2013:3 Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar Kartläggning initierad av IAF Rättssäkerhet och effektivitet i arbetslöshetsförsäkringen
Dnr: 2012/673 Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar Kartläggning initierad av IAF Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i ekonomigranskningen 2012 kartlagt arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar. Beslut i detta ärende har fattats av Gunilla Wandemo, stf generaldirektör. Rapporten har utarbetats inom IAF av utredarna Håkan Nordström och Camilla Pettersson. I arbetet har även Emma Lagerström och Ulf Staffansson från IAF:s rättsenhet deltagit. Katrineholm 2013-03-26 Gunilla Wandemo Stf generaldirektör Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen Box 210 641 22 Katrineholm www.iaf.se 2 Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar, IAF
Sammanfattning IAF har kartlagt samtliga arbetslöshetskassors bedömda behov av eget kapital samt de medlemsavgiftsintäkter som har bidragit till ökningen av eget kapital. Uppdraget har även innefattat en kartläggning av om arbetslöshetskassorna har fastställt någon placeringspolicy som redogör för hur medlemmarnas kortsiktiga och långsiktiga samlade kapital ska förvaltas. Den arbetslöshetsavgift som arbetslöshetskassorna betalar till staten regleras i 48 och 48 a-c lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK). Avgiftens storlek beror på arbetslöshetskassornas utbetalade arbetslöshetsersättning och antalet ej arbetslösa medlemmar. I 41 LAK regleras att en arbetslöshetskassa inte får ta ut någon avgift av en medlem som är arbetslös för att täcka arbetslöshetskassans kostnader för arbetslöshetsavgiften till staten. För att medlemsavgiften inte ska behöva ändras månadsvis måste arbetslöshetskassorna prognostisera de variabler som ligger till grund för arbetslöshetsavgiften. Mot bakgrund av att arbetslösheten och arbetslöshetsavgiften varierar går det inte att årligen uppnå balans mellan medlemsavgiftsintäkternas olika delar och de kostnader som dessa ska täcka. Avgiftssystemets konstruktion innebär att ökad arbetslöshet bland arbetslöshetskassans medlemmar medför ökade kostnader för arbetslöshetsavgiften. Arbetslöshetskassorna har därför haft behov av att öka det egna kapitalet för att kunna hantera svängningar i arbetslöshetsnivån. Från år 2007 till år 2011 har arbetslöshetskassornas samlade egna kapital ökat från 1,0 miljarder kronor till 3,2 miljarder kronor. Trots variationer mellan arbetslöshetskassor och år visar kartläggningen att ökningen av det egna kapitalet framför allt beror på ökade medlemsavgiftsintäkter som ej arbetslösa medlemmar betalar till arbetslöshetskassorna relaterat till kostnaderna för arbetslöshetsavgiften som arbetslöshetskassorna betalar till staten. Ökningen av eget kapital hos Småföretagarnas och Säljarnas arbetslöshetskassor har däremot skett genom överskott vad gäller den del av medlemsavgiften som ska täcka kostnad för finansieringsavgift, administrationskostnader och övriga kostnader. Vad gäller den del av medlemsavgiften som ska täcka kostnaden för arbetslöshetsavgiften har ovan nämnda arbetslöshetskassor redovisat underskott. Småföretagarnas och Säljarnas arbetslöshetskassor har således, totalt sett mellan åren 2007 och 2011, indirekt belastat de arbetslösa medlemmarna med delar av kostnaderna för arbetslöshetsavgiften. Kartläggningen har visat att ett bedömt behov av eget kapital inte alltid är formellt fastställt av arbetslöshetskassornas styrelser. I de fall styrelsen beslutar om behovet av eget kapital görs detta vanligtvis i samband med budgetarbetet. Till följd av ökningen av eget kapital har även flera av arbetslöshetskassornas finansiella placeringar ökat. Den 31 december 2011 hade tio arbetslöshetskassor Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar, IAF 3
finansiella placeringar som uppgick till mer än 50 procent av respektive arbetslöshetskassas totala tillgångar. Av de tio arbetslöshetskassorna hade samtliga vid granskningstillfället, utom Livsmedelsarbetarnas arbetslöshetskassa, en placeringspolicy fastställd av styrelsen. Arbetslöshetskassan har dock efter IAF:s kartläggning fastställt en placeringspolicy. 4 Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar, IAF
1 Inledning Kartläggningen av arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar utgör en del av den fördjupade ekonomigranskning som IAF genomförde under år 2012. 1.1 Syfte Uppdraget om arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar syftar till att kartlägga - arbetslöshetskassornas bedömda behov av eget kapital samt vilka medlemsavgiftsintäkter som har bidragit till ökningen av eget kapital - om arbetslöshetskassorna har fastställt någon placeringspolicy som redogör för hur medlemmarnas kortsiktiga och långsiktiga samlade kapital ska förvaltas. 1.2 Metod Kartläggningen har dels genomförts med uppgifter från arbetslöshetskassornas årsredovisningar, dels genom uppgifter som arbetslöshetskassorna har lämnat som svar på frågor i detta uppdrag. Från arbetslöshetskassornas årsredovisningar har IAF främst inhämtat uppgifter om eget kapital, finansiella anläggningstillgångar och kortfristiga placeringar. Från arbetslöshetskassorna har IAF mer specifikt inhämtat uppgifter om hur eget kapital har byggts upp mellan åren 2007 och 2011. IAF har även ställt öppna frågor kring hanteringen av eget kapital. Kartläggningen omfattar inte nivån på det egna kapitalet före införandet av den förhöjda finansieringsavgiften då uppdelningen av arbetslös respektive ej arbetslös medlem inte fanns på arbetslöshetskassorna före år 2007. Från ett urval av arbetslöshetskassor har även respektive arbetslöshetskassas placeringspolicy inhämtats. I nedanstående redovisning utgår IAF från det regelverk som berör ovanstående områden. Eventuella avgränsningar redogörs närmare för i samband med redovisningen av respektive område. I rapporten används finansiella placeringar som begrepp för det som i redovisningssammanhang benämns finansiella anläggningstillgångar och kortfristiga placeringar. Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar, IAF 5
2 Regelverket Arbetslöshetskassornas verksamhet regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK). Styrelsens och kassaföreståndarens ansvar regleras i 23-24 LAK. 23 Styrelsen svarar för arbetslöshetskassans organisation och förvaltningen av kassans angelägenheter. Kassaföreståndaren ansvarar för den löpande förvaltningen enligt de riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar. 24 Styrelsen skall se till att organisationen av bokföringen och medelsförvaltningen innefattar en tillfredsställande kontroll. Kassaföreståndaren skall se till att bokföringen fullgörs i överensstämmelse med lag och att medelsförvaltningen sköts på ett betryggande sätt. Eget kapital och medlemsavgifter regleras bland annat i 41 och 43 44 LAK. 41 En arbetslöshetskassa ska ta ut medlemsavgifter som i förening med andra inkomster får antas täcka kassans förvaltningskostnader, betalningen av finansieringsavgift och arbetslöshetsavgift samt övriga utgifter. En arbetslöshetskassa får besluta om olika medlemsavgifter för olika medlemskategorier, om det finns skäl för det. En arbetslöshetskassa får dock inte för att täcka kostnaderna för arbetslöshetsavgiften ta ut 1. någon avgift av en medlem som är arbetslös i den mening som avses i 41 a, eller 2. mer än 300 kronor i månaden i avgift per medlem av övriga medlemmar. 43 En arbetslöshetskassas beslut om medlemsavgifter och om särskild uttaxering skall godkännas av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. 44 En arbetslöshetskassas inkomster som inte används för löpande utgifter under verksamhetsåret, skall användas för sådana utgifter följande verksamhetsår. 6 Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar, IAF
Finansierings- och arbetslöshetsavgiften regleras i 48 LAK. 48 En arbetslöshetskassa ska till staten för varje kalendermånad betala en finansieringsavgift för finansiering av del av statens kostnader för utbetald ersättning för varje medlem som fanns i kassan den sista dagen i månaden. Finansieringsavgiften ska motsvara 131 procent av den under månaden genomsnittligt utbetalade dagpenningen enligt inkomstbortfallsförsäkringen delat med tolv. 48 a En arbetslöshetskassa ska till staten utöver finansieringsavgiften för varje kalendermånad betala en arbetslöshetsavgift. Denna avgift ska motsvara 33 procent av den under månaden utbetalade inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Från arbetslöshetsavgiften ska avdrag göras med 50 kronor för varje medlem som inte var arbetslös i den mening som avses i 41 a under den månad arbetslöshetsavgiften avser. Arbetslöshetsavgiften är dock alltid lägst 0 kronor. När arbetslöshetskassan enligt 41 andra stycket är förhindrad att ta ut medlemsavgifter som täcker kostnaderna för arbetslöshetsavgiften, ska denna vara 300 kronor för varje sådan medlem som avses i andra stycket. 48 b Finansierings- och arbetslöshetsavgifterna får tillsammans högst motsvara vad kassan betalat ut i dagpenning enligt inkomstbortfallsförsäkringen den månad avgifterna avser. 48 c En finansierings- eller arbetslöshetsavgift får inte ändras efter tolv månader från utgången av den kalendermånad som avgiften avser, om anledningen till ändringen är att de uppgifter som legat till grund för beräkningen av avgiften ändrats. Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar, IAF 7
3 Eget kapital Arbetslöshetskassornas eget kapital utgörs av skillnaden mellan respektive arbetslöshetskassas tillgångar och skulder. Från år 2007 till 2011 har arbetslöshetskassornas samlade egna kapital ökat från 1,0 miljarder kronor till 3,2 miljarder kronor. Diagram 1: Arbetslöshetskassornas totala egna kapital (tkr). 1 Den 1 januari 2007 infördes den förhöjda finansieringsavgiften som senare kom att ersättas av arbetslöshetsavgiften. Arbetslöshetsavgiftens storlek beror på arbetslöshetskassornas utbetalade arbetslöshetsersättning och antalet ej arbetslösa medlemmar. För att medlemsavgiften inte ska behöva ändras månadsvis måste arbetslöshetskassorna prognostisera de variabler som ligger till grund för arbetslöshetsavgiften. Trots variationer mellan arbetslöshetskassor och år beror ökningen av det totala egna kapitalet framför allt på ökade medlemsavgiftsintäkter som ej arbetslösa betalar till arbetslöshetskassan relaterat till kostnaderna för arbetslöshetsavgiften som arbetslöshetskassan betalar till staten. Kartläggningen har visat att bedömt behov av eget kapital och tillvägagångssättet vid bedömningen varierar mellan arbetslöshetskassorna. Exempelvis kan en arbetslöshetskassas styrelse ha beslutat om vilket behov av eget kapital som 1 Arbetslöshetskassornas årsredovisningar för respektive år. 8 Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar, IAF
föreligger. Det varierar om behovet anges i belopp eller som kostnadstäckning i månader. Om inte något formellt beslut om behovet har fattats kan styrelsen ändå ha diskuterat detta. Diskussionen kan också ha skett i samråd mellan styrelse, kassaföreståndare och ekonomiansvarig. Beslut eller diskussion om behovet av eget kapital görs vanligtvis i samband med budgetarbetet. Hur ofta uppföljning sker varierar från månadsvis till en gång per år. Av de variabler som ligger till grund för bedömningen av behovet av eget kapital visar kartläggningen att arbetslöshetsnivån är gemensam för de flesta arbetslöshetskassorna eftersom den får en direkt påverkan på arbetslöshetsavgiften som arbetslöshetskassorna ska betala till staten. Graden av variation i arbetslöshetsnivå nämns också som en viktig variabel då eget kapital används som en buffert för att undvika kraftiga höjningar och sänkningar av medlemsavgiften. Även övriga kostnader och behovet av eget kapital för att kunna hantera större förändringar i arbetslöshetsförsäkringen, samt för att kunna hantera en eventuell avveckling av den egna arbetslöshetskassan, nämns av arbetslöshetskassorna. Kostnadstäckning är ett mått som har använts av arbetslöshetskassorna under lång tid och definieras som hur lång tid i månader eget kapital kan täcka avgifter till staten och administrationskostnader. Före år 2007 var det vanligt att många arbetslöshetskassor strävade efter en kostnadstäckning på 2 6 månader. Behovet av kostnadstäckning som anges idag varierar mellan 2 12 månader. Av diagrammet nedan framgår att den faktiska kostnadstäckningen visar en större variation än vad som anges som behov av arbetslöshetskassorna. Diagram 2: Arbetslöshetskassornas kostnadstäckning 2011-12-31 2 2 Arbetslöshetskassornas årsredovisningar 2011. Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar, IAF 9
Samtliga arbetslöshetskassor som har angett ett bedömt behov av eget kapital i belopp eller som kostnadstäckning har vid utgången av år 2011 ett eget kapital som i olika grad överstiger det bedömda behovet. Arbetslöshetskassorna anger i huvudsak att nivån på eget kapital regleras genom förändring av medlemsavgifterna. Regleringen i 41 LAK innebär att de flesta arbetslöshetskassorna tar ut olika medlemsavgifter för arbetslösa respektive ej arbetslösa medlemmar 3. IAF har utifrån arbetslöshetskassornas årsredovisningar analyserat vad arbetslöshetskassornas egna kapital har byggts upp av mellan åren 2007 och 2011. Arbetslöshetskassorna har i frågeformulär också själva lämnat motsvarande uppgifter om över- respektive underskott i medlemsavgiftens olika delar. Av kartläggningen framgår att arbetslöshetskassorna beräknar över- respektive underskott på olika sätt. Uppgifterna som har lämnats av arbetslöshetskassorna är därför inte jämförbara. Kartläggningen visar ändå på att arbetslöshetskassorna sedan år 2007 har redovisat överskott i den delen av medlemsavgiften som ska täcka arbetslöshetsavgiften till staten. Både IAF:s beräkningar och arbetslöshetskassornas egna uppgifter visar däremot att två arbetslöshetskassor: Småföretagarnas och Säljarnas arbetslöshetskassor, totalt sett mellan åren 2007 och 2011, har redovisat överskott vad gäller den del av medlemsavgiften som ska täcka kostnad för finansieringsavgift, administrationskostnader och övriga kostnader. Vad gäller den del av medlemsavgiften som ska täcka kostnaden för arbetslöshetsavgiften har däremot ovan nämnda arbetslöshetskassor redovisat underskott 4. Småföretagarnas och Säljarnas arbetslöshetskassor har således indirekt belastat de arbetslösa medlemmarna med delar av kostnaderna för arbetslöshetsavgiften. Enligt 41 LAK får en arbetslöshetskassa inte ta ut någon avgift av en medlem som är arbetslös för att täcka kostnaderna för arbetslöshetsavgiften. Småföretagarnas arbetslöshetskassa uppger dock att åtgärder har vidtagits för att motverka obalansen i medlemsavgiftens olika delar genom att under år 2012 höja medlemsavgiften för de ej arbetslösa medlemmarna. 3 Aktuella medlemsavgifter finns på iaf.se. 4 Bedömningen gäller för åren 2007 2011 totalt sett och inte för respektive år. 10 Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar, IAF
4 Finansiella placeringar Den 31 december 2011 hade tio arbetslöshetskassor, finansiella placeringar som uppgick till mer än 50 procent av respektive arbetslöshetskassas totala tillgångar. Arbetslöshetskassornas finansiella placeringar består dels av finansiella anläggningstillgångar, dels av kortfristiga placeringar. Finansiella anläggningstillgångar redovisas i balansräkningen som en anläggningstillgång och kortfristiga placeringar redovisas som en omsättningstillgång. Arbetslöshetskassornas finansiella placeringar genererar finansiella intäkter och/eller finansiella kostnader i resultaträkningen. Kostnaderna och intäkterna påverkar resultatet och leder till en ökning eller minskning av eget kapital. Av årsredovisningslagen (1995:1554) 4 kapitlet 1 framgår att det med anläggningstillgång förstås en tillgång som är avsedd att stadigvarande brukas eller innehas i verksamheten. Med omsättningstillgång förstås annan tillgång. Det är avsikten vid förvärvet som avgör om en tillgång ska klassificeras som en anläggningstillgång eller en omsättningstillgång. En finansiell anläggningstillgång är en tillgång som man avser att inneha längre tid än 12 månader efter balansdagen. Kortfristiga placeringar är således inte avsedda för stadigvarande innehav och ska därför redovisas som en omsättningstillgång. En kortfristig placering är en placering som man avser att avyttra inom tolv månader räknat från balansdagen. Av tabellen nedan framgår vilka tio arbetslöshetskassor som, den 31 december 2011, hade finansiella placeringar som uppgick till mer än 50 procent av respektive arbetslöshetskassas totala tillgångar. Andel finansiella Totala tillgångar placeringar Elektrikernas 55 690 89% Unionens 654 058 79% Finans- och försäkringsbranschens 91 168 72% Ledarnas 147 170 70% Vision 159 278 69% STs 133 763 67% Pappersindustriarbetarnas 38 910 67% Livsmedelsarbetarnas 79 999 59% Småföretagarnas 151 178 58% Sveriges Entreprenörers 5 694 52% Tabell 1: De tio arbetslöshetskassor med störst andel finansiella placeringar. 5 5 Arbetslöshetskassornas årsredovisningar 2011. Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar, IAF 11
För ovan angivna arbetslöshetskassor har IAF begärt att få ta del av respektive arbetslöshetskassas placeringspolicy samt information om huruvida denna har fastställts av styrelsen. Om arbetslöshetskassan inte har någon fastställd placeringspolicy efterfrågades annat styrdokument som redogör för hur medlemmarnas kortsiktiga och långsiktiga samlade kapital ska förvaltas. Samtliga arbetslöshetskassor, utom Livsmedelsarbetarnas arbetslöshetskassa, hade vid granskningstillfället en placeringspolicy fastställd av styrelsen. Livsmedelsarbetarnas arbetslöshetskassa har uppgett att en placeringspolicy fastställdes på styrelsens sammanträde den 14 december 2012. Vid en genomgång av respektive arbetslöshetskassas placeringspolicy kan IAF konstatera att utformning och innehåll av placeringspolicyerna varierar mellan arbetslöshetskassorna. Gemensamt för samtliga arbetslöshetskassors placeringspolicyer är att dessa redogör för vilka tillgångsslag som förvaltade medel får placeras i. Placeringspolicyerna belyser risknivåerna i samband med placeringar men omfattningen av resonemangen och eventuella riktlinjer varierar i stor utsträckning mellan arbetslöshetskassorna. De flesta arbetslöshetskassorna har även redogjort för vilka etiska aspekter som ska beaktas i samband placering av kapitalet. I några av policyerna redogörs även för fördelningen av ansvar och befogenheter i samband med placeringar. Hur ofta arbetslöshetskassornas styrelser omprövar eller reviderar placeringspolicyerna varierar. I flertalet av dessa framgår att de revideras eller ses över minst en gång per år. I några av arbetslöshetskassornas placeringspolicyer framgår dock inte om de ses över och eventuellt revideras med något bestämt tidsintervall. 12 Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar, IAF
5 Slutdiskussion Från år 2007 till år 2011 har arbetslöshetskassornas totala egna kapital ökat från 1,0 miljarder kronor till 3,2 miljarder kronor. Kartläggningen visar att den indirekta orsaken till ökningen är den förhöjda finansieringsavgiften som infördes den 1 januari 2007 och som den 1 juli 2008 ersattes av arbetslöshetsavgiften. Avgiftssystemets konstruktion har inneburit att ökad arbetslöshet bland arbetslöshetskassans medlemmar har medfört ökade kostnader för arbetslöshetsavgiften. Arbetslöshetskassorna har därför haft behov av att öka det egna kapitalet för att kunna hantera svängningar i arbetslöshetsnivån. Styrelsens och kassaföreståndarens ansvar för den ekonomiska förvaltningen i en arbetslöshetskassa regleras i 23 24 LAK. Kartläggningen har visat att de placeringspolicyer som IAF har tagit del av varierar i omfattning och innehåll samt hur ofta de eventuellt omprövas eller revideras. Kartläggningen har även visat att ett bedömt behov av eget kapital inte alltid är formellt fastställt av styrelsen. Av kartläggningen framgår även att både behovet av eget kapital och faktiskt eget kapital i form av kostnadstäckning varierar mellan arbetslöshetskassorna. Förutom bestämmelsen i 44 LAK som anger att överskott ska användas följande verksamhetsår finns ingen reglering av nivån på en arbetslöshetskassas egna kapital. Enligt 41 LAK får inte en arbetslöshetskassa ta ut någon avgift av en medlem som är arbetslös för att täcka arbetslöshetskassans kostnader för arbetslöshetsavgiften till staten. Av kartläggningen framgår att två arbetslöshetskassor, Småföretagarnas och Säljarnas arbetslöshetskassor indirekt har belastat de arbetslösa medlemmarna med delar av kostnaderna för arbetslöshetsavgiften 6. Mot bakgrund av att arbetslösheten och arbetslöshetsavgiften varierar går det inte att årligen uppnå balans mellan medlemsavgiftsintäkternas olika delar och de kostnader som dessa ska täcka. Det är därför av vikt att arbetslöshetskassorna följer upp medlemsavgiftsintäkternas olika delar i relation till kostnaderna som dessa ska täcka för att förhindra att arbetslösa medlemmar belastas av kostnader för arbetslöshetsavgiften. 6 Bedömningen gäller för åren 2007 2011 totalt sett och inte för respektive år. Arbetslöshetskassornas eget kapital och finansiella placeringar, IAF 13