5 Vad består medlemskapet av? Unionens struktur och uppkomst Europeiska unionen grundades genom Maastricht - fördraget, som undertecknades i februari 1992 och trädde i kraft i början av november 1993. EU är varken en organisation eller en juridisk sammanslutning. Den är en sammanslutning av medlemsstater, inom vars ram det finns ytterligare tre gemenskaper. Europeiska unionen vilar på tre pelare. Den första pelaren innehåller den existerande Europei ska gemenskapen förstärkt med EMU och de ändringar som gjordes i gemenskapernas grundfördrag i Maastricht och Amsterdam (1997). Den andra pelaren omfattar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Den tredje pelaren täcker samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Pelarna skiljer sig från varandra så att den första pelaren representerar det traditionella övernationella EG-samarbetet. Inom den andra och tredje pelaren bedrivs traditionellt mellanstatligt samarbete, där beslut enligt huvudregeln kan fattas endast om samtliga är ense om innehållet. Ända tills Maastrichtfördraget trädde i kraft var Europeiska gemenskapen en enhetlig helhet. Största delen av de mål som slogs fast i Rom 1957 har nåtts med hjälp av denna. År 1985 antog Europeiska rådet en plan utarbetad av kommissionen enligt vilken man skulle skapa en fullständig inre marknad före utgången av 1992. Planen är bekant under namnet Vitboken om fullbordande av den inre marknaden. Kommissionens dåvarande ordförande Jacques Delors tilldelas allmänt den största förtjänsten av att vitboken tillkom och genomfördes. Planen om en inre marknad skulle aldrig ha genomförts utan ändringar i grundfördraget. Dessa genomfördes genom Europeiska enhetsakten, som trädde i kraft 1987. Den påtagligaste 52 VAD BESTÅR MEDLEMSKAPET AV?
förändringen var att största delen av de lagar som behövdes för att arbetskraften, varor, tjänster och kapital fritt kan röra sig, vid behov kunde godkännas med kvalificerad majoritet. Gemenskapens befogenheter ökades när det gällde miljö, teknologi och arbetarskydd. Man kom överens om att en ekonomisk och monetär union skall vara ett mål för gemenskapen. Samarbetet inom utrikespolitiken utökades. Dessutom erkändes kohesionen, dvs. de fattigaste medlemsländernas rätt till ekonomiskt stöd ur gemenskapens budget som ersättning för en friare handel. Genom förändringarna i enhetsakten trädde Europeiska gemenskapen in i en ny tidsålder. Inspirerad av detta gav Europeiska rådet en kommitté som leddes av ordförande Delors i uppdrag att utarbeta ett förslag till en ekonomisk och monetär union. Tanken på en monetär union stöddes både av näringslivet, utövarna av den offentliga makten och av federalisterna som drömde om en mer politisk union. Näringslivet betraktade en monetär union som en naturlig följd av den inre marknaden. Beslutsfattarna önskade med den monetära unionens hjälp ta tillbaka åtminstone en del av den politiska makt, som avregleringen av samhällsekonomierna och penningmarknaden höll på att ta ifrån dem. Enligt federalisternas mening var den monetära unionen just den saknade faktor, som gjort att tidigare planer på ett politiskt förbund misslyckats. Som en följd av Delorskommitténs rapport sammankallades en regeringskonferens för att begrunda upprättandet av en ekonomisk och monetär union. Under den tid detta arbete pågick förändrades igen situationen i Europa. De centraleuropeiska staterna, och därefter de östeuropeiska, började söka sig bort från Sovjetunionens förmynderskap. Berlinmuren föll och östtyskarna vällde in i väst. Sovjetunionen kollapsade. De bägge tyska staterna gick samman hösten 1990. För många började enbart en vidareutveckling av Europeiska gemenskapen plötsligt förefalla helt otillräcklig. Tyskland och Frankrike började eftersträva ett intimare politiskt samarbete inom ramen för EG. Men länderna hade i grund och botten samma motiv som tidigare. För Frankrike representerade ett EG baserat på en gemensam valuta ett ännu mäktigare förbund än tidigare lett av det förenade Tyskland. I begreppet politiskt förbund sökte Paris ett starkare politiskt inflytande i gemenskapen och jämbördighet med Tyskland. För Tyskland innebar ett politiskt förbund å ena sidan det pris som måste betalas för en gemensam valuta och å andra sidan en ram inom vilken Tyskland kunde växa och blomstra, utan att andra skulle känna sig hotade. I juni 1990 fattade Europeiska rådet beslut om att inleda en regeringskonferens, denna gång för att förbereda ett politiskt förbund. Planen på ett politiskt förbund rönte till en början ett starkt motstånd i många av EG:s medlemsländer. Häftigast var motståndet i det av premiärminister Margaret Thatcher ledda Storbritannien. Britterna ställde sig avvisande till hela projektet. De såg däri en strävan hos federalisterna på den europeiska kontinenten att åstadkomma en europeisk förbundsstat, som skulle göra slut på örikets självbestämmanderätt och äventyra gemenskapens relationer till Förenta staterna. Även i Danmark motsatte man sig planen. Maastrichtfördraget förkastades också en gång i en folkomröstning i Danmark 1991 och kunde godkännas först efter nya förhandlingar, som bekräftade de undantag som landet redan tidigare erhållit. En del medlemsstater var inte beredda att inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken binda sig till en verksamhetsmodell i stil med Europeiska gemenskapen. Den skulle ha omfattat initiativrätt för kommissionen, domsoch tolkningsrätt för domstolen och eventuellt beslutsfattande med kvalificerad majoritet. Andra fasade inför tanken att urvattna gemenskapens verksamhetsprinciper. Enligt dem skulle inympandet av ett löst utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete ha lett just till detta. Pelarstrukturen blev den kompromiss med vars hjälp man lyckades bryta dödläget i förhandlingarna. Europeiska unionen byggdes upp på den första pelaren, dvs. på Europeiska gemenskaperna. Den kompletterades med den andra och tredje pelaren, dvs. med en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik samt samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Motståndet mot ett politiskt förbund ledde till att den andra och tredje pelaren mer påminner om sedvanligt mellanstatligt samarbete än om EG-samarbete. Försvararna av förbundstanken lyckades även inom dessa former av samarbete framförhandla en stark ställning för kommissionen och också en viss status för parlamentet. Europeiska gemenskaperna förblev oförändrade. 53
Den tredje pelarens betydelse minskar under åren som följer på Amsterdamfördragets ikraftträdande. En stor del av de rättsliga och inrikes frågorna överförs till den första, gemenskapspelaren, antingen direkt eller efter en övergångsperiod på fem år. Ekonomiska och monetära unionen EMU:s uppkomst Wien, 1 januari 2002 Kommissionens ordförande Romano Prodi stod brett leende framför en blomsterhandel i Wien omringad av tiotals journalister och televisionskameror, och vinkade med en blombukett som han nyss köpt. En ny epok hade inletts i Europas historia. Sedlarna och mynten i euro hade tagits i användning. Under de följande veckorna ersatte euron de nationella valutorna i tolv EU-länder. Detta är vår valuta, vår framtid, proklamerade Prodi lyckligt för kamerorna. Den 1 januari 2002 blev euron handgriplig verklighet i cirka 300 miljoner människors dagliga liv. Samhällsekonomiskt hade euroländerna haft en gemensam valuta sedan 1999. Maastricht, december 1991 Tio år tidigare hade det varit svårt att föreställa sig att allt detta en dag skulle vara verklighet. Lördagen den 10 december 1991 vimlade det av politiker, tjänstemän, säkerhetsmän, journalister och fotografer i den holländska staden Maastrichts konferenscentrum. Kommissionären Henning Christophersen, som svarade för den monetära politiken, stod inför en svår uppgift. Journalisterna väntade på att han skulle berätta om hur man i Europei ska rådet beslutat att övergången till en gemensam valuta skulle ske. Efter Christophersens presskonferens var de flesta journalisters första reaktion förvirring. Ledarna för de mest framträdande staterna i Europa hade just fattat ett antal historiska beslut. Staternas och de offentliga samfundenas skuldsättning skulle stoppas. Man skulle avstå från att använda devalveringar som ett medel att förbättra den nationella konkurrensförmågan och de nationella valutornas värden skulle stabiliseras. Prisstegringen skulle fås under kontroll. Senast 1999 skulle de nationella valutorna blott vara betalningsmedel, symboler, vars värde skulle fastslås gemensamt. Kort därefter skulle unionens gemensamma valuta helt ersätta de nationella valutorna och unionen få en gemensam monetär politik, centralbank och ett ännu närmare samarbete inom den ekonomiska politiken. Betydelsen av Maastrichtfördraget gick långsamt upp för folk. Även om det i decennier talats om den gemensamma valutan, hade de flesta svårt att tro att den skulle bli verklighet. Den nationella valutan hade blivit en symbol för suveränitet, och den ville man förlita sig till också när ekonomin i enskilda länder fick lida för en yttre blind och en intern konkurrens. Misstron berodde också delvis på Maastrichtfördraget, vars bestämmelser om det ekonomisk-politiska samarbetet och den monetära unionen är svårbegripliga för vem som helst. Haag, december 1969 Den ekonomiska och monetära unionen är inget nytt projekt. En gemensam valuta och ekonomi har på sätt eller annat funnits med i nästan alla planer på en europeisk integration. Genast när Europeiska gemenskapen grundades började man dryfta ett ekonomiskt och monetärt samarbete. En gång tidigare har man på allvar försökt sig på det. År 1969 var det maktskifte både i Frankrike och Tyskland, då Georges Pompidou blev president och Willy Brandt förbundskansler. Den 81-årige pensionären Jean Monnet var åter en av de första som insåg att det fanns möjligheter till en större förändring. Dagen efter att Brandt tillträtt skrev han ett brev till den nye förbundskanslern där han föreslog att en monetär union skulle inrättas och Storbritannien bli medlem i EG. I december samma år föreslog Willy Brandt detta för de andra EGländernas ledare vid toppmötet i Haag. Toppmötet godkände den monetära unionen som ett mål för gemenskapen. Tanken på en monetär union föreföll att uppfylla alla behövliga kännetecken. Förbundskansler Brandt önskade förbättra sitt lands relationer till Östtyskland. För detta behövde han Frankrike, vars misstro gentemot tyska motiv bäst kunde förjagas genom en allt starkare bindning till det västliga ekonomiska samarbetet. Även Pompidou förhöll sig till en början 54
positivt till idén. Ett nära förhållande till Tyskland var en av hörnstenarna i den gaullistiska europapolitiken. Ifall Storbritannien blev medlem av gemenskapen skulle betydelsen av relationerna till Tyskland ytterligare öka. I februari 1970 beslutade rådet att slutmålet för det penningpolitiska samarbetet är en gemensam valuta. EMU-projektet på 1970-talet stupade till slut på oenigheten mellan Tyskland och Frankrike, vilket säger mycket om de problem som hörde ihop med själva frågan. Det franska betraktelsesättet var snarare politiskt än ekonomiskt. Fransmännen föreslog att den monetära unionen skulle skapas genom att man först skulle låsa valutakurserna, vilket senare skulle framtvinga en anpassning även av den ekonomiska politiken. Den monetära unionen skulle vara mellanstatlig och inte leda till någon betydande överföring av kompetens till gemenskapens institutioner. Tyskland intog en nästan helt motsatt ståndpunkt. Mer än något annat fruktade tyskarna inflation. Prisstegringsspiralen efter första världskriget hade förorsakat ett sammanbrott av den tyska ekonomin, skapat livsrum för Hitlers framgång och lett till andra världskriget. Efter andra världskriget har stabiliteten varit (och är) den tyska monetära politikens främsta mål. Ur denna synvinkel sett var (och är) en monetär union inom EG möjlig att acceptera i Tyskland endast om den baserade sig på en redan förenhetligad ekonomisk politik, som gjort samtliga deltagande stater ekonomiskt sunda och konkurrenskraftiga. En arbetsgrupp på hög nivå under ledning av Luxemburgs premiärminister Pierre Werner fick i uppdrag att lösa problemen med projektet. Arbetsgruppens rapport presenterades för rådet i oktober 1970. I rapporten föreslås att den monetära unionen införs stegvis fram till 1980. Werner-planen föll genast efter sin tillblivelse. Till sommaren lät Tyskland sin mark flyta. I augusti kollapsade världens valutasystem, Bretton Woods, som byggt på en stabil dollar. År 1972 försökte gemenskapens medlemsländer på nytt att uppnå valutastabilitet. Planen gick under namnet ormen i tunneln och den baserade sig på ett avtal, enligt vilket valutans yttre värde knöts till ett fluktuationsintervall med vissa tillåtna marginaler. Marknadens tryck gjorde emellertid slut på ormen. Först lösgjorde sig pundet och därefter den franska francen. Bryssel, december 1977 Under år av ekonomiska svårigheter och penningpolitisk splittring ansåg de flesta att en gemensam valuta var en avlägsen tanke. Men kommissionens nye ordförande Roy Jenkins väckte planen på EMU till liv på nytt hösten 1977. På hans initiativ och med stöd av ordförandelandet Belgien bekräftade Europeiska rådet i Bryssel i december att den monetära unionen är ett mål för gemenskapen. Denna gång var det Tyskland under ledning av förbundskansler Helmut Schmidt som gick i spetsen. En snabb försvagning av dollarn underminerade den tyska industrins exportsträvanden. Amerikanerna utövade påtryckning för att tyskarna skulle lätta på sin valutapolitik. I korselden mellan påtryckningarna från USA och den historiska rädslan för inflation sökte Bonn stöd i Paris. Samarbetet mellan förbundskansler Schmidt och Valery Giscard d Estaing ledde till Europeiska monetära systemet EMS (European Monetary System) 1979. Det centrala i systemet var växelkursmekanismen ERM (Exchange Rate Mechanism). Inom ramen för ERM fick valutans yttre värde förändras med högst 2,25 procentenheter i förhållande till medelkursen, som beräknades genom en vägd kurs av de valutor som ingick i den gemensamma korgvalutan ecun. Av medlemsstaternas valutor bildades en valutakorg. Centralbankerna förband sig att med hjälp av kreditarrangemang stödja varandras valutor. På detta sätt ville man skydda de svagare valutorna och sålunda hela systemet. Efter initialsvårigheter började EMS och ERM fungera. Medlemsstaternas uppfattning om grunderna för den ekonomiska politiken förenhetligades. Till framgången bidrog dessutom att man i medlemsstaterna, och även allmännare i de industrialiserade länderna, började anse att penningpolitikens viktigaste uppgift var att stävja inflationen. Tack vare den disciplin som skapats genom växelkursmekanismen stabiliserades valutakurserna och räntenivån i ERMstaterna. I slutet av 1980-talet hade den franska inflationstakten avtagit till närapå samma nivå som i Tyskland. Mekanismen förankrade också penningpolitiken i gemenskapens medlemsländer till den starkaste valutan, D-marken. 55
Hannover, juni 1988 Västtysklands ekonomiska makt växte under 1980-talet på ett sätt som ingen kunde förbise. Den ekonomiska tillväxten under decenniets senare del, den friare konkurrensen som den inre marknaden medförde, förändringarna i Sovjetunionen till följd av Mihail Gorbatjovs makttillträde och omvälvningarna i Central- och Östeuropa gav ny fart åt det penningpolitiska samarbetet. Denna gång gav Frankrike den monetära integrationen sitt fulla stöd. Fransmännen såg åter en gång i EMU ett projekt, med vilket man kunde knyta Tyskland till en politisk gemenskap under Frankrikes ledning. Kommissionens ordförande Jacques Delors krävde redan år 1986 fri rörlighet för kapitalet. Genom Europeiska enhetsakten som ratificerades ett år senare förband sig stats- och regeringscheferna igen en gång till den monetära unionen. Vid Europeiska rådets möte i Hannover i juni 1988 fick en kommitté bestående av centralbankschefer under ledning av Delors i uppgift att skissera upp en konkret plan för att stegvis skapa en monetär union. Kommitténs arbete ledde till den s.k. Delorsrapporten, som föreslog att den monetära unionen skulle genomföras i tre etapper. Europeiska rådet fattade i juni 1989 beslut om att EMU:s första etapp skulle införas i början av juli 1990. Innan dess skulle medlemsstaterna slopa nationella begränsningar för kapitalströmmarna. Maastricht, december 1991 Under hela efterkrigstiden följde Finland med utvecklingen i Västeuropa från sidan man strävade efter ekonomisk nytta utan politiska bindningar. I det politiska livet i Finland var Europeiska ekonomiska gemenskapen en avlägsen och föga känd organisation. Man kan faktiskt säga att gemenskapen var mycket litet känd bland de politiska beslutsfattarna. Ännu långt in på 1980-talet var det officiella Finlands direkta kontakter med Bryssel obetydliga. Intressebevakningen var närmast av handelspolitisk natur. Maastricht kan betraktas som en vändpunkt. Men det är minst lika sant att påstå att det i Maastricht äntligen fattades ett antal beslut, som hade beretts sedan 1950-talet. Mer än något annat var Maastricht emellertid blott ännu ett steg i den sedan länge pågående integrationsutvecklingen. De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken Enligt grundfördraget betraktar medlemsstaterna den ekonomiska politiken som en fråga av gemensamt intresse. Mest konkret syns detta i ekonomi- och finansministrarnas råd ECOFIN, där man vid mötena öppet diskuterar den ekonomiska situationen i de olika länderna och försöker bilda sig en uppfattning om den ekonomiska politikens allmänna riktning. Europeiska rådet behandlar årligen de allmänna linjerna för den ekonomiska politiken i gemenskapen och medlemsstaterna. Diskussionen baserar sig på ett av kommissionen uppgjort utkast, som ECOFIN besluter om med kvalificerad majoritet. På basis av stats- och regeringschefernas diskussioner fastslår ECOFIN därefter de slutliga rekommendationerna. Även detta beslut fattas med kvalificerad majoritet. Kommissionen och rådet följer regelbundet upp medlemsstaternas ekonomiska politik. Medlemsstaterna informerar kommissionen om viktiga åtgärder inom den ekonomiska politiken. Avsikten med den kontinuerliga uppföljningen är att säkerställa att staternas ekonomiska politik följer de godkända riktlinjerna och inte äventyrar genomförandet av den ekonomiska och monetära unionen. Speciellt har man bannlyst centralbanksfinansiering av den offentliga ekonomin och den offentliga sektorns privilegierade ställning i kreditinstituten. Om den ekonomiska utvecklingen i någon medlemsstat avlägsnar sig alltför långt från den gemensamma vägen, kan rådet på en framställning av kommissionen utfärda en rekommendation om behövliga förändringar i medlemsstaten i fråga. Beslut om rekommendationen fattas med kvalificerad majoritet. På samma sätt kan rådet vid behov besluta om att offentliggöra rekommendationen. EMU-kriterierna och tolkningen av dem Medlemsstaterna skall undvika en alltför stor skuldsättning inom den offentliga ekonomin. Kommissionen följer upp medlemsstaternas ekonomi och den offentliga skuldens storlek. Vid bedömningen av budgetdisciplinen fästs speciell vikt vid två faktorer: 56
(budget)underskottet i den offentliga ekonomin och den offentliga skuldens andel av bruttonationalprodukten. Vad som avses med god disciplin i detta fall är inskrivet i protokollet om alltför stora underskott, som finns som bilaga till fördraget. Enligt dessa får de offentliga samfundens (staten, kommuner, socialskyddsfonder) underskott vara högst tre procent av bruttonationalprodukten. Den offentliga sektorns skuld får inte vara högre än 60 procent av bruttonationalprodukten. Dessa och en del andra bestämmelser i ett annat protokoll om valutans yttre jämvikt, räntenivåns stabilitet och inflationstakten är mer kända som EMU:s konvergenskriterier. Året före granskningstidpunkten får inflationen med högst 1,5 procentenheter överskrida medeltalet i de tre medlemsländer som haft den långsammaste prisökningen. Räntorna på de långfristiga lånen i en medlemsstat får överskrida medeltalet i de tre länderna med den lägsta inflationen med högst två procentenheter. Medlemsstaten måste också i två års tid före granskningstillfället ha tillämpat ERM:s fluktuationsintervall. I den offentliga debatten har kriterierna i Maastrichtfördraget kommit att inta en central plats. Man har fäst uppmärksamhet vid att den bästa budgetdisciplinen uppnåtts av de stater som frivilligt ställt sig utanför EMU, och av de allra minsta av de stater som sökt inträde. Man har av en del stora staters svårigheter att uppfylla budgetkriteriet om tre procent dragit slutsatsen att hela projektet senare kan äventyras. Framöver är det klart att uppföljningen av stabiliteten i den offentliga ekonomin framför allt för de stora ländernas del kommer att vara betydligt hårdare än tidigare. Tolkningen av den offentliga skulden ger ännu mer spelrum. Kommissionen kan bedöma disciplinen som tillräcklig om den offentliga skuldens andel minskar tillräckligt och tillräckligt snabbt närmar sig kriteriet. Inte heller de andra kriterierna är skrivna i en ovillkorlig form. I den egentliga fördragstexten sägs det om kriteriet för prisstabilitet endast att en minskning i penningvärdet skall vara nära nivån i de tre bästa staterna. Räntenivåns stabilitet och medlemskapet i ERM är åter knutna till varandra så att en entydig tolkning är praktiskt taget omöjlig. Medlemsländernas EMU-behörighet De mycket omtalade EMU-kriteriernas verkliga betydelse ligger på ett annat plan än i deras bokstavliga tillämpande. I alla medlemsstater har man redan länge varit eniga om grunderna för den ekonomiska politik som kriterierna baserar sig på, nämligen en stabil valuta, en stabil pris- och räntenivå samt ett slut på skuldsättningen som tynger samhällsekonomierna. En del regeringar har kunnat använda sig av kriterierna för att i sina länder driva igenom nödvändiga reformer. Enligt Maastrichtkriterierna var flertalet av samhällsekonomierna i unionens medlemsländer rätt nära varandra i slutet av 2001. I de länder som inte kommer att ta euron i bruk har diskussionen om den gemensamma valutan fortsatt varit livlig. De problem som förekommer i Storbritannien, Sverige och Danmark är av inrikespolitisk karaktär. I Storbritannien har den allmänna opinionen av tradition varit misstänksam mot Europeiska unionen. Enligt opinionsundersökningar verkar en majoritet av befolkningen förhålla sig negativ till den gemensamma valutan. De konservativa som är i opposition bygger i stor utsträckning sin europapolitik på en negativ inställning till euron. Situationen kompliceras av att näringslivet i öriket är delat i denna fråga. Premiärminister Tony Blairs regering har tagit en försiktig, positiv ställning till den gemensamma valutan. Den offentliga debatten i Danmark visar inga större tecken på att fronten mot euron skulle försvagas. Det är troligt att Danmark i sina beslut följer Storbritanniens linje. I Sverige har understödet för euron däremot ökat något. Eftersom Sverige utan tvekan uppfyller de ekonomiska kraven som den gemensamma valutan ställer, kan landet om det så vill mycket snabbt ansluta sig till euron. Gemenskapens stöd för medlemsländer i svårigheter Den ekonomiska och monetära unionen planerades som ett förbund mellan sinsemellan likställda ekonomier. För den händelse att någon medlemsstat råkar eller hotar att råka i ekonomiska svårigheter kan gemenskapen ge den ekonomiskt bistånd. Villkoren för att få bistånd 57
är med avsikt dunkelt formulerade i fördraget. Förutsättningarna är att det rör sig om exceptionella händelser, som medlemsstaten inte kan påverka, att kommissionen gör en framställning om bistånd och att rådet enhälligt beslutar om det. Biståndets storlek har inte fastslagits. Det är omöjligt att på förhand uppskatta vilken betydelse artikeln kan ha. I princip har man velat göra det svårt att erhålla bistånd. Medlemmarna i EMU är självständiga ekonomier, som också konkurrerar med varandra. För att lösa en sådan ekvation är det omöjligt att tänka sig en enkel biståndsautomatik, som träder i kraft i fall av mindre svårigheter. Grunden för den monetära unionen är förankrad i medlemsländernas vilja och ömsesidiga förtroende. Vad dessa är värda mäts först om verkliga svårigheter uppstår. Den monetära unionen införs stegvis Den ekonomiska och monetära unionen införs i tre etapper. Den första etappen började 1990, då medlemsländerna hävde alla begränsningar för kapitalrörelserna. Under den första etappen började staterna också uppgöra så kallade konvergensprogram för att åstadkomma en bestående prisstabilitet. Finlands första konvergensprogram gavs riksdagen för kännedom i september 1995 i samband med behandlingen av budgeten för 1996. Programmet reviderades i september följande år. Den senaste revideringen av konvergensprogrammet gavs till riksdagen hösten 1999. Den andra etappen inleddes i början av 1994. Då grundades Europeiska monetära institutet EMI (European Monetary Institute). Dess uppgift var att lägga grunden för Europei ska centralbankssystemet ECBS (European System of Central Banks), som inledde verksamheten under den tredje etappen, och bereda övergången till den gemensamma valutan. EMI strävade också efter att stärka samarbetet inom penningpolitiken mellan centralbankerna i medlemsstaterna. Den tredje etappen började den 1 januari 1999. Det av stats- och regeringschefer sammansatta rådet hade den 2 maj 1998 i Bryssel fastställt vilka länder som skulle delta i den tredje etappen. Euron blir enligt detta beslut gemensam valuta för Finland, Frankrike, Tyskland, Italien, Spanien, Holland, Belgien, Luxemburg, Portugal, Österrike och Irland. Storbritannien och Danmark står tills vidare utanför med stöd av undantaget i grundfördraget. För Greklands och Sveriges del konstaterade rådet att länderna ännu inte uppfyller de uppställda kraven. Statsoch regeringscheferna valde också styrelseordförande och styrelsemedlemmar för Europeiska centralbanken (se s. 45). Valutorna i de länder som tar den gemensamma valutan i bruk låstes oåterkalleligen till euron 1.1.1999 enligt kursnivån den sista dagen år 1998. Finansministrarna som församlats i Bryssel fastställde formellt kurserna den sista december. Besluten om euroländerna fattades utgående från kommissionens och EMI:s rapporter om hur medlemsstaterna uppfyllt sina förpliktelser. Vid bedömningen utgick man från bestämmelserna i de fördrag som nämnts tidigare och i protokollen om tolkningen av fördragen. Efter majmötet 1998 har de viktigaste politiska besluten om förberedelserna för EMU fattats. Europeiska centralbanken ECB (European Central Bank) har inrättats på grunden av det monetära institutet och banken har inlett sin verksamhet. Sedan början av 1999 är det ECB som dragit upp riktlinjerna för penningpolitiken i euroområdet. ECB och de nationella centralbankerna har bildat Europeiska centralbankssystemet, som stakar ut och verkställer gemenskapens penningpolitik. Under den tredje etappen tas en gemensam valuta i bruk som skall kallas euro. De nya sedlarna och mynten i euro sattes i omlopp i början 2002. De nationella valutorna byttes ut mot euro under de två första månaderna 2002. Diskussionen om den gemensamma valutan Maastrichtfördraget utgår ifrån att alla medlemsländer i unionen förr eller senare ansluter sig till den monetära unionen. De länder som stannar utanför beviljas till en början ett formellt undantag, tills de uppfyller villkoren för ett medlemskap. I praktiken har det alltid ansetts att en förutsättning för att EMU kan utfalla väl är att de mest betydande ekonomierna i unionen, eventuellt förutom Storbritannien som beviljats undantag, är med från början. De länder som grupperar sig kring euron bestämmer i alla fall riktningen för penningpolitiken inom området. 58
Det återstår att se i vilken utsträckning euroländerna vill, eller kan, komma överens också om innehållet i den ekonomiska politiken. Eurons betydelse är avgörande även med tanke på resten av Europa, och troligen ökar dess betydelse så att den blir jämförbar med USA-dollarn och den japanska yenen. Åren innan euron blev till var man i många länder oroad för hur stabil den gemensamma valutan skulle bli. I Tyskland var man rädd för ett förbund mellan den traditionellt starka och stabila D-marken och svagare samhällsekonomier. I vissa andra länder, såsom i Finland, var man åter skeptiskt inställd till de stora ländernas, som Tysklands, förmåga och vilja att bedriva en ekonomisk politik och penningpolitik förenlig med de mindre staternas intressen. Det är ännu för tidigt att säga något om hur den monetära unionen kommer att lyckas. År 2001 drabbades den ekonomiska tillväxten i euroområdet av en världsomfattande recession och sysselsättningen försämrades, medan de övriga viktiga kännetecknen för konkurrensförmågan förblev stabila. Sedan 1999 har eurons yttre värde gentemot dollarn försvagats med cirka en femtedel. Å andra sidan kan man säga att den gemensamma valutan har ökat stabiliteten i euroområdet betydligt och erbjudit medlemsländernas ekonomier ett bättre skydd än vad en enda nationell valuta gett. Raset på börsen i början av 1990-talet gjorde att den finska marken och ekonomin drabbades av en obehärskad nedgångsspiral. Tio år senare har Finlands samhällsekonomi i skydd av euron utan större problem klarat av svårigheterna i den nya ekonomin, fluktuationerna i oljepriset, tillspetsningen av krisen i Mellanöstern och den recession som accelererade till följd av terrorattackerna i USA. Det är i alla fall klart att en kompetent bedömning av den ekonomiska och monetära unionen kan göras tidigast om ett par år. I dag finns det så många öppna frågor som påverkar en bedömning. En av de viktigaste är om unionen som ett resultat av den gemensamma valutan så småningom blir en verklig ekonomisk och monetär union. Eurons betydelse för medborgarna När man talar om nyttan av EMU har man hittills oftast utgått från ett samhällspolitiskt perspektiv. Innan den gemensamma valutan togs i bruk bedömde man att den skulle förstärka samhällsekonomierna i euroländerna med tanke på stabiliteten och förutsägbarheten. Handelshindren staterna emellan kommer att minska, förutsättningarna för en ekonomisk tillväxt öka och därmed även förutsättningarna för en bestående högre sysselsättning. I länder som Finland med en liten och sårbar valuta stabiliseras räntenivån permanent på en lägre nivå. De europeiska företagens konkurrensförmåga skulle också förbättras. Det kan vara svårt för den vanliga medborgaren att upptäcka den direkta nyttan av EMU. Det är frågan om en förändring av samma slag som den inre marknaden redan fört med sig. Tack vare denna har ju olika kostnader som påverkar handeln och människornas dagliga liv sjunkit. På samma sätt tror man att EMU på ett bestående sätt kommer att sänka kostnaderna till exempel i och med att valutahandeln euroländerna emellan upphör. Bruket av kontanter kommer överhuvudtaget att minska genom att olika kredit- och betalkort blir allt vanligare. Det är sedan en annan sak att också kortens värde är beroende av den använda myntenhetens styrka och stabilitet. Lönerna som arbetsgivarna betalar ut påverkas mer av företagens konkurrensförmåga än av euron. Nettoinkomsten kommer i framtiden att vara alltmer beroende av nivån på den nationella lönebeskattningen och av hurdana offentliga tjänster vi är beredda att betala för. Priset på krediter och depositioner kommer i sin tur att avgöras av penninginstitutens lönsamhet. Nationella förberedelser inför EMU På övergången till euron tillämpades principen inget hinder inget tvång. Detta betydde att under övergångsperioden (1999 2001) måste de ekonomiska aktörerna inte ta i bruk euron, men det fanns heller inga hinder för det. Under övergångsperioden som inleddes 1999 var euron alltså giltig som kontovaluta i Finland, men i praktiken utgjordes kontanterna av mark. Företagen tog euron i bruk då de passade dem bäst under övergångsperioden. Från och med början av 2002 måste alla företag gå över till att använda euro. Till exempel bankerna, värdepappersmarknaden och stora företag, som bedriver utlandshandel, övergick till att använda euro 1999. 59
Under övergångsperioden betalades skulder som tagits i mark också tillbaka i mark och skulder i euro betalades i euro. Gäldenären kunde välja i vilken valuta han eller hon betalade sin skuld. Att mark ersattes med euro inverkade inte på innehållet i ingångna avtal. Att euron tas i bruk ger inte avtalsparterna rätt att säga upp eller ändra ett avtal eller att kräva ersättning. Övergången till euro påverkar inte medborgarnas bastrygghet. Besluten om finländarnas pensioner, barnbidrag, de arbetslösas bastrygghet, studiebidrag, bostadsbidrag, sjukförsäkring, utkomststöd och om andra tjänster inom socialoch hälsovården fattas fortsättningsvis i Finland. Ansökningar, information och beslut om förmåner, liksom utbetalningarna av dessa sker primärt i mark ända till 31.12.2001. De förmåner som hör till bastryggheten omvandlas till euro från och med början av 2002. Alla bestämmelser och beslut om prismärkning förblir oförändrade under den ekonomiska och monetära unionens tredje etapp. För att underlätta övergången till den gemensamma valutan, tog detaljhandeln i bruk parallell prismärkning senast i början av 2002. Därefter angavs prisen både i mark och i euro, tills markens ställning som lagligt betalningsmedel upphör den 28 fedruari 2002. Först från början av 2002 betalades samtliga löner ut i euro. Under övergångsperioden kan lönerna betalas i euro, ifall arbetstagaren och arbetsgivaren har kommit överens om det. Om lönen betalas ut i euro, omvandlar banken den automatiskt till mark. Oberoende av om lönen betalas i euro eller mark är dess köpkraft oförändrad. Övergången till euro påverkar inte nivån på beskattningen. Pensionerna erlades på gammalt sätt i mark under hela övergångsperioden. Mark används även i pensionsbeslut och andra meddelanden till försäkringstagarna. Finlands Bank växlar mark till euro ända till 2012. Då marken 28 februari 2002 upphör att vara ett giltigt betalningsmedel, omvandlar bankerna automatiskt alla konto- och kreditavtal och andra avtal till euro med hjälp av en fast omräkningskoefficient. Den inre marknaden Europeiska ekonomiska gemenskapens verksamhet inleddes genom att tullarna slopades i handeln mellan medlemsstaterna och genom att en gemensam tulltariff tillämpades gentemot länder utanför gemenskapen. Den ekonomiska gemenskapen var med andra ord en tullunion. Detta mål i Romfördraget uppnåddes 1968, då de sista tullbommarna avlägsnades vid gränserna mellan medlemsstaterna. Enligt grundfördraget är tullunionen grunden för gemenskapen och den omfattar handel med alla varor. Det innebär att export- och importtullar samt avgifter med motsvarande verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna. Tullunionen blev en framgång under gemenskapens första år. Det var till stor del tullunionens förtjänst att handeln mellan medlemsstaterna på 1960-talet ökade dubbelt snabbare än handeln med länder utanför gemenskapen. Bruttonationalinkomsten expanderade med i genomsnitt 5 procent årligen, två gånger snabbare än i Storbritannien och Förenta staterna. Vad varuutbytet beträffar sammanband tullunionen gemenskapens medlemsländer med varandra. I grund och botten var det emellertid endast fråga om en gemensam produktmarknad och man nådde ännu inte full fri rörlighet för varor. Den politiska splittringen från de Gaulles dagar och depressionsåren på 1970-talet såg till att det ekonomiska samarbetet inte kunde utvecklas vidare. Finland ordnade sitt förhållande till Europeiska ekonomiska gemenskapen med ett frihandelsavtal 1973. Delors program för den inre marknaden Vändpunkten kom i mitten av 1980-talet. Då publicerades en s.k. vitbok som uppgjorts under ledning av kommissionens ordförande Jacques Delors, i vilken man indelade handelshindren i tre grupper: fysiska, beskattningsmässiga och tekniska. Utgångspunkten för vitboken, som antogs 1985, var att hindren skulle avlägsnas fram till 1993, så att varor, kapital, tjänster och arbetskraft fritt kunde röra sig. Konkret innehöll 60
En tysk och en holländsk tulltjänsteman sågar tillsammans itu gränsbommen mellan Nettetal och Venlo 1.1.1993 som ett tecken på att det inte längre finns några gränsbommar mellan gemenskapsländerna. programmet för den inre marknaden närmare 300 olika förslag till bestämmelser och åtgärder som skulle sättas i verket för att målet skulle nås. Såsom redan tidigare nämnts hade Enhetsakten 1987 en stor betydelse för framgången med programmet för den inre marknaden. De förändringar som då gjordes i grundfördraget gjorde det möjligt att fatta beslut om åtgärderna i vitboken med en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna. Dessutom utsträcktes gemenskapens mandat till nya områden. Största delen av programmet för den inre marknaden slutfördes inom utsatt tid. De fyra friheterna i programmet genomfördes mellan Finland och gemenskapen genom avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES, som förhandlades fram inom Europeiska frihandelssammanslutningen Efta. EES-avtalet undertecknades i Oporto i Portugal i maj 1992 och det trädde i kraft i början av 1994, ett år innan Finland blev EU-medlem. Av Eftas medlemsländer förkastade Schweiz efter en folkomröstning EES-avtalet. Gemenskapen har godkänt merparten av åtgärderna i vitboken. Bestämmelser som väntar på godkännande gäller beskattning, industripolitik, upphovsrätt och bolagsrätt. Fysiska handelshinder Med fysiska handelshinder avses kontroller av varor och människor vid medlemsländernas gränser. De mera omfattande regelbundna kontrollerna av varor, kapital och tjänster har redan avskaffats. För resenärernas del har man i tullverksamheten avstått från regelbundna gränskontroller. Slopandet av tullkontrollerna har märkbart påverkats av det arbete som gjorts för att förenhetliga de olika systemen för indirekt beskattning. Som medlem av unionen har Finland förbundit sig att följa de harmoniseringsåtgärder som överenskommits inom gemenskapen. I den indirekta beskattningen innebar detta bland annat att man övergick från omsättningsskatt till mervärdesskatt och att man harmoniserade acciserna med nivån i gemenskapen. Men för den indirekta beskattningens del har man ännu inte uppnått ett enhetligt och slutligt system, och man har inte heller nått enighet om nivån för den indirekta beskattning- 61
Sedlar och mynt i euro togs i användning vid ingången av 2002. Euron ersätter förutom finska marken även belgiska francen, spanska pesetan, holländska gulden, irländska pundet, italienska liran, österrikiska schillingen, grekiska drakman, luxemburgiska francen, portugisiska escudon, franska francen och tyska marken. Euromynt från olika länder. 62
en. Problem finns fortfarande till exempel i fråga om miljöskatter och trafikskatter samt mervärdesskatten. Detta är eventuellt det svåraste återstående hindret på den inre marknaden. Harmoniseringen av beskattningen gäller inte den individuella inkomstbeskattningen eller socialskyddsavgifterna. Passkontrollen har man ännu inte kunnat avstå ifrån. En del medlemsländer vill bland annat på grund av terrorismen och narkotikabrottsligheten hålla kvar passkontrollerna. Holland, Belgien, Luxemburg, Frankrike och Tyskland undertecknade 1985 i Schengen i Luxemburg ett avtal om att avskaffa gränsformaliteter na. I praktiken innebär avtalet att resenärer kan överskrida gränserna mellan de länder som anslutit sig till Schengenavtalet utan kontroller såväl vid landgränser som på flygfält och i hamnar. För att underlätta kontrollen vid de yttre gränserna har Schengenländerna kommit överens om att harmonisera sin visumpolitik. Sedermera har Italien, Spanien, Portugal, Grekland, Österrike, Sverige och Finland anslutit sig till avtalet. Finland och Sverige ställde upp ett villkor för anslutningen till Schengenavtalet, nämligen att den nordiska passfriheten skulle bevaras. I praktiken började avtalet tillämpas i trafiken mellan Finland och de övriga Schengenländerna först efter en övergångsperiod. Därförinnan måste vissa ombyggnader ske vid gränskontrollerna och ett system för informationsutbyte mellan Schengenländerna utarbetas. Vid Helsingfors-Vanda flygstation har en ny passagerarterminal byggts, för att de passagerare som reser till och från Europa utan gränskontroller kan avskiljas från den övriga trafiken. Tekniska handelshinder Med tekniska handelshinder avses statliga krav bland annat på produkternas egenskaper och märkning, förpackning samt tillverkning. Traditionellt har man med dessa bestämmelser syftat till att trygga människornas hälsa och säkerhet, miljön, och konsumenternas intressen. Den allmänna ekonomiska utvecklingen och de minskade skillnaderna i produktions- och levnadsstandarden har minskat behovet av avvikande nationella bestämmelser. En utgångspunkt för den enhetliga regleringen är att man därmed vill förhindra medlemsstaterna att använda nationella bestämmelser för att skydda den egna industrin mot konkurrens från de övriga gemenskapsländerna. Av förslagen i vitboken gällde största delen just slopandet av tekniska hinder. Sedan dess har lagstiftningen i stor omfattning harmoniserats. Gemensamma bestämmelser har utfärdats exempelvis om tillsatsämnen i livsmedel, märkningar på förpackningar, tekniska egenskaper hos motorfordon, läkemedel, kemiska produkter, industriell rätt och upphovsrätt, tjänster och telekommunikation. Fyra huvudprinciper följs vid avskaffandet av tekniska hinder. För det första utfärdas tekniska lagstiftningsbestämmelser endast om väsentliga säkerhetskrav och andra motsvarande krav. Undantagsvis utfärdas inom vissa områden fortfarande mycket detaljerade bestämmelser. Ett exempel är direktivet om de tekniska egenskaperna hos två- och trehjuliga fordon. Det egentliga arbetet angående produkternas tekniska egenskaper utförs av de europeiska standardiseringsorganisationerna. På områden där lagstiftningen inte harmoniserats kan medlemsstaterna i princip själva besluta om sin tekniska lagstiftning. Men de förpliktelser som Romfördraget ålägger och de domslut som gemenskapens domstol givit måste dock beaktas. Det viktigaste av de sistnämnda är den så kallade Cassi de Dijon-principen. Enligt den skall en produkt som på laglig väg tillverkats och marknadsförts i ett medlemsland utan hinder få tillträde också till marknaden i de övriga medlemsstaterna. För det tredje granskas produkterna endast en gång i exportlandet och en certifiering görs för att se att de motsvarar kraven. Därför har produktkontrollen harmoniserats och medlemsstaterna godkänner ömsesidigt resultaten från varandras kontrollanstalter. Produkternas certifiering betecknas med ett CE-märke. För det fjärde informerar staterna varandra om bestämmelser och standarder som man avser att tillämpa. En stat som mottagit information om en bestämmelse kan inom tre månader försöka påverka innehållet i denna. I vissa fall kan en medlemsstat förpliktas att gå med på ett längre uppskov. Fri rörlighet för varor Slopandet av handelshindren hade den största omedelbara inverkan på varuhandeln. Till den 63
Unionsmedborgarnas rörlighet över gränserna underlättas bl.a. genom skyltningen på fl ygplatserna. delen har man lyckats genomföra förslagen i vitboken. Det är först ett detaljerat lagstiftningsprogram och slopandet av gränskontrollerna som har gett en verklig inre marknad för varuhandeln. För varuhandelns del gäller de största problemen i dag det ömsesidiga erkännandet av bestämmelserna om tekniken och livsmedlen. Beträffande de tekniska bestämmelserna utgörs problemet av att utvecklingen inom näringslivet och på marknaden är så snabb att kontrollverksamheten och standardiseringen släpar efter. Inom livsmedelssektorn försvåras situationen av den allmänna oron för konsumentsäkerheten som aktualiserats de senaste åren. Som en följd härav förekommer det i många länder problem när det gäller att tillåta import av livsmedel som godkänts i andra länder. Fri rörlighet för tjänster Tjänsternas relativa andel av nationalinkomsten steg under 1980-talet. Både utbudet av tjänster och antalet arbetsplatser som dessa erbjöd ökade snabbt i alla gemenskapsländer. Den fria rörligheten för tjänster innebär att unionsmedborgarna fritt kan köpa tjänster inom unionens område. Likaså kan exempelvis ett företag som säljer försäkringar eller resor producera dessa tjänster på samma villkor överallt inom unionen. Till denna del har avregleringen framskridit tämligen långt. På det hela taget har emellertid den fria rörligheten för tjänster införts i klart långsammare takt än i fråga om varuhandeln. Det beror bland annat på att många viktiga tjänster fortfarande är underordnade nationella monopol. Under den tid Finland varit medlem har rådet bland annat beslutat om lagstiftningsdirektiv för avregleringen av post- och teletrafiken. Lagstiftningsarbetet har även fördröjts av att de faktiska skillnaderna mellan medlemsstaterna på många håll är stora. Finlands mål har varit att åstadkomma en möjligast snabb avveckling av regleringen inom servicesektorn. Fri rörlighet för kapital I många industriländer avvecklades den nationella regleringen av penningmarknaden redan på 1980-talet. I flertalet länder skedde detta i viss mån av tvång som en följd av den ekonomiska utvecklingen, helt oberoende regeringarnas åtgärder. De sista betydelsefulla hindren för kapitalets fria rörlighet inom Europeiska unionen avlägsnades i samband med att den första etappen av EMU infördes i början av 1990-talet. Fri rörlighet för arbetskraften Ursprungligen ville man införa fri rörlighet för arbetskraften över gränserna för att försäkra sig om tillgång till arbetskraft i olika delar av Europa. Utvecklingen har visat att inte ens vid massarbetslöshet ger sig de stora massorna i väg för att söka arbete i ett annat land. Hem, familj, kultur, ett gott socialskydd och bundenheten till modersmålet väger mer i vågskålen än förvärvsarbete i ett främmande land. Uppskattningarna visar att endast cirka en procent av unionens befolkning permanent arbetar i ett annat medlemsland. Ointresset för att bege sig i väg och söka arbete i ett annat land kan inte längre bero på 64
rätten att göra det. Enligt gemenskapens bestämmelser har medborgarna rätt att söka arbete, röra sig och vistas fritt överallt inom unionens område. Under den tid man söker arbete betalar medlemsstaterna också socialbidrag åt sina medborgare. För utbyte av unga arbetstagare finns det ett gemensamt verksamhetsprogram. Bestämmelserna gäller inte anställningsförhållanden inom den offentliga förvaltningen. Det är knappast någon överraskning att det är unga och utbildade personer som aktivast flyttar för att arbeta i andra länder. För dem har de bestämmelser som uppgjorts om jämförbarheten mellan avlagda examina i olika länder en stor betydelse. Även samarbetet mellan de nationella arbetskraftsmyndigheterna har intensifierats. I början av 1994 inrättades EURES-systemet mellan kommissionen och medlemsländerna, vilket förmedlar uppgifter om arbetstillfällen runtom i Europa. för dem är att i dessa frågor är den finländska lagstiftningen strängare än gemenskapens. Bestämmelserna gäller begränsningar av lanseringen och användningen av vissa farliga ämnen och produkter, kadmiumhalten i gödslingsmedel, vissa bekämpningsmedel, växtskyddsmedel och svavelhalten i vissa flytande bränslen. Övergångsperioderna har sedermera förlängts eller nivån på gemenskapens lagstiftning har höjts så att den motsvarar den finländska. De begränsningar av den fria rörligheten för varor som väckt mest intresse i offentligheten gäller importen av alkohol och tobaksprodukter. Dessa tas upp i kapitlet om beskattning (s. 76). Beträffande kapitalets rörlighet fick Finland hålla i kraft sin nationella lagstiftning om fritidsbostäder till utgången av 1999. Med stöd av den kunde staten vid behov begränsa utlänningars rätt att köpa fritidsbostäder. Orsaken till Finlands övergångsperioder på den inre marknaden Vid medlemskapsförhandlingarna förhandlade Finland till sig övergångsperioder i ett antal frågor. Under övergångsperioderna behöver inte gemenskapens bestämmelser tillämpas i Finland. Men efter övergångsperioder na måste de nationella lagarna ändras så att de motsvarar gemenskapens bestämmelser, om man inte kommer överens om något annat. De viktigaste övergångsbestämmelserna presenteras nedan. De begränsningar som förhandlades fram beträffande den fria rörligheten för varor gäller främst miljöfrågor. Gemensamt Ur konsumentens synvinkel innebär EU:s inre marknad bl.a. att finländska produkter lättare är tillgängliga i alla EU-länder. På bilden en reklamaffisch för Finlandiavodka i Barcelona. 65
uppskovet var att man i början 1990-talet var orolig för att det utländska innehavet skulle öka. Man var rädd för att förmögna utlänningar i stora skaror skulle köpa hus vid insjöstränderna i Finland och därmed skulle priset på sommarstugor skjuta i höjden. I praktiken har man inte behövt ty sig till några inskränkningar. Det utländska intresset för de privatägda fritidsbostäderna har nämligen varit litet. Finland fick under tre års tid efter anslutningen hålla i kraft den tulltariff beträffande vissa produkter från tredje land som tidigare tillämpats. Detta undantag gällde framför allt produkter inom textil- och beklädnadsindustrin och skoindustrin. Skillnaden mellan den tull som Finland uppbar och den gemensamma tulltariffen slopades gradvis under övergångsperioden. Då våra medlemskapsförhandlingar fördes hade gemenskapen ännu inte slutfört sina förhandlingar om handelsavtal med Estland, Lettland och Litauen. För den skull inskrevs i anslutningsfördraget en bestämmelse om att Finland i varje fall fick rätt att godkänna tillträde till sin egen marknad för ursprungsprodukter från de baltiska staterna enligt gällande nivå. Handelspolitik Europeiska unionen är ett frihandelsområde, vilket betyder att det inte förekommer några tullar mellan medlemsländerna. Till frihandelsområdet hör också Norge, Island och Liechtenstein. Dessa länder är inte medlemmar av gemenskapen, men omfattas av EES-avtalet. Unionen har även ingått frihandelsavtal med ett flertal andra länder. Såsom tidigare påpekats är unionen också en tullunion. Norge, Island och Liechtenstein är inte med i tullunionen. Handelspolitiken hör till unionens kompetensområde. Den baserar sig på enhetliga principer i synnerhet när det gäller ändring av tullsatser, uppgörande av tull- och handelsavtal och åtgärder för att avreglera handeln, exportpolitiken och åtgärder som avser att skydda handeln, såsom dumpning och exportstöd. Enskilda medlemsstaters handelspolitiska avtal med stater utanför unionen kräver godkännande av rådet. Kommissionen utarbetar förslag till ny lagstiftning och rådet godkänner dessa med kvalificerad majoritet. Genomförandet av handelspolitiken ankommer på kommissionen, men medlemsländerna använder sitt inflytande via ett omfattande kommittésystem. Det finns kommittéer underställda både rådet och kommissionen. Den viktigaste av kommittéerna är uppkallad efter artikel 133 i grundfördraget. Denna kommitté behandlar alla de viktigaste frågorna inom handelspolitiken. Förslag gällande handelspolitiken går via kommittén till Coreper och vidare till rådet, där ministrarna behandlar dem. Finland representeras i 133-kommittén av utrikesministeriets handelspolitiska understatssekreterare. Kommissionen representerar gemenskapens medlemsstater i förhandlingar om handel och tullar med andra länder. Kommissionen företräder likaså gemenskapen i Världshandelsorganisationen WTO (World Trade Organisation). Europeiska unionen är en stark påverkare inom den globala handelspolitiken. EU spelade en avgörande roll för att man i Doha (Qatar) i november 2001 inom ramen för WTO kunde nå en överenskommelse om att starta en ny förhandlingsrunda om världshandeln. Förhandlingarna syftar till att avreglera världshandeln och underlätta utvecklingsländernas ställning genom ökat marknadstillträde. Merparten av de avtal som unionen ingår är i själva verket handelspolitiska. Förhandlingarna om enskilda avtal kan pågå i många år. Medlemsstaterna kan med länder utanför gemenskapen avtala om sådana handelspolitiska frågor, som det tills vidare inte finns några gemensamma bestämmelser om. I det praktiska politiska arbetet grupperar sig medlemsländerna ofta inom gemenskapen utgående från sin handelspolitiska grundinställning. Finland har under den tid landet varit medlem arbetat för en reformvänlig och öppen handelspolitik. Vid den regeringskonferens som avslutades 1997 eftersträvade Finland att gemenskapens behörighet skulle utvidgas till nya områden. Frågor, där en gemensam lagstiftning fortfarande saknas, är bland annat industriell rätt, upphovsrätt och handel med tjänster. Önskad enighet för att utvidga behörigheten uppnåddes emellertid inte. 66
Rysslands president Vladimir Putin på Europeiska rådets presskonferens i Stockholm i sällskap av EU:s dåvarande ordförande, statsminister Göran Persson och kommissionens ordförande Romano Prodi. Den genomsnittliga tullsatsen som gemenskapen tillämpar har stabiliserat sig kring 3,6 procent. Enligt huvudregeln uppbärs tull för halvfabrikat och sådana råvaror som står till buds inom gemenskapens område. Om någon produkt inte finns att tillgå för vidare förädling inom gemenskapens område, kan tullen för en viss tid slopas eller uppbäras nedsatt. Detta arrangemang, som kallas tullsuspension, användes då Finland blev medlem i sådana fall där vi av hävd uppburit en lägre tull än gemenskapen eller ingen tull alls. På detta sätt löste man bland annat problemet med tullfri import av komponenter för tillverkningen av mobiltelefoner. Gemenskapen tillämpar, såsom industriländerna överhuvudtaget, ett tullpreferenssystem gentemot utvecklingsländerna. Enligt detta system beviljas cirka 135 utvecklingsländer tullpreferenser. Systemet fungerar så att de minst utvecklade länderna får större preferenser. Importen till gemenskapens område regleras av en förordning, som antogs 1994. I förordningen bestäms hur man skall besluta om importrestriktioner för gemenskapen eller en del av dess område. Gemenskapen har varit särskilt aktiv när det gällt dumpning eller statligt stöd. Jordbrukspolitik och fiske Jordbrukspolitikens mål Ända sedan Europeiska ekonomiska gemenskapen grundades har jordbrukspolitiken varit ett av de viktigaste politikområdena och absolut det mest omstridda. Några av de svåraste kriserna i gemenskapens historia har gällt jordbruket. Likaså har många av de beslut som främjat gemenskapens utveckling fattats som svar på problem inom jordbrukspolitiken. Enligt Romfördraget omfattar den gemensamma marknaden också jordbruket och jordbruksprodukterna. Avsikten var att under en övergångsperiod på 12 15 år grunda en gemensam marknad för jordbruket. Kommissionen skulle utarbeta ett förslag därom och rådet enhälligt fatta sitt beslut. Om konsensus inte kunde uppnås under övergångstiden, skulle det slutliga beslutet fattas med kvalificerad majoritet. Trots att jordbruksproduktionens ställning 67
Jordbruksproducenterna försvarar ofta sina intressen också utanför mötessalen. Traktormarscherna är en synbar protest mot försämrade levnadsmöjligheter. på 1950-talet var helt annan än i dag, kom medlemsstaternas olika grundlinjer till synes redan då. Tyskland, som höll på att repa sig efter krigets förödelse, eftersträvade en marknadscentrerad politik, som hade tillåtit landet att fortsätta importen av billiga livsmedel från världsmarknaden. Samtidigt ville Tyskland dock skydda de tyska jordbruksproducenternas näringsfång. Frankrike å sin sida ville skapa en marknadsorganisation omfattande hela gemenskapen. Inom denna organisation skulle de franska producenterna kunna sälja sina produkter åt tyskarna. De motstridiga behoven syns bäst i de mål som den ekonomiska gemenskapens grundfördrag uppställer för den gemensamma jordbrukspolitiken. Enligt artikel 39 finns det fem huvudsakliga mål. Produktiviteten inom jordbruket skall höjas genom tekniska framsteg och genom en rationell utveckling av jordbruksproduktionen. Därmed tillförsäkras jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket. Politiken skall stabilisera marknaderna. Med dess hjälp skall man trygga försörjningen och tillförsäkra konsumenternas tillgång till varor till skäliga priser. Utvecklingen därefter har fullständigt revolutionerat betydelsen av jordbruket som näringsfång. Det har väckt kritik att jordbruksproduktionen inom stora delar av gemenskapen är ekonomiskt olönsam och kan fortsätta enbart med hjälp av gemenskapens subsidier. Den gemensamma jordbrukspolitiken har lett till en betydande överproduktion. De produkter som inte går åt exporteras med gemenskapens stöd till andra delar av världen. I många länder förorsakar den subsidierade intensivproduktionen stora skador på miljön. Finansieringen av jordbruket slukar den relativt sett största andelen av gemenskapens budget, trots att dess andel av nationalinkomsten minskat avsevärt i alla länder. Enligt kritikerna är det nödvändigt att bli kvitt motsättningarna mellan huvudsyftena för jordbrukspolitiken. Enligt dem kan konsumenterna få livsmedel till ett hyggligt pris först när stödet till den olönsamma produktionen upphör. Försvararna av den nuvarande jordbrukspolitiken anser att häftiga förändringar av grunderna för jordbrukspolitiken skulle innebära att man blev beroende av den osäkra världsmarknaden. Enligt dem har jordbruket ur samhällets synpunkt också andra viktiga uppgifter än livsmedelsförsörjningen. Jordbruket och dess utövare utgör ryggraden i en levande landsbygd. Massflytten från landsbygden till städerna 68
De franska odlarna är särskilt intresserade av direkt handling. På bilden har grönsaksodlarna byggt en pyramid på Louvrens innergård i Paris. under senare decennier hotar att avfolka landsbygden. Utvecklingen kan hejdas endast om jordbruket ges möjligheter att överleva. Trots att jordbruket hör nära ihop med den övriga ekonomin, har den särdrag som gör en helt marknadsbaserad konkurrens ödesdiger. Uppkomsten av en gemensam politik Huvudarkitekten för den gemensamma jordbrukspolitiken var den förste kommissionären för jordbruksfrågor, holländaren Sicco Mansholt. Under hans ledning utarbetades grunderna för en jordbrukspolitik, som både Tyskland och Frankrike kunde godkänna. Den första principiella lösningen som Mansholt föreslog var importavgifter. På så sätt kunde man garantera en stabil prisnivå för producenterna inom gemenskapen. Enligt förslaget skulle importörerna erlägga en importavgift, vars storlek bestämdes genom att man räknade ut skillnaden mellan det lägre världsmarknadspriset och det av gemenskapen subsidierade priset. Ur gemenskapens perspektiv var förslaget genialt, då det överförde oenigheterna mellan Frankrike och Tyskland att avgöras av gemenskapen. Förslaget passade också fransmännen. Importavgifterna skulle leda till att stödnivån för det tyska jordbruket som har höga produktionskostnader skulle bestämmas enligt den inom gemenskapen fastställda stödnivån. Därmed skulle en produktionsvolym för de tyska producenterna fastställas och den tyska marknaden öppnas för konkurrens. Tyskland motsatte sig importavgiften, och böjde sig först i januari 1962, efter en två veckor lång maratonsession. Att tyskarna föll till föga berodde i sista hand på att holländarna hotade att förhindra avregleringen av varuhandeln enligt den tidtabell som man enats om i Rom. Politikens grundvalar De centrala principerna för den gemensamma jordbrukspolitiken är en gemensam marknad, gynnande av de egna produkterna inom denna och en gemensam finansiering av medlemsländerna via Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket. Med den gemensamma marknaden avses att lantbruksprodukterna fritt får röra sig över medlemsstaternas gränser. Detta förutsätter att tullar, exportstöd och andra handelshinder är avskaffade, och att priser, konkurrensbestämmelser samt lagstiftning angående förvaltning, växtoch djurskydd är harmoniserade. Ett gemensamt 69
marknadsområde innebär också att man skapar ett gemensamt skydd gentemot konkurrens från tredje land. Att gynna den egna produktionen innebär att gemenskapen prioriterar medlemsstaternas produktion framom utländska produkter. I praktiken sker detta genom importskydd, export av överproduktion och genom en mångfald av produktionsstöd, som har till uppgift att bringa gemenskapens produktion i en gynnsammare ställning än den utländska. Den gemensamma finansieringen innebär att gemenskapen svarar för de utgifter som förorsakas av den gemensamma jordbrukspolitiken. Medlen från jordbrukets utvecklings- och garantifond används oberoende av produkt eller medlemsstat. Utöver den gemensamma finansieringen stöder medlemsländerna jordbruket också nationellt. För detta stöd finns det strama ramar. Den gemensamma jordbrukspolitiken fungerar så att man för de olika produkterna fastslår ett interventionspris och ett tröskelpris samt ett riktpris däremellan. Med intervention avses stödköp som finansieras ur gemenskapens budget. Då priset på någon produkt sjunker under interventionspriset, återställer gemenskapen priset genom stödköp. Marknaden för jordbruksprodukter styrs med administrativa medel. Inom gemenskapens marknadsområde hålls priserna med hjälp av prispolitiken i huvudsak på en högre nivå än på världsmarknaden. Med importavgifterna höjs priserna på jordbruksprodukter till de tröskelpriser som tillämpas inom gemenskapen. De överskott man köpt av producenterna exporteras till det överenskomna minimipriset med exportstöd. Därmed slopas nationella exportstöd. Medlemsstaterna och företagen i dem konkurrerar sinsemellan om exportstöd. De lägger fram anbud om export både från interventionslagren och av produkter som skall säljas på den fria marknaden till länder utanför gemenskapen. Om världsmarknadspriset stiger över tröskelpriset kan en exportskatt läggas på produkten. På grund av den höga prisnivån inom gemenskapen har man sällan tvingats tillämpa exportskatt. Gemenskapens prispolitik baserar sig i huvudsak på de för över 30 år sedan konstruerade marknadssystemen per produkt. För varje produktgrupp har man tillsatt en styrkommitté underställd kommissionen. Kommittén består av representanter från både medlemsländerna och kommissionen. Kommittéerna beslutar vad som sker med produkten och styr penningflödet från utvecklings- och garantifonden. Beroende på prisnivån och finansierings- och marknadsläget inom gemenskapen godkänner eller förkastar de exportanbuden. Jordbruksprodukternas administrativa priser fastställs av rådet en gång om året på framställning av kommissionen. Rådets förhandlingar om prispaketet tar flera månader i anspråk och kulminerar i ministermöten som kan vara flera dygn. Jordbruksrådets maratonmöten har vid sidan av sin längd, också blivit kända för att vid dem avgörs ofta även många andra lantbruksproblem, som förblivit olösta i åratal. Verkställigheten av prisbesluten sköts av kommissionen och regeringarna. Priserna fastställs i den gemensamma valutaenheten euro. Eurons föregångare ecun skapades ursprungligen som en redovisningsenhet inom jordbrukspolitiken. Europriserna räknas om till nationella valutor med hjälp av så kallade gröna valutakurser som rådet fastställt. Då man vid omräkningen inte använder sig av marknadskurserna, utan av politiska beslut, följer att producentpriserna i praktiken är olika i olika delar av gemenskapen. Interventionsorganen som upprättats i medlemsländerna köper upp inom gemenskapen producerade produkter, som uppfyller vissa fordringar och erbjuds dem till ett årligen fastställt pris. Produkterna lagras och släpps sedan vid ett lämpligt tillfälle ut på gemenskapens marknad eller exporteras med hjälp av exportstöd till länder utanför gemenskapen. Med riktpris avses det pris som producenten i genomsnitt bör få under ett marknadsår. De produkter för vilka riktpris uträknas är säd, socker, mjölk, olivolja och vissa andra vegetabiliska produkter. Med interventionspris avses det pris enligt vilket interventionsorganen köper in varor till lagren. Kommissionens skyldighet att köpa in varor vidtar när produktens marknadspris faller under interventionspriset med en överenskommen procent. Interventionspris är fastslagna bland annat för nötkött, säd, socker, smör och mjölkpulver. Tröskelpriset är det lägsta gällande importpriset vid gemenskapens yttre gräns. Tröskelpriset bestämmer importskyddet för jordbruksprodukterna. Med andra ord är tröskelpriset det 70
Flack odlingsmark i Ilmola. I fortsättningen är jordbruket som näringsfång i Österbotten möjligt endast om den gemensamma jordbrukspolitiken tillåter bruket av särskilda stöd som lämpar sig för de nordliga förhållandena. lägsta pris till vilket ett land som inte hör till gemenskapen kan sälja jordbruksprodukter till gemenskapen. Tröskelpris fastställs bland annat för säd, socker, mjölkprodukter och olivolja. Jordbruksstöd För att jämna ut de inre och regionala inkomstskillnaderna inom jordbruket används stöd som betalas ur gemenskapens budget, och som i begränsad utsträckning och på ett särskilt överenskommet sätt kan kompletteras nationellt. Dessa stöd utgör en del av jordbrukets strukturpolitik. De första mer betydande strukturpolitiska stöden var förtidspensionering, investeringsbidrag och stöd för yrkesutbildning, som togs i bruk på 1970-talet. Det var först då som en mer systematisk utveckling av jordbruksstrukturen inleddes. Det allmänna målet för strukturpolitiken har varit att få till stånd större gårdar och en effektivare produktion. Till de nyare strukturpolitiska instrumenten hör bland annat begynnelsestöd för unga lantbrukare, stöd för odlarnas samverksamhet och stöd för att utveckla förädlingen och marknadsföringen av jordbruksprodukterna. Av de stödformer som gemenskapen använder sig av är stödet för bergsområden och mindre gynnade områden (Less Favoured Areas, LFA) bevarande till sin natur. Huvudsyftet med LFAstödet är att jordbruket skall kunna fortsätta på vissa områden. LFA-stödet inrättades ursprungligen för den dåvarande gemenskapens bergsområden och mindre områden med speciella problem. Nuförtiden klassificeras cirka hälften av gemenskapens jordbruksareal som stödområden. Gemenskapens jordbrukspolitik reformerades senast i samband med att det så kallade Agenda 2000 slogs fast vid Europeiska rådets möte i Berlin i mars 1999. Som en del av en större reform av gemenskapens politik beslutade man att sänka interventionspriserna på säd och mjölk samt stödet för köttproduktion. Det minskade stödet ersätts med direkt inkomststöd till odlarna. Dessutom reformeras marknadssystemen för vin, säd, kött och mjölk. Finlands medlemskapsförhandlingar och jordbruket Jordbruket var överlägset den svåraste frågan i Finlands medlemskapsförhandlingar. Detta var delvis en följd av det dåvarande politiska läget. Det ledande regeringspartiets, Centern i Fin- 71