Underlag till Miljömålsberedningens arbete med en strategi för en giftfri miljö.

Miljömålsberedningen M 2010:04 2012-02-20 Miljömålsberedningens expertgrupp om farliga ämnen i produkter och varor Underlag till Miljömålsberedningens arbete med en strategi för en giftfri miljö. 1

Innehållsförteckning Sammanfattning... 5 1. Bakgrund - uppdrag, utgångspunkter och genomförande... 11 1.1 Regeringens uppdrag till Miljömålsberedningen... 11 1.2 Expertgruppens uppdrag och genomförande... 11 1.3 Utgångspunkter för utformning av etappmål... 14 1.4 Avgränsningar och definitioner... 15 2. Övergripande om farliga ämnen i kemiska produkter respektive varor samt förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö... 19 2.1 Nuvarande miljösituation... 19 2.2 Kemikaliekontrollen några utgångspunkter för förbättringar gällande kemiska produkter respektive varor... 20 2.3 Utveckling av förutsättningarna för att nå Giftfri miljö... 22 2. 4 Övergripande om åtgärdsbehov och konsekvenser... 23 3. Förslag till etappmål om betydande minskning av riskerna med kemikalieanvändning... 28 3.1 Motivering och bakgrund... 29 3.2 Förslag till etappmål i den del som avser EU-strategi för giftfria och resurseffektiva kretslopp... 45 3.2.1 Motivering och bakgrund... 46 3.2.2. Åtgärder och styrmedel... 52 3.3 Förslag till etappmål i den del som avser EU-regler och frivilliga insatser för minskad användning av farliga ämnen i textilier... 58 3.3.1 Motivering och bakgrund... 58 3.3.2. Åtgärder och styrmedel... 62 3.4. Förslag till etappmål i den del som avser farliga ämnen i kosmetiska och hygieniska produkter... 65 3.4.1 Motivering och bakgrund... 65 3.4.2 Åtgärder och styrmedel... 80 4. Förslag till bedömning om prioriterade varugrupper... 84 4.1 Motivering och bakgrund... 84 2

5. Förbättrad information, kommunikation och kunskap om farliga ämnen i varukedjan... 90 5.1 Förslag till vidare utredning av kunskapscentrum för ökad substitution av farliga ämnen i varor... 92 5.1.1 Motivering och bakgrund... 92 5.2 Förslag till vidare utredning av system för dokumentation av farliga ämnen i byggnader så kallad loggbok... 98 5.2.1 Motivering och bakgrund... 98 6. Förslag till etappmål om ett effektivare Reach... 104 6.1 Övergripande motivering och bakgrund... 104 6.2 Etappmålet om Reach i den del som avser samlad hantering av grupper av ämnen... 106 6.2.1 Motivering och bakgrund... 106 6.2.2 Åtgärder och styrmedel... 109 6.3 Etappmålet om Reach i den del som avser extremt svårnedbrytbara och bioackumulerande ämnen... 110 6.3.1 Motivering och bakgrund... 110 6.3.2 Åtgärder och styrmedel... 114 7. Övriga insatser för att utveckla och effektivisera Reach... 115 7.1 Förslag till bedömning gällande ökad tillgång till och nytta av Reach- information... 115 7.1.1 Motivering och bakgrund... 115 7.1.2 Åtgärder och styrmedel... 117 7.2 Strategi för förstärkta informationskrav för ämnen i kvantiteter under 10 ton i Reach... 118 7.2.1 Motivering och bakgrund... 118 7.2.2 Åtgärder och styrmedel... 120 7.3 Ökad takt i utvidgningen av kandidatlistan, tillståndsprövningar och begränsningar... 121 7.3.1 Motivering och bakgrund... 121 7.3.2 Åtgärder och styrmedel... 123 8. Främjande av grön kemi... 124 8.1 Motivering och bakgrund... 124 9. Några övriga frågor forskningsbehov, globalt arbete och tillsyn... 129 9.1 Forskningsbehov för att uppnå Giftfri miljö... 129 9.2 Globalt arbete för förbättrad kemikaliekontroll.... 131 9.3 Tillsyn... 133 3

9.4 Vissa ytterligare frågor som övervägts... 134 10. Avvikande meningar från expertgruppens ledamöter... 137 4

Sammanfattning Uppdraget till Miljömålsberedningens expertgrupp om farliga ämnen i produkter och varor utgår från regeringens tilläggsdirektiv (dir. 2011:50) samt beredningens utredningsplan. Uppdraget avser farliga ämnen i alla typer av kemiska produkter inklusive kosmetiska och hygieniska samt i alla typer av varor. Förslagen i rapporten tar fasta på de viktigaste utmaningarna för att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Förslagen syftar till att skapa synergier med andra miljökvalitetsmål samt kompletterar de etappmål som Miljömålsberedningen tidigare föreslagit (etappmål om särskilt farliga ämnen, om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper samt om information om farliga ämnen i varor). En utgångspunkt i arbetet med rapporten är att Sverige i första hand ska fortsätta verka inom EU och internationellt för att åstadkomma långsiktiga åtgärder gällande farliga ämnen i kemiska produkter och varor. I expertgruppens rapport föreslås två etappmål: Det första etappmålet är inriktat på riskminskning i vid användning av kemikalier och betonar särskilt barnperspektivet. I målet lyfts tre aspekter; resurseffektiva kretslopp så långt möjligt fria från farliga ämnen, farliga ämnen i textilier respektive kosmetiska och hygieniska produkter. Det andra etappmålet behandlar utveckling och effektivisering av EU:s kemikalielagstiftning Reach. Etappmålets två delar tar särskilt upp möjlighet till samlad hantering av grupper av ämnen respektive extremt svårnedbrytbara och bioackumulerande ämnen. Till de föreslagna etappmålen knyts åtta prioriterade åtgärdsförslag, däribland strategier för att nå målen, inrättandet av ett kunskapscentrum för ökad substitution av farliga ämnen i varor. Tre utredningsförslag prioriteras särskilt; utformningen av ett kunskapscentrum, ett system för dokumentation av farliga ämnen i byggnader samt ett program för grön kemi. Etappmål om betydande riskminskning med kemikalieanvändning (kap. 3) Etappmålet omfattar all användning av kemiska ämnen i kemiska produkter och varor, den samlade exponering som följer av detta, samt i synnerhet barns hälsa. Målsättningen är att styrmedel och åtgärder som ger förutsättning för betydande riskminskning ska föreligga senast 2020. Bakgrunden är det kraftigt ökade flödet av kemiska produkter och varor i Sverige och globalt samt den ökade exponering för kemikalier som följer med detta. Andra utmaningar för kemikaliekontrollen är riskerna med samlad exponering från många källor och kombinationseffekter av olika ämnen samt hormonstörande ämnen och nanomaterial. 5

Global handel är en viktig källa till spridning av farliga ämnen. Vid sidan av EU-arbetet är därför insatser inom olika globala är processer viktiga. Ett exempel är den globala kemikaliestrategin SAICM. EU-strategi för giftfria och resurseffektiva kretslopp (avsnitt 3.2) Etappmålet om riskminskning tar upp behovet av att åstadkomma resurseffektiva kretslopp så långt möjligt fria från farliga ämnen. Detta ske genom en strategi på EU-nivå, som ska förbättra samordningen mellan avfalls-, kemikalie- och produktlagstiftningarna samt säkerställa säker användning återvunnet material. Globalt ökar resursanvändning och avfallsproduktion kraftigt, vilket medför ökad spridning av farliga ämnen, knapphet på vissa råvaror och generellt ökad miljöbelastning. Kretslopp för material och varor som ökar resurseffektiviteten och samtidigt minimerar spridning och återcirkulering av farliga ämnen kan bidra till en minskad miljöbelastning. Utvecklingen av EU:s sjunde miljöhandlingsprogram som påbörjas 2012 är ett tillfälle att lyfta kretsloppsfrågorna. EU-regler och frivilliga insatser för minskad användning av farliga ämnen i textilier (avsnitt 3.3) I etappmålet om riskminskning anges att det senast 2018 ska finnas beslut om EU-regler gällande farliga ämnen i textilier inklusive utökade informationskrav Tillsammans med frivilliga insatser från berörda företag ska användningen av dessa ämnen minska i textilier. Miljö- och hälsofarliga ämnen används i stor utsträckning vid textilproduktion och förekommer även i de färdiga produkterna. Exponering av människor och miljö sker dagligen i alla led från produktionen av råvaran till användning och tvätt. Produktionen sker till stor del utanför EU, i låglöneländer med bristande kemikaliekontroll. Textilkonsumtionen har därmed betydande påverkan på miljö- och hälsa i produktionsländerna, vilken EU-reglerna kan bidra till att minska. Sverige föreslås ta initiativ till att införa textilregler på EU-nivå. Farliga ämnen i kosmetiska och hygieniska produkter (avsnitt 3.4) I etappmålet om riskminskning ingår målsättningar för kosmetiska och hygieniska produkter (KoH-produkter). Dessa anger att det senast 2018 ska finnas beslut som leder till att KoHprodukter så långt som möjligt blir fria från ämnen som är kraftigt allergiframkallande vid hudkontakt. Övriga ämnen som orsakar allergi vid hudkontakt ska minska i betydande utsträckning. Senast 2018 ska vidare regelbunden översyn genomföras av vilka ämnen som är föreskrivna respektive begränsade i KoH-produkter. Det ska ske utifrån aktuell data om miljöoch hälsofarliga egenskaper. Även företagens frivilliga åtgärder ska bidra till att uppnå målet. 6

KoH-produkter används direkt på hår, hud och munslemhinna. Därför är en hög skyddsnivå gällande människors hälsa viktig. Kontrollen av miljöaspekter är också viktig eftersom KoHprodukterna används i stora volymer och i stor utsträckning hamnar i avloppen. Allergiproblemen är främst förknippade med hårfärgningsprodukter, parfymämnen och konserveringsmedel. En stor del av befolkningen (15-20 procent) har kontaktallergi mot något ämne ett starkt skäl att begränsa användningen ämnen som orsakar kontaktallergi i kosmetika. Företagen kan ha svårt att ersätta vissa ämnen i KoH-produkter i synnerhet vissa hårfärgningsämnen. Kunskapen om miljöfarliga egenskaper hos KoH-ingredienser är bristfällig liksom kunskapen om förekomsten i miljön. Miljöproblem med sådana ämnen ska hanteras genom Reach. Det är dock oklart hur det i praktiken kommer att fungera. I den strategi som knyts till målet ingår att föreslå ändringar i regler och praxis för att förbättra kontrollen av miljöaspekter på KoH-produkter. Bedömning om prioriterade varugrupper (kap. 4) Fyra varugrupper lyfts fram i arbetet med farliga ämnen i varor; byggprodukter och inredningar, elektriska och elektroniska produkter, kläder och skor samt leksaker och andra produkter avsedda för barn. Prioriteringen gäller för utveckling av regler och styrmedel liksom företags och branschers frivilliga insatser. Den föreslagna prioriteringen sammanfaller med de varugrupper som lyfts fram i den globala kemikaliestrategin, SAICM. Grund för prioriteringen är bland annat förekomst av farliga ämnen i gruppen, de aktuella varornas spridning i samhället samt om många människor, särskilt barn och andra känsliga grupper, ofta kommer i kontakt med dem. Viktiga faktorer är också mängden material, förslitning och spridning i miljön, avfallsmängder samt risken för spridning av farliga ämnen vid avfallshantering och återvinning. Förbättrad information, kommunikation och kunskap om farliga ämnen i varukedjan (kap. 5) Behovet av information om innehållet av farliga ämnen gäller i synnerhet varor tillverkade utanför EU, det vill säga merparten av de varor som konsumeras i Sverige. Informationsbristen gällande innehållet av farliga ämnen i material och varor försvårar arbetet med arbetsmiljö, konsumentsäkerhet, avfallshantering och återvinning. Företagen får också svårt att leva upp till lagkrav och ta ansvar för säkerheten hos sina varor. Företagens och konsumenternas möjlighet att ställa krav och göra informerade val minskar genom bristen på information. Ökad information ger också företagen möjlighet till substitution av farliga ämnen. 7

Informationskraven gällande varor i Reach (artikel 33) är otillräckliga. Ett bredare informationssystem behöver därför utvecklas. Diskussioner kring dessa frågor pågår för närvarande inom den globala kemikaliestrategin SAICM:s ram. Kunskapscentrum för ökad substitution av farliga ämnen i varor (avsnitt 5.1) Ett kunskapscentrum för ökad substitution bör inrättas. Syftet med centret är att öka substitutionen av farliga ämnen, utveckla verktyg och främja kemikaliesäkerhetsarbete. I fokus står i första hand i små och medelstora företag som importerar, säljer eller tillverkar varor. Även en utredning för att närmare klargöra centrets inriktning och organisation föreslås. System för dokumentation av farliga ämnen i byggnader (avsnitt 5.2) Ett system för dokumentation av farliga ämnen i byggnader, byggnadskomponenter och anläggningar (en så kallad loggbok för byggnader) bör utredas. Syftet med dokumentationen är att minimera exponeringen av såväl människor som miljö för farliga ämnen under byggnadsprocessen, i inomhusmiljön, vid rivning samt att underlätta återvinning. Etappmål om ett effektivare Reach (kap. 6) I förslaget till etappmås föreslås att Reach generellt utvecklas samtidigt som tillämpningen effektiviseras. I målet betonas två aspekter som ska vara uppfyllda till 2018; - att det ska vara möjligt att behandla grupper av ämnen med vissa egenskaper eller användningsområden samlat vid riskbedömning och riskbegränsning. - att extremt svårnedbrytbara ämnen som även är bioackumulerande betraktas som särskilt farliga i Reach. Möjligheten att i enlighet med etappmålsförslaget systematiskt hantera grupper av ämnen skulle innebära ett mycket viktig steg för att effektivisera kemikaliekontrollen. Syftet med etappmålsformuleringen om extremt persistenta och bioackumulerande ämnen är att definitionen av särskilt farliga ämnen i Reach ska utvidgas med dessa ämnen. Reach-definitionen skulle därmed närma sig den i Giftfri miljö. Bedömning gällande ökad tillgång till och nytta av Reach-information (avsnitt 7.1) Enligt den bedömning som föreslås behöver tillgången till data om miljö- och hälsofarliga egenskaper liksom annan relevant information från Reach och CLP som finns i ECHA:s databaser förbättras. Syftet med detta är att underlätta produktutveckling, substitution och andra riskbegränsande åtgärder. 8

Förstärkta datakrav i Reach för ämnen i kvantiteter under 10 ton (avsnitt 7.2) Sverige bör ta fram en strategi för att driva på utvecklingen av förstärkta datakrav för lågvolymämnen (kvantiteter <10 ton/tillverkare eller importör och år) vilken innefattar effektivare screening och testning med metoder som är billiga och minskar användningen av djurförsök. Gällande datakrav för lågvolymämnen i Reach är otillräckliga för att avgöra om ett ämne har miljö- och hälsofarliga egenskaper. Stärkta datakrav är en förutsättning för att uppnå Giftfri miljö samt ingår i Miljömålsberedningens tidigare föreslagna etappmål om ämnens hälso- och miljöegenskaper. Ökad takt i utvidgningen av kandidatlistan, tillståndsprövningar och begränsningar (avsnitt 7.3) Sverige bör i EU:s institutioner inklusive relevanta kommittéer verka för en snabbare utvidgning av så kallade kandidatlistan i Reach. Ämnen på kandidatlistan kommer ofta att fasas ut hos användare, tillverkare och importörer. Sådana ämnen omfattas också av informationskraven i Reach för särskilt farliga ämnen i importerade varor. Utveckling av grön kemi (kap. 8) Regeringen bör utreda förutsättningarna för ett nationellt program för att främja utvecklingen av grön eller hållbar kemi. Programmet bör bland annat vara inriktat på främjande av forskning och innovation kring kemiska ämnen med goda miljö- och hälsoegenskaper. Även resurseffektivitet och minskad klimatpåverkan bör kunna omfattas. Forskningsbehov för att uppnå Giftfri miljö (avsnitt 9.1) Förstärkning av forskningen kring kemiska ämnens miljö- och hälsoeffekter är avgörande för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Åtgärder nära källan är centrala för effektiva lösningar inom kemikaliekontrollen. I allmänhet krävs förbud eller begränsningar av ämnen med oacceptabla risker. Vetenskapligt grundade argument är avgörande för att få till stånd sådana beslut liksom för att kunna göra rätt prioriteringar. Andra centrala forskningsområden för den framtida kemikaliekontrollen är hormon- och reproduktionsstörande ämnen, nanomaterial samt samverkanseffekter av kemikalier. Påverkan på barns och andra känsliga gruppers hälsa bör prioriteras. Forskning kring screening och alternativa testmetoder är viktigt, bland annat för att hantera bristen på data om så kallade lågvolymämnen. Området grön kemi innehåller flera tänkbara forskningsområden. Även forskning om kemikalieflöden och effektiviteten hos olika styrmedel är angelägen. 9

För att främja och vidmakthålla forskningen inom kemikalieområdet är ett utökat och långsiktigt forskningsstöd samt god samordning mellan forskningsfinansiärer nödvändigt. Globalt arbete för förbättrad kemikaliekontroll (avsnitt 9.2) Många kemikalierelaterade miljö- och hälsoproblem är gränsöverskridande. Internationellt samordnade lösningar är generellt positiva också ur handelssynpunkt. Sverige har varit och är drivande i flera globala processer på kemikalieområdet, bland andra Stockholmskonventionen och den globala kemikaliestrategin SAICM, vidareutveckling och genomförande av det globala klassificeringssystemet (GHS). Arbetet pågår med en bindande global kvicksilverkonvention och ett program för informationssystem om kemikalier i varor inom SAICM. En global ramkonvention för att bland annat hantera ett bredare spektrum av särskilt farliga ämnen är önskvärd. Utvecklingssamarbete är nödvändigt för att bygga upp kemikaliekontrollen och tillämpa regler och överenskommelser i bland annat utvecklingsländer. Sådana svenska insatser bedrivs idag med finansiering från Sida. Tillsyn (avsnitt 9.3) Samverkan kring kemikalietillsyn inom EU behöver bli bättre. Det gäller tillsynen över såväl kemiska produkter som farliga ämnen i varor. Särskilt tillsynen över varor som importeras från länder utanför EU behöver utvecklas. Det är dock inte möjligt att bedriva tillsyn över alla de miljontals varor som sätts på marknaden. En samlad EU-strategi som tar upp frågor kring prioritering och ökad samverkan mellan tillsynsmyndigheter i medlemsländerna är en del av lösningen på varutillsynen. Arbetet inom Reach-forum kan tjäna som förebild för tillsynssamverkan, även när det gäller andra regelverk. Möjligheten att inom EU ange någon form av miniminivå för tillsynen i medlemsländerna bör övervägas. Krav på medlemsländernas tillsyn förekommer på andra regelområden, men saknas i stort sett för kemikalie- och produktlagstiftningen. 10

1. Bakgrund - uppdrag, utgångspunkter och genomförande 1.1 Regeringens uppdrag till Miljömålsberedningen Regeringen beslutade den 9 juni 2011 om tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen att ta fram en strategi för Sveriges arbete inom EU och internationellt för en giftfri miljö (dir. 2011:50). I strategin ska även läkemedels påverkan på miljön behandlas. I uppdraget ingår att ta fram de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att uppnå generationsmålets delar om människors hälsa och kretslopp fria från farliga ämnen samt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Beredningen ska också föreslå prioriteringar och områden där Sverige kan lansera nya initiativ på EU-nivå och den internationella arenan, samt föreslå vilka pågående existerande processer som bör prioriteras. Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2012. Miljömålsberedningen har beslutat om en utredningsplan för arbetet med strategin. I denna läggs fast att strategiarbetet kommer att utgå från tre nyckelområden: Läkemedels miljöpåverkan Farliga ämnen i livsmedel Farliga ämnen i varor och produkter, inkl. kosmetik och hygienprodukter. För vart och ett av de tre områdena har Miljömålsberedningen bildat en särskild expertgrupp. Denna rapport utgör underlag till Miljömålsberedningen från expertgruppen för farliga ämnen i varor och produkter. Genomgående i arbetet med de tre nyckelområdena i bland annat expertgrupperna kommer ett antal tvärgående aspekter att beaktas av Miljömålsberedningen (till exempel tillsyn och forskning). 1.2 Expertgruppens uppdrag och genomförande Expertgruppens sammansättning Regeringen har förordnat experterna till Miljömålsberedningens expertgrupper. I expertgruppen för farliga produkter och varor har ingått Mona Blomdin Persson (expertgruppens ordförande), sekretariatschef på Kemikalieinspektionen, Lars Drake, vetenskaplig rådgivare på Kemikalieinspektionen, Peter Jansson, handläggare på Kemisk-tekniska Leverantörsförbundet, Thomas Hagman, enhetschef på Kommerskollegium, Helena Nilsson, utredare på Konsumentverket, Gunnar Guzikowski, utredare på Läkemedelsverket, Ulrika Samuelsson, miljöskyddsdirektör på Länsstyrelsen i Västra Götaland, Conny Hägg, ämnesråd på 11

Miljödepartementet, Markus Johansson, sakkunnig på Naturskyddsföreningen, Hans Wrådhe, sektionschef på Naturvårdsverket, Marcus Carlsson Reich, enhetschef på Naturvårdsverket, Mikael Reineskog, handläggare på Plast- och kemiföretagen, Inger Soldéus, miljöansvarig på Svensk Handel, Anders Finnson, vice VD på Svenskt Vatten, Kerstin Blom Bokliden, handläggare på Sveriges kommuner och landsting, Kenny Kvarnström, handläggare på Teknikföretagen, Viveke Ihd, miljöansvarig på Återvinningsindustrierna. Sekreterare till expertgruppen har varit Urban Boije af Gennäs och biträdande sekreterare Ebba Willerström. Expertgruppens utgångspunkter, uppdrag och genomförande Expertgruppens uppdrag formuleras i Miljömålsberedningens utredningsplan. Där framgår bland annat att expertgrupperna ska bistå Miljömålsberedningen med fördjupat utredningsunderlag och att expertgrupperna ska identifiera prioriterade behov av etappmål med kopplade åtgärder och styrmedel inom respektive nyckelområde. Enligt utredningsplanen framgår att ordföranden i expertgruppen beslutar om vilket underlag som ska lämnas till beredningen. Om en expert vill framföra avvikande åsikt i någon del (eller hela dokumentet) ska detta redovisas. Experter skriver själva sina invändningar och lämnar till sekretariatet för sammanställning. Yttranden ska relatera direkt till expertgruppens förslag om etappmål, åtgärder och styrmedel. I utredningsplanen framgår att den rapport som respektive expertgrupp tar fram kommer att överlämnas till Miljömålsberedningen, tillsammans med övrigt material, som underlag för formulering av strategin för en giftfri miljö. Generella utgångspunkter i utredningsplanen är bland annat att Sverige bör fortsätta verka inom EU och på internationell nivå för att få till stånd långsiktiga åtgärder vad gäller farliga ämnen i varor och produkter. Åtgärder nationellt, på EU-nivå och internationellt kan samverka på ett dynamiskt sätt inom området. Detta behöver beaktas i strategiarbetet. Möjligheter att ta tillvara synergier med andra pågående processer behöver också beaktas. I utredningsplanen konstateras också att en produktgrupp som vi ökar vår konsumtion av är kosmetiska och hygieniska produkter. Förekomsten av farliga ämnen i dessa produkter är reglerad på EU-nivå. Kunskapen om de ingående ämnenas potentiella negativa effekter på hälsa och miljö är dock bristfällig, både vad gäller s.k. akuttoxiska effekter och långtidseffekter. Kosmetiska och hygieniska produkter behöver därför lyftas fram särskilt i beredningens arbete med farliga ämnen i varor och produkter. Vidare framgår av utredningsplanen bland annat att en rad pågående uppdrag och processer är av betydelse för beredningens strategiarbete. Bland dessa finns Kemikalieinspektionens uppdrag om 12

en handlingsplan för giftfri vardag 1. Som ett led i arbetet med handlingsplanen presenterade Kemikalieinspektionen i juni 2011 rapporten Kemikalier i varor Strategier och styrmedel för att minska riskerna med farliga ämnen i vardagen. I utredningsplanen pekas följande som områden ut för vidare utredning inom ramen för expertgruppernas arbete: - Utveckla och tydliggöra företagens ansvar för alla typer av varor och kemiska produkter som sätts på marknaden. - Säkerställa tillgång till information om farliga ämnen i varor för alla berörda under varans hela livscykel. - Verka för att försiktighetsprincipen genomsyrar regleringen kring farliga ämnen i varor med hänsyn till barn och ungdomar och andra känsliga grupper. - Sveriges möjligheter att ställa miljökrav på kosmetik och hygienprodukter. En viktig utgångspunkt för dispositionen av expertgruppens rapport är enligt utredningsplanen att strategin ska innefatta etappmål med styrmedel och åtgärder. Expertgruppernas uppdrag är att försöka prioritera bland de viktiga frågorna och lyfta fram de mest prioriterade för att omfattas av etappmål. Till varje förslag till etappmål bör kopplas förslag på åtgärder och styrmedel för att nå målet. Andra saker som behöver analyseras/vägas in är vilka möjligheter och hinder som finns för att uppnå etappmålet, tidsaspekten samt vilka konsekvenser förslagen kan få. Områden kan betecknas som prioriterade även om man gör bedömningen att det inte i nuläget är möjligt att formulera etappmål. I så fall bör enligt utredningsplanen andra möjliga vägar framåt diskuteras, exempelvis vidare utredning. Även följande utgångspunkter och underlag har varit viktigt i expertgruppens utredningsarbete: - Regeringens generationsmål (prop.2009/10:155), - Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö samt de preciseringar till Giftfri miljö som föreslagits i rapporten Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverkets rapport 6433). - De etappmål som Miljömålsberedningen tidigare föreslagit (SOU 2011:34). Av dessa gäller tre farliga ämnen, nämligen särskilt farliga ämnen, kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper, information om farliga ämnen i varor. Beredningen har i betänkandet också föreslagit två mål på avfallsområdet: ökad resurshushållning i livsmedelskedjan respektive ökad återanvändning och återvinning av byggnads- och rivningsavfall. Expertgruppen har under arbetets gång haft tre sammanträden, den 16 september 2011, den 10 november 2011 och den 19 januari 2012. 1 Handlingsplan för en giftfri vardag 2011 2014. Kemikalieinspektionen 2011. http://www.kemi.se/documents/publikationer/trycksaker/handlingsplan-giftfri-vardag.pdf 13

Expertgruppen lämnade sin underlagsrapport till Miljömålsberedningen den 20 februari 2012. 1.3 Utgångspunkter för utformning av etappmål Enligt Miljömålsberedningens utredningsplan finns följande beskrivning av vad ett etappmål är, d.v.s. kriterier för etappmål och funktion i miljömålssystemet. Kriterier för etappmål Riksdagen har beslutat om en ny struktur i miljömålssystemet med etappmål som tydligt pekar ut behovet av förändring för att vi ska nå miljömålen. Etappmålen ersätter de tidigare delmålen. Etappmålen ska ha en annan form än delmålen och ska formuleras utifrån andra kriterier. Etappmålen ska: - vara ambitiösa men möjliga att nå, - vara kopplade till styrmedel och åtgärder, - identifiera en önskad samhällsomställning, inte ett önskat miljötillstånd, - vara tidsetapper på vägen mot att uppnå förutsättningarna för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. Den nya formen med etappmål möjliggör målövergripande formuleringar, så att ett etappmål bidrar till flera miljökvalitetsmål och generationsmålet samtidigt. I direktiven till Miljömålsberedningen lägger regeringen fast att etappmål kan föreslås först när det finns underlag som innehåller samhälls-ekonomiska konsekvensbedömningar. Etappmålen ska således fånga samhällsförändringar som leder till att vi uppnår det miljötillstånd som beskrivs i miljökvalitetsmålen. Etappmål kan sättas upp för hela tidsperioden fram till dess att förutsättningarna för att uppnå miljökvalitetsmålen är uppnådda. Bestämningen av målår för etappmålen avgörs av kriteriet att etappmålen ska vara ambitiösa men möjliga att nå. Etappmålens funktion i miljömålssystemet Den strategiska inriktningen för miljöarbetet anges på ett heltäckande sätt i generationsmålet och miljökvalitetsmålen med dess preciseringar. För att vi ska nå målen behöver dock vissa frågor särskild uppmärksamhet. Här kommer etappmålen in. Etappmålens uppgift är att konkretisera den samhällsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Detta kan exempelvis innebära 14

utsläppsminskningar, förändringar i den fysiska infrastrukturen, nya former för skötsel av ekosystem eller förändringar i produktions- och konsumtionsmönster. Etappmålen ska inte beskriva det miljötillstånd som vi vill uppnå, eftersom det redan är fastlagt i miljökvalitetsmålen och dess preciseringar. Ett etappmål signalerar behov av förändringar till såväl det politiska systemet som myndigheter, kommuner, näringsliv och det civila samhället. För att signalerna ska uppfattas och få genomslag i prioriteringarna hos de avsedda mottagarna bör målen vara hanterbara till antalet och kommuniceras på ett tydligt sätt. För att de svenska etappmålen ska fungera som en övertygande styrsignal behöver de utformas så att Sverige har rådighet över måluppfyllelsen. Svenska aktörer kan påverka sitt eget agerande, både inom landet, inom EU och i internationella sammanhang. Etappmålen ska vara en ambitiös och konkret utmaning för detta agerande. Om etappmålen istället utgår från förändringar som Sverige inte på egen hand råder över, kommer etappmålen att förlora i kraft som styrsignal i det svenska samhället. Miljömålsberedningen har i uppgift att fokusera på områden som är särskilt svåra och kräver politiska avvägningar. Detta bör återspeglas i arbetet med att formulera förslag till etappmål inklusive åtgärder och styrmedel. 1.4 Avgränsningar och definitioner Expertgruppens uppdrag är så som det beskrivs regeringens tilläggsdirektiv (dir. 2011:50) och Miljömålsberedningens utredningsplan mycket brett, varför det varit nödvändigt att avgränsa och prioritera kraftigt under arbetet med rapporten. Uppdraget omfattar kemiska produkter inklusive kosmetiska och hygieniska produkter. Dessutom omfattar det alla typer av varor (se definition nedan). Miljöproblem förknippade med läkemedel respektive farliga ämnen i livsmedel behandlas i Miljömålsberedningens två andra expertgrupper, varför dessa områden inte tas upp i denna rapport. Miljömålsberedningens kansli har vidare klargjort att områdena forskning och tillsyn kommer att behandlas horisontellt, utanför expertgrupperna. Eftersom dessa områden ofta berörts i diskussionen i expertgruppen behandlas de dock i några korta generella texter i rapporten (se kapitlet Några övriga frågor forskningsbehov, globalt arbete och tillsyn). I rapporten behandlas problemkomplexet kring påverkan på miljö- och hälsa från kemiska ämnen. Utgångspunkten att så långt som möjligt förebygga miljö- och hälsoproblem genom att identifiera farliga egenskaper hos och risker med kemiska ämnen och varor innan de släpps ut på 15

marknaden, snarare än att leta efter problem som redan är ett faktum. Fokus ligger på ämnenas giftverka, så kallad toxicitet, inklusive hormonpåverkan, allergi- och cancerframkallande potential, kombinationseffekter samt på svårnedbrytbarhet och bioackumulation. Däremot tas inte andra farliga egenskaper som exempelvis explosivitet, brandfarlighet eller korrosivitet upp. Problemområden som oavsiktligt bildade ämnen (till exempel dioxin som bildas i industri- och förbränningsprocesser) och förorenade områden omfattas av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, men behandlas inte uttryckligen i rapporten. Flera av de föreslagna åtgärderna bidrar till att uppnå flera av de etappmål som föreslås i rapporten liksom de av beredningen tidigare föreslagna etappmålen. Nedan förklaras och definieras kortfattat några centrala begrepp i rapporten. Ämne: kemiskt grundämne och föreningar av detta grundämne i naturlig eller tillverkad form, inklusive de eventuella tillsatser som är nödvändiga för att bevara dess stabilitet och sådana föroreningar som härrör från tillverkningsprocessen, men exklusive eventuella lösningsmedel som kan avskiljas utan att det påverkar ämnets stabilitet eller ändrar dess sammansättning (Reach artikel 3.1). Blandning (beredning): Blandning eller lösning som består av två eller flera ämnen (Reach artikel 3.2). Kemisk produkt: Kemiska produkter omfattar ämnen och beredningar (KIFS 2005:7, 1 ) 2. Vara: En vara definieras i Reach som ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer dess funktion (Reach artikel 3.3). Det är denna definition skrivningarna i rapporten utgår ifrån. Exempelvis kosmetika och läkemedel räknas till kemiska produkter och ingår således inte i varubegreppet. Exempel på varor är leksaker av trä eller plast, kläder, möbler och bilar. Farliga ämnen: Till denna kategori räknas alla ämnen som är klassificerade i enlighet med gällande regler 3. I rapporten ligger fokus på ämnen som är klassificerade som bland annat giftiga, allergiframkallande eller på annat sätt hälsoskadliga samt de ämnen som är miljöfarliga. Bland 2 Kemikalieinspektionens föreskrifter 1994:12 om klassificering och märkning av kemiska produkter, 3 CLP som är infört i svensk lagstiftning genom Kemikalieinspektionens föreskrifter om klassificering och märkning av kemiska produkter (KIFS 2005:7). 16

farliga ämnen ingår dessutom sådana som är frätande, irriterande, brandfarliga och explosiva, vilka i allmänhet inte är av intresse i denna rapport. Särskilt farliga ämnen: Begreppet används om de ämnen som har de mest problematiska egenskaperna. Med särskilt farliga ämnen avses ämnen som är långlivade (persistenta) och bioackumulerande, ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska, ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande samt ämnen med andra allvarliga egenskaper som inger motsvarande grad av betänklighet. Till särskilt farliga ämnen räknas kvicksilver, kadmium och bly. Dessa grupper av ämnen anges i en av de preciseringar (nr 3) till Giftfri miljö som KemI föreslagit. Målsättningen är att användningen så långt som möjligt ska upphöra. I Reach finns begreppet ämnen som inger mycket stora betänkligheter (eng. substances of very high concern, SVHC), vilket på några punkter skiljer sig från vad som definieras som särskilt farliga ämnen i Giftfri miljö. En varas livscykel: Livscykeln omfattar alla led från design och tillverkning av varan, inklusive de olika produktionsstegen med råvaruutvinning, tillverkning av material och delkomponenter, till försäljning och användning av färdiga varor, avfallshantering av uttjänta varor, inklusive återvinning av material. Förebyggande av risker: Kemikaliekontrollen och lagstiftningen syftar generellt till att förebygga skador på människors hälsa och i miljön. Det företag som sätter ut produkter på marknaden har det huvudsakliga ansvaret för att förebygga eller undanröja kemiska risker. I miljöbalkens andra kapitel finns de allmänna hänsynsreglerna och de försiktighetsmått som ska vidtas för att skador på människors hälsa eller i miljön ska undvikas. Ett försiktighetsmått är att verksamhetsutövare ska ha den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa och miljön (2 kap 2 ). Miljöbalken slår även fast att alla verksamhetsutövare ska vidta de försiktighetsmått som behövs för att hindra, förebygga eller undvika skada på människors hälsa eller i miljön (2 kap 3 ). Dessutom finns substitutionsprincipen i miljöbalken (2 kap 4 ), se vidare nedan. Försiktighetsprincipen: Principen är en sedan länge etablerad princip inom miljöpolitiken. Den finns bland annat i miljöbalken, i EU:s Lissabonfördrag (artikel 191.2) och i FN:s Riodeklaration 4. Enligt Rio-deklarationen innebär den försiktighetsprincipen att om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring. I denna rapport inkluderas i försiktighetsprincipen även skyddet av människors hälsa. 4 Rio-deklarationen om miljö och utveckling, princip 15. http://www.regeringen.se/content/1/c6/01/86/84/42a35d54.pdf. 17

Substitutionsprincipen: Principen är grundläggande för kemikaliekontrollen och finns inskrivet i såväl miljöbalken som EU:s lagstiftning och Rio-deklarationen. Den innebär att farliga ämnen ska bytas ut mot mindre farliga ämnen när det är möjligt (miljöbalkens allmänna hänsynsregler). I det allmänna språkbruket, och i viss EU-lagstiftning, kan begreppet substitution ha en bredare innebörd och även avse utbyte mot annan teknik eller metod. I denna rapport används normalt substitution i den bredare betydelsen. 18

2. Övergripande om farliga ämnen i kemiska produkter respektive varor samt förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö 2.1 Nuvarande miljösituation Ökande produktion av kemikalier och konsumtion av varor Produktionen och konsumtionen av kemikalier och varor ökar stadigt och väntas fortsätta att öka. Den årliga världsproduktionen av kemikalier har ökat från cirka 7 miljoner ton per år under 1950- talet till cirka 400 miljoner ton per år 2000. En uppskattning som ofta anges är att över 100 000 kemiska ämnen används kommersiellt globalt och att det bör finnas omkring 30 000 40 000 ämnen som produceras i eller importeras till EU i volymer över 1 ton per tillverkare och år. Den internationella handeln med varor har ökat kraftigt under senare årtionden. Ett exempel är att importen till Sverige av elektriska och eletroniska produkter fördubblades mellan 1995 och 2008. Allt fler av de kemiska produkter och varor som konsumeras i Sverige produceras i andra länder, ofta utanför EU och inte sällan i länder med svag kemikaliekontroll. Ökande varukonsumtion innebär ökad användning av råvaror och kemikalier. Med varuhandeln sprids kemiska ämnen över nationsgränserna. Spridning av ämnen till miljön och samhället Ämnen kan spridas vid utsläpp från produktion och förbränning och från läckage från förorenade områden. Vissa ämnen kan också spridas långa sträckor med luft och vatten. Halterna av vissa välkända miljögifter som varit förbjudna sedan årtionden, vilkas förekomst i miljön undersökts i långa tidsserier, visar en långsam minskning. För det stora flertalet ämnen saknas dock kunskap om både förekomst och förändring i miljön. När det gäller metaller som bly, kadmium och även kvicksilver har nedfallet från luften minskat avsevärt men även för dessa är halterna i miljön fortsatt förhöjda. Halterna av bly och kvicksilver är så höga att de kan påverka den mikrobiologiska aktiviteten i skogsmarken i stora delar av landet vilket kan störa näringsomvandlingen i marken. Koncentrationerna av kvicksilver i fisk från inlandsvatten är i stora delar av landet cirka fem gånger högre än beräknade naturliga halter. Insjöfiskar innehåller i vissa fall så höga kvicksilverhalter att de inte bör ätas för ofta. Gravida och ammande kvinnor bör inte äta dessa fiskarter mer än 2-3 gånger per år 5. 5 www.livsmedelsverket.se 19

Farliga ämnen som ingår i och sprids via varor, byggnader och anläggningar kan under lång tid ge upphov till exponering av människor och i miljö. Ett välkänt exempel är PCB i fogmassor. Dessa problem kommer långsamt att avta, förutsatt att ämnena fasas ut och ersätts med mindre skadliga alternativ eller andra tekniska lösningar i nya varor och konstruktioner. Befintliga varor och material måste samtidigt hanteras i avfallsledet på ett sätt som förhindrar att ämnena sprids i miljön. Spridning av kemikalier från material och varor under användning och avfallshantering uppmärksammas allt mer både i Sverige, inom EU och globalt. Bristen på information om varors innehåll av kemiska ämnen medför svårigheter i arbetet med bland annat arbetsmiljö, konsumentsäkerhet, avfallshantering och återvinning. Information om varors innehåll av farliga ämnen behövs för bedömning och begränsning av kemiska risker samt för att regler på andra områden, bland annat i arbetsmiljön. Bristen på tillräcklig och anpassad information försvårar för både professionella upphandlare och inköpare, liksom enskilda konsumenter att ställa krav och göra informerade val utifrån varors innehåll av farliga kemiska ämnen. Människor, däribland barn och andra särskilt känsliga grupper, exponeras för ett stort antal ämnen samtidigt som kunskapen om hälsoeffekterna är bristande. När det gäller ämnenas sammanlagda och samverkande effekter är bristen på kunskap ännu mer påtaglig. Nya grupper av problemämnen uppmärksammas kontinuerligt. Ett sådant exempel är de extremt svårnedbrytbara, perfluorerade ämnena, som under senare tid rönt allt större uppmärksamhet och som bland annat används i många olika typer av varor. Förutom direkt påverkan på människors hälsa och biologisk mångfald bör även annan negativ påverkan på miljö och samhällsintressen från kemikalier beaktas. En god kemikaliekontroll är exempelvis viktig för att bevara naturens förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster 6. 2.2 Kemikaliekontrollen några utgångspunkter för förbättringar gällande kemiska produkter respektive varor En del av de förutsättningar som krävs för att nå det miljötillstånd som anges i Giftfri miljö har skapats genom ett framgångsrikt arbete de senaste årtiondena genom att minska utsläppen till Inom FN-initiativet Millenium Ecosystem Assessment definieras ekosystemtjänster som att Ecosystem services are the benefits people obtain from ecosystems. These include provisioning services such as food and water; regulating services such as regulation of floods, drought, land degradation, and disease; supporting services such as soil formation and nutrient cycling; and cultural services such as recreational, spiritual, religious and other nonmaterial benefits. 20

vatten och luft från industrier, förbränningsanläggningar och biltrafik samt genom krav på bättre reningsteknik, renare processer och minskad användning av de farligaste ämnena. En grundläggande princip för kemikaliekontrollen är att tillverkande och importerande företag har det huvudsakliga ansvaret för ett förebygga kemiska risker genom att utreda ämnens hälsooch miljöfarliga egenskaper. Företagen ska också förmedla information om säker hantering genom hanteringskedjan och byta ut farliga ämnen mot mindre farliga alternativ. Lagstiftningen som rör kemikalier och varor påverkar förutsättningarna för handeln på EU:s inte marknad och är därför harmoniserad inom EU. Detta begränsar delvis den nationella rådigheten över styrmedel och åtgärder. Spridningen av kemiska ämnen är dock ett gränsöverskridande problem. En aktiv och pådrivande roll inom EU och i internationella fora kan ge ett brett inflytande. Därmed blir utväxlingen på insatserna högre än vad som skulle kunna uppnås genom nationella åtgärder. Ett centralt problem i arbetet med kemikaliesäkerhet har under lång tid varit att kunskapen om kemiska ämnens miljö och hälsoegenskaper är bristfällig. Behovet av tillräcklig kunskap om ämnens egenskaper var en av de grundläggande frågorna när EU:s kemikalielagstiftning Reach utarbetades. Reach ställer krav på att tillverkare eller importörer av ämnen ska lämna miljö- och hälsorelaterad information till Echa vid registrering av ämnen över 1 ton per tillverkare/ importör och år i en stegvis process som pågår fram till 2018. Reach räcker inte till För ämnen som produceras i eller importeras till EU i kvantiteter mellan 1 och 10 ton per tillverkare/importör och år är informationskraven i Reach otillräckliga, och för ämnen i volymer under 1 ton saknas för närvarande krav på registrering. Det finns revideringstillfällen i Reach då dessa frågor kan tas upp. Växtskyddsmedel och biocidprodukter lyder under särskild lagstiftning som ställer krav på förhandsgodkännande för att få släppas ut på marknaden. Dessa regler ställer också relativt omfattande krav på att företagen ska ta fram kunskap om miljö- och hälsoeffekter. För säker hantering av produkter, material och varor behöver informationen om ingående farliga kemiska ämnen och dess hälso- och miljöfarliga egenskaper vara tillgänglig för aktörer i tillverknings- och hanteringskedjorna. Idag finns regler inom EU och globalt om säkerhetsdatablad, klassificering och märkning av kemiska produkter. En färsk studie 7 som 7 Tema Nord 2012:XX The influence of hazardous classification on the use of chemicals a pilot project (ännu ej publicerad). 21

Nordiska Ministerrådet genomfört visar att farlighetsklassificering och krav på märkning av produkter driver på utbyte av farliga ämnen mot mindre farliga alternativ. Den spridning av kemikalier som sker från material och varor under användning och vid avfallshantering uppmärksammas allt mer både i Sverige, inom EU och globalt. Information om innehållet av farliga ämnen i material- och varugrupper är idag dock mycket bristfällig. Det gäller i synnerhet för varor tillverkade utanför EU, vilka utgör en stor andel av de varor som konsumeras i Sverige. 2.3 Utveckling av förutsättningarna för att nå Giftfri miljö Grundläggande för att Giftfri miljö ska kunna uppnås är förebyggande åtgärder som förhindrar att människor exponeras för farliga ämnen, särskilt ämnen som kan ge långsiktigt skadliga effekter som fortplantningsstörningar samt att långlivade ämnen inte sprids till miljön. En faktor av stor betydelse är kunskapsutvecklingen för kemiska ämnens miljö- och hälsoegenskaper samt användning och exponering. Nya problemområden uppmärksammas kontinuerligt inom forskningen. Exempel på aktuella, nyligen uppmärksammade områden är hormonstörande ämnen, kombinationseffekter och risker med nanomaterial. Utvecklingen av kemikaliekontrollen och därmed förutsättningarna för att nå Giftfri miljö är sedan några år tillbaka inne i en fas av flera viktiga förändringar, bland annat nya och skärpta regler. En positiv utveckling för en rad olika styrmedel och åtgärder inom olika områden, såsom internationella överenskommelser, regelutveckling för olika ämnesgrupper och användningar, information om egenskaper och risker, frivilliga åtgärder, miljömärkning, miljöledningssystem, kemikaliekrav i offentlig upphandling och ekologisk odling, förbättrar förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet. Den snabba ökningen av kemikalieproduktionen och den ökande globaliseringen av produktion och handel med varor ställer stora krav på styrmedel och åtgärder. Sverige råder generellt inte på egen hand över regler inom kemikaliekontrollens område utan lagstiftningen är dels harmoniserad inom EU, dels finns ett betydande globalt perspektiv som huvudsakligen påverkas via internationella konventioner och överenskommelser. För att bidra till utveckling av de styrmedel och åtgärder som krävs för att nå målet är det alltså viktigt att driva på inom EU och internationellt. Det finns idag beslutade och planerade styrmedel för en rad viktiga områden inom kemikaliekontrollen, som dock måste utvecklas och kompletteras om Giftfri miljö ska kunna uppnås. För att reglerna ska tillämpas på ett effektivt sätt krävs även en väl utvecklad tillsyn och kontroll. Därutöver kan miljöövervakningen i stort tillsammans med specifik EU-lagstiftning ge 22

nödvändiga förutsättningar för att övervaka och upptäcka förorening i miljön och påverkan på organismer. Detta ger en viktig feedback till kemikalielagstiftningen. 2. 4 Övergripande om åtgärdsbehov och konsekvenser I anslutning till förslagen i de kommande kapitlen komenteras konsekvenser och rådighet, det vill säga vilken möjlighet Sverige har att besluta och påverka i det aktuella fallet. I nedanstående avsnitt ges en mer övergripande bild av åtgärdsbehov och konsekvenser ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. En generellt ökad ambitionsnivå i kemikaliekontrollen Kemiska ämnen finns i produkter och varor för att fylla olika syften och funktioner, men användningen av kemikalier så som den sker i dag är inte långsiktigt hållbar. Riskbegränsning av kemikalier är en komplex fråga som berör hela samhället eftersom varor finns och används överallt i människors vardag; i hemmet, i det offentliga rummet och i yrkeslivet. En generell utgångspunkt är att miljö- och hälsoproblem orsakas av marknadsmisslyckanden, dvs. att det som är privat- eller företagsekonomiskt lönsamt inte sammanfaller med det som är samhällsekonomiskt lönsamt. Målet för samhällets åtgärder kan då vara att komplettera eller korrigera marknaden med olika typer av styrmedel. Kemikaliekontrollen och dess lagstiftning syftar till att förebygga skador på människors hälsa och i miljön. Ytterligare en utgångspunkt är att kemikaliekontrollen fokuserar kraven främst på de kemiska produkter respektive varor som sätts på marknaden (till skillnad från utsläpp från produktionsanläggningar eller konsumtion som är centrala i andra delar av miljöarbetet). På ett generellt plan finns argument för att ytterligare skärpning av kemikaliekontrollen skulle ge ett positivt samhällsekonomiskt netto. Mängden kemikalier, i kemiska produkter och varor, som är tillverkade i kemisk industri har ökat från 7 miljoner ton till 400 miljoner ton mellan 1950 och 2000 (EU 2001). Inför beslutet om att införa Reach genomfördes flera kostnadsnyttoanalyser för EU och dess medlemsstater. Slutsatsen av dessa var att företagens kostnader om Reach skulle införas uppgick till några promille av omsättningen i EU:s kemikalieindustri. Slutsatsen som drogs var att Reach inte kommer att få någon avgörande negativ inverkan på EU:s kemiindustri. Små företag med många olika kemiska ämnen påverkas mer än genomsnittet 8 9. Det finns 8 Ackerman och Massey. The True Costs of Reach, 2004 Ackerman, F. and Massey, R. (2004) The True Costs of REACH. TemaNord 2004:557, Norden. 9 Ecorys (2004) The impact of REACH. Overview of 36 studies on the impact of the new EU-chemicals policy (REACH) on society and business. Workshop 2004 the Hague. EU2004REACH 23

samtidigt anledning att tro att en ambitiös politik kan stimulera en teknikutveckling som medför att företagen inom EU kommer att ligga i framkant, vilket långsiktigt blir en fördel om och när liknande politik införs i andra länder. Det uttrycks i den s.k. Porterhypotesen 10. Av en undersökning som nyligen utförts av Centre for Strategy & Evaluation Services (CSES) på uppdrag av EU-kommissionen framgår bland annat att åtminstone hälften av företagen inte har höjt priset på sina produkter på grund av sina Reach-relaterade kostnader. Små företag tenderar dock att påverkas mer än stora 11. Relationen mellan kemiindustrins kostnader för existerande reglering och dess omsättning är en indikation på om kontrollen är orimligt betungande eller inte. Kemiindustrins betalning till den svenska staten för sådant som är relaterat till kemikaliepolitik, dvs. inte allmänna skatter som exempelvis moms, uppgick till 98,6 miljoner kronor under 2007 12. Kostnaderna för administration av miljöpolitiska regler m.m. för kemikalieindustrin utom läkemedel samt kemikalieimportörer beräknades 2006 av NUTEK till 51 miljoner kronor. Företagen har även kostnader för förändringar i produktionsledet som en följd av krav som ställs i lagstiftningen som inte ingår i denna beräkning. Den svenska kemiindustrins omsättning var under år 2007 cirka 79 miljarder kronor (utom läkemedelsindustrin) 13. Det innebär att de beräknade delarna av kemiindustrins kostnader för kemikaliepolitiken utgjorde ungefär 0,2 % av dess omsättning (utom läkemedel men inklusive importörers kostnader). En del av ovanstående kostnader bygger på en bedömning snarare än en välgrundad kalkyl. Andra typer av kostnader relaterade till kemikaliesäkerhet än de ovan nämnda kan vara väsentligt högre, men av samma storleksordning. Det gäller exempelvis kostnader för lagstadgad skyddsutrustning och andra tekniska insatser. Trots dessa invändningar blir ändå slutsatsen att kemikaliepolitikens kostnader är mycket små i relation till omsättningen. I den mån produktion läggs ned i Sverige och flyttar till andra länder, respektive om svenska företag går i konkurs på grund av utländsk konkurrens, kan det inte förklaras av en hög svensk ambitionsnivå i kemikaliepolitiken. Detsamma bedöms gälla även i övriga EU. Undantag kan dock finnas. Det finns ett antal beräkningar och bedömningar av faktiska eller förväntade positiva effekter av olika kemikaliepolitiska instrument dock utan ekonomisk värdering. De visar generellt att nyttan 10 Porter och van der Linde 1995 Porter, M. and van der Linde, C. 1995 Toward a new conception of the environmentcompetitiveness relationship. Journal of Economic Perspectives, 11 Centre for Strategy & Evaluation Services, Presentation vid workshop om REACH den 6 december 2011: Interim Evaluation: Functioning of the European chemical market after the introduction of REACH Impact on competitiveness and the operation of the single market. Workshop on REACH Presentation of main findings, conclusions and recommendations. 12 SOU 2008:73 SOU 2008:73 Kemikalietillsyn organisation och finansiering. Miljödepartementet 13 SCB (2009a), Databas, Näringslivsverksamhet, Resultaträkningsposter 24