kanalisation. Frankrike utskiljer sig genom att man inkluderat kanalisation på marknaden, det vill säga att man funnit att kanalisation utgör ett substitut till tillträde till fiber, koppar och annat nätinfrastrukturtillträde. De flesta andra länder som reglerat kanalisation har inte sett saken så, utan konstaterat att kanalisation visserligen inte är ett substitut, men att det är den reglering som är bäst ägnad att på ett Post- och telestyrelsen 55

proportionerligt sätt komma tillrätta med konkurrensproblemen. Frankrike har efter liknande övervägande valt att inte reglera tillträde till svart fiber, utan att begränsa tillträdesregleringen rörande fiber till kanalisation. Däremot har till exempel Portugal funnit att fiber ingår på marknaden, men gjort tillträdet subsidiärt till kanalisationstillträde, dvs. endast om inte sådant går att få har SMP-operatören en skyldighet att tillhandahålla svart fiber. 34 Motsvarande skyldighet gäller i Tyskland. I Danmark regleras inte svart fiber, eftersom fiber inte inkluderats i marknaden. Bakgrunden är att det inte finns något grossisterbjudande rörande fiber. Utanför EU har Norge, som såsom EFTA-medlem har att tillämpa ett motsvarande regelverk, inkluderat fiber på marknaden men inte ålagt någon skyldighet eftersom man inte anser det är motiverat utifrån konkurrenssituationen. Norge utmärker sig även genom att ha inkluderat svart fiber på det som tidigare var marknad 14, dvs. marknaden för trunkavsnitt av hyrda förbindelser, även om man sedan undantagit tjänsten från reglering. 34 I Portugal finns som nämnts en lagstadgad skyldighet om kanalisationstillträde, mer om detta i den förra rapporten s. 39 Post- och telestyrelsen 56

7 Vad har hänt sedan förra året? 7.1 Situationen i förra rapporten I den rapport som gjordes förra året konstaterades dels att det fanns ett efterfrågeöverskott beträffande svart fiber, dels att behovet av tillgång till fiberkapacitet kommer att öka de närmaste åren. PTS fann att efterfrågeöverskottet berodde på både bristande tillgång till den optiska fiber som fanns och att det förelåg bristande marknadsförutsättningar för etablering och tillgång till ny infrastruktur. PTS konstaterade vidare att TeliaSonera hade en sådan ställning på grossistmarknaden för svart fiber att det indikerade att TeliaSonera hade ett betydande inflytande på marknaden. Däremot fann PTS att det fanns ett flertal faktorer som tydde på att marknaden trots detta inte borde fastställas såsom relevant för förhandsreglering. Visserligen fann PTS att det fanns höga etableringshinder av både ekonomisk och regelmässig art, men frågan var om det trots dessa fanns förutsättningar för att marknaden i frånvaron av reglering ändå skulle kunna komma att utvecklas mot effektiv konkurrens. Till att börja med befanns de ekonomiska etableringshindren inte sådana att de var oöverstigliga i alla sammanhang för alla operatörer, utan vissa operatörer skulle kunna komma att anlägga ny fiber på vissa platser och i vissa delar av näten. Vad gällde de regleringsmässiga hindren borde dessa i möjligaste mån undanröjas. Utöver TeliaSonera fanns ett stort antal andra innehavare av optisk fiber, däribland de cirka 150 stadsnäten. Vidare fanns anledning att förmoda att deras utbyggnad skulle komma att fortsätta de närmaste åren, liksom TeliaSoneras. Stadsnäten föreföll också mer benägna att tillhandahålla just svart fiber som grossisttjänst. Dessutom fann PTS en utveckling mot att stadsnäten genom enhetlighet i produktutbud, prissättning och beställningsrutiner i större utsträckning skulle kunna komma att konkurrera med TeliaSoneras nationella utbud av svart fiber. PTS avsåg att följa upp rapporten inom ett år för att se om utvecklingen gått i rätt riktning eller om det fanns anledning att vidta särskilda åtgärder för att komma tillrätta med de konkurrensproblem som iakttagits på marknaden i form av TeliaSoneras ställning och den obalans mellan utbud och efterfrågan som konstaterades. I samband med detta påpekade PTS också att myndigheten påbörjat analyser av sådana marknader som kommissionen pekat ut såsom typiskt sett i behov av reglering. Utgången av dessa analyser skulle kunna Post- och telestyrelsen 57

komma att ha betydelse för grossistmarknaden för svart fiber och var således av betydelse för regleringsbehovet på längre sikt. PTS har att utifrån den beskrivning av marknaden som gjordes i den förra rapporten utröna vad som därefter hänt på marknaden. Omständigheter av betydelse är eventuell förändring i efterfrågan, eventuell utbyggnad, konjunkturläget, eventuell förändring i leverantörernas, inte minst TeliaSoneras, beteende samt vilka regulatoriska åtgärder som PTS redan vidtagit som kan påverka situationen. En annan viktigt fråga är om de etableringshinder PTS fann vid sin förra analys alltjämt föreligger. 7.2 Förändring i efterfrågan I rapporten 2008 konstaterades att svart fiber efterfrågas av många aktörer på marknaden för elektroniska kommunikationer, i varierande utsträckning beroende på var i förädlingskedjan de befinner sig samt omfattningen av verksamheten. PTS kan konstatera att efterfrågan inte minskat under det senaste året - snarare tvärtom. Det är i stort sett samma köpare som tidigare men tillgången till tjänsten svart fiber blir allt mer kritisk. Det blir enligt operatörerna allt vanligare att företag efterfrågar tjänster med sådan kvalitet att svart fiber blir en nödvändighet allt längre ut i nätet. Flera operatörer har börjat planera för att dra fiber allt närmare slutkunden även i de fall det är fråga om olika bredbandstjänster till konsumenter. Dessutom finns den förestående utbyggnaden av LTE, det mobilsystem som är avsett att tillhandahålla högkvalitativa bredbandstjänster i mobila nät, vilket som beskrivits kommer att medföra ett ökat behov av att ansluta basstationer med fiber. I och med att andra operatörer till stor del byggt upp sin infrastruktur på TeliaSonera är deras beroende av TeliaSonera av minst samma omfattning som tidigare när de nu ska bygga vidare på redan befintlig infrastruktur. Det innebär att andra nationella operatörer som saknar egen infrastruktur har ett behov av TeliaSoneras infrastruktur som nästintill motsvarar TeliaSoneras eget. Detta trots att de efter TeliaSoneras förändringar i produktutbudet i februari 2007 försökt att använda infrastruktur från andra ägare i så stor utsträckning som möjligt. 7.3 Förändringar beträffande etableringshinder I den förra rapporten pekade PTS på de höga ekonomiska etableringshindren på marknaden för svart fiber. Dessa är förenade med de kostnader som finns för att anlägga svart fiber och som beskrevs relativt utförligt i den rapporten (s. 35 ff). Som beskrevs där är dessa också asymmetriska på så sätt att ju mer Post- och telestyrelsen 58

utbyggd infrastruktur en operatör har, desto billigare kan denne ansluta nya noder eller slutkunder. Detta beror på att ju mer vidsträckt ett fysiskt elektroniskt kommunikationsnät är, desto närmare den aktuella punkten har operatören redan optisk fiber och den sträcka som behöver anläggas blir därmed kortare. PTS föreslog vissa åtgärder för att sänka dessa ekonomiska etableringshinder. Dessa inkluderade förbättrad planering och förbättrade möjligheter till samförläggning liksom en ökad användning av stadsnätens kanalisation. Dessa åtgärder förefaller inte ha kommit till stånd. Situationen beträffande de ekonomiska etableringshindren har beskrivits i avsnitt 5.1. Som framgått är de alltjämt lika stora som förra året. PTS påpekade i den förra rapporten att ett ökat tillträde till kanalisation skulle kunna bidra till att sänka de ekonomiska etableringshindren. Detta förutsätter att problem av teknisk, juridisk och ekonomisk art inte är så stora att fördelarna blir orimligt små jämfört med nackdelarna. PTS har i samband med analysen på marknad 4 bedömt att problemen kring detta i praktiken är så stora att PTS bedömt det som oproportionerligt att ålägga TeliaSonera en skyldighet om att tillhandahålla tillträde till kanalisation. Därmed kvarstår den stora skillnaden mellan aktörer som har tillgång till kanalisation och aktörer som saknar sådan tillgång. Vad som däremot framstår som allt tydligare är att man kan se en definitiv skillnad mellan stamnätet där parallelletablering redan skett, och situationen längre ut i nätet där förutsättningarna för parallelletablering blir allt sämre ju längre ut man kommer. Som PTS framhållit i flera sammanhang tidigare, bl.a. i rapporten 2008, är möjligheterna för parallelletablering i accessnätet begränsade i fortsättningen. Även i de mest tätbefolkade områdena kommer det endast i undantagsfall att finnas förutsättningar för ytterligare parallelletablering, något som möjligen skulle kunna underlättas genom tillgång till kanalisation. Som framhölls i rapporten Bred och långsiktig analys för området elektronisk kommunikation 35 kommer detta troligen inte heller att vara möjligt generellt. Troligen kommer fibernät snarast att fortsättningsvis anläggas så att de kompletterar varandra. De flesta operatörer menar att endast om man inte kan köpa fiber av någon annan, eller om detta blir dyrare, så anlägger man egen fiber. 7.4 Förändring beträffande de regelmässiga etableringshindren PTS pekade i rapporten 2008 på att det krävdes en rad aktiviteter för att komma tillrätta med problem kring främst kommunal markanvändning. Dessa aktiviteter var bl.a. icke-diskriminerande hantering från markägarna, effektivare 35 PTS-ER-2009:2 Post- och telestyrelsen 59

planering av IT-infrastruktur hos myndigheter och kommuner, förbättrat samarbete mellan infrastrukturägare samt förbättrade förutsättningar för samförläggning. Flera av dessa aktiviteter återspeglade förslag som tidigare lagts fram av PTS och andra myndigheter. Tyvärr förefaller inte dessa för hela den svenska IT-utvecklingen mycket viktiga åtgärder att ha kommit till stånd. Staten har inte vidtagit åtgärder för att få till stånd den nödvändiga samordningen och planeringen av IT-infrastruktur och det finns ingenting som tyder på att kommunernas agerande i någon väsentlig grad ha ändrats. Tvärtom beskriver KKV:s rapport från mars 2009 samma problem som identifierades i av PTS juni 2008, och denna bild ger också de operatörer PTS talat med inom ramen för den här rapporten. Mot bakgrund av detta tvingas PTS konstatera att de regelmässiga etableringshindren kvarstår i samma omfattning som de hade för ett år sedan. 7.5 Andra åtgärder för att underlätta anläggande av infrastruktur Kommunernas agerande och bedömning av vad som är bra eller dåligt i planeringen av elektroniska kommunikationsnät varierar med kommun. Detta är att förvänta då respektive kommuns agerande är avgränsad till sitt geografiska område. De aktörer som erbjuder slutkundstjänster på marknaden för elektroniska kommunikationstjänster ser dock marknaden ur ett nationellt perspektiv och behöver likvärdiga tekniska, ekonomiska och juridiska förutsättningar för att på ett effektivt sätt verka på denna marknad. PTS har flera gånger pekat på behovet av en bättre planering och samordning av ITinfrastrukturplaneringen i Sverige, bland annat i rapporten 2008 och Bredbandsstrategin. 36 Förslag om effektivare planering av IT-infrastrukturen i kommunerna har också framförts i betänkandet Bredband till hela landet (SOU 2008:40). I den kartläggning av bredbandsinfrastrukturen som PTS publicerade under våren 2009 underströks just behovet av planering. 37 Sverige borde formulera en tydlig, långsiktig nationell målsättning för tillgången till bredbandsinfrastruktur. Detta ansågs vara en förutsättning för att uppnå EU:s mål om tillgänglighet till bredbandsinfrastruktur dvs. att alla medborgare ska ha tillgång till bredband 2010. Vidare framhölls vikten av att Sverige tar ett helhetsgrepp när det gäller kommunernas roll i arbetet med att utveckla tillgången till bredband. Erfarenheten från Bredbandskartläggningen visade tydligt att kommunerna spelar en central roll för den framtida utvecklingen på bredbandsområdet. 36 Förslag till bredbandsstrategi för Sverige (PTS-ER-2007:7) 37 Bredbandskartläggning 2008 en geografisk översikt av infrastrukturen för bredband i Sverige (PTS- ER-2009:8) Post- och telestyrelsen 60

Kommunerna har en avgörande roll när det gäller att möjliggöra etablering av infrastruktur och det är på kommunal nivå skillnader i bredbandstillgång syntes tydligast. PTS gjorde därför bedömningen att det fanns stora vinster med en ökad samordning på kommunal nivå inte minst för att möjliggöra att de kommunala frågorna som berör bredband ses i ett sammanhang. PTS föreslog därför att kommunerna skulle ges samhällsplaneringsansvar och att de kommunala IT-infrastrukturprogrammen skulle förnyas. PTS föreslog också att man skulle tillse att kommunerna minimerar operatörernas svårigheter att sluta avtal med markägare och få erforderliga tillstånd. Särskilt tillgång till kanalisation borde underlättas. I samband med detta modifierade PTS det tidigare förslaget om att kommunerna skulle ges rätt att hämta in uppgifter från berörda aktörer om tillgängliga nät och eventuella utbyggnadsplaner och föreslog istället att man skulle se över möjligheterna att utveckla en nationell informationstjänst över bredbandsinfrastrukturen i Sverige. Ett snarlikt förslag lades fram av KKV i rapporten Åtgärder för bättre konkurrens. KKV föreslog där att man skulle effektivisera bredbandsutbyggnaden genom att skapa en databas för information om planerade grävarbeten i kommuner som förbättrar förutsättningarna för samförläggning av kanalisation eller fiberkablar. Detta ligger nära det förslag PTS framförde i Bredbandstrategin, med den skillnaden att KKV anser att en nationell databas är att föredra mot bakgrund av det stora antalet kommuner. Hur en sådan ska administreras och vilka uppgifter som ska inrapporteras behöver utredas vidare. Sammantaget kan man alltså se att behovet av bättre planering av ITinfrastrukturutbyggnaden och dess betydelse för såväl tillgänglighet som konkurrens har framhållits under flera år av berörda myndigheter och utredningar. Än så länge har de förslag som upprepade gånger lagts fram kring hur man skulle kunna uppnå detta resultat inte lett till några egentliga åtgärder. Med tanke på att stadsnäten nu står för 25-30 procent av fibertäckningen i Sverige blir detta allt mer relevant. 7.6 Förändringar i aktörernas agerande TeliaSoneras ställning och agerande var några av de omständigheter som utpekades som mest betydelsefulla för den framtida utvecklingen i förra rapporten. Vid en genomgång av de kriterier som används för att analysera marknadsmakt både vid tillämpningen av reglerna i LEK och vid en konkurrensrättslig bedömning framkom det att TeliaSoneras ställning på grossistmarknaden för svart fiber var sådan att företaget med säkerhet skulle ha befunnits ha ett betydande inflytande enligt LEK. Som situationen var fann emellertid PTS att marknaden inte hade sådana egenskaper att det var Post- och telestyrelsen 61

nödvändigt med reglering. Bakgrunden var att PTS fann att det trots de höga etableringshindren fanns förutsättningar för att marknaden själv, utan åläggande av förhandsreglering, skulle kunna utvecklas mot en ökad konkurrens. Även i avsaknad av sådan, skulle TeliaSonera genom sitt agerande kunna undanröja flera av de negativa effekterna av snedfördelningen på marknaden. 7.6.1 Förändringar till följd av TeliaSoneras agerande Som framgått har de faktorer som förra gången befanns ge TeliaSonera en stor marknadsmakt inte förändrats. Visserligen har TeliaSoneras totala andel av fiberbaserad infrastruktur i Sverige minskat något. Den ligger emellertid fortfarande nära 50 procent, vilket är nästan fem gånger så mycket som någon annan operatör. Övriga faktorer som befanns ha betydelse, som företagets storlek, kontroll över infrastruktur som är svår att kopiera och parallelletablera, låg grad av motverkande marknadsinflytande, vertikal integration och avsaknad av potentiell konkurrens kvarstår i stort sett samma utsträckning som för ett år sedan. Snarare kan man säga att man tydligare kan se vilka fördelar TeliaSonera har som den enda ägaren av nationell fiberinfrastruktur med ett utbyggt nät på alla nivåer. Oavsett hur de lokala fibernäten samarbetar kan de inte hävda sig gentemot ett nät med nationell täckning. De fördelar TeliaSonera beskrevs ha genom sin kontroll över infrastruktur som är svår att kopiera är troligen större än vad som beskrevs i den förra rapporten. Genom den granskning av kanalisationsfrågan som PTS genomfört i samband med analysen på marknad 4 har också framkommit de fördelar TeliaSonera har genom tillgången till sin kanalisation. Att TeliaSonera har fördelar av detta stod visserligen klart redan i analysen i rapporten 2008, men PTS hade då mindre kunskap om vilka exakta fördelar sådan kanalisation gav. I en situation där det kan vara många gånger dyrare att gräva ny fiber jämfört med använda befintlig kanalisation innebär det givetvis att etableringshindren är betydligt lägre vid en fiberanläggning i befintlig kanalisation. Samtidigt har framkommit att det troligen är svårt för andra att anlägga fiber med användning av TeliaSoneras kanalisation. Detta är en omständighet som ytterligare stärker TeliaSoneras ställning på grossistmarknaden för svart fiber. Sammantaget kan man därför inte tala om någon förändring vad gäller TeliaSoneras makt på grossistmarknaden för svart fiber. TeliaSonera kan fortfarande agera oberoende av sina konkurrenter, köpare och i slutändan konsumenterna. Under detta år har också TeliaSonera arbetat mer aktivt för teckna exklusivitetsavtal med fastighetsägare och slutkunder om fiberbaserade anslutningar. Detta tyder dels på att TeliaSonera försöker använda den makt TeliaSonera har genom kontrollen av infrastrukturen på slutkundsmarknaden, dels på en prioritering av slutkundsaffären framför grossistaffären. Post- och telestyrelsen 62

PTS konstaterar att TeliaSonera vidtagit åtgärder för att tillgodose en större del av efterfrågan på svart fiber genom lanseringen av Skanova Fiber 2009, och därmed åtgärdat en del av problemen på marknaden som härrör från utbudsunderskottet. Detta är en positiv utveckling som skulle kunna innebära att marknaden fungerar bättre. Dock innebär de begränsningar som TeliaSoneras nya produkt är utformad med att den inte löser behoven fullt ut. Till exempel tillhandahålls den bara på vissa platser och på villkor som gör att det är svårt för övriga operatörer att konkurrera fullt ut på lika villkor som TeliaSonera på slutkundsmarknaden. En annan begränsning är att det alltjämt inte finns någon fullständig lösning för fiberanslutning av basstationer. Mobilmarknaden har hittills fungerat tämligen väl i ljuset av att det finns flera parallella nät med samma kvalitet. Om fiberanslutningar till basstationerna inte går att lösa kan detta förhållande komma att förändras i framtiden, genom att TeliaSoneras makt på fibermarknaden överförs till mobilmarknaden. PTS ser positivt på TeliaSoneras initiativ. Än så länge saknas dock praktisk erfarenhet av produkten, till exempel av hur prissättningen påverkar produktens användbarhet eller vilken grad av efterfrågan som kan tillgodoses genom produkten samt eventuella problem som kan uppstå vid den praktiska tillämpningen av erbjudandet. TeliaSoneras grossistkunder har ofta ett lågt förtroende för TeliaSonera och har uttryckt en viss skepsis kring produkten. Trots att det är positivt att TeliaSonera förefaller ha ambitionen att fungera som en effektiv grossistleverantör, återstår det att se hur produkten i praktiken påverkar tillgången till svart fiber för andra operatörer. Ett annat problem är att en bredbandsoperatör som är samlokaliserad med TeliaSonera inte kan köpa accessfiber av någon annan än TeliaSonera. Därmed begränsas värdet av alternativa fiberleverantörer i accessnätet. Det tyder också på att TeliaSonera kan använda sin tillgång till flaskhalsresurser utanför den egentliga grossistmarknaden för svart fiber för att stärka sin ställning där till långsiktig nackdel för konkurrensen på slutkundsmarknaderna. Värt att notera är att det finns ett grundläggande problem i hur TeliaSonera under lång tid hanterat sina grossistkunder och utbud av grossistprodukter. Förtroendet för TeliaSoneras strategi kring grossistmarknaden är lågt från grossistkunderna. TeliaSoneras agerande i det förflutna både rörande svart fiber och på andra marknader, såsom LLUB- och bitströmsmarknaderna, innebär att grossistkunderna utgår ifrån att TeliaSonera försöker försvåra för sina grossistkunder och endast säljer många grossisttjänster på grund av befintlig reglering eller hot om reglering. Försäljningen upplevs ofta utformas på ett sätt som komplicerar utnyttjandet för grossistkunderna, dvs. inte från en efterfrågestyrd produktutformning. Företaget har flera gånger gjort stora Post- och telestyrelsen 63

omsvängningar och genomfört drastiska förändringar i sin affärsstrategi. Ett exempel är förändringen av fiberutbudet år 2007. Detta gör att det nu upplevs som svårt för en grossistkund att förlita sig på frivilliga lösningar, eftersom dessa kan vara av övergående natur. Hösten 2007 annonserade TeliaSonera att koncernen skulle omstruktureras så att infrastrukturen lades i ett separat bolag, TeliaSonera Skanova Access AB, vilket var ett svar på det lagförslag om funktionell separation som lagts fram. Omorganisationen genomfördes 1 januari 2008. Tanken var att TeliaSonera genom denna frivilliga åtgärd skulle åstadkomma en ökad likabehandling av sina grossistkunder och öka förtroendet för företaget. Detta förefaller emellertid inte varit framgångsrikt. Tvärtom har flera av företagets största grossistkunder uttalat att de tappat förtroendet för TeliaSoneras likabehandlingsarbete. 38 Sammantaget finns det, från grossistkunderna, en skepsis mot att TeliaSonera verkligen har en önskan att långsiktigt undanröja konsekvenserna av företagets marknadsmakt. Istället verkar de större grossistkunderna vara av åsikten att de eftergifter TeliaSonera gör i själva verket syftar till att långsiktigt bevara företagets fördelar och förhindra regulativa ingrepp som skulle kunna hindra utnyttjandet av dessa. Detta försvårar givetvis tillskapandet av en fungerande marknadssituation. Även PTS har kritiserat TeliaSoneras agerande på grossistmarknaderna under de senaste åren. Såvitt gäller de reglerade produkterna LLUB och bitström har detta medfört ett stort antal processer mellan PTS och TeliaSonera. Detta ledde bland annat till att PTS föreslog att myndigheten skulle ges möjlighet att separera delar av TeliaSoneras grossistverksamhet från den övriga verksamheten genom s.k. funktionell separation. 39 Detta förslag ledde till nya lagregler om detta, vilka trädde i kraft 1 juli 2008. 40 Regering och riksdag instämde således i att det fanns ett behov för PTS att kunna vidta sådana åtgärder. PTS anser att TeliaSoneras agerande i det förflutna gör det svårt att uttala sig om företagets långsiktiga agerande och strategi. PTS erfarenheter från tillsynsarbetet tyder på att någon avgörande skillnad inte kan iakttas efter bildandet av Skanova, trots att TeliaSonera uttryckt en högre ambition för sina grossistprodukter. Att få till stånd en bättre fungerande grossistmarknad med ett större mått av likabehandling torde vara det bästa sättet att skapa långsiktiga förutsättningar för konkurrens. Detta framhöll också PTS i rapporten Bred och långsiktigt strategi för området elektronisk kommunikation, varför PTS 38 Skrivelse till PTS av den 30 april 2009, dnr. 09-3257, aktbil. 3 39 Bättre bredbandskonkurrens genom funktionell separation (PTS-ER-2007:18) 40 4 kap. 12 a c LEK Post- och telestyrelsen 64

pekade på behovet av att se över lagrummen om funktionell separation så att de även omfattar verksamheter som är relaterade till fiberbaserade accessnät. 7.6.2 Förändringar till följd av stadsnätens agerande Även om användningen av stadsnäten ökat något så förmår de inte som grupp betraktat att fullt ut tillgodose grossistköparnas behov. Stadsnäten har för det första i allmänhet inte samma utbyggnadsgrad och täckning ens lokalt som TeliaSonera. De stadsnät som är anslutna till CESAR täcker en väsentligt mindre del av Sverige än TeliaSoneras fiber. Vidare är det som beskrivits besvärligare att köpa tjänster av olika leverantörer än av en nationell leverantör. Dessa problem och transaktionskostnader gör att stadsnätens konkurrenskraft är mindre än deras sammantagna marknadsandel. Flera små är helt enkelt inte lika starka som en stor. Detta beskrev PTS i rapporten 2008 i kapitel 6. Som framhölls där finns det flera faktorer som stärker TeliaSoneras marknadsmakt utöver vad marknadsandelarna antyder. Detta gäller särskilt som TeliaSonera förfogar över andra nyckelresurser som exempelvis telestationer. Det är inte ovanligt att operatörer är samlokaliserade där. För att kunna köpa fiber av någon annan måste dock TeliaSonera koppla in dennes fiber i telestationen. Om TeliaSonera vägrar att göra detta är den samlokaliserade operatören hänvisad till att köpa svart fiber av TeliaSonera, oavsett hur många fiberstråk tillhöriga andra som går förbi i närheten. Alternativet vore att flytta ur telestationen, något som om det skulle göras i stor skala skulle medföra stora kostnader för en operatör. Det skulle mot bakgrund av dessa inte vara praktiskt genomförbart. På så sätt stärker tillgången till vissa andra nyckelresurser utanför den egentliga marknaden TeliaSoneras marknadsmakt ytterligare. Ett ytterligare problem är att TeliaSonera och stadsnäten inte alltid säljer fiber där den andra erbjuder en sådan tjänst. Anledningarna är flera. Där det finns parallelletablering av fiber så kan det bero på att man valt att inte sälja tjänsten svart fiber utan endast mer förädlade tjänster, trots att det finns infrastruktur på plats. Det kan också bero på att infrastruktur saknas på grund av att det råder bristande förutsättningarna för parallelletablering. Det innebär att det ofta inte finns någon egentlig konkurrens att tala om, utan att det i många fall finns endera ett stadsnät eller TeliaSonera som leverantör för en förbindelse. Detta löser i och för sig den akuta situationen att alls få köpa grossisttjänsten svart fiber. Däremot är grossistköparen hänvisad till de villkor som den operatör som finns erbjuder, vilket bl.a. innebär att det inte finns någon priskonkurrens att tala om på stora delar av marknaden Såvitt gäller CESAR bör nämnas att man har som mål att bredda produktsortimentet till att också omfatta kapacitetstjänster, något som vissa grossistköpare ser som positivt eftersom det underlättar att köpa sådana Post- och telestyrelsen 65

tjänster i flera olika stadsnät. Andra har uttryckt en oro att detta är en del i en långsiktig strategi där målet är att i större utsträckning sälja mer förädlade grossisttjänster. Man befarar att det kan leda till att tillgången på svart fiber begränsas. Detta vore en olycklig utveckling på flera sätt, men för närvarande finns inget som tyder på att så är fallet. Sammantaget så fyller stadsnäten en viktig roll på marknaden för svart fiber. Deras närvaro är också en förutsättning för att konkurrens ska kunna uppnås. Dock förefaller det som om de har svårt att fullt ut konkurrera med TeliaSonera och att utvecklas mot något annat än lokala komplement i vissa situationer. Andra aktörers beroende av TeliaSonera motverkar också en sådan utveckling. Stadsnätens ställning är således svagare än deras andel av den befintliga fibern antyder. 7.7 Föreslagen reglering på andra marknader PTS har tagit fram ett förslag till reglering på marknaden för nätinfrastrukturtillträde (marknad 4) som omfattar tillträde till såväl kopparaccessnät som fiberaccessnät (se beslutsutkast av den 17 juni 2009, dnr. 07-11757/23, aktbil. 41). I det senare fallet är det tillträde i form av svart fiber som avses. Den operatör som befunnits ha ett betydande inflytande är TeliaSonera. Företaget ska enligt PTS förslag tillgodose varje rimlig begäran om svart fiber och tillträdet ska ges mot en kostnadsorienterad ersättning enligt LRIC-metoden. Denna innebär att man räknar på kostnaden för en effektiv operatör att nyanlägga ett nät, inklusive rimlig avkastning på investerat kapital. Det kostnadsorienterade priset ska reflektera eventuella väsentliga skillnader mellan de områden där tillträde till fiber tillhandahålls. PTS hade i det första utkastet till beslut som publicerades i december 2008 föreslagit en subsidiär skyldighet att upplåta kanalisation alternativt tillhandahålla en våglängdstjänst. I sitt andra utkast har PTS tagit bort denna subsidiära skyldighet då det är svårt att se att sådana skyldigheter kommer att ge någon uppenbar förbättrad konkurrens. Innehavet av kanalisation ger dock TeliaSonera en avsevärd fördel gentemot övriga operatörer. För att komma tillrätta med det, finner PTS därför att det är lämpligt att istället ålägga TeliaSonera en skyldighet att tillhandahålla svart fiber där företaget har kanalisation men befintlig fiber inte finns. TeliaSonera är således skyldigt att i dessa fall nyanlägga fiber. För att en sådan skyldighet ska vara proportionerlig måste det säkerställas att TeliaSonera inte behöver stå den ekonomiska risken för den aktuella investeringen, och att bolagets kassaflöde inte påverkas negativt av att tillmötesgå en begäran. Nyanläggning av fiber kan därför tillhandahållas på ett sådant sätt att den tillträdande operatören initialt betalar Post- och telestyrelsen 66

hela den offererade anläggningskostnaden. TeliaSonera ska i så fall i gengäld garantera den tillträdande operatören nyttjanderätt under tio år. TeliaSonera ska också tillmötesgå begäran om indragning av externt ägd kabel, så att operatörer som redan är etablerade i TeliaSoneras telestationer och/eller kopplingsskåp i förekommande fall kan förbinda sin utrustning med accesser eller backhaul tillhandahållen av annan nätägare än TeliaSonera. 7.8 Kvarstående problem Problemen på grossistmarknaden för svart fiber beror ytterst på de höga ekonomiska etableringshindren för anläggande av optisk fiber. I vissa områden kommer de sannolikt att medföra att ingen aktör anlägger fiber. I andra områden där etableringshindren är något lägre kan det vara möjligt för en operatör, och i andra kan det finnas förutsättningar för flera. Generellt blir parallella investeringar svårare och svårare att få ekonomiskt bärkraftiga ju längre ut i nätet man kommer. I det egentliga stamnätet finns redan flera operatörer. Där är också lättare att använda alternativa tjänster som våglängder. Problemen finns således längre ut i nätet, inom orter och i det egentliga accessnätet. Till de ekonomiska etableringshindren kommer regelmässiga etableringshinder som kan försvåra marknadsinträde då det borde vara möjligt med hänsyn till de ekonomiska etableringshindren. Det finns en enda operatör som har ett rikstäckande, väl utbyggt nät. Genom de beskrivna etableringshindren kan inte andra operatörer träda in och konkurrera med denne operatör i någon större omfattning samtidigt som denne operatör har lättare att anlägga fiber än andra marknadsaktörer genom skalfördelar inklusive sin tillgång till kanalisation för koppar. Genom att operatören är vertikalt integrerad konkurrerar den med sina kunder i efterkommande led. Operatören är också horisontell integrerad på de flesta nivåerna. De alternativa nät som finns, bortsett från stamnätet, är lokala och ofta offentligt ägda, vilket gör att deras förmåga att fullt ut tillgodose behoven på en nationell marknad är små, samtidigt som deras agerande delvis styrs av annan hänsyn än den rent kommersiella. Dessa omständigheter leder till följande problem: - Fiberunderskott och för låg grad av nyetablering av fiber. - Ineffektivt nyttjande av befintlig fiber. - Sämre förutsättningar för slutkunderna att få del av högkvalitativa tjänster till ett rimligt pris. Post- och telestyrelsen 67

- Risk för återmonopolisering och försämrad konkurrens på flera marknader, både avseende fasta och mobila tjänster. - Konkurrensproblem flyttar mellan marknader, både från och till grossistmarknaden för svart fiber. - Risk för att offentlig verksamhet stör marknadsförutsättningarna. Såvitt gäller accessnätet löses en stor del av konkurrensproblemen genom den föreslagna regleringen på marknaden för nätinfrastrukturtillträde. Även där kvarstår dock det grundläggande problemet de höga etableringshindren. Post- och telestyrelsen 68

8 Slutsatser Syftet med denna rapport är att se vilka marknadsförutsättningar som råder och vilka problem som är konkurrensrelaterade och därmed kan rättas till genom tillämpning av LEK. Syftet är således begränsat till de konkurrensrelaterade problemen. Utöver detta finns en annan aspekt på marknaden; nämligen frågan om hur så många som möjligt får tillgång till infrastruktur som tillåter kapacitetskrävande tjänster. Den frågan är större och kan endast delvis lösas inom ramen för konkurrensregleringen, och kräver således även ytterligare åtgärder. Det är viktigt att komma ihåg att konkurrensreglering aldrig kan skapa incitament att investera där det inte hade varit möjligt på en välfungerande marknad. Den syftar istället till att med hjälp av särskilda skyldigheter skapa en situation som är så nära den som skulle råda vid fungerande konkurrens som möjligt. Väl fungerande grossistmarknader skapar därmed bättre förutsättningar för marknadsaktörerna att göra korrekta bedömningar av var det finns ekonomiska förutsättningar för långsiktiga investeringar. På så sätt blir det tydligare var och hur eventuella stödåtgärder kan behöva sättas in. Förra året konstaterades problem på marknaden i form av ett utbudsunderskott av svart fiber. Detta hängde till stor del ihop med TeliaSoneras starka ställning på marknaden. Denna befanns i sin tur till stor del vara beroende av de höga etableringshinder som fanns på marknaden. Dessa bestod till största delen av de mycket höga kostnader som är förenade med anläggande av optisk fiber och som gör det omöjligt att föreställa sig parallell fiberanläggning överallt. Även där sådan bedömdes möjlig av marknadsaktörerna fanns etableringshinder av regelmässig art, i form av problem att få nödvändiga tillstånd och avtal, som ledde till att etablering inte kom till stånd. PTS pekade ut en rad åtgärder som borde vidtas för att i möjligaste mån minska dessa hinder för nyetablering. Dessa förslag har inte lett till några åtgärder. Liksom för ett år sedan överstiger efterfrågan av svart fiber utbudet. Under året har stadsnätens initiativ CESAR i kombination med TeliaSoneras begränsade utbud av svart fiber bidragit till att köparna av svart fiber valt stadsnäten istället. I de fall stadsnäten inte kunnat erbjuda svart fiber har aktörerna inte haft något annat alternativ än att erbjuda tjänster baserad på annan transmissionsteknik, mer förädlade produkter eller fått avstå att leverera. Stadsnätens förmåga att konkurrera med TeliaSonera är fortfarande begränsad och de får anses enbart som komplement i vissa situationer. Post- och telestyrelsen 69

Under detta år har också TeliaSonera mer aggressivt gått fram på marknaden där det funnits potentiella konkurrenter genom att teckna exklusivitetsavtal med fastighetsägare och slutkunder om fiberbaserade anslutningar, där de för egen del och på köpet erbjudit fiberbaserad anslutning. Efter att ha ändrat sin strategi i februari 2007 har TeliaSonera haft stora begränsningar i sitt utbud av grossisttjänsten svart fiber, men i mars 2009 ändrade TeliaSonera återigen sin strategi kring svart fiber och lanserade Skanova Fiber 2009. Denna tjänst omfattar svart fiber i accessnätet med täckning i 100 orter. Effekterna av lanseringen av denna produkt är än så länge oviss. Det finns också vissa svagheter i utformningen av produkten som gör att den praktiska användningen och de ekonomiska förutsättningarna begränsar de konkurrensmöjligheter som skulle kunna finnas såsom bristande möjligheter att få ansluta basstationer, prisbilden och möjligheterna att koppla samman nätelement med andra operatörers infrastrukturer. Den utbyggnad som skett har främst stadsnäten stått. Dessa har idag tillsammans uppskattningsvis 25-30 procent av fibertäckningen i Sverige. TeliaSonera är fortfarande den största aktören med cirka 45 procent av fibertäckningen och den enda aktören som har både stamnät, ortssammanbindande nät och områdesnät. De är också den aktör som täcker flest kommuner i Sverige och i över 50 procent av Sveriges tätorter är TeliaSonera ensam om att ha fiber fram till en termineringspunkt. I stort sett samtliga aktörer som erbjuder slutkundstjänster på marknaden för elektronisk kommunikation är beroende av tillgång till TeliaSonera och TeliaSoneras infrastruktur. Antingen direkt som köpare av oförädlad infrastruktur eller indirekt som köpare av mer förädlade tjänster. Så är fallet oavsett om en aktör erbjuder tjänster baserad på kopparnät, fibernät eller radiobaserade nät. Detta beroende finns till följd av TeliaSoneras monopoltid. De fördelar som TeliaSonera har kan de nu överföra till samtliga marknader där optisk fiberinfrastruktur behövs, vilket är alla marknader för elektronisk kommunikation. I och med att det inte finns någon aktör som är i närheten av TeliaSoneras omfattning vad gäller fysisk infrastruktur är beroendet till denna stor. För att etablera konkurrens på marknaden utifrån rådande förutsättningar måste även TeliaSoneras tillgångar i form av optisk fiber upplåtas för tillträde för andra aktörer. Genom PTS föreslagna reglering på NIT förbättras konkurrensen då TeliaSoneras fiberbaserade kundanslutningar och efterföljande segment ska vara tillgängligt för andra. Genom att optisk fiber är en avgörande byggsten i samtliga nät är dock problemen större än så. Att avgränsa regleringen till accessnätet och slutkundsanslutningar är inte tillräckligt för att lösa problemen. TeliaSonera har alltför stora möjligheter att Post- och telestyrelsen 70

begränsa tillgången till fysisk fiberinfrastruktur. På så sätt kan TeliaSonera också begränsa övriga aktörers möjligheter att konkurrera på i stort sett samtliga delmarknader inom området elektronisk kommunikation. TeliaSoneras dominans på fysisk infrastruktur är betydligt mer omfattande än bara andelen av befintlig fiberinfrastruktur genom att företaget samtidigt dominerar hela det kopparbaserade accessnätet, anslutningsmöjligheter för mobila basstationer till stamnätet, kanalisationstillgångar, fördelaktiga markavtal och överenskommelser med kommunala verksamheter. Vilka medel andra aktörer än har så kan de inte inom överskådlig framtid tillskansa sig motsvarande fördelar som TeliaSonera. Även om de har för avsikt att genomföra investeringar i likvärdig infrastruktur så skulle det vara betydligt mer kostsamt för dem. Det skulle också vara oekonomiskt ur ett samhällsperspektiv. TeliaSoneras är såväl vertikalt som horisontellt integrerad med verksamheter på i princip alla marknader för elektronisk kommunikation. Om TeliaSonera tidigare tagit sig an rollen som trovärdig leverantör av grossistprodukter på marknaden för elektronisk kommunikation med målet om likabehandling, vore kanske inte behovet av att reglera tillgången till svart fiber så stort som det nu är. Då skulle TeliaSoneras lansering av Skanova Fiber 2009 te sig som ett välkommet agerande med en förhoppning om vidareutveckling i enlighet med grossistkundernas efterfrågan. Enligt vad PTS erfarit känner dock de potentiella köparna inte detta förtroende för TeliaSonera. I kommissionens rekommendation om relevanta marknader framgår tydligt att regleringsmyndigheter ska ingripa på marknader där det finns en uppenbar risk att en aktör med betydande ställning kan utnyttja den negativt ur konkurrensperspektiv. PTS bedömer att denna risk är uppenbar vad gäller TeliaSonera. Reglering av svart fiber sker nu inom ramen för marknaden för nätinfrastruktur. Problemen är emellertid större än så. Det finns således anledning att gå vidare och utreda om det finns ytterligare regleringsbehov. För att långsiktigt skapa möjligheter till infrastrukturbaserad konkurrens är det dock inte tillträckligt att reglera tillträde till TeliaSoneras infrastruktur. Istället bör man skapa en struktur med bättre förutsättningar för likabehandling av TeliaSoneras grossistkunder jämfört med företagets slutkundsverksamhet. Genom att skilja TeliaSoneras grossistverksamhet från slutkundsverksamheten skulle man öka incitamenten för TeliaSonera att fungera som en effektiv grossistleverantör som behandlar alla kunder lika. Genom 4 kap. 12 a-c LEK har PTS för närvarande en möjlighet att ålägga TeliaSonera att funktionellt separera den verksamhet som hör till den kopparbaserade infrastrukturen. Genom den marknadsutveckling som skett de senaste åren och som också framkommer i PTS analys av marknad 4, finns dock anledning att se Post- och telestyrelsen 71

över lagrummen om funktionell separation så att de även omfattar verksamheter som är relaterade till fiberbaserade accessnät. I dagsläget är det av största vikt för den framtida konkurrenssituationen i Sverige att ge andra aktörer ges tillträde till TeliaSoneras fysiska infrastruktur på likvärdiga villkor. Andra aktörer måste producera samma slutkundstjänster som TeliaSonera, men har helt andra förutsättningar och får därmed helt andra ekonomiska konsekvenser. I kombination med att skapa tillträde för andra till TeliaSoneras infrastruktur borde staten också se över sina övriga offentliga tillgångar i form av kompletterande infrastruktur för elektroniska kommunikation och se på vilket sätt detta skulle kunna underlätta och snabba på etableringen av fiber och utnyttja den fiber som dessa aktörer har på ett optimalt sett. Det finns en tämligen stor konsensus om att fiber behövs i större utsträckning, att kommersiella marknadsaktörer inte kan se en affärsmässighet i landets alla delar och att det samtidigt ter sig som att det finns en mängd aktörer med varierande tillgångar inom det offentliga som tillsammans borde kunna skapa ytterligare värde till Sverige som framstående IT-nation. Genom detta skulle sannolikt andra aktörer vara mindre beroende av TeliaSonera, vilket i sin tur kunna medföra en mindre dominerande ställning för TeliaSonera och därmed också ett mindre behov av reglering. En fråga som uppstår blir då med vilken motivering som offentligt ägd verksamhet ska utvecklas till att bli det starkaste alternativet på marknaden. 8.1 Möjliga åtgärder/förslag Förslag 1: Som PTS tidigare föreslagit bör regeringen ta fram en nationell ITstrategi. I denna bör en strategi för den offentligt ägda infrastrukturen ingå som en del. Med tanke både på den fortsatta konkurrenssituationen inom sektorn elektronisk kommunikation och på utvecklingen av Sverige som IT-nation är det av största vikt att man försöker sänka etableringshindren i görligaste mån. I annat fall kommer fiberutbyggnaden inte att motsvara den långsiktiga efterfrågan oavsett hur man reglerar fördelningen. Då kommer sannolikt konkurrensproblemen också att öka över tiden. En god planering av den framtida IT-infrastrukturen krävs för att denna ska göras effektivt och samhällsekonomiskt. Under de senaste åren har krav på en bättre samhällsplanering i detta avseende framförts vid ett flertal tillfällen. PTS Post- och telestyrelsen 72

konstaterar att detta behov finns på flera nivåer både på nationell och på kommunal nivå. På nationell nivå krävs en bedömning av var infrastruktur finns, var den kan tänkas komma att byggas ut genom kommersiella initiativ och var det kan behövas särskilda åtgärder. I detta ingår att ta fram hur anläggningsarbeten bättre kan samordnas så att de samhällsekonomiska kostnaderna minskas. I planen bör också ingå en strategi för vilken roll den offentlig ägda infrastrukturen ska ha. Staten och kommunerna äger tillsammans avsevärda tillgångar i form av optisk fiber och kanalisation. För närvarande finns ingen samordning eller idé om hur denna ska användas eller ens i vilken utsträckning det är önskvärt att det offentliga äger infrastruktur ska beståndet ökas eller minskas? Förslag 2: Förbättra den regionala och kommunala planeringen kring ITinfrastruktur, samordnat med den nationella planen och kommunernas planering enligt PBL. På kommunal nivå krävs också en bättre planering kring IT-infrastruktur. Det finns således anledning att upprepa förslagen om detta som tidigare lämnats, senast i Bredbandskartläggningen 2008. Där föreslogs att kommunerna skulle få samhällsplaneringsansvar och att de kommunala IT-infrastrukturprogrammen skulle förnyas. PTS ansåg att kommunernas IT-infrastrukturprogram borde samordnas med planprocessen enligt PBL och även med regionala utvecklingsprogram. PTS ansåg också att det fann ett mervärde i att upprätta ITinfrastrukturprogram även på regional nivå. Denna kommunala och regionala planering måste givetvis samordnas med den nationella IT-strategin. Förslag 3: Både som markägare och som ägare av stadsnätet bör kommunen agera konkurrensneutralt och verka för att infrastruktur finns tillgänglig på så oförädlad nivå som möjligt, inklusive kanalisation. En följd av en bättre planering på kommunal nivå borde innebära att kommunerna agerar mer tillåtande både i sin egenskap som markägare och i sin egenskap som ägare av lokala fibernät. I detta ingår att agera Post- och telestyrelsen 73

konkurrensneutralt vid slutande av markavtal. I detta ingår också tillse att stadsnäten inte onödigtvis går upp i förädlingskedjan, utan i första hand säljer oförädlade tjänster som svart fiber. Det är också önskvärt att stadsnäten och andra säljer kanalisation i möjligaste mån. Kommunen kan som ägare av stadsnätet påverka huruvida stadsnätet säljer kanalisation eller inte. Som markägare kan kommunen tillse att markavtalen utformas så att andrahandsupplåtelser i form av upplåtande av kanalisation är tillåten. Förslag 4: PTS ska utreda om det finns förutsättningar att ålägga förhandsreglering avseende svart fiber utanför marknad 4, till exempel på marknaden för terminerande avsnitt av hyrda förbindelser. PTS har föreslagit reglering rörande svart fiber inom ramen för marknad 4. Emellertid finns konkurrensproblem beträffande svart fiber uppenbarligen även utanför den marknaden, till exempel rörande anslutningar till basstationer. Det bör således utredas av PTS om ytterligare reglering är nödvändig. Med den stigande efterfrågan på kapacitet blir svart fiber allt viktigare som anslutningsform i näten. Den får mer och mer samma funktion som hyrda förbindelser tidigare haft. Denna övergång från kapacitetsprodukter till svart fiber bör beaktas vid den analys av marknaden för terminerande avsnitt av hyrda förbindelser (marknad 6) som PTS kommer att inleda under 2009. För det fall svart fiber inte befinns ingå på den marknaden finns anledning att göra en analys om svart fiber utanför det egentliga accessnätet i så fall är en egen marknad och om den i så fall uppfyller kraven för åläggande av särskild förhandsreglering. I detta sammanhang kommer även betydelsen av kommande uppgradering av mobilnäten de närmaste åren att inkluderas. Behovet av fiber kommer med anledning av detta att stiga dramatiskt. En reglering av svart fiber till basstationer i enlighet med vad som skisserats ovan kommer att tillse att en operatör inte kan överföra sin marknadsmakt från marknaden för fast infrastruktur till mobilmarknaderna. I de fall TeliaSonera har fysiskt infrastruktur fram till basstationer eller i närheten har företaget fördelar gentemot övriga. I många fall kommer dock ingen att ha en befintlig fiberanslutning till basstationen. En SMP-reglering löser inte problemen med att anlägga en sådan. Dessa kommer i många fall att vara betydande eftersom basstationer kan ligga på ett avsevärt avstånd från befintlig infrastruktur. Det bör utredas i vilken omfattning befintlig transmission kommer att kunna användas och var nyetablering är Post- och telestyrelsen 74

nödvändig, inklusive fördelningen mellan användning av optisk fiber och radiolänk. Hur operatörerna bedömer sitt frekvensbehov är också av stor vikt för PTS spektrumplanering. Redan nu försöker PTS skapa frekvensutrymme för den utbyggnad av radiolänk som den framtida uppgraderingen av mobilnäten kan komma att innebär. Oavsett reglering eller inte kommer det att krävas att operatörerna samarbetar med varandra vad gäller transmission till/från basstationer. Ett samarbete i likhet med utbyggnaden av 3G där operatörerna kan samarbeta och dela på investeringar i såväl siter/master som transmission måste därför komma till stånd. Post- och telestyrelsen 75