2007-01-16 Fosfater i disk-, tvätt-, och rengöringsmedel Bakgrund I EU-kommissionens meddelande från oktober 2002 Mot en temainriktad strategi för skydd och bevarande av den marina miljön pekas övergödning ut som ett av de huvudsakliga problemen i europeiska hav. Målet vad gäller övergödning är att eliminera övergödning från antropogena källor till 2010. Naturvårdsverket publicerade i april 2006 en aktionsplan för havsmiljön som understryker Sveriges roll som föregångsland vad gäller minskning av övergödning i Östersjön. Naturvårdsverket lät nyligen en internationell expertpanel bedöma övergödningen av svenska hav. Gruppen bedömde en utfasning av fosfater i tvättmedel som en enkel väg att reducera en fosforkälla. I miljöbalken uttrycks att mindre farliga kemikalier ska användas om alternativ finns (substitutionsprincipen). Det finns i dagsläget flera alternativ till fosfat som bedöms bättre från miljösynpunkt. Fosfor är en bristråvara och ändlig resurs. Användningen bör därför även av detta skäl begränsas. Fosfater i tvätt-, disk- och rengöringsmedel kan reduceras redan nu. Det finns alternativa komplex- bildare kommersiellt tillgängliga som kan ersätta fosfaterna. Eftersom andra länder redan infört förbud mot fosfater i tvättmedel, har många tillverkare redan ändrat sina produkter till fosfatfria. I Sverige har miljömärkningen bidragit till att det finns fosfatfria produkter på marknaden. EU:s vetenskapliga kommitté CSTEE pekar i sitt uttalande från 12-13 november 2003 på att fosfater i tvättmedel inte är en försumbar källa till övergödning och att det är en enkel samt kostnadseffektiv åtgärd att ta bort fosfaterna från tvätt- och rengöringsmedel. Kemikalieinspektionen (KemI) har nyligen redovisat ett uppdrag om eventuellt nationellt förbud till regeringen. KemI:s slutsats är att ett totalförbud inte är motiverat från miljösynpunkt och därmed inte proportionerligt och strider därför mot EUlagstiftningen. I stället föreslår KemI ett begränsat förbud i områden utan anslutning till kommunala reningsverk, kombinerat med en informationskampanj. Utsläppen av fosfater Fosfater i tvätt- och diskmedel står för en betydande del av utsläppen till Östersjön. Moderna reningsverk fäller fosfor till 95-99% men i områden där anslutningen till reningsverk är begränsad eller obefintlig blir utsläppen stora. Enligt de senaste beräkningarna från Naturvårdsverket (2006) är de totala fosforutsläppen till vatten från landets ca 750 000 enskilda avlopp ca 300 ton. Ungefär en femtedel anses komma från fosfathaltiga tvättmedel. Om alla hushåll med enskilda avlopp väljer fosfatfria tvätt- och diskmedel minskar utsläppen
från Sverige med drygt 50 ton per år. Detta är visserligen en relativt liten andel av de totala fosforutsläppen från Sverige men alla minskningar är viktiga, särskilt som detta skulle vara en snabb och billig åtgärd. Skulle även övriga länder kring Östersjön införa nationella förbud minskar fosforutsläppen avsevärt. Siffror från HELCOM visar att Sverige är den näst största utsläpps- källan (17%) av övergödande fosfor till Östersjön. Mest fosfor släpps ut från Polen (42%) och Finland kommer på tredje plats (16%). Situationen i de nya EU-länderna är allvarligast, beroende på dåligt utbyggd vattenrening. I en ny studie över utsläppen som redovisades för EU-kommissionen 2006 uppskattas 25% av fosfatinnehållet i kommunalt avloppsvatten komma från tvätt-, disk- och rengöringsmedel i de EU-länder där fosfater fortfarande används. Tjeckien har sedan rapporten publicerades infört ett fosfatförbud. Andelen är högre i t ex Polen där merparten av tvättmedel innehåller fosfat. Undersökningar gjorda av Polska Ekologiska klubben visar att 50% av den fosfor som tillförs Östersjön från Polen kommer från tvättmedel. Av 30 polska produkter som undersöktes 2002 var endast 5 fosfatfria. I förhandlingarna inför EU-medlemskapet har Polen medgetts ett undantag till 2015 att uppfylla avloppsdirektivet. Det innebär att avloppsrening som skulle ha installerats senast år 2000 i större städer kommer att göras betydligt senare i Polen och att övergödningsmålet år 2010 inte kommer att kunna nås eftersom man har ytterligare fem år på sig att uppfylla direktivet. Investeringskostnaderna för avloppsrening är höga och ett tredje steg med kemisk fällning i reningsverken innebär ytterligare kostnader. Enbart för Polen beräknas kostnaden för utbyggnad av avloppsrening till 13 miljarder euro. En reduktion vid källan är därför en kostnadseffektiv lösning. Även i de gamla EU-länderna där avloppsrening redan finns behöver fosfater också förbjudas. Särskilt i Polen, Lettland, Litauen, Slovakien, Tjeckien, Spanien och Portugal skulle miljövinsterna vara stora enligt en undersökning gjord för EUkommissionen 2006. Att undvika fosforutsläpp redan vid källan kommer också att minska mängderna fällningskemikalier vid reningsverken. Begränsningar av fosfat i tvättmedel Det finns inga harmoniserande regler inom EU om begränsning av fosfater i tvätt- och rengöringsmedel. Kommissionen har dock fått i uppgift att utvärdera om detta skulle behövas. Senast den 8 april 2007 ska kommissionen överlämna en rapport. Kommissionen kan, om man bedömer det angeläget, då också lägga fram ett lagstiftningsförslag. I avvaktan på en eventuell gemensam reglering kan medlemsstaterna införa egna regleringar. Flera länder i Europa har gjort detta, såväl inom som utanför EU. Norge har sedan 1989 en högsta tillåtna halt fosfat på 0,2%, Tyskland har också bestämmelser från mitten av 1980- talet och Italien har en lag från 1988 som sätter en högsta tillåtna fosfathalt till1%. Tjeckien har i år beslutat om en ny lag. 2
Alternativ till fosfater Fosfaterna fungerar som komplexbildare i tvätt- och diskmedel och bidrar på det sättet till bättre tvätteffekt. På grund av fosfaternas övergödande effekt har tillverkarna ända sedan 1970-talet sökt efter alternativa komplexbildare. De s k zeoliterna (aluminiumsilikater) är helt dominerande på marknaden men även andra alternativ förekommer, t ex citrater, polyakrylater och EDTA (en ättiksyra). För närvarande används ca 6 600 ton fosfater i tvättoch diskmedel medan användningen av zeoliter är drygt 5 000 ton. Övriga ersättare förekommer i mindre mängder. Ser man på kvantiteterna tvätt- och diskmedel som redovisas i produktregistret visar det sig att fosfatfria medel dominerar bland vanliga konsumenter (28 000 ton år 2005 jämfört med 17 000 ton med fosfater). I yrkesmässig användning, som totalt rör sig om några tusen ton, är det ungefär samma mängd fosfatfria som fosfatinnehållande. När det gäller maskindiskmedel dominerar dock fosfatinnehållande medel stort. KemI har i sin rapport gjort en genomgång av hälso- och miljöeffekter av de vanligaste alternativa komplexbildarna (zeoliter, NTA, citrater,edta, polykarboxylater och fosfonater). Genomgången visar att hälso- och miljöeffekterna av samtliga ersättare bedöms som begränsade. Zeoliterna, som är det helt dominerande alternativet, bedöms av USA:s miljövårdsmyndighet inte utgöra något miljöhot. Samma bedömning gör KemI beträffande citrater, polykarboxylater och fosfonater vid nuvarande användning. NTA har bedömts ha fördelaktiga miljöegenskaper men vissa hälsorisker har förts fram, bl a är ämnet klassat som misstänkt cancerogent. EDTA som är en effektiv komplexbildare har av många betraktats som olämpligt ur miljösynpunkt på grund av låg bionedbrytbarhet. Dagens användning anses dock inte utgöra något problem, men en ökad användning anser KemI som olämplig. I många år har det förts en debatt om att ersättarna, i första hand zeoliter, skulle kunna orsaka problem i reningsverken och dessutom öka slammängden. Dessa påståenden, som inte är tekniskt eller vetenskapligt styrkta, har sedan cirkulerat och förs fortfarande fram. I den bedömning som EU:s vetenskapliga kommitté CSTEE gjort vad gäller ett utbyte från fosfat till zeolit finns inga belägg för detta. Kommittén ser bara fördelar från miljösynpunkt med ett sådant utbyte. Detta framgår också tydligt i den utredning (2006) av VERNA Ekologi AB, som beställts av Svenska Naturskyddsföreningens miljömärkningssystem Bra Miljöval. Det förefaller som om debatten i de länder där förbud eller begränsningar införts har tystnat. Enligt VD:n på VEAS, Norges största reningsverk, har man inte haft några negativa effekter. Slammängden ökar något men detta ser man inte som något problem. En fransk studie räknar med att slammängden skulle öka med ca 15% vid en fullständig övergång från fosfatbaserade till zeolitbaserade tvättmedel. Danska rapporter visar att zeolitinnehållet i slammet inte hindrar att slammet används på åkermark. Det är också värt att notera att den mängd zeolit som används i tvättmedel i Sverige redan idag är jämförbar med mängden fosfat. KemI:s förslag och argument KemI kommer fram till att ett nationellt totalförbud mot fosfater i tvätt- och maskindiskmedel inte kan motiveras av miljöskäl. Uppskattningar antyder att fosforutsläppen från enskilda avlopp bara svarar för 1-2% av de totala utsläppen i Sverige från mänsklig verksamhet. Effekterna på övergödningen i Östersjön kan därför enligt KemI anses vara obefintliga eller högst marginella. Ett totalförbud på nationell nivå skulle därmed inte vara 3
proportionellt mot miljövinsterna och därmed inte förenligt med EU-lagstiftningen. Att andra EU-länder infört nationella förbud eller regleringar anser KemI inte vara skäl för Sverige att göra likadant. I stället föreslår KemI ett förbud begränsat till de områden som har enskilda avlopp, ej anslutna till kommunala reningsverk. Detta begränsade förbud bedöms som proportionellt. Dessutom föreslås ett krav på tydlig märkning av fosfathaltiga tvätt- och maskindiskmedel samt en långsiktig informationsinsats för att få konsumenter att välja fosfatfritt. KemI:s bedömning och slutsatser utgår från miljönyttan med ett totalförbud. När det gäller alternativen till fosfater anser inte KemI att hälso- eller miljöskäl talar emot en användning av dessa, åtminstone inte med nuvarande användning. Inga vetenskapliga bevis finns heller för att det skulle bli problem i reningsverken med zeoliter. Redan idag används betydligt större mängder fosfatfria tvättmedel av vanliga konsumenter och mängden zeoliter är nästa lika stor som fosfaterna. Juridisk analys av KemI:s argument om proportionalitet Staffan Westerlund, professor i miljörätt Uppsala Universitet, har analyserat KemI:s argument och anser att argumentationen brister eftersom de inte klargör att en viss princip bara är en komponent i ett mycket större regelsystem med många andra principer. Förutom att argumenten kring proportionalitet inte sätts in i ett sammanhang har KemI inte heller klargjort sin egen uppfattning av vad proportionalitetsprincipen innebär i förhållande till dels principen om hållbar utveckling, dels att miljömål är satta för Östersjön men inte uppnåtts. KemI visar inte heller att det finns ett praktikabelt alternativ som leder till målgenomförande beträffande fosforbelastning. Mot denna bakgrund kunde Sverige lägga upp en god och hållbar motivering inför en EG-rättslig granskning till förmån för ett totalförbud mot fosfathaltiga rengörings- och tvättmedel. Varför behövs ett nationellt förbud mot fosfater? En upplysningskampanj, riktad till konsumenter, som KemI föreslår, skulle kunna bidra till ytterligare minskning av användningen av fosfattvättmedel. Det är en snabb och enkel åtgärd utan stora kostnader men det är osäkert hur långt man når. Ett generellt förbud vore naturligtvis den mest effektiva metoden att snabbt få ned utsläppen. Samtliga politiska partier lovade under valkampanjen 2006 att verka för ett nationellt förbud. Kemikalieinspektionen anser dock inte att det är det befogat med ett totalförbud utan föreslår i stället att det ska bli förbjudet att använda tvättmedel med fosfater i områden utan anslutning till kommunala reningsverk. Motiveringen är att fosfatavskiljningen i de kommunala reningsverken är så effektiv att vinsten med ett totalförbud blir liten. Problemet med KemI:s förslag är att kontrollen av efterlevnaden av ett sådant förbud som KemI föreslår blir mycket svår. Med ett generellt förbud bortfaller i ett slag alla sådana problem. Ett annat viktigt skäl för ett nationellt förbud är att det skulle kunna hjälpa till att driva igenom ett förbud inom hela EU. Sverige skulle sälla sig till de EU-länder som redan infört nationella regleringar. Som framgår ovan skulle ett förbud inom hela EU vara av stor 4
betydelse för minskningen av fosforutsläppen till Östersjön. Ju fler länder som inför nationella förbud i avvaktan på gemensamma regler desto fortare minskar de totala utsläppen. Möjligheten att få en större uppslutning bakom ett EU-gemensamt beslut om ett förbud ökar också. Skulle Sverige i stället gå fram med det brukarförbud som KemI föreslagit finns en risk att det skulle motverka ett EU-gemensamt förbud, eftersom andra medlemsländer kan uppfatta att Sverige inte ansett fosfater i tvätt-, disk- och rengöringsmedel tillräckligt viktiga att reglera. Eftersom Sverige av andra EU-länder ofta ses som ett föregångsland på miljöområdet kan det liggande förslaget om det genomförs leda till att andra länder påverkas av den svenska hållningen och att ett EU-gemensamt förbud därmed försvåras. Det finns idag inga vetenskapliga belägg för att reningsverken skulle få problem om fosfaterna i tvättmedel fasas ut. Inga negativa erfarenheter redovisas från reningsverken i de länder där fosfater är förbjudna. Sverige bör därför fortsätta att kraftfullt verka för att ett förbud mot fosfater i tvätt- och diskmedel skyndsamt införs i hela EU och bilda allianser med de länder som drar åt samma håll. Fosfater i miljömärkta produkter De två vanligaste miljömärkningssystemen i Sverige, Svenska Naturskyddsföreningens Bra Miljöval och Svanen, som är en nordisk miljömärkning som sköts på statens uppdrag av SIS Miljömärkning AB. Kriterierna för tvättmedel skiljer sig något mellan Bra Miljöval och Svanen. 2006 reviderade Bra Miljöval sina tvättmedelskriterier och har nu krav på fosfatfritt. De första produkterna kommer att finnas på marknaden i början av 2007. I de hittills gällande kriterierna för Bra Miljöval har tillåtits ca 20% fosfat i tvättmedel och maskindiskmedel. Kravet har i stort sett varit oförändrat sedan Bra Miljöval introducerades. Beslutet går tillbaka till en överenskommelse från slutet av 1960-talet mellan SNV och tvättmedelsbranschen där tvättmedel tilläts innehålla 7,5 % P. Omräknat till fosfat innebär detta 30%. Kravet har motiverats av Sveriges goda avloppsvattenrening där fosfat effektivt fälls i de flesta reningsverk och har egentligen inte utvärderats, men flera aspekter motiverar en utvärdering. I dagsläget kan Bra Miljövals godkännande av fosfat verka konserverande på marknaden; den absoluta merparten av Bra Miljöval-märkta tvättmedel innehåller fosfat. Detta kan också uppfattas som att fosfat är problemfritt. SNF har krävt en varningstext på förpackningen där hushåll som inte är anslutna till avloppsrening uppmanas att inte använda tvättmedel med fosfat. Hur denna uppmaning efterlevs av konsumenterna är okänt. Svanen har nyligen reviderat sina kriterier för miljömärkning av tvättmedel. Även i jämförelse med Bra Miljövals tidigare kriterier tillåter Svanen högre halt fosfat. Ett exempel för 4,5 kg tvätt visar att Svanen skulle tillåta 20,7 g fosfat och Bra miljöval enligt de äldre kriterierna 9,3 g fosfat. Svanen har i sina nya krav infört samma slags varningstext som Bra Miljöval haft, att fosfattvättmedel är olämpliga för hushåll som inte är anslutna till kommunala reningsverk. 5