Förslag till ändringar i skogsvårdslagstiftningen - utökat ansvar och egenkontroll m.m.

Transkript

1 Dnr 2014 /1025 Förslag till ändringar i skogsvårdslagstiftningen - utökat ansvar och egenkontroll m.m Arbetsgrupp och författare Mathias Westergaard-Nielsen Christel Magnusson Jörgen Ringagård

2 Innehåll Sammanfattning... 3 Inledning... 4 Bakgrund... 4 Författningsförslag... 6 Förslag till ändring i skogsvårdslagen (1979:429)... 6 Förslag till ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096)... 8 Ett utökat ansvar Anmälan och tillstånd Hänsyn Övriga bestämmelser Systemtillsyn och egenkontroll Vem ska utöva egenkontroll? Utformning av egenkontrollen i skogsvårdslagstiftningen Avgränsning till bestämmelser om skydd för natur- och kulturmiljöer Ytterligare bestämmelser i skogsvårdsförordningen Övrigt Påföljder Åtgärder innan utgången tidsfrist Konsekvenser av de föreslagna författningsändringarna Utökat ansvar Systemtillsyn och egenkontroll Författningskommentarer Förslaget till ändring i skogsvårdslagen (1979:429) Förslaget till ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096)

3 Utökat ansvar Sammanfattning Skogsmarkens ägare är skyldig att minst sex veckor innan åtgärden påbörjas anmäla föryngringsavverkning om minst 0,5 hektar till Skogsstyrelsen. Årligen inkommer sådana anmälningar och de har stor betydelse för myndighetens möjligheter att påverka en planerad avverkning, främst i fråga om hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen. Rättspraxis visar dock att vare sig skogsägaren eller ett av denne anlitat företag riskerar någon påföljd vid utebliven anmälan om företaget åtagit sig att anmäla avverkningen åt skogsägaren, vilket är mycket vanligt. Bristerna i lagstiftningen riskerar att leda till en ökning av antalet oanmälda avverkningar, dvs. en sämre regelefterlevnad. För att bidra till att förtydliga reglerna har därför Skogsstyrelsen tagit fram förslag på ändringar i skogsvårdslagstiftningen som syftar till att utöka ansvaret för avverkningsanmälan. Under arbetets gång har även behov framkommit av andra förändringar i lagstiftningen för att utöka eller tydliggöra ansvaret. Förslag på ändringar av ansvarsförhållanden Förslaget innebär att skogsmarkens ägare även fortsättningsvis är ansvarig för att anmäla åtgärder, men i de fall någon erhållit rätten att avverka eller åtagit sig att utföra andra anmälningspliktiga åtgärder är det denne som är skyldig att anmäla i stället för skogsmarkens ägare. För ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog och ädellövskog föreslås motsvarande regler som för anmälan. I nu gällande regler anges inte vem som har skyldighet att ansöka. För det fall den som är skyldig att återställa efter en skada inte ges tillträde till fastigheten, eller är förhindrad av andra skäl, föreslås ett tillägg som innebär att markägaren ansvarar för återställandet. Förslag på förtydligande av regel Nu gällande påföljdsregel vid brott mot anmälningsplikten är otydlig. Därför föreslås ett tillägg som tydligt täcker in de fall en anmälningspliktig åtgärd påbörjats inom sex veckor från det att anmälan gjordes. Ändringen ska inte ses som en ändring av påföljdsregelns innebörd, utan som ett förtydligande. Förslag om att införa bestämmelser om egenkontroll Såväl sektorsansvaret som skogsvårdslagstiftningen förutsätter att en skogsägare eller verksamhetsutövare i skogen har sådan kontroll över sin verksamhet att denne kan ta sitt ansvar. Utövande av egenkontroll innebär ett stöd för en verksamhetsutövare i dennes förebyggande och förbättrande arbete vid åtgärder i skogen. De nya bestämmelserna ska stödja verksamhetsutövare i arbetet att följa skogsvårdslagens bestämmelser, och bidra till ökad kvalitet och bättre uppföljning. På sikt bör bestämmelserna leda till att skador och bristande hänsyn i stor utsträckning förebyggs och begränsas. 3

4 Skogsstyrelsens tillsyn bör i större utsträckning kunna ske genom s.k. systemtillsyn, dvs. tillsyn över verksamhetsutövarens egenkontroll. En effektiv systemtillsyn bedöms på sikt minska behovet av objekttillsyn då avvikelser från lagens krav bör minska. Förslaget innebär att begreppet verksamhetsutövare införs i skogsvårdslagen, att verksamhetsutövare åläggs att utöva egenkontroll samt att denne är skyldig att vidta de förbättrande åtgärder av egenkontrollen som kan behövas vid upptäckta avvikelser. Egenkontrollen bör avse de regler som skyddar natur- och kulturmiljövårdens intressen i skogen samt hänsynen till rennäringen. Skogsägare som inte själva utför åtgärder i skogen bör inte omfattas av krav på egenkontroll och Skogsstyrelsen föreslås ges möjlighet att föreskriva om undantag för mindre skogsägare som utför vissa åtgärder i egen skog. Den som utför åtgärder i skogen behöver också ha, eller skaffa sig den kunskap som behövs, för att förebygga, förhindra eller begränsa skador på natur- och kulturmiljöer. Ett allmänt krav på att skaffa sig den kunskap som behövs bör därför införas i skogsvårdslagen (1979:429). Egenkontroll enligt skogsvårdslagen bör med hänsyn till verksamhetsutövarnas administrativa börda inte utformas på ett väsentligen annat sätt än motsvarande bestämmelser i miljöbalken. Bakgrund Utökat ansvar Inledning Ansvaret för de skyldigheter som följer av skogsvårdslagstiftningen ligger i dag huvudsakligen på skogsägaren. I praktiken är det dock så att en skogsägare oftast anlitar någon för att utföra åtgärder som omfattas av skogsvårdslagstiftningen. Redan av denna anledning finns det skäl att överväga om inte en utförare borde ha vissa skyldigheter i stället för eller delat med skogsägaren. Vidare går det i många fall, till följd av rättspraxis 1, inte längre att hålla en skogsägare straffrättsligt ansvarig om en avverkning inte anmäls enligt gällande regler i skogsvårdslagstiftningen. Praxisen innebär i praktiken att vare sig skogsägaren eller ett av skogsägaren anlitat företag riskerar någon påföljd för att anmälan inte gjorts, om avtalet mellan skogsägaren och företaget innehåller ett åtagande från företaget att anmäla avverkningen. Kravet på anmälan är en central skyldighet i skogsvårdslagstiftningen och om den inte följs har Skogsstyrelsen ingen möjlighet att bl.a. vägleda och förmå skogsägarna att ta hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen för den aktuella avverkningen. Det är allvarligt om den regel om påföljd som finns inte fungerar. Skogsstyrelsen föreslog därför den 11 november 2013 i en begäran till 1 Hovrättens för Västra Sverige dom den 13 maj 2013 i mål B

5 regeringen att skogsvårdslagstiftningen skulle ändras. 2 Skogsstyrelsen har nu tagit fram förslag på ändringar i skogsvårdslagstiftningen avseende ansvarsfrågan. Systemtillsyn och egenkontroll Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Detta framgår av1 skogsvårdslagen. Det kan därför finnas flera olika intressenter i den verksamhet som utförs inom skogsbruket. Allmänheten och samhället har ett intresse av att den biologiska mångfalden och den genetiska variationen i skogen säkras. Växtoch djurarter som naturligt hör hemma i skogen ska ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas. Verksamhetsutövare och skogsägare har förutom detta ett intresse av att skogen och skogsmarken utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Lagen innehåller således såväl ett produktionsmål som ett miljömål. Skogsbrukets sektorsansvar lades fast Den generella principen om sektorsansvaret för naturmiljön preciserades genom 1991 års miljöpolitiska beslut. Av detta framgår att bland annat skogsbruket måste bygga på principen om en god och långsiktig hushållning med naturresurserna. Bevarandet av arter bör vara en angelägenhet för skogssektorn och inte ses som en separat naturvårdsfråga. Det skogliga sektorsansvaret medför att åtgärder som krävs för att bevara skogslandskapets natur- och kulturmiljövärden är ett gemensamt ansvar för myndigheterna och skogsbruket. I strategin för biologisk mångfald från 1994 angavs att kärnan i sektorsansvaret är skogsnäringens ansvar för att medverka till en ekologisk anpassning av sin verksamhet i syfte att uppfylla miljömålen. Frihet under ansvar innebär att den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas samtidigt som skogsägaren har en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att förvalta skogsresursens alla nyttigheter på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med ekosystemansatsen. Skogsägarnas nivå av ansvar och frihet är inte heller absolut, utan begränsas enligt de regelverk som återfinns i skogsvårdslagen och annan lagstiftning. Den som bedriver en verksamhet eller utför en åtgärd som omfattas av skogsvårdslagen och miljöbalken (1998:808) är skyldig att tillse att lagstiftningen följs. I miljöbalken finns redan bestämmelser om egenkontroll. Verksamhetsutövare och den som utför åtgärder i skogen har att iaktta såväl miljöbalken som skogsvårdslagen vid utförande av skogsbruksåtgärder. Bestämmelser om egenkontroll bör därför införas i skogsvårdslagen för att verksamhetsutövare ska utöva en egenkontroll som omfattar hela den lagstiftning som ska iakttas vid utförande av skogsbruksåtgärder. Regler om egenkontroll syftar till att stödja verksamhetsutövarens arbete i att ta sitt ansvar enligt lagstiftningen. 2 Skogsstyrelsens skrivelse till regeringen, Landsbygdsdepartementet, dnr 2013/2857 5

6 Verksamhetsutövaren bör planera sin verksamhet på ett sådant sätt att skogsvårdslagens syfte nås. Den som bedriver verksamheten måste med hänsyn till ovanstående ha klart för sig vilka krav och mål som gäller för den verksamhet som bedrivs. Att ha ett system för egenkontroll innebär att arbeta utifrån ett systemperspektiv där fokus läggs på att skapa en struktur för verksamhetens ledning och styrning samt på att bedriva ett kontinuerligt förbättringsarbete av dessa strukturer. Den som bedriver en verksamhet som står under Skogsstyrelsens tillsyn bör själva åläggas att kontrollera att de följer skogsvårdslagstiftningen. Detta innebär att verksamheten bör ha ett system och de rutiner som krävs för att kontrollera att rätt sak görs vid rätt tillfälle och på rätt sätt. Egenkontroll kan möjliggöra sådan ordning i verksamheten att avvikelser från gällande bestämmelser undviks eller, om avvikelsen redan inträffat, denna leder till en förbättring i verksamheten genom analys och förbättringsarbete. Åläggs verksamhetsutövare att utöva egenkontroll kan också Skogsstyrelsen utöva tillsyn över egenkontrollen med stöd av såväl miljöbalken som skogsvårdslagen. Det är viktigt att hela den lagstiftning som en verksamhetsutövare har att följa finns samlad när egenkontroll utövas. Det är verksamhetsutövaren som ska utreda och genomföra de förändringar som behövs för att åtgärda brister och förebygga att de upprepas. Myndigheten kan naturligtvis vara behjälplig med att visa på de regler och den kunskap verksamheten behöver för att åtgärda bristen. Ansvaret ligger dock alltid på verksamhetsutövaren att visa vilka åtgärder som är nödvändiga för att komma till rätta med bristerna. Författningsförslag Förslag till ändring i skogsvårdslagen (1979:429) Skogsstyrelsen föreslår dels att 14, 16, 27, 35 och 38 a ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 1 a och 33 a, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 a Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda natur- och kulturmiljövårdens intressen mot skada eller olägenhet samt för att den anpassning som uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen ska kunna ske. 14 Den produktiva skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta Skogsstyrelsen om 1. avverkning och uttag av skogsbränsle som ska äga rum på hans eller hennes mark, 1. annan avverkning, omfattande minst 0,5 hektar, än sådan röjning eller gallring som främjar skogens utveckling och uttag av skogsbränsle i anslutning till sådan 6

7 2. sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken, 3. vad han eller hon avser att göra för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark, 4. vad han eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark inom renskötselns året-runtmarker, och 5. vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten av skogen. I ansökan om tillstånd till avverkning ska sökanden redovisa vad han eller hon avser att göra för att 16 avverkning som ska äga rum på hans eller hennes mark, och 2. sådan dikning efter avverkning (skyddsdikning) som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken. Den som erhållit rätten att avverka eller som åtagit sig att utföra sådan åtgärd som avses i första stycket 1 eller 2 är skyldig att underrätta enligt första stycket i stället för den produktiva skogsmarkens ägare. I ansökan om tillstånd till avverkning ska den produktiva skogsmarkens ägare redovisa vad han eller hon avser att göra för att 1. tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen, samt 2. trygga återväxten av skogen. Den som har rätt att avverka, har erhållit rätten att avverka eller som åtagit sig att utföra avverkningen är skyldig att ansöka om tillstånd enligt första stycket i stället för den produktiva skogsmarkens ägare. 27 Annan avverkning än röjning eller gallring i ett bestånd som avses i 23 får inte påbörjas innan Skogsstyrelsen lämnat tillstånd till detta. I ansökan om tillstånd skall sökanden redovisa vad han avser att göra för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. I samband med att tillstånd meddelas får Skogsstyrelsen besluta om det sätt på vilket avverkningen och den därav föranledda anläggningen av ny ädellövskog skall genomföras. I ansökan om tillstånd ska den produktiva skogsmarkens ägare redovisa vad han eller hon avser att göra för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. I samband med att tillstånd meddelas får Skogsstyrelsen besluta om det sätt på vilket avverkningen och den därav föranledda anläggningen av ny ädellövskog ska genomföras. Den som har erhållit rätten att avverka eller som åtagit sig att utföra avverkningen är skyldig att ansöka om tillstånd enligt andra stycket i stället för den produktiva skogsmarkens ägare. 33 a Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras påverka natureller kulturmiljövårdens intressen i skogen eller som kräver hänsyn till rennäringen ska fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådan påverkan (egenkontroll). Den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd ska också genom egna 7

8 undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på natur- och kulturmiljövårdens intressen och rennäringen. Den som bedriver sådan verksamhet ska lämna förslag till förbättrande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om tillsynsmyndigheten begär det. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om egenkontrollen. 35 Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att denna lag eller föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Förelägganden och förbud kan förenas med vite. Om någon inte rättar sig efter ett föreläggande, får tillsynsmyndigheten besluta att åtgärden ska vidtas på dennes bekostnad Om den som är förelagd att återställa efter skada inte ges tillträde till fastigheten eller är förhindrad att utföra återställandet på grund av annan omständighet utanför dennes kontroll kan ansvaret för återställandet i stället åläggas markägaren. 38 a Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1. bryter mot en föreskrift som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 7 första stycket eller 11, 2. bryter mot en föreskrift som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndigande enligt 10 andra stycket, 20 eller 29 första stycket, 3. inte fullgör underrättelseskyldighet enligt föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 14, 3. inte fullgör underrättelseskyldighet eller efter att ha fullgjort underrättelseskyldigheten påbörjar en åtgärd utan att följa en föreskriven tidsfrist enligt föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 14, 4. inte rättar sig efter ett föreläggande eller bryter mot ett förbud som har meddelats för att en föreskrift enligt 30 ska följas. I ringa fall döms inte till ansvar. Förslag till ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096) Skogsstyrelsen föreslår dels att 15, 15 b och 16 ska ha följande lydelse, dels att det ska införas tre nya paragrafer, 1 a, 1 b och 1 c, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 a Den som yrkesmässigt bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras påverka natur- eller kulturmiljövårdens 8

9 Den produktiva skogsmarkens ägare ska underrätta Skogsstyrelsen om 1. annan avverkning, omfattande minst 0,5 hektar, än sådan röjning eller gallring som främjar skogens utveckling, 2. sådan dikning efter avverkning (skyddsdikning) som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken, 3. vad han eller hon avser att göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, trygga återväxten av skog som föranleds av avverkningen och för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen, 4. vad han eller hon avser att göra för att, i samband med sådan avverkning som avses i 1, tillgodose rennäringens intressen inom ett område där renskötsel får bedrivas enligt rennäringslagen (1971:437) under hela året (renskötselns året- runt-marker), och 5. uttag av skogsbränsle i anslutning till sådan avverkning som avses i 1. intressen i skogen eller som kräver hänsyn till rennäringen ska ha en fastställd och dokumenterad fördelning av det organisatoriska ansvaret för de frågor som gäller för verksamheten enligt 1. skogsvårdslagen 2. föreskrifter som meddelats med stöd av skogsvårdslagen och denna förordning, samt 3. domar och beslut rörande verksamhetens bedrivande och kontroll som meddelats med stöd av de författningar som avses i 1 och 2. 1 b Sådan verksamhetsutövare som avses i 1 a ska ha de rutiner som behövs för att fortlöpande kontrollera den verksamhet som bedrivs för att förebygga olägenheter för natur- och kulturmiljövårdens intressen och tillse att den anpassning sker som uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen. Resultatet av kontroller och bedömningar ska dokumenteras. 1 c Skogsstyrelsen får meddela föreskrifter om undantag från 1 a och 1 b. 15 I samband med en underrättelse enligt 14 skogsvårdslagen ska den som är skyldig att underrätta ange 1. vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten av skog som föranleds av avverkningen, 2. vad han eller hon avser att göra för att, i samband med avverkningen, tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen, 3. vad han eller hon avser att göra för att, i samband med avverkningen, tillgodose rennäringens intressen inom ett område där renskötsel får bedrivas enligt rennäringslagen (1971:437) under hela året (renskötselns året- runt-marker). En underrättelse om avverkning och om uttag av skogsbränsle ska innehålla uppgifter om fastighetsägare, berörd fastighets beteckning och karta eller kartskiss som visar området som omfattas av underrättelsen. En underrättelse om skyddsdikning ska innehålla uppgifter om fastighetsägare och berörd fastighets beteckning samt en karta över det område som avses att skyddsdikas. På kartan ska skyddsdikets utlopp eller avslut markeras. 15 b En åtgärd som Skogsstyrelsen ska underrättas om enligt 15 första stycket 1, 2 och 5 får påbörjas tidigast sex veckor efter det att en sådan underrättelse gjorts En åtgärd som Skogsstyrelsen ska underrättas om enligt 14 skogsvårdslagen får påbörjas tidigast sex veckor efter det att en sådan underrättelse gjorts och i 9

10 och i förekommande fall uppgifter lämnats om vad som ska göras för att trygga återväxten eller för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens eller rennäringens intressen enligt 15 första stycket 3 och 4. Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen medge att dessa åtgärder påbörjas tidigare. förekommande fall uppgifter lämnats om vad som ska göras för att trygga återväxten eller för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens eller rennäringens intressen enligt 15 första stycket 1, 2 och 3. Om det finns särskilda skäl får Skogsstyrelsen medge att dessa åtgärder påbörjas tidigare. Skogsstyrelsen ska sända en kopia av underrättelsen enligt 15 första stycket 2 till länsstyrelsen i de fall underrättelsen avser dikning inom områden som länsstyrelsen anger. 16 Skogsstyrelsen ska sända en kopia av underrättelsen enligt 14 första stycket 2 skogsvårdslagen till länsstyrelsen i de fall underrättelsen avser dikning inom områden som länsstyrelsen anger. Anmälan och tillstånd Anmälan Ett utökat ansvar Skyldigheten att minst sex veckor före en planerad avverkning underrätta Skogsstyrelsen är en central del av skogsvårdslagstiftningen och om den inte följs har myndigheten ingen möjlighet att påverka en planerad avverkning innan det är för sent. Det är därför allvarligt om regeln om påföljd vid utebliven anmälan inte fungerar. Det är i dag inte vanligt att en skogsägare utför en föryngringsavverkning i egen regi utan skogsägaren upplåter normalt rätten att avverka till en virkesköpare. 3 Det är således i de flesta fall inte skogsägaren som planerar och genomför en avverkning. Det bör därför övervägas om inte den som erhållit avverkningsrätten eller utför anmälningspliktiga åtgärder åt skogsägaren borde vara ansvarig, i stället för eller delat med skogsägaren. I många fall går det, till följd av rättspraxis 4, inte heller längre att hålla en skogsägare straffrättsligt ansvarig för brott mot skyldigheten att anmäla en avverkning enligt skogsvårdslagstiftningen. Skogsstyrelsen anser därför att reglerna måste ändras. Det är rimligt att den som innehar avverkningsrätten också är den som är skyldig att anmäla. Uttag av skogsbränsle och skyddsdikning anmäls i de allra flesta fall samtidigt som avverkningen. Skogsstyrelsen föreslår därför att anmälningsplikten ska övergå om skogsägaren upplåter rätten att avverka till annan eller anlitar någon att utföra anmälningspliktiga åtgärder. Regeln föreslås att införas genom ett nytt stycke i 14 skogsvårdslagen. I samband med en sådan ändring bör även strukturen i denna paragraf och den kompletterande 15 i skogsvårdsförordningen ses över. I dag blandas i båda bestämmelserna vilka åtgärder som ska anmälas med vad en anmälan ska innehålla. För att renodla paragraferna och uppnå en bättre systematik föreslår Skogsstyrelsen att paragraferna ändras så att 14 lagen 3 En avverkningsrätt är i lagens mening en så kallad oäkta nyttjanderätt för vilken vissa regler finns, bl.a. kan rätten endast upplåtas i fem år. 4 Hovrättens för Västra Sverige dom den 13 maj 2013 i mål B

11 innehåller bestämmelserna om vilka åtgärder som ska anmälas och 15 förordningen vad anmälan ska innehålla. Tillstånd Huvudsakligen baserat på samma skäl som för anmälan föreslås ett nytt stycke införas i 16 och 27 om tillstånd till avverkning i fjällnära skog respektive ädellövskog. På grund av samernas rätt att i vissa fall att ta ut virke för husbehov enligt 18 rennäringslagen (1971:437) föreslås dock en något annorlunda skrivning i 16. Nuvarande reglering av tillstånd är inte uppbyggd eller uppdelad på samma sätt som för anmälan och även om det lagstiftningstekniskt och systematiskt finns skäl att ha samma struktur för både tillstånd och anmälan föreslår Skogsstyrelsen inga sådana ändringar i nuläget. Hänsyn Regleringen av hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen och hänsyn till rennäringen i 30 respektive 31 skogsvårdslagen pekar inte ut någon specifik som skyldig att följa dem. Så som paragraferna är konstruerade är således alla som utför skötsel av skog skyldiga att följa bestämmelserna. Skogsstyrelsen har hittills inte riktat något förbud eller föreläggande med anledning av den hänsyn som ska tas mot annan än skogsägaren. Mot bakgrund av att en skogsägare oftast anlitar någon för att utföra åtgärder som omfattas av skogsvårdslagstiftningen bör dock fokus i de flesta fall skiftas från skogsägaren till den som erhållit rätten att avverka eller åtagit sig att utföra vissa åtgärder. Av förarbetena till skogsvårdslagen (prop. 1978/79:110 s. 57) framgår att även annan än markägaren är ansvarig för bl.a. miljöhänsyn och skydd för den yngre skogen. Detta innebär att ett förbud eller föreläggande även kan riktas mot den som t.ex. innehar avverkningsrätten. Skogsstyrelsen bedömer således att det även med nuvarande skogsvårdslagstiftning går att förelägga annan än skogsägaren att exempelvis vidta åtgärder för att förhindra att skador uppkommer vid skötsel av skog. Med de föreslagna ändringarna i bl.a. 14 skogsvårdslagen blir det dock tydligare att även annan än skogsägaren kan hållas ansvarig för brott mot skogsvårdslagstiftningen. I de fall annan än skogsägaren är skyldig att anmäla en åtgärd skulle det vara inkonsekvent om ett föreläggande eller förbud inte även kan riktas mot den som är skyldig att ge in anmälan. Att förelägga någon att åtgärda en skada på mark som denne inte äger eller förfogar över är inte oproblematiskt eftersom denne inte har rådigheten över marken. I miljöbalken har detta lösts genom att länsstyrelsen bl.a. får besluta om tillträde till en fastighet för att avhjälpa en miljöskada. I normalfallet torde detta inte vara ett problem då det normalt ligger i fastighetsägarens eget intresse att t.ex. åtgärda en körskada på egen mark. De fall som behöver hanteras är således de där en markägare av någon anledning inte vill att skadan ska åtgärdas, inte vill att den som orsakat skadan ska vara den som också åtgärdar skadan eller om den som orsakat skadan inte längre kan hållas ansvarig. Det är i sådana fall rimligt att ansvaret för att åtgärda skadan åläggs markägaren. Skogsstyrelsen föreslår därför att ett nytt stycke läggs till i 35 som reglerar ett ansvar i dessa fall. 11

12 Ovanstående diskussion har endast berört förelägganden eller förbud med anledning av den hänsyn som ska tas vid åtgärder som är anmälningspliktiga. Skogsstyrelsen bedömer dock att även att förelägganden och förbud avseende åtgärder som inte är anmälningspliktiga, exempelvis markberedning, röjning och gallring, kan riktas mot annan än skogsägaren. Övriga bestämmelser Det finns ytterligare delar av skogsvårdslagstiftningen som är relevanta att diskutera ur ett ansvarshänseende, bl.a. skogsodlingsmaterial i 7 skogsvårdslagen, högsta tillåtna areal för föryngringsavverkning i 11, samråd inom renskötselns året-runt-marker i 20 och skyddsåtgärder vid insektshärjning i 29. Reglerna om skogsodlingsmaterial, högsta tillåtna areal för föryngringsavverkning och samråd inom renskötselns året-runt-marker är neutrala i skogsvårdslagen och skogsvårdsförordningen vad avser skyldigheter och ansvar, dvs. de pekar inte ut någon specifik som ansvarig utan reglerna gäller för alla som utför skötsel av skog. Däremot finns det sådana skrivningar i Skogsstyrelsens föreskrifter till aktuella paragrafer som bör ses över, men inte inom ramen för detta arbete. Ett utökat ansvar finns redan idag för skyddsåtgärder vid insektshärjning. Skogsstyrelsen föreslår därför inga ändringar i lagen eller förordningen i dessa delar. Systemtillsyn och egenkontroll Vem ska utöva egenkontroll? Den som bedriver verksamhet eller utför åtgärder i skogen är skyldig att följa bl.a. bestämmelserna om hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen i skogsvårdslagen, men även bestämmelserna i miljöbalken med tillämpliga förordningar. Det är i många fall inte skogsägaren som utför åtgärden i skogen. I stället upplåter skogsägaren en avverkningsrätt eller anlitar någon att utföra åtgärden. Den som innehar avverkningsrätten kan i sin tur anlita entreprenörer som utför avverkningen. Skogsägaren kan i och för sig påverka hur en åtgärd i skogen utförs, exempelvis genom att vidta försiktighetsåtgärder i sitt val av utförare och genom att ge sådana instruktioner för avverkningen som överensstämmer med bestämmelserna i skogsvårdslagen och miljöbalken. Störst påverkan på den slutliga utformningen har dock den som utför åtgärden på plats i skogen. Verksamhetsutövare I miljöbalken hade en sådan utförare som avses ovan i många fall ansetts vara verksamhetsutövare. I skogsvårdslagen saknas detta begrepp. I den mån en viss person har utpekats som ansvarig för att följa en viss bestämmelse, är detta den produktiva skogsmarkens ägare. I avsnittet Ett utökat ansvar har redovisats att krav på t.ex. återställande kan ställas även på annan än skogsmarkens ägare, t.ex. den som innehar avverkningsrätten. I fråga om tillsyn enligt miljöbalken är det i princip alltid verksamhetsutövaren man ska vända sig till vad gäller krav på åtgärder m.m. Vem som är att anse som 12

13 verksamhetsutövare är inte alltid helt klart, ibland har dessa frågor fått sin lösning först i praxis. Verksamhetsutövare är den eller de juridiska eller fysiska personer som ansvarar för en verksamhet eller en del av en sådan. Vem som äger marken där verksamheten bedrivs har i princip ingen betydelse. När det gäller uppdragsförhållanden kan ofta huvudmannen - uppdragsgivaren - för en verksamhet eller en åtgärd anses som verksamhetsutövare. Det hindrar inte att uppdragstagaren som regel har ett självständigt ansvar för sin verksamhet och också kan vara att anse som verksamhetsutövare. I miljöbalken är det verksamhetsutövaren eller den som utför åtgärder som ska utöva egenkontroll. Det är enligt Skogsstyrelsens mening nödvändigt att införa begreppet verksamhetsutövare, eller liknande, i skogsvårdslagen i samband med ett krav på egenkontroll. Skogsägare Frågan blir då om bestämmelserna om egenkontroll ska gälla även en skogsägare som själv inte utför åtgärder i skogen. För detta talar att ägaren har möjligheter att bestämma att t.ex. en avverkning ska utföras på ett visst sätt. Ägaren kan också föreläggas att visa hänsyn till naturmiljön eller bli skyldig att återställa de skador som eventuellt har uppkommit efter en avverkning, t.ex. körskador. Mot ett krav på egenkontroll för skogsägare talar att det i de flesta fall är den som utför åtgärder i skogen som kan förebygga och förhindra avvikelser och därmed har behov av att utöva egenkontroll. En verksamhetsutövare är inte heller tvungen att godta en utformning av en avverkning eller annan åtgärd som strider mot reglerna i skogsvårdslagen eller målen i skogspolitiken. Sammanfattning Skogsstyrelsen anser sammanfattningsvis att begreppet verksamhetsutövare bör införas i skogsvårdslagstiftningen och att krav på egenkontroll bör åläggas verksamhetsutövare och den som utför åtgärder i skogen. I de fall skogsägaren själv utför åtgärder i skogen kommer denne att omfattas av bestämmelserna om egenkontroll i skogsvårdslagen. Egenkontrollen måste dock anpassas till verksamhetens omfattning. En verksamhet av större omfattning bör ha en mer utvecklad egenkontroll än den som sällan utför sådana åtgärder som omfattas av skogsvårdslagen. Det är också viktigt att beakta att den som utövar verksamhet eller utför åtgärder i skogen redan i dag kan omfattas av bestämmelserna om egenkontroll i miljöbalken. Det innebär att även den som mer sällan utför åtgärder, eller utför åtgärder av mindre omfattning, redan idag förväntas utöva egenkontroll i sitt skogsbruk för bl.a. samrådspliktiga åtgärder enligt 12 kap. 6 med tillhörande föreskrifter. I förarbetena till miljöbalken 5 angavs att kravet på egenkontroll naturligtvis måste anpassas till varje verksamhet så att det inte får orimliga konsekvenser. Hälsooch miljöeffekterna uppgavs vara avgörande. Det är rimligt att en liknande avvägning sker för motsvarande bestämmelse i skogsvårdslagen. 5 Prop. 1997/98:45 s

14 För en liten skogsägare som utför t.ex. enbart röjning och gallring i egen regi är därför egenkontrollen begränsad och behöver inte innebära annat än att denne har den kunskap som behövs för att utföra åtgärden och, genom att planera åtgärden på rätt sätt, iakttar den försiktighet som påkallas med hänsyn till påverkan på natur- och kulturmiljön. Detta är också ett rimligt krav att ställa på någon som utför åtgärder som i vissa fall kan påverka natur- och kulturmiljöer. Någon skriftlig dokumentation torde inte vara aktuell att kräva för den som utför åtgärder i mindre omfattning, vilket även behandlas nedan under rubriken Ytterligare bestämmelser i skogsvårdsförordningen. En definitiv gräns för vilken omfattning verksamheten ska ha för att en begränsad egenkontroll ska vara möjlig kan dock inte anges. Det måste alltid vara påverkan på natur- och kulturmiljöns intressen, respektive hänsynen till rennäringen som är slutligt avgörande för vilken egenkontroll som ska utövas. Utformning av egenkontrollen i skogsvårdslagstiftningen Liknande bestämmelser som i miljöbalken De verksamhetsutövare som är verksamma i skogen har enligt miljöbalken redan i dag ett ansvar att fortlöpande planera och kontrollera sin verksamhet för att förebygga eller motverka påverkan på miljön. I de flesta fall är detta samma verksamhetsutövare som skulle åläggas att bedriva egenkontroll enligt skogsvårdslagen. Egenkontroll enligt skogsvårdslagen bör med hänsyn till verksamhetsutövarnas administrativa börda inte utformas på ett väsentligen annat sätt än motsvarande bestämmelser i miljöbalken. Detta är viktigt för att undvika att en verksamhetsutövare behöver utforma två, delvis olika metoder för egenkontroll. Skogsstyrelsen har inte utövat någon tillsyn över egenkontrollen enligt miljöbalken och har därför inte kännedom om hur reglerna uppfylls i skogsbruket. Det är därför svårt att avgöra om bestämmelserna i miljöbalken i alla delar är ändamålsenligt utformade i förhållande till den egenkontroll en verksamhet som utför åtgärder i skogen behöver ha. Det saknas dock skäl att tro att behoven av egenkontroll för skogsbruket är väsentligen annorlunda än vad som omfattas av bestämmelserna i miljöbalken. Detta är också ytterligare ett skäl till att inga stora förändringar bör ske jämfört med de regler som återfinns i miljöbalken. Skogsstyrelsen bedömer att verksamhetsutövarens skyldighet att lämna kontrollprogram enligt bestämmelserna i miljöbalken kan utelämnas i skogsvårdslagen, då detta till stor del kan ersättas av skyldigheten att lämna förslag till förbättrande åtgärder. Det blir då verksamhetsutövaren som bestämmer hur de förbättrande åtgärderna ska utformas, vilket för skogsbrukets del inte behöver ske i ett kontrollprogram. Bestämmelserna om egenkontroll i miljöbalken ska, tillsammans med de föreslagna bestämmelserna i skogsvårdslagstiftningen, stödja verksamhetsutövaren i sin kontroll av och planering för verksamheten. Att enbart ha bestämmelser om egenkontroll i miljöbalken innebär att verksamhetsutövaren åläggs ett ansvar för egenkontroll som inte omfattar alla de regler som denne har att ta hänsyn till vid utförande av skogsbruksåtgärder. Bland annat skulle i sådana fall anmälningsskyldighet för avverkning, och den hänsyn som krävs till naturoch kulturmiljövårdens intressen inte behöva ingå i egenkontrollen. 14

15 Behövs miljöbalkens hänsynsregler i skogsvårdslagstiftningen? I miljöbalken är ansvaret för egenkontroll enligt 26 kap. 19, tillsammans med de allmänna hänsynsreglerna i balkens andra kapitel, grunden för egenkontrollen. Skogsvårdslagen innehåller inte några enskilda bestämmelser som helt och hållet motsvarar de allmänna hänsynsregler som återfinns i miljöbalken. Hänsynsreglerna i miljöbalken innebär bl.a. att bevisbördan läggs på verksamhetsutövaren, krav på kunskap, krav på att följa försiktighetsprincipen och krav på att använda bästa möjliga teknik. I sjunde kapitlet Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2011:7) till skogsvårdslagen finns flera bestämmelser som innebär att skador ska förhindras eller begränsas samt bestämmelser som anger vilken hänsyn som ska tas vid åtgärder i skogen. Bestämmelserna kan anses ge uttryck för en försiktighetsprincip i det att de ger anvisning av att skador ska förhindras eller begränsas respektive att viss hänsyn ska tas. Dessa bestämmelser skulle tillsammans med ett system för egenkontroll kunna utgöra en grund för verksamhetsutövarens egenkontroll då bestämmelserna anvisar en skyldighet att förebygga och motverka negativa konsekvenser för miljön. Behov av en allmän försiktighetsprincip och en bestämmelse om att använda bästa möjliga teknik bedöms därför inte nödvändig för en effektiv tillsyn av egenkontroll då bestämmelserna i föreskrifterna ger uttryck för en näraliggande princip. Vid all skötsel av skog är det väsentligt att utföraren har kunskap om hur skyddsåtgärder ska utföras och vilka begränsningar i övrigt som kan behövas för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada på natur- eller kulturmiljöer. Det kan gälla hur allvarliga körskador undviks eller vilken hänsyn som ska tas. Avsaknad av sådan kunskap, eller om åtgärden utförs på någons uppdrag och uppdragstagaren saknar sådan kunskap, medför en inte obetydlig risk för skada på natur- eller kulturmiljöer. Det är därför rimligt att en verksamhetsutövare som utför arbete i skogen åläggs en allmän skyldighet att skaffa sig den kunskap som behövs för att förebygga eller motverka skada eller olägenhet i miljön. Hur långt skyldigheten sträcker sig bör, såsom för motsvarande bestämmelse i miljöbalken, variera med verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Miljöbalken innehåller också en bestämmelse om en omvänd bevisbörda. Enligt bestämmelsen är det den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som ska visa att de förpliktelser som följer av andra kapitlet miljöbalken iakttas. Av förarbetena 6 till bestämmelsen framgår i huvudsak att det är den som bedriver verksamhet som omfattas av miljöbalken som ska visa att verksamheten kan bedrivas på ett miljömässigt godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. Skogsstyrelsen har inte haft anledning att i någon större omfattning tillämpa bestämmelsen i den tillsyn som bedrivs av myndigheten med stöd av miljöbalken. Det är inte heller av avgörande betydelse för ett införande av bestämmelser av egenkontroll att bevisbördan placeras på den som bedriver verksamheten eller utför åtgärden. Skogsstyrelsen anser, med hänsyn till ovanstående samt till det 6 Prop. 1997/98:45 del II s

16 regelförenklingsarbete som bedrivs, att en bestämmelse som lägger ett sådant ansvar på verksamheter som omfattas av skogsvårdslagen inte bör införas. Avgränsning till bestämmelser om skydd för natur- och kulturmiljöer Skogsvårdslagen tillsammans med förordning och föreskrifter innehåller, förutom bestämmelser som reglerar den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen samt till rennäringen, även bestämmelser som reglerar andra delar av verksamheten och skogsägarens skyldighet att vidta återväxtåtgärder m.m. Ett system för egenkontroll bör avgränsas till att gälla enbart för de bestämmelser som reglerar hänsynen till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i vid bemärkelse. Det är därmed inte enbart föreskrifter som grundas på 30 skogsvårdslagen som bör bli föremål för egenkontroll. De bestämmelser som innebär en skyldighet att underrätta Skogsstyrelsen om avverkning m.m. utgör i många fall grunden för Skogsstyrelsens förebyggande tillsyn. Att sådan anmälan sker är därför av väsentlig betydelse för myndighetens möjligheter att påverka tillståndet i skogen. Samma resonemang gäller ansökan om tillstånd till avverkning, där myndigheten måste få möjlighet att bestämma vilken hänsyn som ska tas. En verksamhetsutövare bör ha rutiner för att kontrollera att anmälan om avverkning m.m. har skett respektive att tillstånd till avverkning har beviljats innan avverkning sker. Egenkontrollen bör också omfatta bestämmelserna i skogsvårdslagen som finns till skydd för rennäringen som allmänt intresse, dvs. att berörd sameby har beretts tillfälle till samråd i de fall avverkning sker inom renskötselns året-runt-marker samt att den anpassning som uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen sker vid skötsel av skog. Ytterligare bestämmelser i skogsvårdsförordningen Behov av ytterligare bestämmelser i förordning Till miljöbalkens bestämmelser om egenkontroll i 26 kap. 19 hör förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll (FVE). I denna regleras yrkesmässigt bedriven verksamhet och åtgärder som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 eller kap. miljöbalken. Detta innebär att bestämmelserna i förordningen ska iakttas av sådana verksamhetsutövare som yrkesmässigt utför bl.a. samrådspliktiga åtgärder enligt miljöbalken. Bestämmelserna ålägger verksamhetsutövaren ytterligare förpliktelser utöver de som anges i 26 kap. 19 miljöbalken, bl.a. i form av dokumentation av det organisatoriska ansvaret. Motsvarande bestämmelse bör i samband med egenkontrollbestämmelserna införas i skogsvårdslagstiftningen. Detta för att säkerställa att det organisatoriska ansvaret är tydligt. Liksom för FVE bör bestämmelserna i skogsvårdsförordningen gälla sådan verksamhet som bedrivs yrkesmässigt. FVE ställer också krav på att en verksamhetsutövare ska ha rutiner för att fortlöpande kontrollera att utrustning m.m. för drift och kontroll hålls i gott skick. 16

17 Bestämmelsen är av begränsad betydelse för verksamhetsutövare i skogsbruket då den reglerar underhåll av teknisk utrustning för drift och kontroll. I den mån den utrustning en verksamhetsutövare i skogen har kan omfattas av bestämmelsen torde detta i förekommande fall kunna hanteras genom att tillämpa miljöbalken. Skogsstyrelsen föreslår därför inte en sådan bestämmelse i skogsvårdsförordningen. I 6 FVE anges att verksamhetsutövaren är skyldig att fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt. Ett sådant krav på en verksamhetsutövare i skogsbruket bedöms i normalfallet överstiga den tänkta nyttan, i vart fall för åtgärder som i första hand hanteras genom skogsvårdslagen. I stället bör en ny bestämmelse som ålägger en verksamhetsutövare att ha de rutiner som behövs införas i skogsvårdsförordningen. Rutinerna ska utgöra ett stöd för att fortlöpande kontrollera den verksamhet som bedrivs för att förebygga olägenheter för naturoch kulturmiljövårdens intressen samt för att den anpassning sker som uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen. Ovan beskrivna bestämmelse skulle syfta till att verksamheten har rutiner för att säkerställa att exempelvis en utförare får del av ett korrekt planeringsunderlag med tydligt utmärkta hänsynsytor och skyddszoner eller att kulturmiljöer märks ut. En verksamhetsutövare kan även utan fastställda rutiner ha ett system för att förebygga avvikelser. Därför bör det vara verksamhetsutövarens ansvar att själv avgöra vilka rutiner som behövs för att säkra verksamhetens följsamhet mot lagstiftningen. Om en avvikelse ändå inträffar kan detta dock indikera att verksamheten behöver fastställa en rutin för att förhindra att avvikelsen inträffar igen. Verksamhetsutövaren har då ansvar för att vidta de åtgärder som behövs. Av FVE följer också en skyldighet för den som yrkesmässigt bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som omfattas av anmälningsskyldighet i 12 kap. 6 miljöbalken att omgående underrätta tillsynsmyndigheten om en driftstörning eller liknande händelse inträffar som kan leda till olägenheter för människors hälsa eller miljön. Skogsstyrelsen har hittills mottagit endast ett litet antal underrättelser från skogsbruket. En verksamhetsutövare i skogen har redan ett ansvar för att tillse att skador förhindras eller begränsas. Om Skogsstyrelsens föreskrifter inte har följts och detta medför skada ska, i de fall det är möjligt, ett återställande ske. Av det föreslagna kunskapskravet följer att en verksamhetsutövare ska skaffa sig den kunskap som behövs för att skydda natur- och kulturmiljövårdens intressen mot skada eller olägenhet. En utgångspunkt bör vara att endast sådan rapportering som bedöms meningsfull att granska krävs av verksamhetsutövarna. Då verksamhetsutövarna redan har ett ansvar för att återställa, bedöms ett ansvar att underrätta Skogsstyrelsen om den inträffade skadan inte vara nödvändig och en sådan bestämmelse föreslås därför inte i skogsvårdsförordningen. Skogsstyrelsen bör ges möjlighet att föreskriva om undantag från kraven på dokumentation av det organisatoriska ansvaret och rutiner för att kontrollera verksamheten. Som ovan angetts bör de grundläggande kraven på egenkontroll i miljöbalken och skogsvårdslagen gälla även för verksamheter av mindre omfattning men med väsentliga anpassningar. Det är dock inte meningsfullt att mindre skogsägare som utför vissa åtgärder i egen skog åläggs krav på dokumentation och rutiner, trots att dessa bedriver sin verksamhet yrkesmässigt. 17

18 Utförs exempelvis åtgärder i egen regi med icke helmekaniserade metoder bör Skogsstyrelsen i föreskrifter kunna undanta sådan verksamhet från skogsvårdsförordningens bestämmelser. En skriftlig fördelning av det organisatoriska ansvaret tillsammans med rutiner för den verksamhet som bedrivs ter sig i många fall obehövlig när skogsägaren är ensam om att utföra åtgärderna och verksamheten är av mindre omfattning med liten påverkan på natur- och kulturmiljöer respektive inget eller litet behov av anpassning till rennäringen. Skogsvårdsförordningen bör därför ge möjlighet till sådana föreskrifter. Övrigt Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bör få meddela närmare föreskrifter om hur den som utför sådan verksamhet i skogen som står under Skogsstyrelsens tillsyn ska utöva sin egenkontroll. Påföljder Åtgärder innan utgången tidsfrist Att påbörja en anmäld åtgärd innan tidsfristen på sex veckor i 15 b skogsvårdsförordningen har gått ut är tänkt att omfattas av påföljdsregeln i 38 a 3 punkten i skogsvårdslagen. Tidsfristen i 15 b är dock inte kopplad till anmälan i sig vilket gör att det inte är tydligt att en åtgärd som påbörjas innan tidsfristen har gått ut täcks av formuleringen inte fullgör underrättelseskyldighet i 38 a 3 punkten. Skogsstyrelsen föreslår därför att lagen förtydligas så att det uttryckligen framgår att det är straffbelagt att påbörja en åtgärd utan att följa en föreskriven tidsfrist. Den föreslagna skrivelsen liknar motsvarande reglering i miljöbalken. 7 Konsekvenser av de föreslagna författningsändringarna Utökat ansvar De föreslagna ändringarna behövs för att reglerna ska bli tydliga och ändamålsenliga. Vidare finns ett behov av att öka regelefterlevnaden och det gäller främst reglerna om att anmälan om vissa åtgärder ska göras och att det ska ske minst sex veckor innan åtgärden påbörjas. Några alternativa lösningar bedöms inte finnas. År 2014 inkom ca anmälningar om föryngringsavverkning och avverkning för annat ändamål till Skogsstyrelsen. Närmare anmälningar om uttag av skogsbränsle och ca anmälningar om skyddsdikning inkom samma år. Vidare inkom närmare 700 ansökningar om tillstånd till avverkning, jämnt fördelade på avverkning i fjällnära skog och avverkning i ädellövskog. Arealen anmäld/ansökt föryngringsavverkning uppgick 2014 till cirka hektar. 7 Se 29 kap. 4 Miljöbalken 18

19 De föreslagna ändringarna i 14 berör skogsägare, deras ombud samt virkesköpare och entreprenörer som utför avverkning, uttag av skogsbränsle och skyddsdikning. I landet finns närmare brukningsenheter fördelat på cirka skogsägare. I Skogsstyrelsens register över ombud finns för närvarande cirka ombud i form av företag eller enskilda personer. Antalet skogsentreprenörer med anställda uppgick 2012 till närmare personer. Redan i dag görs anmälningar enligt 14 och ansökningar enligt 16 och 27 skogsvårdslagen i mycket stor utsträckning av annan än skogsägaren. Ändringsförslaget i 14 skogsvårdslagen bedöms inte påverka detta förhållande. Ändringarna i 14 medför sammantaget inga utökade skyldigheter utan innebär enbart att skyldigheten att anmäla avverkning, uttag av skogsbränsle och skyddsdikning i flertalet fall övergår till annan än skogsägaren. Beträffande vem som har skyldigheten att ansöka om tillstånd till avverkning i fjällnära skog enligt 16 och tillstånd till avverkning i ädellövskog enligt 27 innebär förslagen till viss del ett förtydligande eftersom nuvarande lydelse inte anger vem som ska ansöka om tillstånd. De ovan nämnda ändringsförslagen bedöms inte leda till ökade kostnader för företagen. Genom ändringarna i 35 ges tillsynsmyndigheten möjlighet att förelägga en markägare att utföra återställningsåtgärder efter skada om den ursprungligen förelagda inte kan utföra åtgärderna. Detta torde bli aktuellt i ett fåtal ärenden per år, men ökar totalt sett inte företagens kostnader. Ändringarna i 38 a syftar enbart till att förtydliga regeln för att förbättra efterlevnaden av den. De delar av lagstiftningen som berörs är nationell och inte en följd av skyldigheter reglerade av Europeiska unionen. Regleringen påverkar inte konkurrensförhållandena för företagen och påverkar inte heller företagen i andra avseenden. Ingen särskild hänsyn behöver tas till små företag vid regelutformningen. Den föreslagna ändringen av 15 skogsvårdsförordningen medför inga konsekvenser vare sig för företagen eller för tillsynsmyndigheten, eftersom de regler som tas bort från förordningen föreslås föras över till 14 skogsvårdslagen. Dessa ändringar föranleder följdändringar i 15 b och 16 skogsvårdsförordningen. Systemtillsyn och egenkontroll De föreslagna bestämmelserna ska stödja verksamhetsutövare i arbetet att följa skogsvårdslagens bestämmelser, och bidra till ökad kvalitet och bättre uppföljning. På sikt bör bestämmelserna leda till att skador och bristande hänsyn i stor utsträckning förebyggs och begränsas. Bestämmelserna möjliggör därutöver en effektiv och ändamålsenlig systemtillsyn, dvs. en tillsyn som syftar till att kontrollera att verksamhetens egenkontroll säkerställer att lagstiftningen följs och att avvikelser förebyggs. En effektiv systemtillsyn bedöms på sikt minska behovet av objekttillsyn då avvikelser från lagens krav bör minska. Reglerna bidrar till att förtydliga verksamhetsutövarens ansvar för efterlevnad av lagen och är ett sätt att förtydliga sektorsansvaret för 19

20 såväl skogsägare som verksamhetsutövare. Det är dock inte fråga om att helt och hållet ersätta objekttillsyn, utan om att komplettera den. En konsekvens av systemtillsyn kan dock vara att utrymmet som frigörs genom minskat behov av objekttillsyn kan användas till annan verksamhet inom tillsyn, såsom ytterligare systemtillsyn eller objekttillsyn i de fall där det bedöms nödvändigt. Några alternativa lösningar till att införa krav på egenkontroll bedöms inte finnas. Krav på egenkontroll överensstämmer med grundtankarna i sektorsansvaret och frihet under ansvar. En förutsättning för att kunna ta ovan nämnda ansvar är att verksamhetsutövaren har kontroll över och regelbundet följer upp och förbättrar verksamheten. Som ovan framgår inkom ca anmälningar om föryngringsavverkning och avverkning för annat ändamål år 2014 till Skogsstyrelsen. De föreslagna reglerna berör den som utövar verksamhet eller utför åtgärder i skogen. Merparten av de föryngringsavverkningar m.m. som sker utförs av företag och entreprenörer på markägarens uppdrag. Av figur 1 framgår andelen anmäld areal föryngringsavverkning ackumulerat över antalet ombudsföretag. Med ombudsföretag avses det företag som för skogsägarens räkning lämnat in anmälan om föryngringsavverkning. Dessa företag har köpt virket av skogsägaren och genomför avverkningen. Av figuren framgår att de 20 största företagen står för 70 procent av den anmälda arealen för föryngringsavverkning m.m., vilket kan jämföras med de anmälningar om föryngringsavverkning som årligen kommer in till myndigheten och som kan vara aktuella för objekttillsyn. Strukturen i svenskt skogsbruk, där ett fåtal företag genomför en mycket stor del av åtgärderna i skogen, innebär därmed att det bör finnas mycket stora effektivitetsvinster för staten i att införa en skyldighet att utöva egenkontroll och därmed möjliggöra systemtillsyn. Figur 1. Andel av anmäld areal föryngringsavverkning (%) ackumulerad över antal ombudsföretag, med ombudsföretagen sorterade i storleksordning med det största företaget först Den som utövar verksamhet eller utför åtgärder i skogen omfattas i många fall redan i dag av skyldigheten att utöva egenkontroll för åtgärder som omfattas av miljöbalken. Dessa verksamhetsutövare ska således redan utöva egenkontroll. För 20