Förslag till etappmål

NV-00336-13 Förslag till etappmål Exponering för kadmium via livsmedel

Förord Naturvårdsverket har i regleringsbrevet för budgetåret 2013 fått i uppdrag att föreslå etappmål för några olika områden. Ett av de utpekade områdena var att ta fram etappmål för exponering för kadmium via livsmedel. Naturvårdsverkets förslag till etappmål, åtgärder och styrmedel samt dess samhällsekonomiska konsekvenser redovisas i denna skrivelse. Den här redovisade delen av regeringsuppdraget har genomförts i samråd med Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket och Jordbruksverket. Arbetet med uppdraget har genomförts av Helena Parkman, Margareta Warholm och Stefan Gabring, Kemikalieinspektionen, Carmina Ionescu, Livsmedelsverket, Torben Söderberg Jordbruksverket. Vi vill tacka för ert bidrag till utredningen med värdefull kunskap och stort engagemang. Medverkande från Naturvårdsverket har varit Erik Westin, Britta Hedlund, Linda Linderholm, Henrik Scharin och Marie Larsson (projektledare). 3

Innehåll FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 6 1 INLEDNING 10 1.1 Etappmål i miljömålssystemet 10 1.2 Uppdraget 10 1.2.1 Avgränsning 10 2 GENOMFÖRANDE 12 2.1 Projektarbetet 12 2.2 Miljöekonomiska analyser och konsekvensanalyser 12 2.3 Samråd 12 3 PROBLEMBESKRIVNING 13 3.1 Befolkningens exponering för kadmium i Sverige 13 3.2 Kadmium är ett potentiellt hälsoproblem för delar av den svenska befolkningen 13 3.2.1 Några procent av befolkningen överskrider det tolerabla intaget 14 3.3 Minska befolkningens exponering för kadmium via livsmedel 14 3.4 Varifrån kommer det kadmium som hamnar i vete och potatis hur ser utvecklingen ut i Sverige? 16 3.4.1 Kadmium i marken 16 3.5 Varför har kadmium i livsmedel inte minskat? 21 4 FÖRSLAG TILL ETAPPMÅL 23 4.1 Förslag till etappmål 23 4.2 Skäl till förslaget 23 4.3 Etappmål i miljömålssystemet 24 4.4 Möjlighet att nå målet 24 5 FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER OCH STYRMEDEL 25 5.1 Förslag till åtgärder och styrmedel 26 5.1.1 Åtgärder riktade mot gödselfraktioner/växtnäring 26 5.1.2 Åtgärder riktade mot kadmiumhalten i åkermark 28 5.1.3 Minska kadmiumhalten i svenska grödor/livsmedel 29 5.1.4 Åtgärder riktade mot exponering 29 5.2 Kompletterande insatser för att nå målet 31 5.3 Vad görs redan för att minska kadmiumexponeringen? 34 4

5.4 Kostnadseffektivitet 36 5.5 Slutsatser avseende åtgärder och styrmedel 36 6 FÖRSLAG TILL UPPFÖLJNING 37 7 SAMHÄLLSEKONOMISKA KONSEKVENSER 39 7.1 Identifierade konsekvenser 39 7.2 Fördelningseffekter 39 7.3 Osäkerheter 40 8 PÅVERKAN PÅ ANDRA MILJÖ- OCH SAMHÄLLSMÅL 41 REFERENSER 42 BILAGOR 46 Bilaga 1. Samhällsekonomisk analys av etappmål för exponering för kadmium via livsmedel (separat) Bilaga 2. Samrådsyttrande Jordbruksverket Bilaga 3. Samrådsyttrande KemI, kommenterad av Naturvårdsverket Bilaga 4. Samrådsyttrande Livsmedelsverket 5

Sammanfattning Med denna rapport redovisar Naturvårdsverket uppdraget att föreslå ett etappmål för exponering för kadmium via livsmedel inklusive förslag till åtgärder och styrmedel. Förslaget till etappmål, åtgärder och styrmedel har tagits fram i samråd med Kemikalieinspektionen, Jordbruksverket och Livsmedelsverket. I en särskild bilaga redovisas en konsekvensanalys och en analys av förslagens kostnadseffektivitet. Icke rökares exponering för kadmium sker främst via livsmedel. Kadmium ansamlas i njurarna, och påverkar skelettet. Kadmiummängden i njurarna ökar under en stor del av livet. Vid högre kadmiumbelastning försämras njurens förmåga att rena blodet från nedbrytningsprodukter. Några procent av icke-rökarna i den svenska befolkningen överskrider den europeiska livsmedelsmyndigheten EFSA:s maximalt tolerabla veckointag av kadmium. Nya rön visar också att risken för benskörhet och frakturer hos äldre ökar till följd av exponering för kadmium. Svenska forskare vid Institutet för miljömedicin anser numera att risken för benskörhet till följd av för hög exponering för kadmium är ett mer känsligt mått, alltså en reell risk för benbrott redan vid lägre värden än de då njureffekter kan uppstå. Intaget av kadmium via livsmedel har inte minskat över tid trots att flera av de viktigaste källorna till kadmiumtillförsel till den svenska åkermarken luftdepositionen och gödselmedlen reducerats rejält sedan 1987. Vi anser att etappmålet bör inriktas mot att långsiktigt söka minska den genomsnittliga exponeringen för kadmium via livsmedel. Vårt förslag: Etappmål för exponering för kadmium via livsmedel Senast år 2018 är styrmedel beslutade som minskar befolkningens exponering för kadmium via livsmedel Styrmedlen bör vara inriktade mot en generell och långsiktig minskning men kan även där så är motiverat inriktas på särskilda grupper. Avsikten med etappmålet är att avståndet ska öka mellan den genomsnittliga exponeringen för kadmium för befolkningen och de exponeringsnivåer som kan förorsaka hälsoproblem. De negativa effekter av kadmium som riskerar att drabba delar av befolkningen följer av lång, ofta livslång, exponering. För icke-rökare kommer denna i huvudsak via livsmedel. Exponeringen orsakas i sin tur av en komplex mix av källor och flöden som för med sig kadmium som förorening. Det är oftast mycket tröga förlopp och komplicerade orsakssamband. I vår utredning har vi inte funnit några åtgärder/styrmedel som är ideala genom att de samtidigt är snabba, effektiva och har långsiktigt bestående effekt. 6

Vi föreslår 11 åtgärder vilka närmare beskrivs i kapitel 5, förslag till åtgärder och styrmedel, och i bilagan med den samhällsekonomiska analysen. De 11 åtgärderna är, utan rangordning: 1. Begränsa kadmiumanvändningen i konstnärsfärger 2. Minska tillförsel av kadmium genom att minska mängden inköpta fodermedel 3. Förhindra användningen av mineralgödsel med höga kadmiumhalter 4. Minska halten växttillgängligt kadmium i åkermarken 5. Riktad odling av salix för att bortföra kadmium från åkermark 6. Minska odlingen av grödor med naturligt höga upptag av kadmium på jordar med höga kadmiumhalter 7. Minskat intag av livsmedel som innehåller mycket höga halter kadmium 8. Rätt råvara till rätt livsmedel 9. Verka för att kadmium och dess föreningar förs upp på kandidatförteckningen i Reach 10. Verka för harmoniserad klassificering av kadmiumföreningar 11. Minska luftdepositionen av kadmium från internationella källor Figuren visar källor och flöden av kadmium med betydelse för befolkningen i Sverige och dess exponering via livsmedel. Siffrorna anger vart de föreslagna åtgärderna riktar sig. 7

För att åtgärderna ska genomföras behövs styrmedel som initierar och stödjer aktörernas arbete med åtgärder. Vi föreslår följande styrmedel: För att minska kadmium i växtnäring och åkermark - Förbud mot kadmiumanvändning i konstnärsfärger - Information för att minska kadmiumhalten i foder - Skatt/avgift på kadmium i mineralgödsel och låga gränsvärden för kadmium i mineralgödsel inom EU - Rådgivning för att minska växttillgängligt kadmium i åkermarken - Rådgivning samt stöd till riktad odling av salix för att bortföra kadmium i åkermark För att minska kadmium i livsmedel Information såsom kostråd till konsumenter, information samt ev. sänkta gränsvärden till livsmedelsproducenter, samt frivilliga åtagaganden av livsmedelsproducenter Kompletterande insatser internationellt - Verka för att kadmium och dess föreningar förs upp på kandidatförteckningen (Reach), - verka för harmoniserad klassificering av kadmiumföreningar (CLP), - verka för ytterligare begränsning av kadmiumanvändning (Reach), - verka för lägre gränsvärden och bättre regelefterlevnad i metallprotokollet i FN:s luftvårdskonvention och EU-direktiv av betydelse för kadmiumdepositionen Inga ytterligare styrmedel föreslås för att minska de inhemska kadmiumutsläppen Det befintliga etappmålet om utsläpp av luftföroreningar från småskalig vedeldning innebär att åtgärder och styrmedel redan är på väg och att de även kommer att följas upp. Flera av de insatser som föreslås för att minska luftdepositionen av kadmium från internationella källor förväntas ge en positiv effekt så att även de svenska kadmiumutsläppen från luft minskar. Därför föreslås inga ytterligare sådana styrmedel. Uppföljning av etappmålet Vi föreslår att Kemikalieinspektionen får ett samlande ansvar för att följa upp vilka styrmedel som årligen beslutats och som förväntas leda till att befolkningens exponering för kadmium via livsmedel minskar. Övriga berörda myndigheter bistår genom att rapportera utvecklingen inom sina ansvarsområden. För att följa upp om åtgärder och styrmedel haft någon effekt på befolkningens kadmiumexponering via livsmedel, föreslår vi även ett antal kompletterande uppföljningsmått. Merparten av dessa är redan existerande mätserier: Tabellen nedan visar förslagen till uppföljningsmått för etappmålet. 8

Uppföljning Ny serie Tidsplan Ansvarig myndighet Uppföljning av vilka styrmedel som Ja Årligen KemI beslutats (ny) Mätning av kadmiumhalter i barn (blod) Nej Vartannat år NV Mätning av kadmiumhalter i kvinnor (urin och blod) Nej Vartannat år NV Deposition av kadmium (våt- och torrdeposition) Nej Årligen NV Mätning av kadmium i åkermark och gröda Nej Rullande omdrev NV Mätning av kadmium i reningsverk (utgående vatten och slam) Nej Årligen NV Matkorgsundersökning Nej Cirka vart 5:e år SLV Uppföljning av halter av kadmium i Nej Årligen KemI (SCB) mineralgödsel 1 Osäkerheter Kadmium förekommer redan i sådan mängd i matjorden att exponeringen via livsmedel blir betydande. Eftersom kopplingen mellan de olika leden i kadmiumflödet är osäker påverkas även säkerheten i resultaten. Beräkningar för åtgärder som riktar sig direkt mot själva exponeringen har större säkerhet vad gäller effekten på målet, och därmed kostnaden, jämfört med beräkningarna för åtgärder som riktar sig mot källor i tidigare led. Stor osäkerhet om hur mycket exponeringen kan minska gäller t.ex. för åtgärder mot kadmium i REACH och åtgärder för att minska luftdepositionen såväl som åtgärder som minskar kadmium i konstnärsfärger eller i gödsel. 1 Kemikalieinspektionen har genom ändringsföreskrifter KIFS 2013:4 infört ett krav att kadmiumhalten i gödselmedel ska rapporteras till produktregistret. 9

1 Inledning 1.1 Etappmål i miljömålssystemet Riksdagen beslutade våren 2010 om en ny målstruktur för miljöarbetet med generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål. Generationsmålet anger inriktningen av den samhällsomställning som behöver ske för att miljökvalitetsmålen ska nås, och syftar till att vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Miljökvalitetsmålen med preciseringar anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. För att underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen kan etappmål fastställas av regeringen inom prioriterade områden. Regeringen skriver även att etappmålen ska styra och ange tydliga steg på vägen mot de samhällsförändringar som behövs för att miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska kunna nås. Etappmålen bör vara ambitiösa men möjliga att nå, de ska även vara tidsatta och uppföljningsbara så att det går att mäta hur miljöarbetet fortskrider. 1.2 Uppdraget Uppdraget om etappmål för exponering för kadmium via livsmedel gavs till Naturvårdsverket i regleringsbrevet för 2013. Naturvårdsverket ska föreslå ett etappmål för exponering för kadmium via livsmedel, inklusive förslag till åtgärder och styrmedel. Förslagen till etappmål ska ske i samråd med Kemikalieinspektionen, Jordbruksverket och Livsmedelsverket. Naturvårdverket ska till förslagen om etappmål redovisa en konsekvensanalys och en analys av förslagens kostnadseffektivitet samt övriga relevanta delar av de strecksatser som framgår i direktivet (Regeringen, 2010) till Miljömålsberedningen. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 6 januari 2014. 1.2.1 Avgränsning Uppdraget beaktar endast kadmium via livsmedel, inte kadmium i andra produkter som kan bidra till förhöjda värden hos människor såsom exempelvis kadmium i cigaretter. Vi kommer heller inte att behandla kommunalt dricksvatten och enskilt brunnsvatten eftersom exponeringen för kadmium via dricksvatten är försumbar för befolkningen som helhet. 10

Vi har inte tagit med några förslag till åtgärder och styrmedel avseende inhemska atmosfäriska utsläpp av kadmium utan hänvisar till tidigare beslutade preciseringar och etappmål som tagits fram med syfte att nå miljömålet Frisk luft. Som framgår av vår redovisning (figur 4) orsakar hushållens vedeldning en betydande del, drygt en tredjedel, av de kända svenska utsläppen av kadmium till luft. Etappmålet om utsläpp av luftföroreningar från småskalig vedeldning innebär att nya pannor för småskalig vedeldning ska ha låga utsläpp av luftföroreningar och hög verkningsgrad. Boverket har i uppdrag att förbereda nya byggregler under 2012. Etappmålet och de nya byggreglerna innebär att åtgärder och styrmedel redan är på väg och att de även kommer att följas upp. Flera av de insatser som föreslås för att minska luftdepositionen av kadmium från internationella källor förväntas även ge en positiv effekt på de inhemska utsläppen genom att EU-regler skärps i framtiden. Åtgärderna och styrmedlen bör sammantaget ha en positiv effekt så att de svenska kadmiumutsläppen minskar. 11

2 Genomförande 2.1 Projektarbetet Uppdraget har genomförts i projektform. Ett gemensamt arbetssätt för alla etappmålsuppdrag har följts. Efter en problemanalys har åtgärder föreslagits för att minska exponeringen för kadmium via livsmedel. Ett möjligt etappmål formulerades tidigt, och har sedan modifierats med utgångspunkt från de åtgärder och styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt kan bidra till målet. Vi har även varit i kontakt med forskare inom området, främst Agneta Åkesson och Marika Berglund från IMM och Jan Eriksson från SLU, vilka också deltog på ett särskilt möte inom uppdragets ram och tillsammans med representanter från samrådsmyndigheterna. 2.2 Miljöekonomiska analyser och konsekvensanalyser Möjliga åtgärder för att minska exponeringen för kadmium via livsmedel och kostnadseffektiviteten för respektive åtgärd beräknades så långt möjligt. De åtgärder som föreslås är sådana som myndigheterna ansåg vara genomförbara. Styrmedel för att främja dessa åtgärder togs fram. En översiktlig analys av dessa styrmedel genomfördes och återfinns i bilaga 1. 2.3 Samråd Arbetet har genomförts i samråd med Kemikalieinspektionen, Jordbruksverket och Livsmedelsverket. Myndigheterna har förtjänstfullt bidragit till rapportens utformning. Sammantaget har fyra möten hållits inom ramen för projektet. Rapporten har i olika utveckningsskeden förankrats på respektive myndighet där även möjligheten att ansvara för, och genomföra de föreslagna åtgärderna har övervägts. I slutskedet har myndigheterna åtagit sig att arbeta för genomförandet av de åtgärder som faller inom respektive ansvarsområde. De tre samrådsmyndigheternas yttranden finns bilagda i redovisningen (bilaga 2-4). 12

3 Problembeskrivning 3.1 Befolkningens exponering för kadmium i Sverige Icke rökares exponering för kadmium sker främst via livsmedel. En person som röker 15 till 20 cigaretter per dag har dock en kroppsbelastning av kadmium som är ungefär dubbelt så hög som för genomsnittet av icke-rökare (Kemikalieinspektionen 2012). Därutöver finns en grupp om knappt 400 personer i Sverige som exponeras för kadmium i yrkeslivet genom arbete med nickelkadmiumbatterier, porslins- och glasmålning, lödning med silverlod 2 som innehåller kadmium respektive vid smältverk för koppar- och blymalm (Arbetsmiljöverket 2005). Figur 1. Befolkningen i Sverige och dess huvudsakliga exponering för kadmium. Ordet exponering betyder att en organism utsätts för en substans, företeelse eller ett smittämne. När det gäller kadmium via livsmedel exponeras män och kvinnor relativt lika. Några procent av kadmiumintaget tas i allmänhet upp av tarmen, medan resten passerar ut ur kroppen. Hos kvinnor med låg järnstatus kan intaget via tarmen dock öka väsentligt. Många kvinnor påverkas alltså mer än män, trots att intaget är detsamma. 3.2 Kadmium är ett potentiellt hälsoproblem för delar av den svenska befolkningen Kadmium ansamlas framför allt i njurarna, och kan så småningom orsaka njurskador. Kadmiummängden i njurarna ökar under en stor del av livet beroende på att den biologiska halveringstiden är lång. Så småningom försämras njurens återresorption av lågmolekylära proteiner och salter från primärurinen tillbaka till blodet, med ökade koncentrationer i urinen som följd. Vid högre kadmiumbelastning försämras njurens förmåga att rena blodet från 2 Denna användning borde ha minskat p.g.a. en ny EU-begränsning som trädde i kraft 2011. 13

nedbrytningsprodukter. Eftersom kadmiumhalterna i njurarna byggs upp under lång tid ses effekterna på njurfunktionen vanligen först i den senare delen av livet. Den europeiska livsmedelsmyndigheten (EFSA) har år 2009 på vetenskapliga grunder fastställt ett tolerabelt veckointag via föda om 2,5 mikrogram kadmium/kg kroppsvikt. Värdet baseras på risken för skadliga njureffekter. Nya rön visar att risken för benskörhet och frakturer hos äldre ökar till följd av exponering för kadmium. Svenska forskare vid Institutet för miljömedicin (IMM) (KemI, 2011, 2012) anser numera att risken för benskörhet till följd av för hög exponering för kadmium är ett mer känsligt mått, alltså en reell risk redan vid lägre värden än de då njureffekter kan uppstå. Det genomsnittliga svenska intaget av kadmium via födan har i olika studier av Livsmedelsverket beräknats till 1.0-1.4 mikrogram kadmium per kg kroppsvikt och vecka. Livsmedelsverket större beräkning från 2012 ger ett medianintag på cirka 1 mikrogram kadmium per kg kroppsvikt och vecka, (Sand och Becker 2012). Livsmedelsverkets så kallade matkorgsundersökningar från 1987, 1999, och 2010 ger ett per capitaintag på i medeltal cirka 1.4, 1.2 respektive 1.3 mikrogram kadmium per kg kroppsvikt och vecka (Livsmedelsverket 2012a). Resultat från exponeringsuppskattningar av kadmium visar i regel att det inte är några större skillnader i genomsnittligt intag mellan män och kvinnor, unga och gamla. 3.2.1 Några procent av befolkningen överskrider det tolerabla intaget En andel av den svenska befolkningen överskrider EFSA:s tolerabla veckointag av kadmium via födan. Denna andel har tidigare uppskattats vara cirka 2-5 procent men osäkerhet finns i denna bedömning, (Kemikalieinspektionen, 2011), (Sand och Becker, 2012). Även data från den hälsorelaterade miljöövervakningen visar att några procent av befolkningen överskrider EFSA:s kritiska urinhalt på 1 mikrogram per gram kreatinin (Berglund och Åkesson, 2008). Livsmedelsverket har även utfört s.k. biomonitoreringsstudier i samband med den senaste kostvaneundersökningen Riksmaten 2010-11 (Livsmedelsverket, 2012). Där provtog man blod och urin från ett representativt urval ur landets vuxna befolkning (18-80 år) och analyserade en mängd olika ämnen, både näringsämnen och toxiska ämnen. Enligt denna studie har ca 1.5 procent av hela vuxna befolkningen kadmiumhalter i urinen som ligger över 1 mikrogram per gram kreatinin (Bjermo et al., 2013). I åldersgruppen 50+, den åldersgrupp som EFSA:s kritiska urinhalt avser, är andelen sannolikt högre eftersom kadmium ansamlas i kroppen över tid. 3.3 Minska befolkningens exponering för kadmium via livsmedel Intaget av kadmium i livsmedel har inte minskat över tid trots att flera av de viktigaste källorna till kadmiumtillförsel till den svenska åkermarken luftdepositionen och gödselmedlen reducerats rejält sedan 1987. Det beror på att 14

det är mycket komplicerade orsakssamband mellan kadmiumtillförsel till jordbruksmark och befolkningens exponering via livsmedel, samtidigt som förloppen också är mycket tröga. Vi anser att etappmålet bör inriktas mot att långsiktigt söka minska den genomsnittliga exponeringen för kadmium via livsmedel. Detta skulle ha en effekt på hela populationen inklusive de grupper där kadmiumintaget är som störst. Förslagen bör där så är möjligt inriktas på åtgärder och styrmedel som direkt hör ihop med exponeringen. Förslagen bör även inriktas mot åtgärder som minskar kadmium i marken och i livsmedel och som därför har en långsiktig effekt. Figur 2. Exponering för kadmium via livsmedel för befolkningen i Sverige Spannmålsprodukter/sädesslag (39-50 %), potatis (19-25 %) och grönsaker (10-14 %) bidrar normalt till huvuddelen av det totala intaget av kadmium (Amzal et al. (2009), Sand och Becker (2012), Livsmedelsverket (2012a). Åtgärder som inriktas mot eller ger effekt på kadmiumhalter i vete och potatis är därför särskilt angelägna. Cirka 5-10 procent av höstveteskörden ligger över det gränsvärde på 100 μg kadmium per kilo vete som svensk kvarnindustri tillämpar. Lantmännen som är den största mottagaren av spannmål i Sverige tar kontinuerligt stickprover på mottagen spannmål, speciellt från områden som är kända för höga halter kadmium i alven. De analyserar olika typer av prover såsom importspannmål, siloprov av spannmål från spannmålsmottagningar och kvarnar, förprov på spannmål till barnmat, foderråvaror och även spannmålsprodukter. Spannmål med de högsta kadmiumhalterna blir djurfoder och spannmål med de lägsta kadmiumhalterna blir barnmat. För spannmål till livsmedel i Sverige har Lantmännen strängare krav än gällande lagkrav, för vårvete 0,1 mg/kg och övriga spannmål 0,08 mg/kg (pers. medd. Eva Nerbrink, Lantmännen). Det finns inte tillgängliga data som beskriver skillnader i kadmiuminnehåll mellan svenska och importerade livsmedel. Om man kan visa på skillnader i halter skulle den kunskapen kunna öka möjligheten att föreslå effektiva åtgärder för att minska exponeringen från importerade livsmedel. 15

3.4 Varifrån kommer det kadmium som hamnar i vete och potatis hur ser utvecklingen ut i Sverige? Den upplagrade mängden kadmium i matjord är mycket stor, storleksordningen 600 gram per hektar, jämfört med tillförsel och bortförsel av kadmium, som på årsbasis är mindre än 1 gram kadmium per hektar (REVAQ 2011). 3.4.1 Kadmium i marken Kadmiumhalten i marken varierar naturligt i landet. Kadmiumhalter över genomsnittet i det plöjda skiktet är vanligast i Skåne, speciellt på Österlen, i lerjordsområdena i Östergötland och Mälardalen samt i Jämtland. Skogs- och mellanbygder i inlandet och längs Norrlandskusten har oftast lägre halter än genomsnittet, (Eriksson, 1989, Eriksson et al. 2009). Som framgår av figur 3 är de regionala skillnaderna stora. Matjorden i en jordbruksbygd kan ha dubbelt så höga halter kadmium som motsvarande jord i en annan del av landet. Merparten av matjordens kadmiuminnehåll beror på den naturliga halten i modermaterialet. De högsta halterna i matjord är ofta kopplade till förekomst av alunskiffer i modermaterialet, (Eriksson, 2009). Upptaget av kadmium i gröda påverkas av jordens sammansättning. I Sverige har vi generellt något surare jordar, större mängd organiskt material och ler-rikare jordar än i Centraleuropa. Det relativa upptaget i växter tycks öka vid minskat phvärde. Halterna av kadmium i vete är också jämförbara mellan Sverige och många andra europeiska länder, trots att halterna i svensk matjord är relativt låga internationellt sett. Båda dessa aspekter indikerar att upptaget av kadmium från jord till gröda kan vara något högre i Sverige än i Centraleuropa, (Sternbeck et al. 2011). 16

Figur 3. Kadmiumhalter i matjorden, baserat på 5138 stycken mätvärden (Eriksson et al., 1997) 17

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Kadmium, ton 3.4.1.1 KADMIUMTILLFÖRSELN TILL MARKEN OCH TRENDER Kadmiumhalterna i jordbruksmark ökade med cirka 33 procent på 1900-talet fram till 1990. Den största delen av tillskottet, som högst runt 1980, beräknades komma från fosforgödselmedel (Eriksson, 2009). Den nuvarande kadmiumtillförseln till marken härstammar från ett antal olika källor. Luftutsläpp av kadmium i Sverige och utomlands som faller ner på svensk jordbruksmark, depositionen, är idag den mest betydande källan. De svenska utsläppen av kadmium till luft har minskat från cirka 2,3 ton år 1990 till cirka 500 kg per år 2000. Däremot kan man inte se någon fortsatt minskning under 2000 talet. Det största inhemska bidraget är el- och värmeproduktion (se Figur 4). Under 2011 stod den offentliga el- och värmeproduktionen för 29 procent av de svenska kadmiumutsläppen och hushållens förbränning för 30 procent. Andra betydelsefulla källor är metallindustri (11 %) och pappersmassaindustri (7 %). De flesta bränslen, både fossila och biobränslen, innehåller kadmium som sprids vid förbränning. 2,5 Övrigt 2 Hushållens förbränning Offentlig el- och värmeproduktion 1,5 Metallproduktion 1 0,5 0 Figur 4. Utsläpp av kadmium till luft i Sverige. Källa: Underlag till Sveriges rapportering av luftföroreningar. ( NEC 3, 2012 och CLRTAP 4 2013). http://www.naturvardsverket.se/samar-miljon/statistik-a-o/kadmium-i-luft/ 33 National Emission Ceilings, Direktiv, se referens NEC 4 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution 18

Baserat på utsläppsdata och meteorologiska data för 2011 har den totala årliga depositionen för kadmium över Sverige beräknats till cirka 6 ton (Meteorological Synthesizing Centre, 2013). Mängden går inte att fördela jämnt över Sverige. Den uppskattas till > 36 g/km2 i Skåne och <4g/km2 i norr. Den allra största delen av depositionen i Sverige sker följaktligen i söder där den största delen av det kadmium hamnar som kommer lufttransporterat. Figur 5. Kadmiumdepositionen i Sverige, 2011 (g/km 2 /y). Källa: MSC-E www.msceast.org Om man istället utgår från svenska uppmätta nederbördsdata (ref. Miljöövervakningens datavärd för luftkvalitet) har den årliga depositionen av kadmium beräknats till 0,2 g kadmium/ha i Skåne. Denna siffra kan följaktligen inte heller appliceras på hela landet eftersom det finns en stark nord-sydlig gradient i depositionen av kadmium. Den antyder i alla fall att det vid Miljöövervakningens mätplats i södra Sverige årligen deponeras kadmium i storleksordningen minst 20 g kadmium/km 2 vilket är i samma storleksordning som siffrorna från Meteorological Synthesizing Centre. Baserat på utsläppsdata och meteorologiska data för 2011 har även olika länders bidrag till depositionen uppskattats (Meteorological Synthesizing Centre 2013). Enligt dessa beräkningar står Polen för det största bidraget av kadmium (51%) medan inhemska källor står för en tiondel av den totala deponerade mängden i Sverige. 19

Figur 6. Antropogen deposition från de 10 länder som bidrar mest till depositionen i Sverige och Sveriges antropogena deposition till dessa länder, 2011. Med tillförseln av växtnäringsämnen till jordbruket kommer också kadmium. Alla de olika alternativa gödselmedlen (mineralgödsel, stallgödsel, slam, jordbrukskalk och rötat matavfall) innehåller kadmium. Mineralgödsel, eller mer exakt fosforgödselmedel, sålda under 2011/12 beräknas exempelvis innehålla totalt 50 kg kadmium, en minskning med nästan 9 kilo eller 15 procent jämfört med föregående gödselår (SCB 2013). De styrmedel som nyss föreslagits i ett annat uppdrag om hållbar återföring av fosfor väntas sammantaget leda till en något minskad tillförsel av växtnäringsämnen och även kadmium via dessa växtnäringsämnen till svenskt jordbruk. Utsläpp av kadmium i avloppsvattnet till kommunala reningsverk hamnar i hög utsträckning i reningsverkens slam som sedan till en del återförs till jordbruksmark eller annan mark. Reningsverken, särskilt de 32 stycken anslutna till certifieringssystemet, (REVAQ 5 2011), vidtar löpande en rad s.k. uppströmsåtgärder som bland annat syftar till att minska kadmiumtillförseln till slammet. REVAQ-slammet innehöll 78 kg kadmium år 2011 och minskar årligen med några procent som ett resultat av uppströmsarbetet, (REVAQ 2011). I dagsläget tycks balans generellt råda mellan tillskott och utförsel i marken så att kadmiumhalterna inte längre ökar. Samtidigt är den upplagrade mängden kadmium i matjord (åkermark ner till 0,2 meters djup) mycket stor, i storleksordningen 600 gram per hektar, jämfört med tillförsel/bortförsel av kadmium, som på årsbasis är mindre än 1 gram kadmium per hektar, (REVAQ 2011). 5 REVAQ certifieringssystemet som drivs av Svenskt Vatten, Lantbrukarnas Riksförbund LRF, Lantmännen, Svensk Dagligvaruhandel och i samarbete med Naturvårdsverket 20

Figur 7. Källor och flöden av kadmium med betydelse för befolkningen i Sverige och dess exponering via livsmedel. De kvantitativa uppgifterna är angivna i kg kadmium/år i samtliga fall utom när det gäller livsmedel. Källorna och noggrannheten varierar, och avsikten är endast att åskådliggöra storleksordningen för olika bidrag (rödmarkerade källor huvudsakligen import). Även om den totala depositionen av kadmium halverades samtidigt som växtnäringstillförseln till jordbruksmarken endast bestod av mineralgödsel med lågt kadmiuminnehåll, skulle kadmiumhalten i matjord endast minska med 2-11 procent på hundra år, (Kemikalieinspektionen 2011). Det är alltså trögrörliga förlopp. Det gör att det behövs en kombination av olika åtgärder för att ordentligt och långsiktigt kunna minska exponeringen via livsmedel. 3.5 Varför har kadmium i livsmedel inte minskat? Fram till år 2020 är trenderna för de mest betydande källornas bidrag av kadmium till den svenska jordbruksmarken svagt sjunkande. Därför är det troligt att exponeringen för kadmium via livsmedel kan komma att minska något i framtiden även om inga ytterligare beslut om åtgärder fattas. Däremot kan det ta mycket lång 21

tid, storleksordningen hundratals år, innan en sådan minskning av tillförseln ger tydligt utslag i form av en minskad exponering. Livsmedelsverket konstaterar att enligt de mätningar av kadmium som genomförts i mjöl- och kliprover under åren 1976-2010 tycks ingen väsentlig förändring av kadmiumhalterna ha skett under denna tid. Visserligen kan man säkerställa en signifikant nedgång av halterna i råg- och vetemjöl under tidsperioden, men halveringstiden är mycket lång och uppskattas till 80 år. Samtidigt ses också en mycket långsam ökning av kadmiumhalterna i vetekli, med en uppskattad fördubblingstid på över 80 år, Livsmedelsverket (2012b). Figur 8. Kadmiumhalt i vetemjöl avsett för hushållsbruk i Sverige. Källa: Trends in Cadmium and Certain Other Metal in Swedish Household Wheat and Rye Flours 1983-2009 På liknande sätt ses ingen märkbar förändring över tid för det kadmiumintag som beräknades i matkorgsundersökningarna genomförda 1987, 1999, 2010. Dessa undersökningar visar dock att våra kostvanor under tiden 1999-2010 har förändrats något, och att konsumtionen av cerealier beräknas ha ökat med 22 procent och konsumtionen av grönsaker beräknas ha ökat med 28 procent under denna tid. Samtidigt har potatiskonsumtionen minskat med 11 procent. Ett totalt sett oförändrat intag kan därför dölja förändrade halter i olika livsmedel när konsumtionsmönstren förändras. Man bör också notera att konsumtionsdata från matkorgsundersökningar är beräknade utifrån försäljningssiffror. Sveriges möjlighet att på egen hand påverka kadmiumhalten i livsmedel med nationella åtgärder är begränsad eftersom en stor andel av de livsmedel vi konsumerar är importerad. Kadmiumdepositionen på vår åkermark orsakas också till stor del av källor utanför Sverige. 22

4 Förslag till etappmål 4.1 Förslag till etappmål Etappmål för exponering för kadmium via livsmedel Senast år 2018 är styrmedel beslutade som minskar befolkningens exponering för kadmium via livsmedel Styrmedlen bör vara inriktade mot en generell och långsiktig minskning men kan även där så är motiverat inriktas på särskilda grupper. 4.2 Skäl till förslaget Avsikten med etappmålet är att minska risken för att befolkningen exponeras för kadmium så att hälsan kan påverkas. Avståndet ska öka mellan den genomsnittliga exponeringen för kadmium för befolkningen och de exponeringsnivåer som kan förorsaka hälsoproblem. Myndigheterna föreslår att huvudinriktningen för etappmålet bör vara att långsiktigt sänka befolkningens medelexponering för kadmium via livsmedel. Detta kan bland annat göras genom att vidta åtgärder för att minska halten av kadmium i livsmedel, särskilt halterna i spannmål, spannmålsprodukter och potatis eftersom de utgör det dominerande bidraget till exponeringen. Att minska halterna i livsmedel kommer att ta tid då de åtgärder som krävs till stor del är beroende av att halterna av kadmium i jordbruksmarken minskar. Halterna av kadmium i jordbruksmarken har regionala och lokala skillnader vilket gör att föreslagna åtgärder har olika relevans för olika delar av Sverige. Intaget av kadmium via livsmedel har observerats vara likartat oberoende av ålder och kön. För att nå effekter på exponeringen för kadmium via livsmedel i ett kortare perspektiv föreslår vi även åtgärder som syftar till att öka kunskapen hos befolkningen om de livsmedel som kan hålla mycket höga kadmiumhalter. Vissa grupper kan ha ett större upptag av kadmium och därför ha större mängder i kroppen trots att intaget via födan är detsamma. Det senare gäller för kvinnor med låg järnstatus. Även om vi valt att inrikta etappmålet och åtgärderna emot att minska exponeringen för ett genomsnitt av hela befolkningen kan åtgärder som riktar sig till vissa grupper, t.ex. de som äter speciella livsmedel med mycket höga halter eller till fertila kvinnor med låg järnstatus, också vara väl motiverade. Exponeringen för kadmium skiljer sig åt mellan olika grupper i befolkningen av många olika skäl. Behovet av särskilda åtgärder är idag som störst för grupper av befolkningen där exponeringen för kadmium redan ligger nära eller över de nivåer som kan förorsaka hälsoproblem, exempelvis för rökare, kvinnor i fertil ålder med låg järnstatus och för vissa grupper av vegetarianer. 23

4.3 Etappmål i miljömålssystemet Etappmål ska beskriva den samhällsomställning som bidrar till att framtagna strategier inom prioriterade områden, generationsmål eller miljökvalitetsmål inom miljömålssystemet uppnås. Det föreslagna etappmålet förstärker flera av de redan beslutade komponenterna i miljömålssystemet. Miljökvalitetsmålet giftfri miljö Följande strecksatser i generationsmålet; - människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas - kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen - konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö och hälsoproblem som möjligt. I Regeringens proposition 2009/10:155 Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete står det att Etappmålen fastställs av regeringen eller, om det finns särskilda skäl, av riksdagen. Naturvårdsverket anser inte att särskilda skäl föreligger för att detta förslag till etappmål om kadmium ska fastställas av riksdagen utan etappmålet kan beslutas av regeringen. 4.4 Möjlighet att nå målet De negativa effekter av kadmium som riskerar att drabba delar av befolkningen följer av lång, ofta livslång, exponering. För icke-rökare kommer denna i huvudsak via livsmedel. Exponeringen orsakas i sin tur av en komplex mix av källor och flöden som för med sig kadmium som förorening. Det är oftast mycket tröga förlopp och komplicerade orsakssamband. I vår utredning har vi inte funnit några åtgärder/styrmedel som är ideala genom att de samtidigt är snabba, effektiva och har långsiktigt bestående effekt. Kadmium förekommer redan i sådan mängd i matjorden att exponeringen via livsmedel blir betydande. Eftersom kopplingen mellan de olika leden i kadmiumflödet är osäker så påverkas även säkerheten i resultaten. Beräkningar för åtgärder som riktar sig direkt mot själva exponeringen har större säkerhet vad gäller effekten på målet, och därmed kostnaden, jämfört med beräkningarna för åtgärder som riktar sig mot källor i tidigare led. Det gäller t.ex. åtgärder som minskar kadmium i Reach och åtgärder för att minska luftdepositionen såväl som åtgärder som är inriktade på att minska kadmium i konstnärsfärger eller i gödsel. 24

5 Förslag till åtgärder och styrmedel Sveriges möjlighet att på egen hand påverka kadmiumhalten i livsmedel med nationella åtgärder är begränsad eftersom en stor andel av de livsmedel vi konsumerar är importerad. Vår möjlighet begränsas även av att kadmiumdepositionen på vår åkermark till stor del orsakas av källor utanför Sverige. Det är därför viktigt att Sverige även agerar internationellt för att begränsa den atmosfäriska depositionen som härrör från andra länder samt även kadmiumhalten i importerade livsmedel. De insatser som är viktiga i det internationella arbetet är av naturliga skäl svåra att beräkna såväl kostnader som effekter av och är därför inte konsekvensanalyserade. Det finns däremot en rad åtgärder som går att vidta på nationell nivå i syfte att minska exponeringen av kadmium. Åtgärder som vi har rådighet över på nationell nivå kan rikta sig direkt mot målet, minskad exponering, eller på de bakomliggande delarna av belastningskedjan (se figur 9) som påverkar denna exponering; kadmiumhalt i livsmedel, kadmiumhalt i åkermark, depositionen eller kadmiumhalt i gödselfraktioner. Figur 9. Källor och flöden av kadmium med betydelse för befolkningen i Sverige och dess exponering via livsmedel. Siffrorna anger vart de föreslagna åtgärderna riktar sig. Röd ram innebär import till Sverige. 25

5.1 Förslag till åtgärder och styrmedel I detta avsnitt följer en sammanfattning av de åtgärder och styrmedel som vi bedömt vara aktuella i varje del av den kedja som resulterar i människors exponering för kadmium via livsmedel. Mer detaljerade beskrivningar och underlag återfinns i den samhällsekonomiska analysen av etappmålet. Förslag på åtgärder och styrmedel presenteras för varje led och var för sig i belastningskedjan. 5.1.1 Åtgärder riktade mot gödselfraktioner/växtnäring Genom spridande av de olika växtnäringsfraktionerna (mineralgödsel, stallgödsel, biogödsel, avloppsslam och jordbrukskalk) tillförs årligen ca 250 kg kadmium till åkermarken (Jordbruksverket, 2012B). De största mängderna kommer från stallgödsel, biogödsel, avloppsslam samt mineralgödsel, och åtgärderna som föreslås för att minska tillförseln av kadmium från växtnäringsfraktioner riktar sig därför mot dessa. 1 BEGRÄNSA KADMIUMANVÄNDNINGEN I KONSTNÄRSFÄRGER Enligt Kemikalieinspektionens uppskattningar hamnar i storleksordningen 6 kg kadmium från konstnärsfärger i avloppsslam varje år. År 2010 användes 25 procent av slammet på åkermarken, vilket i så fall skulle innebära att 1,5 kg av det kadmium som når åkrarna via avloppslam härrör från konstnärsfärger. Alternativen till kadmiumfärger är enligt flera uppgifter billigare än kadmiumfärgerna. Vissa användare hävdar dock att alternativen inte håller samma kvalitet. Konstnärer som hellre använder kadmiumfärger än alternativen, samt konstkonsumenter med liknande preferenser, kommer därför att uppleva en lägre nytta om kadmiumfärgerna förbjuds vilket därmed utgör en kostnad även om den är svårmätbar. Vad det gäller styrmedel för att minska eller eliminera kadmiumhalten i konstnärsfärger har information sedan länge varit tillgänglig om hur man ska hantera färgerna för att undvika att de överhuvudtaget hamnar i avloppet. Dessvärre verkar inte denna information haft någon större effekt. Det är anledningen till att ett totalförbud för kadmium i konstnärsfärger är det styrmedel som föreslås i denna rapport. Eftersom kemikalielagstiftningen REACH är harmoniserad blir ett sådant förslag tillämpligt för hela EU. Kostnaden för detta styrmedel utgörs främst av de kostnader som uppkommer i samband med implementering och administration av styrmedlet. 2 MINSKA TILLFÖRSEL AV KADMIUM GENOM ATT MINSKA MÄNGDEN INKÖPTA FODERMEDEL En del av det kadmium som tillförs matjorden kommer från stallgödseln genom att djuren utfodras med inköpta fodermedel som innehåller kadmium. Genom att minska andelen inköpta fodermedel av hela foderstaten eller begränsa 26

kadmiumhalten i de inköpta fodermedlen kan kadmiumhalten i stallgödsel bli lägre. Totalt beräknas att cirka 90 kg kadmium tillförs åkermarken årligen genom inköpta fodermedel. Sker en 20 procentig minskning av de inköpta fodermedlen innebär det att cirka 18 kg mindre kadmium tillförs åkern (egna beräkningar, Jordbruksverket, 2012). Inom projektet Närodlat har man beräknat kostnaden för att använda närodlat proteinfoder kontra soja i foderstaten och konstaterat att med nuvarande priser och med ett proteinrikt ensilage som bas kan t.o.m. de närodlade alternativen i vissa fall bli billigare (Växa Sverige, 2013). För en ökad proteinfoderproduktion motsvarande 20 procent av importen skulle det krävas cirka 40 000 hektar. Om vi antar att produktionen av proteinfoder skulle bli 500 kr dyrare per hektar än för en normal växtföljdsgröda innebär det en kostnad på 20 miljoner kr. Eftersom den beräknade totala effekten på kadmiummängden är en minskning på 18 kg/år så blir kostnaden per kg kadmium 1,1 miljoner kr/år. Åtgärden medför ett ökat arbete med att genom informationsinsatser och frivilliga överenskommelser kunna minska kadmiumhalten i fodermedel. Arbetet med regelförändringar inom EU-förordningen 2002/32/EG om främmande ämnen och produkter i djurfoder bör samtidigt drivas mer aktivt. Att komplettera den nuvarande utfodringsrådgivningen till jordbrukarna till att även omfatta frågan om kadmium skulle vara relativt enkelt. Inom projektet Växa Sverige (2013) förekommer idag en relativt omfattande utfodringsrådgivning. Tillsammans med Greppa näringen, olika fodermedelsfirmor, rådgivningsorganisationer och exempelvis Odling i balans (2013) skulle snabbt en effektiv informationskampanj kunna startas upp. Kostnaderna för staten skulle främst ligga i att starta upp ett kadmium-foder projekt. 3 FÖRHINDRA ANVÄNDNINGEN AV MINERALGÖDSEL MED HÖGA KADMIUMHALTER I Sverige beräknas mineralgödsel (fosfor) tillföra 70 kg kadmium per år vid en medelhalt på 6 mg kadmium/kg P. Den mineralgödsel som används i Sverige har ett förhållandevis lågt kadmiuminnehåll. År 2011/12 var den genomsnittliga kadmiumhalten i all försåld mineralgödsel 4,9 mg kadmium/kg P. Dagens gränsvärde för kadmium i mineralgödsel, 100 mg kadmium/kg P, ligger alltså långt över denna haltnivå. Det finns dock farhågor att en ökad konkurrens om de renaste råvarorna kan leda till att kadmiumhalterna i svensk mineralgödsel ökar. (Kemikalieinspektionen, 2011). Åtgärden innebär därför att man genom olika styrmedel förhindrar en framtida ökning av användandet av mineralgödsel med hög kadmiumhalt. Styrmedel för att genomföra åtgärden kan vara sänkta gränsvärden för kadmium för att få sälja mineralgödsel på marknaden och/eller en skatt/avgift på kadmium i 27

mineralgödsel. Det finns dock en stor risk att man inte kommer att kunna enas om gränsvärden som är tillräckligt låga på EU-nivå. Före första januari 2010 fanns en skatt, 30 kronor per gram kadmium för den del som överstiger 5 mg kadmium per kg fosfor, som väsentligt bidrog till att lantbrukarnas inköpsorganisationer valde att köpa fosforgödselmedel med låg kadmium halt på världsmarknaden. Från och med 1 januari 2010 togs skatten på kadmium i mineralgödsel bort, vilket kan leda till att användningen av mineralgödsel med högre kadmiumhalter ökar på svensk åkermark. Skatte- och anpassningskostnader för lantbruket är enligt flera beräkningar små. Dagens halter i mineralgödsel är också mycket lägre än när kadmiumskatten infördes (ca 25 mg/kg P 1995 när skatten infördes enligt Kemikalieinspektionen rapport 1/11). Eftersom halten fortfarande är i nivå med tröskelvärdet för den tidigare skatten innebär effekten av ett återinförande snarare att höjda halter i mineralgödsel förebyggs, än att den nuvarande tillförseln till åkermark påverkas. Samtidigt diskuteras harmoniserade gränsvärden för kadmium i mineralgödsel inom EU. Om harmoniserade EU-gränsvärden aktualiseras bör Sverige verka för att värdena blir så låga att halterna i mark och gröda långsiktigt minskar vid gödsling med mineralgödsel. Om sådana skulle införas på en låg nivå kan det medföra lägre halter i livsmedel importerade från EU. Samtidigt kan dock konkurrensen om de renare råvarorna för gödselmedel komma att öka. Se även Jordbruksverkets samrådsyttrande bilaga 2. 5.1.2 Åtgärder riktade mot kadmiumhalten i åkermark 5.1.2.1 4 MINSKA HALTEN VÄXTTILLGÄNGLIGT KADMIUM I ÅKERMARK Halten av växttillgängligt kadmium i matjorden påverkar upptaget i grödan. Möjligheten att påverka markkemin och näringsstatusen genom olika odlings- och gödslingsstrategier för att minska kadmiumupptaget i växten är på kort sikt betydligt större än att försöka påverka den totala mängden kadmium i matjorden genom minskad tillförsel av kadmium. Kapaciteten och möjligheten att minska det växttillgängliga kadmiumet vid odling kan anses som stor med styrmedel i form av information, rådgivning och uppföljning. Jordbruket har redan idag en utvecklad rådgivningstjänst inom projektet Greppa (2013) där rådgivning ges till jordbrukarna om hur de kan minska kväveläckage, fosforläckage, användning av växtskyddsmedel och växthusgasutsläpp. 5 RIKTAD ODLING AV SALIX FÖR ATT BORTFÖRA KADMIUM FRÅN ÅKERMARK Odling av salix i syfte att ta bort kadmium från markprofilen kan vara en effektiv åtgärd. Åtgärden skulle främst avse åkermark med för höga halter av kadmium för att på sikt sedan kunna odla och klara gränsvärden i vissa livsmedel, exempelvis 28

höst och vårvete. Effekten av denna åtgärd beräknas bli att ca 120-200 kg kadmium bortförs från åkermarken till en kostnad av 20 miljoner kronor, vilket innebär 100 000-330 000 kr/kg kadmium. Förbränning av salix odlad på jordar med höga halter kadmium medför ett hanteringsproblem av den aska som uppstår vid förbränning. Askan innehåller ju totalt sett ca 120-200 kg kadmium, medan annan bioaska är förhållandevis fri från föroreningar. Hur askan från kadmiumförorenat salix ska slutligt hanteras och hur den ska hållas skild från annan ren biobränsleaska behöver utredas vidare. Acceptansen från jordbrukarna att vissa grödor skulle bli förbjudna att odla är sannolikt inte så stor. Däremot kan viss acceptans till ändrad odling finnas. För att få mer långsiktiga effekter krävs sannolikt någon form av bidrag för att jordbrukarna aktivt ska övergå till salixodling inom specifika områden. 5.1.3 Minska kadmiumhalten i svenska grödor/livsmedel 6 MINSKA ODLINGEN AV GRÖDOR MED NATURLIGT HÖGA UPPTAG AV KADMIUM PÅ JORDAR MED HÖGA KADMIUMHALTER Kostnaden för att byta gröda för de jordbrukare som idag odlar vete på jordar med höga kadmiumhalter bli betydande och hamna runt 1 000 kr/ha och resultera i en minskning på cirka 0,2 gram kadmium/ha veteodlad mark. Eftersom åtgärden beräknas kunna genomföras på 25 900 hektar så blir totaleffekten en minskning på 5,2 kg kadmium i livsmedel till en totalkostnad på 25,9 miljoner, vilket i sin tur innebär 4,9 miljoner per kg kadmium. I första hand bör man försöka få till stånd åtgärden genom informationsinsatser riktade mot jordbrukarna. Effekten av åtgärden är beroende av hur mycket av grödan som för närvarande odlas på jordar med en högre kadmiumhalt än det gränsvärde som Svenskt Sigill satt upp inom sitt frivilliga system. Sedan får man även utgå ifrån vilket det högsta värdet får vara i kärnan. Totala upptaget av kadmium i höstvete skulle minska cirka 12 procent och medelhalten kadmium i kärnan skulle minska cirka 6 procent. Medelhalten i höstvete skulle därmed sänkas från 0,50 till 0,47 mg kadmium/kg kärna. En närliggande åtgärd kan vara att byta till alternativa sorter inom samma gröda, men med lägre kadmiumupptag. 5.1.4 Åtgärder riktade mot exponering 7 MINSKAT INTAG AV LIVSMEDEL SOM INNEHÅLLER MYCKET HÖGA HALTER KADMIUM En åtgärd för att minska exponeringen av kadmium kan vara ett minskat intag av sådana livsmedel som innehåller mycket höga halter kadmium, speciellt för utsatta konsumenter såsom rökare, vegetarianer och kvinnor med dålig järnstatus. Detta skulle kunna uppnås genom ökad och eventuellt riktad information i form av 29

kostråd. Ett sådant styrmedel gör det dock svårt att på förhand avgöra effekten av åtgärden. Eftersom åtgärden genomförs på frivillig väg så blir själva åtgärdskostnaden försumbar, däremot uppstår kostnader för att utforma och ta fram underlag för kostråden. 8. RÄTT RÅVARA TILL RÄTT LIVSMEDEL För vissa livsmedel kan det vara motiverat att via informativa styrmedel förmå producenter att försöka använda råvaror med så låg kadmiumhalt som möjligt i tillverkningsprocessen. Detta kan till exempel röra sig om livsmedel som konsumeras i stora mängder och/eller av vissa riskgrupper (t.ex. välling) och vilka baseras på råvaror som har höga kadmiumhalter (t.ex. vete, potatis, vissa vegetabilier, etc.). Tabell 2. Sammanställning av föreslagna åtgärder, effekt, kostnad och styrmedel (såväl effekter som kostnader är behäftade med stora osäkerheter) Område och Effekt/ Kostnad Totalkostnad Styrmedel Åtgärder kapacitet (kr/kg kadmium) Kadmiumhalt i gödsel Få bort kadmium i 1,5 kg Svårberä Låg Förbud konstnärsfärger knad men låg Minskad Kadmium halt i foder 18 kg 1,1 milj 20 miljoner Information, Subventioner Förhindra ökad tillförsel via Ingen i dagsläget Ingen i dagsläget 0 Gränsvärde & kadmiumskatt mineralgödsel Kadmiumhalt i åkermark Minska halten växttillgängligt kadmium i åkermark 3,3 kg 182 000 6milj 600 000-20 miljoner Information Riktad odling av 120-200 100000-20-40 Information salix för att bortföra kg 330 000 miljoner samt kadmium subventioner Odling av Salix med avloppsslam 56 kg 625 000 35 miljoner Lagkrav/reglerin gar samt eventuellt även subventioner 30

Kadmiumhalt i Livsmedel Minska odlingen av grödor med naturligt höga upptag av kadmium på jordar med höga kadmiumhalter 5,2 kg 4,9milj 25,9 miljoner Information samt ev. sänka gränsvärdet Exponering Minskad konsumtion Svårberä Svårberäkna Kostråd av livsmedel som Svårberä knad d innehåller mycket knad höga halter kadmium Rätt råvara till rätt Svårberä Svårberä Svårberäkna Information livsmedel knad knad d samt ev. sänka gränsvärden 5.2 Kompletterande insatser för att nå målet 9 VERKA FÖR ATT KADMIUM OCH DESS FÖRENINGAR FÖRS UPP PÅ KANDIDATFÖRTECKNINGEN När ett ämne har tagits upp i kandidatförteckningen i Reach 6 får det konsekvenser för ämnet både på kort och på lång sikt. Det ställs krav på information och, om ämnet tas upp på bilaga XIV, även krav på anmälan och tillstånd. Alla som tillverkar, importerar eller säljer varor som innehåller mer än 0,1 procent av ämnet är skyldiga att tillhandahålla sina kunder sådan information att varan kan hanteras på ett säkert sätt. Vidare ska den som tillverkar eller importerar en vara som innehåller mer än 0,1 procent av ett ämne som finns upptaget i kandidatförteckningen anmäla detta till europeiska kemikaliemyndigheten, ECHA. Skyldigheten gäller om mängden av ämnet överstiger 1 ton per tillverkare/importör och år. På lite längre sikt kan ämnen på kandidatförteckningen bli föremål för tillståndsprövning. ECHA väljer ut sådana ämnen från kandidatförteckningen och rekommenderar kommissionen att föra in dem i bilaga XIV till Reach. När ett ämne finns upptaget på bilaga XIV innebär det att ämnet inte får användas eller sättas ut på marknaden utan tillstånd. 6 Regulation on Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals. 31