SKOLKURATORSDAGARNA, KALMAR SKOLLAGEN, ELEVHÄLSAN OCH SKOLKURATORN ÄRENDEHANTERING, DOKUMENTATION OCH SEKRETESS JONAS REINHOLDSSON KOMMUNLEX AB WWW.KOMMUNLEX.SE Copyright 2012 KommunLex AB materialet får inte spridas, användas eller kopieras utan KommunLex medgivande
2 SKOLLAGEN, ELEVRÄTTIGHETER OCH BARNPERSPEKTIV Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet, Prop. 2009/10:165 Reformer och anpassning till dagens situation. Berör bl.a. barns- och elevers rättigheter, stärkt rättssäkerhet och barnperspektiv samt tydliggörande av elevhälsans roll och uppdrag. Påverkar även elevhälsans och dess professioner. Skolans myndighetsutövande roll betonas tydligare än i den tidigare lagen.
3 EXEMPEL PÅ DEN ÖKANDE BETONINGEN PÅ RÄTTSSÄKERHET OCH MYNDIGHETSUTÖVNING Rättssäkerheten för elever och vårdnadshavare stärks genom införande av bl.a. möjlighet att överklaga rektors beslut om åtgärdsprogram. Andra beslut med ökade överklagandemöjligheter är beslut om att neka en elev i kommunal skola viss skolplacering med hänsyn till att detta skulle medföra betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för kommunen samt skolskjutsar. Uttrycklig reglering av skolans möjligheter att vidta disciplinära åtgärder för att skapa studiero och trygghet. Skärpta regler om utredning och beslut om tillhörighet till särskolan. Förtydligat barnperspektiv på flera områden.
4 MYNDIGHETSUTÖVNING = Utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. 1. Befogenhet gentemot enskilda 2. Hantering som mynnar ut i bindande beslut eller rättsverkningar 3. Befogenheten grundad på speciallag 4. Ensidiga myndighetsbeslut
5 EXEMPEL PÅ REGLER SOM GÄLLER VID MYNDIGHETSUTÖVNING Röstplikt för politiker (4 kap. 21 kommunallagen) Jävsregler (6 kap 24 27 kommunallagen) Särskilda handläggnings- och dokumentationsregler (exempelvis förvaltningslagen och skollagen) Tjänstefel (20 kap. 1 brottsbalken) Skadestånd (fel och försummelse, 3 kap. 2 skadeståndslagen samt felaktiga upplysningar och råd, 3 kap. 3 samma lag)
6 ANSVARET FÖR ORDNING OCH STUDIERO Regleras utförligt i skollagen. Ger möjlighet till utvisning, kvarsittning, varning och avstängning även i grundskolan. Är att se som myndighetsutövning. Åtgärderna ska dokumenteras i enlighet med förvaltningslagens bestämmelser. Ska dock inte ersätta särskilda stödåtgärder och åtgärdsprogram.
ELEVHÄLSAN I DEN NYA SKOLAGEN Elevhälsan, sidan 274 i propositionen Skärpningar när det gäller omfattning och kompetens. Tvångsmässiga undersökningar begränsas inom skolhälsan. Elevvårdskonferensen avskaffad. Ingen elevhälsa i förskolan med hänsyn till BVC:s ansvar. Överklagande av beslut om åtgärdsprogram m.m., sidan 563 ff. 7
8 ELEVHÄLSAN (2 KAP) 25 För eleverna i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska det finnas elevhälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas. För medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator. Vidare ska det finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska insatser kan tillgodoses. 26 En huvudman för kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare får för sina elever anordna sådan elevhälsa som avses i 25.
9 HÄLSOBESÖK OCH ENKLA SJUKVÅRDSINSATSER 27 Varje elev i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan ska erbjudas minst tre hälsobesök som innefattar allmänna hälsokontroller. Varje elev i sameskolan ska erbjudas minst två hälsobesök som innefattar allmänna hälsokontroller. Hälsobesöken ska vara jämnt fördelade under skoltiden. Eleven ska dessutom mellan hälsobesöken erbjudas undersökning av syn och hörsel och andra begränsade hälsokontroller. Det första hälsobesöket får göras under utbildningen i förskoleklassen i stället för under utbildningen i en sådan skolform som avses i första stycket. Varje elev i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska erbjudas minst ett hälsobesök som innefattar en allmän hälsokontroll. 28 Elever som avses i 27 får vid behov anlita elevhälsan för enkla sjukvårdsinsatser.
10 ELEVHÄLSANS UPPDRAG Tydliggörs till att omfatta flera delar: 1. förebyggande och hälsofrämjande insatser; 2. stödjande av elevernas utveckling mot utbildningen mål genom utredning samt genomförande av elevstödjande insatser på uppdrag av rektor; och 3. medicinska insatser genom hälsokontroller, syn och hörsel och andra begränsade kontroller samt enkla sjukvårdsinsatser.
11 AVGRÄNSNING AV ELEVHÄLSANS UPPDRAG Eget uppdrag som regleras i skollagen, varav en central uppgift är att stödja skolans lärande och utvecklande uppgift. Elevhälsan kan ses som en första linje i fråga om främst förebyggande och hälsofrämjande insatser samt i fråga om hälsokontroller (jfr. åtgärder för att förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador i 1 HSL). Elevhälsan är däremot ingen del av primärvården som en del av landstingens/regionernas öppenvård. Kravet på basutredningar
12 SOCIALSTYRELSENS LÄGESRAPPORT 2012 Socialstyrelsen konstaterar att det finns brister i tillgängligheten till såväl elevhälsan som barn- och ungdomspsykiatrin. De flesta skolor har tillgång till skolsköterska, skolläkare, skolpsykolog, kurator och specialpedagogiska insatser, men inte i tillräcklig omfattning. Mer än var tredje rektor anser att skolpsykologens tid inte räcker till och många anser också att kuratorn har för lite tid för att möta elevernas behov. Det konstaterar Skolinspektionen efter att ha granskat grundskolornas elevhälsa. Barnhälsovården och elevhälsan är centrala delar i samhällets grundläggande skyddsnät för barn och unga. Verksamheterna når nästan alla barn och unga och har ett brett psykosocialt uppdrag. Samtidigt finns det stora skillnader i landet. Strukturerna i verksamheterna och den vetenskapliga anknytningen är inte lika starka som inom
SOCIALSTYRELSENS LÄGESRAPPORT 2012 13 Sedan den 1 juli 2011 gäller nya bestämmelser om elevhälsan i skollagen (2010:800). Elevhälsans aktiva medverkan behövs för att bryta en del av de negativa utvecklingslinjer som kan skönjas när det gäller barn och ungas hälsotillstånd och livssituation i övrigt. Under perioden 2012-2015 gör regeringen en särskild satsning för att stärka elevhälsan. Den största delen av satsningen är ett statsbidrag som kommuner och skolhuvudmän kan söka för att anställa fler skolläkare, skolsköterskor, skolkuratorer, skolpsykologer, speciallärare och specialpedagoger. Se även rapporten om utvecklingsområden för elevhälsan.
14 SÄRSKILT STÖD (3 KAP 6 12 ) Omfattar reglering av utredning, åtgärdsprogram, frågor om utformning av stödet, särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning och anpassad studiegång. Gäller inte i förskolan, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. För förskolan finns i stället särskilda bestämmelser som gäller stöd i utvecklingen för barn i förskolan. IUP eller åtgärdsprogram?
15 MÖJLIGHETERNA ATT ÖVERKLAGA Se närmare 28 kap. Beslut av en rektor får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd i fråga om 1. åtgärdsprogram, 2. särskilt stöd i en särskild undervisningsgrupp eller enskilt, eller 3. anpassad studiegång. Vid prövning av ett överklagande av åtgärdsprogram ska nämnden antingen fastställa eller upphäva det överklagade beslutet. Om det överklagade beslutet upphävs ska ärendet, om det behövs, visas åter till rektorn för ny prövning.
16 DISKRIMINERING OCH KRÄNKANDE BEHANDLING Skyldighet att förebygga, anmäla, utreda och åtgärda. SKOLVERKETS ALLMÄNNA RÅD, Arbetet mot diskriminering och kränkande behandling. I det allmänna rådet definieras vad som är att se som diskriminering, kränkande behandling och mobbing. Vägledning ges för hanteringen.
17 DOKUMENTATION INOM SKOLAN M.M. Påverkas av skolans myndighetsutövande roll. Skiljer sig åt för olika yrkeskategorier eller personal. Förutsätter att handlingar registreras/diarieförs. Skolans dokumentations/verksamhetssystem och rutiner
DOKUMENTATION OCH FÖRVALTNINGSLAGENS TILLÄMPLIGHET INOM SKOLAN Generella bemötanderegler (1 12 ) Konkreta handläggningsbestämmelser (13 ff.) 1 12 alltid tillämpliga. 13 ff. används i elevärenden (myndighetsutövning). I de medicinska/psykologiska delarna i elevhälsan (skolläkare och skolsköterska samt skolpsykolog) används endast 1 12, för dokumentationen gäller journalföring enligt patientdatalagen. Psykologiska insatser och psykosociala insatser 18
19 KURATORNS DOKUMENTATION Vid myndighetsutövning främst utredningar gäller förvaltningslagens dokumentationsbestämmelser. Se t.ex. 15 förvaltningslagen. Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.
20 KURATORN HAR INGEN JOURNALFÖRINGSPLIKT Ingen patientjournalföringsplikt enligt patientdatalagen. SOU 2003:103 s 92: [ ] även handlingar som framställs av [ ] kuratorer [ ] m.fl. kan anses vara journaler och därför omfattas av de särskilda regler som gör att alla anteckningar blir allmänna, och i vissa fall offentliga, omedelbart. Som exempel på sådana handlingar som kan utgöra journaler kan nämnas elevloggböcker, utvecklingsdiagram och andra sammanställningar som lärare för löpande om elevernas studieresultat eller beteende och mognad m.m.
21 TILLÅTEN OCH OTILLÅTEN DOKUMENTATION Personuppgiftslagen förbjuder upprättande av register på enskilda innefattande känsliga uppgifter Undantag finns för myndighetsutövning, hälso- och sjukvård eller avtals- och affärssituationer m.m. Ska vi upprätta någon form av register på enskilda krävs därför oftast samtycke i lagens mening (informerat samtycke med möjlighet att återkalla detta) Att föra ostrukturerad dokumentation är däremot tillåtet i undantagsfall. Som exempel kan nämnas arbetsanteckningar eller motsvarande för ett mer eller mer omedelbart bruk i insatssituation. Observera att arbetsanteckningar eller motsvarande inte får komma i konflikt med den s.k. missbruksregeln i PuL (se nästa bild).
22 MISSBRUKSREGEL, T.EX. VID FÖRANDE AV ARBETSANTECKNINGAR FÖR MER ELLER MINDRE OMEDELBART BRUK Sammanfattning av handlingsregler för att missbruk inte skall föreligga (som anges i propositionen till PuL): Behandla inte personuppgifter för otillbörliga syften, såsom förföljelse eller skandalisering. Samla inte utan godtagbara skäl en stor mängd uppgifter om en person. Rätta personuppgifter som visar sig vara felaktiga eller missvisande. Förtala eller förolämpa inte någon samt bryt inte mot sekretess eller tystnadsplikt. Man kan i tillägg nämna att det måste finnas sakligt objektiva motiv till samlandet av uppgifterna.
23 SAMMANFATTNING DOKUMENTATION Rektor och lärare - förvaltningslagen vid all myndighetsutövning Skolläkare och skolsköterska alltid patientjournal Skolpsykolog patientjournal vid utredning, bedömning och behandling Skolkurator förvaltningslagen vid utredning på uppdrag av rektor Specialpedagog förvaltningslagen vid utredning på uppdrag av rektor Logoped och annan HSL-personal - patientjournal vid utredning, bedömning och behandling Genomförande av beslutade insatser och åtgärdsprogram enligt rutin för verksamheten och behövligt för uppföljning (jfr kraven på åtgärdsprogram)
24 SEKRETESSEN INOM SKOLAN OCH ELEVHÄLSAN Till skillnad från andra verksamheter ingen enhetlig och gemensam reglering av sekretessen, dessutom tre nivåer: stark, svagare eller ingen sekretess. Elevhälsan är ingen skild verksamhet från skolan annat än när vi talar om de medicinska delarna av elevhälsan (skolläkare och skolsköterska). Psykolog och kurator är inte bundna av sekretess gentemot rektor, som är [eller kan vara, min anm.] arbetsledare och inte heller gentemot lärare, eftersom de tillhör samma verksamhetsgren. Givetvis är det endast direkt berörda lärare som t.ex. klassläraren man bör diskutera ärendet med (se prop. 2001/02:14 s. 44). Hälso- och sjukvårdssekretess gäller vid utförandet av de medicinska delarna av elevhälsans uppdrag. Resultatet av utredningar på uppdrag av rektor anses däremot sedan tidigare kunna redovisas till rektor utan hinder av sekretess.
25 REGLERINGEN I OFFENTLIGHETS- OCH SEKRETESSLAGEN Se utdrag om utbildningssekretessen. Observera den nya regeln för elevhälsans medicinska delar, se nedan. 25 kap. 13 a (hälso- och sjukvård) /Träder i kraft I:2011-07-01/ Sekretessen enligt 1 hindrar inte att en uppgift om en enskild lämnas från sådan elevhälsa som avser medicinsk insats till annan elevhälsa eller särskild elevstödjande verksamhet i övrigt inom samma myndighet, om det krävs att uppgiften lämnas för att en elev ska få nödvändigt stöd. Lag (2010:866).
26 ANSVARET NÄR ELEVER INTE VILL ELLER GÅR TILL SKOLAN Skolplikten och rätten till utbildning. Oftast ingen möjlighet till föreläggande gentemot vårdnadshavare eftersom föreläggandet enligt rättsliga grundprinciper ska vara efterkombart Ansvaret för skolskjuts åvilar skolan, däremot omfattas inte stöd av annat slag för att möjliggöra för eleven att ta sig till och från skolan. Skolan har ingen annan möjlighet än att hänvisa till och eventuellt göra en anmälan till socialtjänsten. En förutsättning är dock att skolan utrett behovet av stöd till eleven som kan behövas för att motivera denna att delta i utbildningen.
27 KRAV PÅ EN ALLSIDIG UTREDNING OM ORSAKEN TILL FRÅNVARON Skolverkets rapport 2008 Rätten till utbildning. Om elever som inte går i skolan. Skolor har i mer än hälften av besluten vidtagit åtgärder för att komma tillrätta med frånvaron. Arbetet har dock varit föga framgångsrikt med en alltmer accentuerad frånvaro. I analysen av tillsynsbesluten har uppmärksammats att det ofta saknas en allsidig utredning om vad frånvaron beror på, som kan bilda underlag för skolors planering och genomförande av relevanta åtgärder. Skolor har i stället snabbt tolkat situationen och med detta som utgångspunkt provat olika insatser. Om en åtgärd inte har fungerat har en annan provats. Ibland rör det sig om många vitt skilda åtgärder under en lång tidsperiod. Åtgärderna förefaller vara dåligt genomtänkta. Se närmare s. 86 ff. i rapporten.
28 ANSVARSFÖRDELNING OCH GRÄNSDRAGNING Frågan om gränsdragning mot andra myndigheters ansvar uppkommer även i andra ärenden, främst där fråga är om social problematik eller förekomsten av någon form av funktionsnedsättning hos eleven. Angående avgränsningen mellan olika huvudmän, se särskild presentation.
29 PRAXIS FRÅN ÖVERKLAGANDENÄMNDEN Skolväsendets överklagandenämnd har hittills avgjort cirka 26 ärenden med tillämpning av reglerna i den nya skollagen. Se sammanställning i materialet på KommunLex hemsida.
30 RAPPORTERA, ANMÄLA OCH AVHJÄLPA MISSFÖRHÅLLANDEN FÖR BARNS OCH ELEVERS BÄSTA, SOU 2011:33 De som fullgör uppgifter inom utbildning inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer (utom annat sätt att fullgöra skolplikten) och annan pedagogisk verksamhet åläggs en rapporteringsskyldighet för missförhållanden. eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som han eller hon uppmärksammar eller får kännedom om i verksamheten. All personal föreslås omfattas, även hela elevhälsan. Dock undantas rektorer och förskolechefer med hänvisning till deras särskilda ansvar och ställning. Skolläkare och skolsköterska påverkas av ett införande av Lex Sarah för skolan genom att det får ytterligare en rapporteringsskyldighet i tillägg till Lex Maria.
FÖRESLAGEN DEFINITION AV MISSFÖRHÅLLANDE SOM SKA RAPPORTERAS 31 Ett missförhållande avser avvikelser från skollagen eller andra författningar som gäller för utbildningen eller verksamheten och som riskerar barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Ett missförhållande kan förekomma i alla delar av utbildningen eller verksamheten och kan beröra ett barn eller en elev såväl som grupper av barn eller elever. I utredningen ges exempel på missförhållanden