Rapport från expertgruppen om miljöhänsyn i skogsbruket

Promemoria 2012-12-17 Till Miljömålsberedningen som underlag för det fortsatta utredningsarbetet Rapport från expertgruppen om miljöhänsyn i skogsbruket

2 Innehåll 1. Expertgruppens uppdrag och sammansättning... 6 1.1 Uppdraget... 6 1.2 Sammansättning... 6 2. Utgångspunkter för expertgruppens arbete... 8 2.1 Hela samhällets insatser behövs... 8 2.1.1 Frivilliga insatser... 8 2.1.2 Lagstiftning... 9 2.1.3 Andra statliga insatser... 9 2.2 Ett helhetsperspektiv på landskapet... 10 2.3 Land och vatten hänger samman... 10 3. Det svenska arbetet med miljöhänsyn i skogsbruket... 11 3.1 Skogs- och miljöpolitiska beslut... 11 3.1.1 1993 års skogspolitiska beslut... 11 3.1.2 2008 års skogspolitiska beslut... 11 3.1.3 1991 års miljöpolitiska beslut... 11 3.2 Miljökvalitetsmålen... 12 3.3 Gällande regelverk... 13 3.3.1 Internationella överenskommelser och regelverk inom EU... 13 3.3.2 EU:s timmerförordning... 14 3.3.3 Skogsvårdslagen... 15 3.3.4 Miljöbalken... 18 3.3.5 Kulturminneslagen... 19 3.4 Begränsade ekonomiska styrmedel... 19 3.5 Pågående utvecklingsarbete... 20 3.6 Miljöhänsyn och den biologiska mångfalden vad säger forskningen?... 22 4. Utvecklingsbehov för arbetet med miljöhänsyn i skogsbruket... 23 4.1 Miljökvalitetsmålen och de största miljöutmaningarna... 23 4.1.1 Miljökvalitetsmålen... 23 4.1.2 De största utmaningarna... 24 4.1.3 Skogens roll för klimatet... 25 4.2 Utvecklingsbehov för att möta miljöutmaningarna... 26

4.2.1 Miljöskuld från tidigare brukande... 26 4.2.2 Förändrad prioritering av miljöhänsynen... 27 4.2.3 Behov av miljöhänsyn utöver intrångsbegränsning... 29 Del A Frivilliga insatser 5. Skogsbrukets och andra aktörers frivilliga insatser... 32 5.1 Motivering... 32 5.1.1 Certifiering... 32 5.1.2 Kvalitet och kontinuitet på frivilliga avsättningar... 33 5.1.3 Naturvårdsarbete utöver certifiering, lag eller andra statliga insatser... 34 5.2 Utveckling av förslaget... 35 5.3 Konsekvensbedömning... 36 Del B Lagstiftning 6. En utvecklad lagstadgad miljöhänsyn: förenklade och förtydligade regler... 38 6.1 Motivering... 39 6.1.1 Allmänt... 39 6.1.2 Lagstiftningens utformning... 39 6.2 Utveckling av förslaget... 40 6.2.1 En ny skogsvårdsförordning... 40 6.2.2 Skogsstyrelsens nuvarande föreskrifter... 41 6.2.3 Följdändringar i skogsvårdslagen... 41 6.2.4 Införande av definitioner... 41 6.2.5 Hänsyn till djur- och växtliv... 42 6.2.6 Hänsyn till mark och vatten... 44 6.2.7 Skyddsåtgärder och försiktighetsmått... 46 6.2.8 Samråd vid prioritering av hänsyn... 49 6.2.9 Krav på rensning av avverkningsrester... 50 6.2.10 Påföljder... 50 6.3 Konsekvensbedömning... 51 6.3.1 Ändamålsenlighet... 51 6.3.2 Förenlighet... 52 3

4 6.3.3 Kostnadseffektivitet... 53 6.3.4 Fördelningseffekter... 55 6.3.5 Statsfinansiella effekter... 55 7. Ett variationsrikt skogsbruk... 56 7.1 Motivering... 56 7.1.1 Värdet av ett variationsrikt skogsbruk... 56 7.1.2 Försvårar skogsvårdslagen för andra former av skogsbruk än trakthyggesbruk?... 58 7.2 Utveckling av förslaget... 61 7.3 Konsekvensbedömning... 62 8. En effektiv tillsyn och rådgivning... 63 8.1 Motivering... 63 8.1.1 En rättssäker och effektiv tillsyn... 63 8.1.2 Skogsstyrelsens rådgivning... 64 8.1.3 Skogsstyrelsens rutiner för tillsyn enligt skogsvårdslagen... 64 8.1.4 Skillnaden mellan rådgivnings- och tillsynsverksamhet... 65 8.2 Utveckling av förslagen... 66 8.2.1 Skyldighet att upprätta en tillsynsplan... 66 8.2.2 Uppdrag till Skogsstyrelsen... 67 8.3 Konsekvensbedömning... 67 Del C Andra statliga insatser 9. En förbättrad skoglig planering... 69 9.1 Motivering... 69 9.2 Utveckling av förslaget... 71 9.3 Konsekvensbedömning... 72 10. Sektorsmål... 73 10.1 Motivering... 73 10.2 Konsekvensbedömning... 74 11. Åtgärder för att bevara och utveckla natur- och kulturvärden... 75 11.1 Motivering... 75 11.2 Konsekvensbedömning... 77 Bilaga 1... 78

Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)... 78 Förslag till skogsvårdsförordning (0000:00)... 80 Bilaga 2... 90 Former av skogsbruk... 90 Skogsstyrelsens projekt Kontinuitetsskogar och hyggesfritt skogsbruk... 91 Sveaskogs försök med kontinuitetsskogsbruk... 92 Effekter av olika skötselformer... 92 Effekter på skogsproduktion och ekonomi... 93 Effekter på klimatet... 93 Effekter på biologisk mångfald... 95 Andra effekter... 95 Dispens från tillåtna avverkningsformer... 96 Domar som berör avverkningsmetoder... 97 Bilaga 3... 98 Avvikande meningar från expertgruppens ledamöter... 98 Jonas Eriksson, LRF Skogsägarna... 98 Mårten Larsson, Skogsindustrierna... 102 Per Olsson, Havs- och vattenmyndigheten... 105 Peter Roberntz, WWF... 106 Jonas Rudberg, Naturskyddsföreningen... 111 5

6 1. Expertgruppens uppdrag och sammansättning 1.1 Uppdraget Regeringen beslutade i oktober 2011 att ge Miljömålsberedningen (M 2010:04) i tilläggsuppdrag att ta fram förslag till en strategi med etappmål, åtgärder och styrmedel för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning sett utifrån ett helhetsperspektiv. Miljömålsberedningen redovisade i sitt delbetänkande Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15) fyra övergripande utredningsfrågor för det fortsatta arbetet varav frågan om hur miljöhänsynen i skogsbruket kan utvecklas var en. En expertgrupp har utsetts i syfte att bistå beredningen med att ta fram ett fördjupat underlag avseende hur miljöhänsynen i skogsbruket kan utvecklas. Expertgruppens uppdrag är att, efter fördjupad analys, formulera konkreta förslag inom de områden som anges av Miljömålsberedningens ordförande. Alternativa handlingsvägar bör övervägas. Förslagens konsekvenser ska redovisas. I uppdraget har ingått att se över följande tre frågor: Hur kan den lagstadgade miljöhänsynen i skogsbruket utvecklas? Finns det behov av förändringar av nuvarande styrning av skogsbruket för att bättre nå de miljöpolitiska målen? Försvårar den nuvarande skogsvårdslagen andra former av skogsbruk än trakthyggesbruk? Expertgruppen har haft fem sammanträden. Ordföranden i expertgruppen svarar för den slutliga utformningen av rapporten. Alla ledamöter har getts tillfälle att lämna avvikande mening avseende förslagen i rapporten. Experterna från Regeringskansliet har deltagit i expertgruppens arbete genom att bidra med sakkunskap. De har dock inte tagit ställning till något av de förslag som framförs i expertgruppsrapporten. 1.2 Sammansättning Jimmy Lundblad, Skogsstyrelsen (ordförande) Jonas Eriksson, Lantbrukarnas Riksförbund Mårten Larsson, Svenskt Näringsliv Krister Mild, Naturvårdsverket Britt-Marie Lindström, Länsstyrelsen i Västernorrland Michael Löfroth, Miljödepartementet Per Olsson, Havs- och vattenmyndigheten Peter Roberntz Världsnaturfonden WWF

Jonas Rudberg, Naturskyddsföreningen Erik Sollander, Skogsstyrelsen Karin Tormalm, Landsbygdsdepartementet 7

8 2. Utgångspunkter för expertgruppens arbete 2.1 Hela samhällets insatser behövs Expertgruppens arbete utgår från att en långsiktigt hållbar markanvändning kräver insatser från hela samhället. Staten har ansvar för den lagstiftning som berör skogsbruket och för andra statliga insatser som exempelvis rådgivning och andra informationsinsatser. Såsom miljömålen är formulerade är det dock inte möjligt att endast genom lagstiftning och andra statliga medel bevara skogslandskapets natur- och kulturvärden. För att vi ska kunna nå miljömålen krävs därför, utöver det som staten kan åstadkomma, även ansvar och initiativ från andra aktörer i samhället. De insatser som krävs för att nå miljömålen ska kunna nås kan därför utan inbördes ordning delas in i: Frivilliga insatser Lagstiftning Andra statliga insatser 2.1.1 Frivilliga insatser På det skogliga området är en grundförutsättning för att nå miljömålen att bl.a. skogsbruket fortsätter med sina frivilliga insatser, dvs. insatser som går utöver vad lagen kräver. En viktig del av skogsbrukets frivilliga åtgärder på miljöområdet är de frivilliga avsättningarna. En frivillig avsättning är ett område som markägaren utan ekonomisk ersättning undantar från vanlig skogsproduktion. Enligt Skogsstyrelsens definition ska en frivillig avsättning bestå av minst 0,5 hektar sammanhängande produktiv skogsmark för vilket markägaren frivilligt har fattat beslut om att åtgärder som kan skada områdets naturvärde, kulturmiljö och/eller sociala värde inte ska utföras. Skogsbrukets frivilliga åtgärder på miljöområdet sker idag i relativt stor utsträckning inom ramen för olika certifierings- och standardiseringssystem. I de två vanligast förekommande certifieringssystemen inom skogsbruket, FSC och PEFC, finns bl.a. regler om begränsningar av avverkningar av nyckelbiotoper, kvarlämnande av s.k. naturvårdsträd 1, avsättningar av produktiv skogsmark, mål om andel lövträd i bestånden m.m. 2 1 Träd som är avvikande och särskilt grova. 2 Se avsnitt 5.1.1 för en närmare beskrivning.

2.1.2 Lagstiftning Som nämndes inledningsvis utgör lagstiftningen bara ett av flera verktyg för att nå de skogspolitiska målen. Det är dock viktigt att lagstiftningen fyller sin funktion och på så sätt spelar en kraftfull roll i arbetet med att nå målen. Skogen i Sverige innehas idag av många mindre och några få större skogsägare. Den lagstiftning som reglerar området behöver ta hänsyn till att många skogsägare äger relativt lite skog och bara har begränsad tid att sätta sig in i regelverket. Det måste vara möjligt att förstå och följa lagen utan kvalificerad hjälp av t.ex. ekologisk expertis. Dagens lagstiftning lag, förordning och föreskrifter är omfattande och i delar svårtolkad. Det kan som skogsägare vara svårt att veta om man gör rätt. För att säkerställa att lagen fyller den funktion som styrmedlet är avsett att göra behöver därför möjligheterna att förenkla och förtydliga lagen ses över. 9 2.1.3 Andra statliga insatser Vid sidan av lagstiftningen finns andra statliga medel som kan användas som verktyg för att nå målen. Exempel på sådana verktyg är rådgivning och information. Den rådgivning som Skogsstyrelsen bedriver syftar till att motivera skogsägarna att bruka sin skog på ett sådant sätt att de skogspolitiska målen uppfylls, det vill säga att göra mer långtgående åtaganden inom vissa områden än vad lagen kräver. Av rättssäkerhetsskäl är dock viktigt att skilja rådgivning och lagtillämpning åt. Detta eftersom ett råd från en myndighet aldrig kan överprövas, p.g.a. att det just utgör ett råd och inte ett beslut. Ett råd får därför aldrig uppfattas som tvingande. Utöver rådgivning och information finns s.k. sektorsmål som Skogsstyrelsen har tagit fram. Syftet med sektorsmålen är att skapa en tydlighet om önskvärd utveckling och utgöra grunden för Skogsstyrelsens uppföljning av skogspolitiken. Genom tydliga mål och uppföljning skapas underlag för en dialog om utvecklingen med övriga delar av skogssektorn. De senaste sektorsmålen har regionaliserats och utformats med hänseende på regionala förhållanden. Vid sidan om de ovan nämnda insatserna finns landsbygdsprogrammet. I det nuvarande programmet (2007-2013) finns olika stöd och ersättningar som ska stimulera till att utveckla landsbygden genom nya företag och nya varor och tjänster. Miljö och hållbar utveckling är också prioriterat. Åtgärderna i programmet finansieras gemensamt av Sverige och EU. Inom landsbygdsprogrammet finns tre stöd med särskilt fokus på skogen: Kompetensutveckling, Bevara och utveckla skogens mångfald samt Öka arealen ädellövskog. Dessa tre stöd ansvarar Skogsstyrelsen för. Det innebär bland annat att det är Skogsstyrelsen som i egenskap av behörig myndighet tar emot och beslutar om ansökningar till dem.

10 2.2 Ett helhetsperspektiv på landskapet Expertgruppens arbete utgår även från att miljöhänsynen i skogsbruket ingår i ett större sammanhang. Miljöhänsynen i skogsbruket påverkar t.ex. behovet av att särskilt skydda vissa landområden. Idag saknas ofta ett integrerat synsätt på landskapet som en helhet. En sådan helhetssyn är viktig för att vi ska använda samhällets resurser på ett optimalt sätt. En helhetssyn på landskapet är också viktig för att kunna möta de utmaningar som klimatförändringarna och bevarandet av biologisk mångfald ställer vad gäller behov av biologiska sammanhang i landskapet, s.k. konnektivitet. 2.3 Land och vatten hänger samman Expertgruppen utgår från att miljöhänsynen i skogsbruket även omfattar frågor om sötvatten kopplat till landmiljön. 3 Specifika frågor kopplat till sötvatten, t.ex. behov av kalkning av sjöar, kan dock inte anses ingå i expertgruppens frågor. Marina frågor ingår inte heller. 3 Denna gränsdragning specificeras i Miljömålsberedningens tilläggsdirektiv att ta fram en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik (dir. 2012:95) s. 8-9.

11 3. Det svenska arbetet med miljöhänsyn i skogsbruket 3.1 Skogs- och miljöpolitiska beslut 3.1.1 1993 års skogspolitiska beslut 1993 års skogspolitiska beslut innebar en avreglering av skogsbruket. I beslutet betonades behovet av ökad flexibilitet och att skogsägarna både skulle ges större frihet och större ansvar för att uppnå de skogspolitiska målen. För att uppnå detta föreslogs att föreskrifterna till lagen gjordes mindre detaljerade och att den statliga rådgivningen skulle få ökad betydelse. Därutöver skulle det statliga ekonomiska stödet till skogsnäringen minska samtidigt som skatte- och avgiftsbelastningen för företagen skulle minska. 4 1993 infördes även två jämställda mål för skogsbruket ett miljömål och ett produktionsmål. Målen innebär bl.a. att skogen ska brukas på ett sådant sätt att biologisk mångfald säkras samtidigt som den utnyttjas effektivt och ansvarsfullt för uthålligt god avkastning. 5 I beslutet avstod regeringen från att sätta upp detaljerade mål för skogspolitiken. I stället sades att Det är en fråga för skogsvårdsmyndigheten att utforma sådana mål i den utsträckning som behövs. Skogsstyrelsen har vid tre tillfällen utformat sektorsmål, senaste gången 2005. Sektorsmålen utgör en uttolkning av den statliga skogsoch miljöpolitiken. 3.1.2 2008 års skogspolitiska beslut I samband med det skogspolitiska beslutet från år 2008 gjorde regeringen bedömningen att grunderna i den gällande skogspolitiken skulle ligga fast men att framtida klimatförändringar i högre grad borde beaktas. Samtidigt slog regeringen fast att skogspolitikens två jämställda mål; miljömålet och produktionsmålet, samt det delade ansvaret mellan samhället och skogsägarna förutsätter en tydligt definierad och långsiktig äganderätt. 3.1.3 1991 års miljöpolitiska beslut I samband med det miljöpolitiska beslutet 1991 aviserade regeringen att sektorsmyndigheternas, däribland skogsvårdsorganisationens, miljöansvar skulle förstärkas genom att skriva in ett sektorsansvar i myndigheternas instruktioner. I detta ansvar ingick, enligt regeringen, att utarbeta sektorsplaner och åtgärdsprogram med preciserade mål för miljövården och naturskyddet. 6 4 Prop. 1992/93:226. 5 Prop. 1992/93:226, s. 27 och s. 32. 6 Prop. 1990/91:90, s. 66.

12 På det skogliga området har sektorsansvaret tolkats som att åtgärder som krävs för att bevara skogslandskapets natur- och kulturvärden är ett gemensamt ansvar för myndigheterna och skogsbruket. 7 Det finns dock en relativ ansvarsfördelning inom ramen för detta ansvar. I det skogspolitiska beslutet från 1993 utgick lagstiftaren från att skogsnäringen har det huvudsakliga ansvaret för naturvårdsåtgärderna i vardagslandskapet, dvs. i normal skogsmark. I områden med högre naturvärden och där speciella insatser krävs uttalades istället att det allmänna ska bära den huvudsakliga delen av ansvaret samt de kostnader som detta medför. Tidigare har man därtill talat om vissa myndigheters särskilda sektorsansvar för arbetet med ekologiskt hållbar utveckling eller miljömålen. På skogspolitikens område har Skogsstyrelsen haft ett sådant ansvar. Sedan 2010 talar man dock inte längre om sektorsansvar i denna mening utan om att myndigheter i stället har ansvar i miljömålssystemet. 8 3.2 Miljökvalitetsmålen Riksdagen har beslutat om 16 miljökvalitetsmål. Det miljökvalitetsmål som i första hand berör skogen och skogsbruket är Levande skogar, där Skogsstyrelsen är ansvarig myndighet. Flera av de övriga miljökvalitetsmålen har också starka kopplingar till skogen och skogsbruket; Begränsad klimatpåverkan, Ett rikt växt- och djurliv, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Miljömålet Levande skogar innebär att skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturvärden och sociala värden värnas. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation. Fram till 2010 fanns fyra delmål kopplade till miljökvalitetsmålet Levande skogar. 2010 beslutades om en ny målstruktur för arbetet med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål. 2012 beslutade regeringen om nya preciseringar av miljökvalitetsmålen. Med miljökvalitetsmålet Levande skogar avses att: skogsmarkens fysikaliska, kemiska, hydrologiska och biologiska egenskaper och processer är bibehållna, skogens ekosystemtjänster är vidmakthållna, 7 Prop. 2007/08:108. 8 Prop. 2009/10:155, s. 52.

13 skogens biologiska mångfald är bevarad i samtliga naturgeografiska regioner och arter har möjlighet att sprida sig inom sina naturliga utbredningsområden som en del i en grön infrastruktur, naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till skogslandskapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer, hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla skogar, främmande arter och genotyper inte hotar skogens biologiska mångfald, genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade, natur- och kulturvärden i skogen är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, och skogens värden för friluftslivet är värnade och bibehållna. 3.3 Gällande regelverk 3.3.1 Internationella överenskommelser och regelverk inom EU Sverige har ingått ett flertal internationella överenskommelser som berör den nationella skogspolitiken. Därtill är Sverige skyldigt att följa de regelverk inom EU som påverkar eller kan komma att påverka svensk skogspolitik. Nedan följer ett urval av de internationella överenskommelser och det EU regelverk som har eller kan komma att påverka svensk skogspolitik. Konventionen om biologisk mångfald (CBD) FN:s klimatkonvention (UNFCCC) FN:s skogsprinciper och FN:s skogsforum Ministerial Conference on the Protection of Forests in Europe (MCPFE) Den europeiska landskapskonventionen Rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) Rådets direktiv 2009/147/EG om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet om vatten) Förordning (EU) nr 995/2010 (timmerförordningen) EU:s mål om energi till 2020 EU:s klimat- och energipaket EU:s strategi för biologisk mångfald

14 3.3.2 EU:s timmerförordning För att komma till rätta med det globala problemet med illegal avverkning och motverka inflödet av och handeln med olagligt avverkat timmer och trävaror av sådant ursprung till EU, har Europaparlamentet och rådet antagit timmerförordningen. Förordningen gäller från 3 mars 2013. Timmerförordningen förbjuder verksamhetsutövare att släppa ut timmer eller trävaror från olaglig avverkning på EU-marknaden. Den gäller både import och inhemsk avverkning av timmer. I brist på en internationellt erkänd definition ligger den lagstiftning i det land där timret avverkas, inklusive förordningar och tillämpningen i det landet av internationella konventioner, till grund för definitionen av vad som utgör olaglig avverkning. Det är alltså i den nationella lagstiftningen som man måste ta ställning till vad som är att anse som olagligt avverkat inom landet. Relevanta bestämmelser ska dock vara direkt relaterade till avverkning av timmer. Enligt nu gällande regelverk har Skogsstyrelsen bedömt att bl.a. följande skulle kunna utgöra en olaglig avverkning. Underlåtenhet att underrätta Skogsstyrelsen om en avverkning. Underlåtenhet att söka tillstånd för avverkning i fjällnära skog eller ädellövskog. Överträdelser mot områdesskyddsbestämmelser. Att inte rätta sig efter ett föreläggande eller bryta mot ett förbud om åtgärden kan relateras till avverkning. Kontroller av timmer och trävaror ska ske när det kommer ut på EU:s inre marknad för första gången. Det innebär att såväl importörer, skogsägare samt första köpare av avverkat svenskt virke blir verksamhetsutövare och omfattas därmed av timmerförordningen. Enligt artikel 19 timmerförordningens ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av bestämmelserna och vidta alla åtgärder som krävs för att se till att de genomförs. Skogsstyrelsen har föreslagit att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet släpper ut olagligt avverkat timmer eller trävaror på EU:s inre marknad ska dömas böter eller fängelse i högst två år. Eftersom brott mot timmerförordningen föreslås föranleda böter eller fängelse i högst två år är brottsbalken regler om förverkande direkt tillämpliga. Förverkande innebär att egendom dras in på grund av att ägaren har gjort något brottsligt. Vinster av brott ska förklaras förverkade om det inte är uppenbart oskäligt. Förverkande kan ske genom sakförverkande eller värdeförverkande.

Vid ett sakförverkande förklaras en specifik egendom förverkad, vilket innebär att ägaren förlorar sin rätt till den egendom som förverkandet riktas mot. Ett värdeförverkande avser värdet av en egendom eller en förtjänst. Ett värdeförverkande tvingar den enskilde att betala ett angivet belopp. I sammanhanget bör nämnas att olagligen avverka timmer och att föra ut sådant timmer på den europeiska marknaden betraktas som två självständiga gärningar. Detta innebär att man dels t.ex. kan dömas för att ha underlåtit att underrätta Skogsstyrelsen om en avverkning dels för att ha fört ut det timmer som härrör från en sådan avverkning på den europeiska marknaden. Brotten är fristående från varandra eftersom det är möjligt att utföra en olaglig avverkning utan att timret för den delen förs ut på den europeiska marknaden. Även om det är möjligt att dömas enligt båda regelverken görs en samlad påföljdsbedömning i domstol vilket innebär att man t.ex. inte kan dömas till både fängelse och böter. 15 3.3.3 Skogsvårdslagen Allmänna bestämmelser Den övergripande och nu gällande regleringen på det skogliga området finns i skogsvårdslagen (1979:429) (SVL). Bestämmelser som har betydelse för skogsbrukets miljöhänsyn återfinns i 30 i vilken regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötsel av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädansamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. Skogsstyrelsen har genom skogsvårdsförordningen (1993:1096) bemyndigats att efter samråd med Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och annan central förvaltningsmyndighet meddela de föreskrifter som avses i 30 SVL. Med stöd av bemyndigandet i skogsvårdsförordningen har Skogsstyrelsen genom SKSFS 2011:7 konkretiserat miljöhänsynen i 30 SVL. I dagsläget finns bl.a. föreskrifter om: Trädslagsblandning (7 kap. 7 ) Träd, trädansamlingar och döda träd (7 kap. 8 ) Hyggens storlek och utläggning (7 kap. 10 ) Skogsbilvägar och traktorvägar (7 kap. 11-16 ) Hänsynskrävande biotoper, kulturmiljöer och kulturlämningar (7 kap. 17-18 ) Växt- och djurarter (7 kap. 19 ) Skyddszoner (7 kap. 20-22 )

16 Mark och vatten (7 kap. 23-25 ) Kvävegödsling (7 kap. 26 ) Skogs bränsleuttag och näringskompensation (7 kap. 27 ) Terrängkörning och markberedning (7 kap. 28 ) De föreskrifter som skogsstyrelsen meddelar med anledning av 30 SVL får enligt lagen inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Den nivå som inte är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras har av Skogsstyrelsen tolkats som den hänsynsnivå som skogsägarna är skyldiga att tåla utan ersättning från staten, den s.k. intrångsbegränsningen eller toleransnivån. Toleransnivån för vad en skogsägare är skyldig att tåla utan ersättning är enligt Skogsstyrelsens uppfattning högst 10 procent för de första 250 000 kr av den berörda delen, högst 5 procent för det som ligger däröver upp till 2 000 000 kr och högst 2 procent för vad som överstiger 2 000 000 kr. Tolkningen av toleransnivån bygger bl.a. på två domar från Miljööverdomstolen från 2008 i ärenden om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. 9 I domarna hänvisades bl.a. till ett uttalande från Bostadsutskottet betänkande 1986/87:1: Utskottet anser att en fastighetsägare endast skall behöva tolerera ett intrång som är bagatellartat för honom och därför kan en fast procentsats inte anges. En toleransgräns på 10 % inom berörd del får anses vara den högsta som i något fall skall behöva accepteras. Det gäller om den berörda delen representerar i pengar ett litet belopp. Representerar den ett högt värde, är det en i relativa tal väsentligt mindre värdenedsättning fastighetsägaren behöver tåla. Ett för ägaren i absoluta tal stort belopp kan aldrig vara bagatellartat. För att beräkna toleransnivån eller intrångsbegränsningen är begreppet berörd del av betydelse. Detta eftersom intrånget ska beräknas inom berörd del av en fastighet. Enligt Skogsstyrelsens allmänna råd bör den markanvändning som avses i föreskrifterna avse markanvändningen inom berörd del i enlighet med 31 kap. miljöbalken (allmänt råd till föreskrift 7 kap. 2 SKSFS 2011:7). Grunden för detta råd står enligt Skogsstyrelsen att finna i regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd och 9 Det finns kammarrättsdomar som direkt berör nivån på hänsynen i skogsbruket. I en sådan dom från 2009 angående förbud att avverka vissa hänsynsområden upphävde rätten Skogsstyrelsens beslut om förbud att avverka vissa hänsynsområden med hänvisning till att förbudet innebar en så stor inskränkning att pågående markanvändning avsevärt försvårades. Värdet av hänsynsområdet låg då högre än den toleransnivå som Skogsstyrelsen idag bedömer att skogsägare är skyldiga att tåla utan ersättning. Skogsstyrelsen fattade då ett nytt förbud om att avverka inom ett hänsynsområde vars värde låg något under nämnda toleransnivå. I detta fall ansåg kammarrätten att det var rimligt att markägaren fick tåla detta intrång. Skogsstyrelsen, Översyn av föreskrifter och allmänna råd för 30 SvL, meddelande nr 6, 2011, s. 67-68.

17 allemansrätt (RF 2 kap 15 ). 10 I denna bestämmelse anges i andra stycket att: Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Berörd del har hanterats i bostadsutskottets betänkande 1986/87:1 och angetts vara en enhet med vilken skada ska jämföras inom skogsbruket, så kallad behandlingsenhet. Med behandlingsenhet avses ett skogsbestånd eller flera mindre bestånd som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt. Beståndsindelningen skulle enligt utskottet bedömas enligt normala fackmannamässiga grunder. I Skogsstyrelsens föreskrifter till 30 anges att om värdet av den hänsyn som ska tas av skogsägaren inte är möjligt att ta inom ramen för intrångsbegränsningen ska hänsyn i första hand tas till de arter som enligt Naturvårdsverkets beslut den 28 april 2010 är rödlistade i kategorierna akut hotade, starkt hotade, sårbara eller nära hotade (7 kap. 5 ) Hänsynen till naturvårdens intressen ska även utformas så, att den biologiska mångfalden gynnas så mycket som möjligt (7 kap. 6 ). I SVL finns därutöver bestämmelser som har betydelse för skogsbrukets miljöhänsyn bl.a. anmälningsplikt i vissa områden (14 SVL). Det finns även särskilda bestämmelser om skogsbruk i fjällnära skog och ädellövskog (15-28 SVL). Sanktioner Skogsstyrelsen får som tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bestämmelserna i skogsvårdslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska efterlevas. Ett föreläggande eller förbud får meddelas sedan det har visat sig att myndighetens råd inte har följts. I brådskande fall eller när det behövs för att bevara natur- eller kulturvärden eller när det annars finns särskilda skäl, får dock ett föreläggande eller förbud meddelas omedelbart. Förelägganden och förbud kan förenas med vite (35 SVL). Tillsyn Skogsstyrelsens arbete med lagtillsyn enligt skogsvårdslagen utgår till stor del från de avverkningsanmälningar och ansökningar om avverkningstillstånd som myndigheten handlägger. Tillsynen kan grovt delas in i två delar, före respektive efter avverkning. Före avverkning 10 Skogsstyrelsen, Översyn av föreskrifter och allmänna råd för 30 SvL, meddelande nr 6, 2011, s. 59.

18 prioriteras enligt Skogsstyrelsen tillsynen till de ärenden där den planerade avverkningen kan innebära risk för bristande hänsyn eller dåliga återväxtresultat. Efter avverkningen avser tillsynen främst kontroll av utförd avverkning och vidtagna återväxtåtgärder. 11 Lagtillsynsinsatser i form av bl.a. lagråd och fältbesök har minskat under 2000-talet. För att förbättra situationen har Skogsstyrelsen fastställt en handlingsplan för effektivare och enhetligare lagtillsyn. 12 Tillsynen enligt miljöbalken sker i första hand i form av samråd enligt 12 kap. 6 miljöbalken (se avsnitt 3.3.3). En stor del av de samråd som avser avverkning i olika former initieras vid en avverkningsanmälan medan samråd om t.ex. skogsgödsling och askåterföring kommer in till myndigheten som en särskild anmälan om samråd. 13 Rådgivning Enligt de skogspolitiska beslutet från 2008 utgör skogsvårdslagstiftningen den miniminivå som skogsägaren har att uppfylla i sitt skogsbrukande. För att uppfylla de skogspolitiska målen förutsätts det dock att skogsägarna, i genomsnitt, har ambitioner på en högre nivå än vad som uppnås genom att enbart följa skogsvårdslagstiftningens krav. Det gäller t.ex. för antal plantor som ska finnas för godkänd föryngring och för generell hänsyn vid skötsel av skog. Den rådgivning som Skogsstyrelsen bedriver syftar till att motivera skogsägarna att bruka sin skog på ett sådant sätt att de skogspolitiska målen uppfylls, det vill säga att göra mer långtgående åtaganden inom vissa områden än vad lagen kräver. Man talar här om en rådgivningsnivå som kan sägas vara myndighetens uttolkning av de skogspolitiska målen och är vad som i genomsnitt kan förväntas av skogsbruket för att skogspolitikens övergripande mål ska anses vara uppnådda. 3.3.4 Miljöbalken Många bestämmelser i miljöbalken (MB) berör även skogsbruket. I balken finns bl.a. krav på att om verksamheter eller åtgärder kan komma att väsentligt ändra naturmiljön så ska anmälan för samråd göras hos den myndighet som utöver tillsyn på området (12 kap. 6 MB). Skogsstyrelsen har som tillsynsmyndighet bedömt att exempelvis byggande av skogsbilväg, dikesrensning, askåterföring och skogsbruksåtgärder i nyckelbiotoper är åtgärder som är samrådspliktiga enligt miljöbalken. 11 Skogsstyrelsen årsredovisning 2011. 12 Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket, Skogs- och miljöpolitiska mål brister, orsaker och förslag på åtgärder, 2011. 13 Skogsstyrelsen årsredovisning 2011.

Av betydelse för skogsbruket är även miljöbalkens hänsynsregler (2 kap. MB). Hänsynsreglerna är sådana regler som alla måste iaktta vid verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada eller olägenhet för miljön. Hänsynsreglerna består i krav på att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd bl.a. ska ha tillräckliga kunskaper och att ska iaktta försiktighet och hushålla med resurser. Miljöbalkens hänsynsregler ska gälla parallellt med hänsynsreglerna i skogsvårdslagen. Av allmänna lagvalsprinciper följer dock att de detaljerade föreskrifterna till 30 i skogsvårdslagen tillämpas i första hand. Det innebär exempelvis att en tillsynsmyndighet, med stöd av hänsynsreglerna inte får meddela förlägganden om bredden på skyddszoner med träd och buskar som lämnas kvar mot vattendrag, eftersom bestämmelser om sådana skyddszoner finns i Skogsstyrelsens föreskrifter. Däremot kan med stöd av miljöbalken krav ställas på t.ex. kemikaliehantering eftersom sådan hantering inte regleras i skogsvårdsförfattningarna (prop. 1997/98:90, s. 244-245). Skogsbruket berörs även av miljöbalkens bestämmelser om vattenverksamhet (11 kap) och tillsyn (26 kap.). 19 3.3.5 Kulturminneslagen Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. reglerar vad man får och inte får göra med fasta fornlämningar. Det är bl.a. förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fast fornlämning. 3.4 Begränsade ekonomiska styrmedel Sedan det skogspolitiska beslutet 1993 har staten varit relativt restriktiv när det gäller ekonomiska bidrag till skogsbruket. I direktivet till den skogspolitiska utredningen uttryckte exempelvis den dåvarande regeringen att skogsbruket är en självbärande näring och att ekonomiska bidrag därför inte bör lämnas till normala åtgärder i ett hållbart skogsbruk (dir 2004:70). Det förekommer dock vissa ekonomiska styrmedel i skogsbruket. Antalet ekonomiska styrmedel har även ökat något under senare tid framförallt till följd av landsbygdsprogrammet. 14 Följande stöd förekommer i dagsläget: stöd till ädellövsskogsbruk, stöd till natur- och kulturmiljövårdsåtgärder i skogen (NOKÅS), stöd till företagare väx med skogen (Skogsriket), stöd till att bevara och utveckla skogens mångfald (LBP), 14 Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket, Skogs- och miljöpolitiska mål brister, orsaker och förslag på åtgärder, 2011, s. 17

20 stöd till att öka arealen ädellövskog (LBP), stöd till kompetensutveckling (LBP) och naturvårdsavtal. Till några av stöden finns även möjlighet till kostnadsfri rådgivning i fält. 3.5 Pågående utvecklingsarbete Det pågår för närvarande flera olika utvecklingsinsatser som berör miljöhänsynen i skogsbruket. Av dessa kan följande nämnas. Förstärkning av Skogsstyrelsens rådgivning. Skogsstyrelsen tilldelades i budgetpropositionen ytterligare medel i syfte att förstärka den statliga rådgivningen i skogsbruket med syfte att skapa effektiv och funktionell miljöhänsyn samt förbättrad skogsskötsel. 15 Effektivare och enhetligare lagtillsyn. Skogsstyrelsen har aviserat att man, genom att omprioritera insatserna för lagtillsyn, avser få till stånd en tydligare praxis för uttolkning av 30 skogsvårdslagen. Förslagen till förbättring av lagtillsynen har utvecklats i en handlingsplan för effektivare och enhetligare lagtillsyn som har beslutats under 2011. Handlingsplanen innebär bland annat att användandet av förbud ska öka. Under 2011 beslutade Skogsstyrelsen om 29 förbud och under 2012 (till och med oktober) har 51 förbud beslutats Under 2011 inkom drygt 52 000 anmälningar om föryngringsavverkning i normal skog och under 2012 (till och med oktober) har närmare 41 000 motsvarande anmälningar inkommit. 16. Dialog om mål, lagkrav och metoder för uppföljning av miljöhänsyn. Skogsstyrelsen har tagit initiativ till en utvecklad dialog med skogsbruket om mål, lagkrav och metoder för uppföljning av miljöhänsyn. Målet med dialogen är: Ökad samsyn om sektorsansvaret Utvecklade sätt att beskriva målbilder för bra miljöhänsyn Väl kända lagkrav för miljöhänsyn Uppföljningssystem som kan utgöra grunden för en fortsatt utvecklings och lärprocess Dialogen bedrivs i sju mindre arbetsgrupper med representation av olika intressen. Fyra av grupperna är tematiska och skall framförallt beskriva målbilder inom respektive område: 15 Prop. 2012/13:1. 16 Antalet förbud och avverkningsanmälningar framgår av Skogsstyrelsens löpande verksamhetsuppföljning, grunduppgifterna hämtas från Skogsstyrelsens IT-baserade handläggarstöd Navet.

21 Naturvård, Mark och vatten, Friluftsliv och rekreation samt Kulturmiljöer. Därutöver finns en grupp som ser över allmänna råd och föreskrifter till 30 SVL, en som skall arbeta med frågor som rör uppföljning av miljöhänsyn vid föryngringsavverkning och en s.k. processgrupp som håller ihop dialogen och arbetet i övriga arbetsgrupper. Översyn av den lagstadgade miljöhänsynen. Under 2010-2011 har Skogsstyrelsen arbetat med en översyn av föreskrifter meddelade med stöd av 30 skogsvårdslagen. Som en följd av arbetet genomfördes förändringar av föreskrifter och allmänna råd avseende bl.a. mark och vatten, skyddszoner, hänsynskrävande kulturlämningar den 1 januari år 2012. Arbetet med översynen fortsätter dock och ingår som en del i ovan nämnda dialog om miljöhänsyn. Landsbygdsprogrammet 2007-2013. I programmet finns olika stöd och ersättningar som ska stimulera till att utveckla landsbygden genom nya företag och nya varor och tjänster. Miljö och hållbar utveckling är också prioriterat. Åtgärderna i programmet finansieras gemensamt av Sverige och EU. Inom landsbygdsprogrammet finns tre stöd med särskilt fokus på skogen: Kompetensutveckling, Bevara och utveckla skogens mångfald samt Öka arealen ädellövskog. Landsbygdsprogrammet har medfört flera större satsningar på kompetensutveckling som riktats till såväl skogliga tjänstemän som enskilda skogsägare. Det är olika aktörer som ansökt om stöd för större kompetensutvecklingsprojekt och även Skogsstyrelsen har sökt och beviljats stöd. För närvarande bedriver Skogsstyrelsen sex kompetensutvecklingsprojekt inom ramen för Landsbygdsprogrammet. Landsbygdsprogrammet 2014-2020. Jordbruksverket och Skogsstyrelsen har på regeringens uppdrag tagit fram ett tekniskt underlag till ett nytt landsbygdsprogram, som kommer att gälla 2014-2020. Arbetet presenteras i ett tekniskt underlag med förslag på åtgärder, analyser och förenklingar. Arbete kring vattenhänsyn. Det pågår mycket arbete kring vattenhänsyn i skogsbruket. Bland annat har skogsbruket antagit en branschgemensam miljöpolicy om körskador på skogsmark för att motverka uppkomsten av körskador. Familjeskogsbruket genomför under perioden 2012-2014 studiekampanjen Skogens vatten.

22 3.6 Miljöhänsyn och den biologiska mångfalden vad säger forskningen? Miljöhänsyn i skogsbruket är en relativt ny företeelse som vuxit fram under de senaste 30-40 åren till följd av att kunskapen om ekologi och vikten av biologisk mångfald som en del i livskraftiga ekosystem har ökat. Det har rått, och råder fortfarande, en del osäkerhet kring vilken nytta miljöhänsynen i skogsbruket gör i fråga om biologisk mångfald eller vad som är en tillräcklig eller optimal hänsynsnivå. Inom ramen för Future Forests har därför en forskningssyntes om nyttan med naturhänsyn/miljöhänsyn tagits fram. Enligt denna finns omfattande forskning i såväl Sverige som andra länder om naturhänsyn och dess effekter på den biologiska mångfalden. Resultaten bekräftar att naturhänsyn gynnar många av skogens arter. Forskningen ger också besked om att enbart naturhänsyn inte räcker för att långsiktigt behålla livskraftiga populationer av alla arter överallt i skogarna. Därför behöver dessutom större områden helt undantas från skogsbruk. Forskningen visar också att olika åtgärder kompletterar varandra. Det är summan av all naturvård på landskapsnivå helt skyddade områden, naturhänsyn och tillskapade naturvärden som är viktig för den biologiska mångfalden. 17 En internationell forskargrupp har studerat hur man arbetar med miljöhänsyn i skogsbruket i ett globalt perspektiv. Studien utgör ingen fullständig genomgång av alla länder men ger ändå en bred överblick av den variation men även de likheter som finns mellan olika länder och olika delar av världen. När det gäller vilken mängd hänsyn som behöver lämnas i samband med avverkning bedömer forskargruppen att det sannolikt rör sig om minst 5-10 procent av volymen eller arealen. Man påpekar dock att även om lägre nivåer än så bör undvikas så är lite hänsyn alltid bättre än ingen hänsyn. Vidare framhålls att i skogar som sedan tidigare har påverkats kraftigt av exempelvis skogsbruk så kan även ett mindre antal kvarlämnade träd per hektar bidra till att det i framtiden finns gamla träd och död ved i skogslandskapet. 18 17 Future Forests Syntes, Skoglig naturhänsyn i Sverige, 2012. 18 BioScience 62: s. 633 645, Retention Forestry to Maintain Multifunctional Forests: A World Perspective.

23 4. Utvecklingsbehov för arbetet med miljöhänsyn i skogsbruket 4.1 Miljökvalitetsmålen och de största miljöutmaningarna 4.1.1 Miljökvalitetsmålen Miljökvalitetsmålen anger tillsammans med sina preciseringar vilka frågor som behöver uppmärksammas. I SOU 2005:15 (Plan för framtagande av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning) har Miljömålsberedningen pekat ut klimatförändringarna och bevarande av biologisk mångfald som de största miljöutmaningarna för en långsiktigt hållbar markanvändning. Den miljöhänsyn som visas i skogsbruket är nödvändig för att bibehålla och även skapa förutsättningar för höga natur- och kulturvärden i den brukade skogen. Utvecklingen av miljöarbetet i skogsbruket har sedan det skogspolitiska beslutet fattades 1993 varit positivt i flera avseenden. Under 1990-talet förbättrades bl.a. miljöhänsynen vid föryngringsavverkning på flera punkter. Uppföljningar visar även att utvecklingen av sådana faktorer som antas gynna biologisk mångfald som mängden död ved, grova träd och äldre lövrik skog varit positiv under 2000-talet. 19 Därutöver har de arealer som avsätts formellt och frivilligt ökat under tidsperioden. Den positiva utvecklingen av gammal skog, äldre lövrik skog samt död ved kan sannolikt kopplas till skogsbrukets insatser i form av frivilliga avsättningar och miljöhänsyn. 20 Men det kan också bero på att viss skog överhålls. Trots de åtgärder som vidtagits visar den fördjupade utvärderingen av miljömålet Levande skogar att tillståndet inte är stabilt för flera skogstyper och att många skogslevande arter är hotade. I utvärdering bedöms det inte vara möjligt att nå målet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. 21 Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan att halten av växthusgaser i atmosfären, i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar, ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras (prop. 2009/10:155). Möjligheterna att nå målet är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och gemensamma ansträngningar i alla länder. 19 Prop. 2009/10:155. 20 Naturvårdsverket, Steg på vägen - fördjupad utvärdering av miljömålen, 2012, s. 410. 21 Naturvårdsverket, Steg på vägen - fördjupad utvärdering av miljömålen, 2012, s. 408 och 412.

24 4.1.2 De största utmaningarna Expertgruppen har utifrån miljökvalitetsmålen och dess preciseringar i sin analys identifierat följande frågor som relevanta att fokusera på: Kopplat till miljöhänsyn i skogsbruket innebär bevarande av biologisk mångfald att vi behöver arbeta för att - upprätthålla variation av substrat och biotoper i landskapet, - upprätthålla konnektivitet i landskapet, samt - bevara arter och naturtyper. Minskade naturliga störningar, som t.ex. bränder och översvämningar, i skogslandskapet medför att arter som är beroende av sådana störningar missgynnas. Det råder brist på flera faktorer som har stor betydelse för den biologiska mångfalden som t.ex. vindfällen och död ved. Mängden död ved ökar dock, men är totalt sett fortfarande liten. Kopplat till miljöhänsyn i skogsbruket innebär behovet av att begränsa klimatförändringarna att vi behöver arbeta för att - ersätta fossila bränslen och produkter med biomassa, - kol lagras in i skog och våtmarker, samt - kol lagras in i långlivade träprodukter. Behovet av att begränsa klimatförändringarna leder till marken får en viktig roll både vad gäller kolinlagring och substitution. Biomassa som ersättning för fossila bränslen, kolinlagring i skog och våtmarker och kolinlagring i trä- och pappersprodukter uppmärksammas bör uppmärksammas i detta sammanhang. I avsnitt 4.1.3 beskrivs dessa frågor mer ingående. Kopplat till miljöhänsyn i skogsbruket innebär behovet av att anpassa oss till klimatförändringarna att vi behöver arbeta för att - hantera ökade vattenmängder, - uppmärksamma effekter av temperaturförändringar, samt - upprätthålla konnektivitet i landskapet. Vattenreglering i våtmarker är en viktig del av hanteringen av klimatförändringar genom att de kan buffra stora mängder vatten. Markavvattningen i skogslandskapet kan inverka negativt på möjligheten att bromsa upp och tillfälligt magasinera höga vattenflöden. Det finns även anledning att se till aspekter kopplade till försurning, övergödning och god vattenkvalitet genom begräsning av markavvattning. Konnektivitet, dvs. biologiska sammanhang i landskapet spelar redan i dag en avgörande roll för upprätthållande av den biologiska mångfalden. I och med klimatförändringarna kommer den att spela ännu större roll då arternas utbredningsområden kommer att förändras och spridningsmöjligheter till nya livsmiljöer kommer vara en förutsättning för att vissa arter ska kunna fortleva.

25 I miljömålssystemet ingår även upprätthållande av sociala värden. Begreppet inkluderar värden som bidrar till människans välfärd, med allt från naturupplevelse, kulturell förankring, rekreation, estetik, folkhälsa, jakt, arbetstillfällen, infrastruktur samt nyttjandet av bär och svamp. Det finns inga schabloner på hur en skog ska se ut för att vara socialt värdefull, utan skogens utformning beror på det lokala nyttjandet. I en tätortsnära skog kan skogen ha stor betydelse för t.ex. friluftsliv och naturkontakt, medan skogen i mer glesbebyggda orter kan ha stor betydelse för t.ex. naturturism. Hur vi använder marken har en avgörande betydelse för flera näringar som jordbruk, skogsbruk, turism och energiproduktion. Markanvändningen är även av betydelse för bl.a. infrastruktur och regional utveckling. Markanvändning berör därför på ett eller annat sätt alla människor i samhället och förenar både sociala, ekonomiska och ekologiska värden. Samhällsintressen i dessa frågor behöver beaktas samtidigt med miljömålen för att långsiktigt hållbara lösningar för bevarande av landområden ska kunna skapas. 4.1.3 Skogens roll för klimatet Det finns inga enkla svar på hur avvägningar mellan att bromsa klimatförändringarna och att bevara biologisk mångfald ska göras. Klimatförändringarna kommer dessutom troligen att på sikt få en negativ påverkan på biologisk mångfald, samtidigt som högre biologisk mångfald oftast innebär att ekosystemen är mer resilienta, och därmed bättre står emot klimatförändringarna. I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat 22 konstateras att det finns en tydlig koppling mellan åtgärder för att minska förlusten av biologisk mångfald och påverkan på klimatet. En aktiv naturvårdspolitik bidrar enligt regeringen till att minska utsläppen av växthusgaser. Välmående ekosystem och rik biologisk mångfald anses vara viktiga för att mark och biomassa ska kunna binda mer koldioxid. Globalt sett är såväl ett långsiktigt hållbart skogsbruk som skydd av skogar eller andra åtgärder för att minska pågående avskogning centrala för att minska utsläppen av växthusgaser. Ett långsiktigt hållbart skogsbruk med hög tillväxt och ökad biomassaproduktion ökar möjligheterna att använda biomassa som ersättning för fossila råvaror, både till energi och till andra ändamål. Behovet att begränsa klimatförändringarna leder därför till att marken blir intressant både vad gäller kolinlagring i skog och vad gäller att använda biomassa som ersättning för fossila råvaror. Behovet att anpassa oss till 22 Prop. 2008/09:162.

26 klimatförändringarna innebär samtidigt att det blir intressant att upprätthålla konnektivitet i landskapet och skapa förutsättningar för biologisk mångfald. 4.2 Utvecklingsbehov för att möta miljöutmaningarna 4.2.1 Miljöskuld från tidigare brukande Det industriella nyttjandet av skogsråvaran har en lång historia i Sverige. Även om det agrara nyttjandet dominerade långt in på 1800-talet hade virke från skogarna sedan länge använts i olika industriella processer. T.ex. var svedjebruk och bergsbruk vanligt förekommande. Statens politik rörande ekskogarna var under lång tid hårt reglerad. Ekvirket, som var värdefullt för byggnation av flottans skepp och fortifikationen undantogs fram till år 1830 från böndernas nyttjanderätt. Även s.k. masteträd och bok har varit undantagna från fri förfoganderätt. Användningen av ek som virke för skeppsbygge är därför den främsta orsaken till den ringa förekomsten av äldre ekar. När industrialiseringen inleddes i mitten av 1800-talet ökade efterfrågan på sågade trävaror snabbt. Ångdrivna sågverk byggdes vid kusten och virket flottades via älvarna och åarna. Av naturliga skäl höggs skogarna närmast kusten först. Avverkningarna flyttades därefter successivt västerut när tillgången på användbart virke blev för dålig. Endast de grövre och mera värdefulla träden avverkades. Man brukar därför säga att denna tid präglades av dimensionshuggningar. Utmärkande för dessa avverkningar var att inga åtgärder sattes in för att trygga återväxten, utan de genomhuggna skogsbestånden lämnades som de var. I början av 1900-talet etablerade sig massa- och pappersindustrin. I och med detta blev nu även klenare träd intressanta, vilket innebar att skogsbruket mer och mer började övergå från dimensionshuggning till trakthyggesbruk, dvs. kalhuggning över stora områden. I lappmarken kom dock dimensionshuggningen att nyttjas intensivt ända in på 1940- talet, främst som en följd av en annorlunda lagstiftning i dessa områden samt till följd av de båda världskrigen. Den skog vi har i dag är anlagd och skött för att i framtiden åter nyttjas i industriell förädling. Skogspolitiken har på olika sätt gynnat en sådan utveckling. När det gäller markpolitiken har statsmakterna dock, med undantag av tiden 1965-1979 då bolagsförbudslagen tillfälligt mildrades, haft en återhållsam syn på skogsindustrins markförvärv. I övrigt har skogspolitiken direkt och indirekt gynnat ett industriellt nyttjande. De skogspolitiska åtgärderna i detta avseende var som mest påtagliga i början av 1980-talet då riksdagen för att tillgodose industrins virkesförsörjning lagstiftade om avverkningsskyldighet. Härefter har, i takt med att industrin genom bl.a. virkesimport gjort sig mindre