Avreglering av persontrafiken på järnväg

Avreglering av persontrafiken på järnväg Grunddata för utvärdering av avregleringen 12 000 Fördelning på järnvägsföretag SJ Övriga järnvägsföretag Miljoner personkilometer 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Jakob Wajsman Banverket Bo Lennart Nelldal KTH Järnvägsgrupp 2009-11-11

2 Innehåll Bakgrund 3 Syfte och mål 6 Övergripande metodbeskrivning 6 Samhällsutveckling 7 Tåglägesansökningar 7 Utbud för järnvägen 7 Annonsering, information och biljettförsäljning 11 Utbud för övriga transportmedel 11 Efterfrågan för järnvägen 12 Efterfrågan för övriga transportmedel 12 Ombordundersökningar och andra undersökningar 12 Tidpunkter för utvärderingar 13 Riskanalys 13

3 Bakgrund Riksdagen har beslutat att järnvägens persontrafik ska bli helt avreglerad 2010-10-01. Detta innebär att SJ får full konkurrens avseende den nationella persontrafiken. Den ensamrätt som SJ har att bedriva länsöverskridande trafik kommer därmed att upphöra. Genomförandet av denna marknadsförändring kan betraktas som slutpunkten i en pågående avregleringsprocess. Genom det trafikpolitiska beslutet 1988 skiljdes infrastrukturen från den operativa driften genom att Banverket skiljdes från SJ. Därefter fick länstrafikhuvudmännen överta trafikeringsrätten för den lokala och regionala tågtrafiken inom länen, varvid de kunde upphandla trafik av olika järnvägsföretag. Den första privata aktören etablerades år 1990. Ett genombrott i större skala skedde år 2000, då de första nettoavtalen, dvs. ett avtal där operatören behåller biljettintäkterna som en del av ersättningen, togs över av privata aktörer. Det var nattågstrafiken till övre Norrland och Vättertåg. Samtidigt övertogs ett bruttoavtal för pendeltågen i Stockholm, dvs. ett avtal där operatören får en fast ersättning, av en privat aktör. Ett privat järnvägsföretag övertog också den kommersiella trafiken på Västkustbanan under en kort period. SJ har dock tills nu haft trafikeringsrätten på det lönsamma kommersiella nätet och andra järnvägsföretag har således endast kunnat komma in i upphandlad icke lönsam trafik. Ett undantag som funnits är internationell trafik, vilken är avreglerad, dock med det förbehållet att man inte får ta upp eller lämna av passagerare inom ett land (cabotage). Detta har därför bara haft marginell betydelse. Det bör dock i sammanhanget noteras att cabotaget för internationell trafik avreglerades år 2009. Detta får dock genomslag först år 2010. Den kommersiella inrikestrafiken började avreglerades år 2007 då SJs monopol på chartertrafik och nattågstrafik togs bort. År 2009 öppnades det av staten förvaltade järnvägsnätet för konkurrens vid veckosluts- och helgtrafik. Dessa successiva avregleringar har hittills dock endast medfört mindre förändringar för den kommersiella persontrafiken. Däremot har flera nya järnvägsföretag etablerats i Sverige i den upphandlade trafiken som nu också kommer att kunna köra kommersiell trafik. Av betydelse för transportmarknaden som helhet och även för järnvägen är avregleringen av flygtrafiken och den långväga busstrafiken. Inrikesflyget avreglerades år 1992. Avregleringen fick dock först genomslag år 1994 när Bromma flygplats öppnades för linjetrafik. Den långväga busstrafiken avreglerades 1997. Ett mindre antal nya linjer etablerades dock redan år 1996 genom ett dispensförfarande. Avregleringen av flygtrafiken och den långväga busstrafiken har i vissa fall påverkat priser och övrigt utbud för järnvägstrafiken. Utvecklingen för järnvägens lång- och kortväga transportarbete de senaste 10 åren framgår av figur 1 och SJs andel av det kort- och långväga transportarbetet år 2008 framgår av figur 2. Utvecklingen av antalet personkilometer med SJ och privata järnvägsföretag för åren 1990-2008 framgår av omslagsbilden. Det sista steget i avregleringsprocessen som leder till en helt avreglerad marknad kan dock komma att leda till mer omfattande förändringar. I den proposition som legat till grund för regeringens beslut om avreglering nämns att beslutet förväntas leda till ökad valfrihet, prisvärda resor och ett ökat utbud. En bidragande orsak till dessa förbättringar förväntas bl.a. kunna uppnås genom ett ökat resenärsinflytande.

4 Förutom avregleringen förväntas vissa beslut, regleringar, åtgärder och förändringar som en följd av avregleringen påverka trafiken. Den viktigaste av dessa är ett förändrat gränssnitt mellan kommersiell och samhällsköpt trafik. En omställning av detta gränssnitt skulle kunna leda till nästan lika stora förändringar av trafiken som själva avregleringen. Å ena sidan skulle den samhällsköpta trafiken kunna konkurrera ut vissa delar av den kommersiella och å andra sidan skulle den kommersiella trafiken kunna öka genom att nya järnvägsföretag etablerar sig där endast samhällsköpt trafik bedrevs före avregleringen. Sverige kommer efter avregleringen att bli det enda landet i Europa med en helt avreglerad marknad för persontrafik, varför det inte finns någon tidigare genomförd utvärdering av en avreglering. Det finns dock länder i Europa med mer eller mindre avreglerade marknader. Som ett exempel kan nämnas Storbritannien, Tyskland och Nederländerna. I Storbritannien har det genomförts en relativt omfattande avreglering som genererat en etablering av kommersiella järnvägsföretag. Järnvägsnätet i Storbritannien är dock indelat i ett antal avgränsade linjesträckningar där ett järnvägsföretag får trafikringsrätten under en tidsperiod, vanligtvis 8-10 år och ofta med en option om en förlängd tidsperiod. Järnvägsföretagen får antingen betalt av staten, om det är frågan om olönsam trafik, eller får betala för att köra trafiken, om det är fråga om lönsam trafik. Staten bestämmer också till stor del över biljettpriser och utbud och järnvägsföretagen måste ansluta sig till ett gemensamt biljettsystem. Modellen för avregleringen i Storbritannien kan jämföras med systemet för den kommande avregleringen i Sverige där järnvägsföretagen kommer att kunna konkurrera om samma linjestäckning med egna priser och ett eget biljettsystem. Järnvägsföretagen måste dock även i Sverige lämna information till ett gemensamt informationssystem. Tyskland har en formellt sett avreglerad marknad för fjärrtrafik, men där det i praktiken hittills inte inneburit annat än marginell konkurrens. I Nederländerna har en något annorlunda marknadssituation uppstått som kan vara viktig att notera, eftersom samma scenario kan bli en följd av den svenska avregleringen, nämligen att utländska statsägda järnvägsföretag övertar stora delar av marknaden. Således svarar i Nederländerna de belgiska, franska och tyska statliga järnvägsföretagen tillsammans med det holländska statliga järnvägsföretaget för i det närmaste all persontrafik.

5 Transportarbete med järnväg Kortväga Långväga 12 Miljarder personkilometer 10 8 6 4 2 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Figur 1: Kort- och långväga transportarbete med järnväg för åren 1990-2008. Transportarbete med järnväg år 2008 SJ Övriga 100% 80% Andel 60% 40% 20% 0% kortväga långväga totalt Figur 2: Kort- och långväga transportarbete fördelad på SJ och övriga järnvägsföretag.

6 Syfte och mål Syftet med denna rapport är att redovisa vilka variabler som bör följas upp för att kunna utvärdera effekterna av avregleringen av persontrafiken på järnväg. För att kunna fastställa vilka variabler som är relevanta måste i ett första steg en övergripande metod för hur uppföljningen bör genomföras tas fram. Denna metod leder i sin tur fram till vilka data som ska utgöra basen för en utvärdering. Målet med denna rapport är att redovisa en övergripande metod för hur en utvärdering av avregleringen bör genomföras redovisa de variabler som behövs för att kunna genomföra en utvärdering av avregleringen redovisa vid vilka tidpunkter utvärderingar bör genomföras Övergripande metodbeskrivning En avreglering kommer att påverka hela persontrafikmarknaden. En förändring av utbudet för järnvägens trafik kommer förutom att påverka efterfrågan för järnvägsresor även att påverka utbudet för trafiken med övriga transportmedel, vilket kommer att påverka efterfrågan på resor med dessa transportmedel. Detta kommer i sin tur att påverka utbudet på järnvägens trafik och efterfrågan på järnvägens resor, varefter processen där utbud och efterfrågan påverkar varandra börjar om på nytt. Det är därför viktigt att vid en utvärdering spegla förändringar i utbudet och efterfrågan för hela persontrafikmarknaden. Vid jämförelser mellan transportmedlen är det därvid viktigt att förstå att kostnadsstrukturen skiljer sig mellan transportmedlen, vilket får som följd att bussen är lönsammare vid kortare avstånd, medan järnvägen och flyget är lönsammare vid längre avstånd. När det gäller priset för järnvägsresor relativt andra färdmedel bör man också i sammanhanget beakta kostnadsutvecklingen för banavgifterna, där prishöjningar kan förändra konkurrenssituationen mellan järnväg och övriga transportmedel. Förändringar av SJs avkastningskrav kan på motsvarande sätt leda till en förändring av konkurrenssituationen. När det gäller prisets utveckling i samband med en avreglering kan man också anta att de nyetablerade järnvägsföretagen kommer att sätta en prispress på de redan etablerade järnvägsföretagen, men även på företag som bedriver busstrafik och flygverksamhet. Avregleringen kan på lång sikt generera vissa dynamiska effekter som innebär förändringar på lokaliseringen av bostäder och arbetsplatser. Dessa är mycket svåra att utvärdera. Även om man noterar att sådana effekter uppstår blir det i det närmaste omöjligt att relatera dessa till avregleringen. Ett exempel på detta är att priset på grund av utebliven konkurrens höjs i vissa relationer för att kompensera för en allt hårdare konkurrens i andra relationer. Detta kan i vissa fall leda till att man lokaliserar produktionen till en annan ort för att bl.a. förenkla arbetsresandet. I ett extremfall kanske man t.o.m. flyttar produktionen till en annan region eller ett annat land eller lägger ner den, vilket kan förändra resförutsättningarna för en hel region.

7 För att kunna göra en utvärdering av avregleringen av persontrafiken på järnväg krävs att man genomför en för- och efterstudie. Förstudien baseras enbart på den information som efterstudien kräver för att kunna spegla förändringar via jämförande data. Det bör dock noteras att en stor del av den information som genomförs vid efterstudien inte kräver jämförande data från förstudien. Efterstudien kan på en övergripande nivå relateras till följande steg: Redovisa samhällsutvecklingen Följa tåglägesansökningarna och genomförd trafik i förhållande till dessa Följa upp ny trafik och förändringar i befintlig trafik för järnvägen samt utvecklingen av komfort och service för nya järnvägsföretag (utbudet) Följa upp hur annonsering, information och biljettförsäljning sker till resande Studera den faktiska trafiken för konkurrerande färdmedel (utbudet) Beräkna antalet resande mm. med järnväg (efterfrågan) Beräkna antalet resande mm. med konkurrerande färdmedel (efterfrågan) Genomföra undersökningar för att ta reda på resenärernas värderingar Samhällsutveckling För att kunna renodla förändringarna för resandet förorsakade av andra faktorer i samhällsutvecklingen än avregleringen bör i för- och efterstudien redovisas förvärvsfrekvens disponibel inkomst privat konsumtion resekonsumtion bilkonsumtion kollektiv resekonsumtion realpris på bensin och andra drivmedel bilar/1000 invånare Tåglägesansökningar Kapacitetstilldelning och tidtabellsplanering bestäms utifrån tilldelningen av tåglägen. För att få en bild av förutsättningarna för kapacitetstilldelningen och tidtabellsplaneringen bör antalet ansökningar och beviljade ansökningar i relation till faktisk etablerad trafik redovisas. En indelning bör därvid göras på regional- och interregional trafik samt eventuellt även utifrån en geografisk dimension (se nedan). Utbud för järnvägen Avregleringen förväntas framför allt innebära förändringar av utbudet. Det är därför viktigt att beskriva detta före och efter avregleringen relativt detaljerat för samtliga nedan redovisade variabler för att därigenom förhoppningsvis kunna relatera förändringarna av antalet resande mm. till en viss förändring av utbudet. Studien av utbudet kan delas upp i pris turtäthet och restid geografisk marknadstäckning

8 Pris Priser bör följas upp på samma sätt som i den kommande rapporten Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990-2008, Bo-Lennart Nelldal, Gerhard Troche, KTH. Denna rapport har samma indelningsgrund som motsvarande rapporter från tidigare år. En sådan redovisning ger också en möjlighet till ett historiskt perspektiv. En indelning görs på fjärrtrafik regionaltrafik utrikesförbindelser nattåg samhällsköpt interregional trafik lokala och regionala tågsystem inkl. länsbanor övriga relationer För varje indelning redovisas för respektive linje andra klass grundpris högsta pris lägsta pris en representativ form av medelpris (medianpris) pris för månadskort (regionala resor) Turtäthet och restid Vid en regelbunden trafik bör med samma indelningsgrund som priset turtätheten redovisas för antalet dubbelturer antalet bytesfria turer (interregionala resor) antalet turer per timme i hög- respektive lågtrafik (regionala resor) Vid en oregelbunden trafik under året eller veckan bör turtätheten redovisas för säsong veckodag tidläge Restiden bör redovisas med samma indelningsgrund som priset för kortaste restid medelrestid restid i hög- respektive lågtrafik (regionala resor) Geografisk marknadstäckning Under rubriken geografisk marknadstäckning redovisas om avregleringen genererat nya relationer parallell trafik fjärrtåg till en lokalstation, t.ex. Älvsjö förbättrad service, tillgänglighet mm. i ett visst område

9 I figurerna 3-6 redovisas utvecklingen för priser, turtäthet och restid för åren 1990-2008. 35 Genomsnittspris olika produkter 30 Biljettpris kr/mil 25 20 15 10 5 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 X2000 högsta pris IC/Regionaltåg normalpris X2000 lägsta pris THM månadskort Figur 3: Genomsnittspris för olika produkter i kr/mil i 2008 års penningvärde. 20 Biljettpris kr/mil normal 2 klass Tåglinjer med busskonkurrens kr/mil 2008 års prisnivå 15 10 5 Gävle - Stockholm Borlänge- Stockholm Busskonk 1998- Karlstad- Göteborg Busskonk 1997-0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Figur 4: Genomsnittspris för tåglinjer med busskonkurrens i kr/mil i 2008 års penningvärde.

10 60 Turtäthet olika trafiksystem Antal dubbelturer/vardag 50 40 30 20 THM Lokal/Regtåg SJ IC/Regionaltåg SJ Fjärrtrafik Rikstrafik 10 THM Länsbanor 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Figur 5: Turtäthet för olika trafiksystem, antal dubbelturer per vardag. 150 Reshastighet olika trafiksystem - snabbaste tåg Reshastighet snabbaste tåg km/h 125 100 75 50 25 SJ Fjärrtrafik SJ IC/Regionaltåg Rikstrafik THM Lokal/Regtåg THM Länsbanor 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Figur 6: Restid med snabbaste tåg för olika trafiksystem, reshastighet i km/h.

11 Komfort/service Under rubriken komfort och service redovisas typ av fordon (gamla, nya renoverade), komfortnivå mm. service ombord (servering, Internet, andra former av service) Annonsering, information och biljettförsäljning En viktig fråga är hur nya järnvägsföretag ska nå ut till kunderna, dvs. kundernas möjligheter att få information samt effekterna av informationen som erhålls via annonseringen av tillkommande linjer. Man bör därför redovisa om resenärerna får information om utbudet via annonser i tidningar, TV, nätet mm. om biljettförsäljningen sker via egna eller etablerade kanaler, i samarbete mellan nya och gamla järnvägsföretag eller THM (gäller även kombinerade resor) En annan viktig fråga är hanteringen av resenärer vid trafikstörningar. Detta bör redovisas deskriptivt varvid även avvikelser från EUs riktlinjer bör redovisas. Utbud för övriga transportmedel För att kunna bedöma effekterna av avregleringen måste järnvägens förändrade utbud även relateras till de förändringar av utbudet som konkurrerande transportmedel ger som svar på järnvägens förändringar. Genom att beräkna den förändrade efterfrågan för såväl järnvägen som de konkurrerande transportmedlen kan man notera förändringarna för järnvägens och de konkurrerande transportmedlens resande som en konsekvens av det för samtliga transportmedel förändrade utbudet. För den regionala trafiken utgörs de konkurrerande transportmedlen huvudsakligen av buss bil Den lokala trafiken, dvs. spårväg/tunnelbana och GCM antas således inte konkurrera med järnvägen i den omfattningen att de bör redovisas som ett alternativ. När det gäller busstrafiken avses relationer där bussen till viss del går parallellt med järnvägen. Även andra relationer kan dock i vissa fall vara aktuella. För den interregionala trafiken utgörs de konkurrerande transportmedlen huvudsakligen av buss flyg bil För busstrafiken gäller liksom för den regionala trafiken att endast relationer där bussen till viss del går parallellt med järnvägen avses. Även för den interregionala trafiken kan dock liksom för den regionala trafiken vissa andra relationer vara aktuella. För de konkurrerande kollektiva färdmedlen, dvs. buss och flyg redovisas för konkurrerande relationer pris turtäthet och restid

12 geografisk marknadstäckning Samtliga variabler redovisas på likvärdigt sätt som för järnvägen för att en så stor jämförbarhet som möjligt ska erhållas för de aktuella relationerna. För biltrafiken är det svårt att uppskatta utbudet på samma sätt som för de kollektiva färdmedlen, bl.a. beroende på den bekvämlighet och restidsminskning som erhålls genom att bilen går från start- till målpunkt och därmed också är tillgänglig i målpunkten. Även kostnaden för bilen är svår att uppskatta, eftersom bilinköp och fasta avgifter för skatt, försäkring mm. inte drabbar enskilda resor. Vid behov kan dock för bilen utbudssituationen provisoriskt skattas utifrån beräknade värden för SEK/mil i marginalkostnad, km/h och medelbeläggning. Bilens kostnader kan också skattas med hjälp av intervjuer. Efterfrågan för järnvägen Resandet måste redovisas på ett sådant sätt att förändringarna ska kunna relateras till orsakerna, varför en indelning görs på omfördelning nygenerering nedlagd trafik Förändringarna av utbudet kommer att medföra förändringar av efterfrågan. För att spegla dessa på ett tillfredställande sätt redovisas följande variabler för de aktuella linjerna (relationerna). antalet resor transportarbete medelreslängd beläggningsgrad Efterfrågan för övriga transportmedel För att kunna bedöma effekterna av avregleringen måste järnvägens efterfrågevariabler relateras till efterfrågevariablerna för de konkurrerande transportmedlen. Samtliga variabler måste därför för de konkurrerande transportmedlen redovisas på likvärdigt sätt som för järnvägen. Ombordundersökningar och andra undersökningar För att få kompletterande information om resandet kan ombordundersökningar genomföras. Dessa ger information om resenärernas värderingar avseende frekvens, turtäthet, restid, komfort, service mm. Vid intervjuerna kan man fråga efter hur situation var före respektive efter en förändring av utbudet genomfördes, varför man inte behöver genomföra någon förstudie. Undersökningar kan också göras om allmänhetens kunskap om utbudet. Via enkätundersökningar och/eller telefonintervjuer kan man även få reda på bilisters och ickeresenärers kunskapsnivå. Som alternativ till dessa undersökningar kan man komplettera etablerade undersökningar med ytterligare frågor. Som exempel kan nämnas resvane-, TDBoch NKI-undersökningar.

13 Tidpunkter för utvärderingar Busstrafikens och flygets avreglering kan delas in i olika faser. Utifrån dessa faser kan förväntade indelningsgrunder för järnvägens avreglering antas. Dessa kan sedan ligga till grund för tidpunkterna för utvärderingar. Antalet och tidpunkterna för utvärderingar bör också relateras till för järnvägen specifika variabler. En faktor som därvid måste beaktas är en eventuell etablering av utländska statsägda järnvägsbolag. Som framgått ovan har de belgiska, franska och tyska statliga järnvägsbolagen etablerat sig i Nederländerna. Utländska statsjärnvägar kan på motsvarande sätt troligtvis även skapa en svår konkurrenssituation gentemot de järnvägsföretag som vill etablera sig i Sverige. Det kan även bli en situation där dessa statsägda bolag med hjälp av statsstöd från respektive hemländer skulle kunna ta över de mest lönsamma linjerna. Detta skulle i en inledande skede kunna innebära att priserna skulle sänkas och övrigt utbud förbättras, men risken finns dock att priserna i ett senare skede skulle höjas och övrigt utbud försämras. Utifrån detta perspektiv och med hänsyn till att antalet etableringar och nedläggningar av järnvägsföretag i ett inledningsskede kan förväntas bli ganska omfattande, är det viktigt att utvärderingar genomförs ett antal gånger under en tioårsperiod efter avregleringen. Även om omsättningen på antalet järnvägsföretag inte blir omfattande, kommer troligtvis problem med samordning av verksamheterna mellan olika järnvägsföretag att i ett initialskede medföra relativt omfattande och troligtvis i vissa fall dramatiska förändringar av priser och övrigt utbud. En annan faktor som skapar ett behov av ett större antal utvärderingar är att Rikstrafiken och trafikhuvudmännen förväntas ta fram trafikförsörjningsprogram där man specificerar den trafik som bör finnas tillgänglig de närmaste tio åren. Ytterligare en faktor som motiverar ett större antal utvärderingar och även på en rad olika sätt kan komma att inverka på resultatet när det gäller själva genomförandet av avregleringen är den rådande lågkonjunkturen med tillhörande global finanskris. Utifrån dessa överväganden torde en första utvärdering efter 2 år, en andra efter 5 år och en tredje efter 10 år vara rimlig. Riskanalys En förutsättning för att utvärderingarna ska kunna genomföras är att huvuddelen av de data som är tillgängliga i dagsläget även blir tillgängliga vid tidpunkten för utvärderingarna. Vissa dataunderlag som är omöjliga att skatta måste finnas tillgängliga för att man över huvud taget ska kunna göra en utvärdering. I detta ingår underlag från de nyetablerade järnvägsföretagen, vilka troligtvis inte är medvetna om dessa behov. Man bör således redan i samband med förstudien förvissa sig om att dessa data kommer att finnas tillgängliga 10 år efter avregleringen. En specificering av vilka variabler som avses kommer att redovisas i förstudien.