BESLUT Datum Dnr Sid -JO- 2011-11" 1 1 1657-2011 1(5) Chefsjustitieombudsmannen Cecilia Nordenfelt Kritik mot Elsäkerhetsverket för hanteringen av en begäran om utlämnande av handlingar Anmälan I en anmälan, som kom in till JO den 22 mars 2011, uppgav Agneta Bern, m.fl. bl.a. följande. Arbetet med lagförslaget om Säkra elinstallationer, ELSÄK R2010:2, påbörjades i augusti 2008 och först genom ett brev den 17 september 2010 erhöll El säkerhetsrådet information avseende lagförslaget. Elsäkerhetsrådet informerades således inte om lagförslaget i vederbörlig ordning. Vid möte i Elsäkerhetsrådet den 28 september 2010 lämnades information om att förslaget skulle innebära ändring avseende behörighetsreglerna för elinstallatörer. Den 30 november 2010 skickade Göran Söderlund, som är ledamot i Elsäkerhetsrådet, ett brev till El säkerhetsverkets dåvarande generaldirektör Magnus Olofsson med en begäran om att lagförslaget skulle behandlas den 8 december 2010 på Elsäkerhetsrådets ordinarie möte. Brevet besvarades inte av Magnus Olofsson. Den 3 mars 2011 efterfrågade Agneta Bern samtliga handlingar avseende Elsäkerhetsverkets förslag till nytt behörighetssystem. Ytterligare förfrågningar skedde den 4, den 9, den 16 och den 17 mars 2011. Hon erhöll svar från myndigheten den 3, den 7, den 16 och den 17 mars 2011. Endast ett fåtal handlingar utlämnades av Elsäkerhetsverket i samband med svaren. Elsäkerhetsverket fattade inte något beslut med innebörden att de av Agneta Bern begärda handlingarna omfattades av sekretess eller inte fanns. Utredning Anmälan remitterades till Elsäkerhetsverket för yttrande. Verket anförde i remisssvar, genom generaldirektören Elisabet Falemo, följande. Elsäkerhetsverkets hantering av rapporten Säkra Elinstallationer ELSÅK R2010:2 Elsäkerhetsverket har sedan 2008 arbetat med att ta fram ett nytt förslag till hur de personer som arbetar med elinstallationer ska vara reglerade. Yrket är redan i dag reglerat (elinstallatörsförordningen [] 990:806]) men någon egentlig Översyn av reglerna har inte skett sedan början av 1970- talet. Verket har sedan 2008 arbetat med olika utkast till förändringar och möten har hållits med olika aktörer på området. Med anledning av att det är ett komplext yrkesområde med olika aktörer som var och en har intresse i hur området i framtiden ska vara reglerat har verket internt utarbetat ett förslag till hur yrket skulle kunna omregleras. Den 3 december 2010 hade verket ett möte med inbjudna aktörer för att presentera förslaget. Förslaget skickades samma dag till närmare 60 remissinstanser med en svarstid om ca iyra månader. Postadress Gatuadress Telefon Texttelefon Telefax Webbplats Box 16 327 Västra Trädgårdsgatan 4 08-7864000 08-7866115 08-216558 www.jo.se 10326 STOCKHOLM
Dnr 1657-2011 2(5) Efter remisstidens utgång har generaldirektören att ta ställning till remissvarens innehåll samt besluta om förslaget ska lämnas in till Näringsdepartementet. Därefter är det Näringsdepartementet som avgör om och i vilken form frågan ska föras vidare för beslut av regering och riksdag. I handling som inkom till verket den l december 2010 har Göran Söderlund, ledamot av Elsäkerhetsrådet, krävt art förslaget först ska behandlas på Elsäkerhetsrådet innan det skickas på remiss. Generaldirektören har inte skriftligen besvarat Göran Söderlunds brev. GD Magnus Olofsson, som slutade vid verket den 31 januari 2011, har uppgett att han tagit kontakt med Göran Söderlund via telefon. Någon tjänsteanteckning som styrker samtalet finns inte. Magnus Olofsson har vid möte med Elsäkerhetsrådet den 8 december 2010 informerat Göran Söderlund om sitt ställningstagande att sända förslaget på remiss den 3 december 2010. Med anledning av att Göran Söderlund muntligen erhöll information den 8 december gjorde Magnus Olofsson den bedömningen att ett skriftligt svar till Göran Söderlund var överflödigt. I övrigt upplyser verket om att Göran Söderlund deltog som företrädare för Svenska Elektrikerförbundet vid mötet med aktörerna den 3 december 2010 och gav då uttryck för att förbundet var missnöjt med innehållet i förslaget. Elsäkerhetsverkets uppfattning är att beredningen av förslaget har skötts på ett korrekt sätt. Elsäkerhetsrådet Som framgår av regeringens skrivelse "Ledamot av insynsråd" har ett insynsråd ingen beslutande funktion utan det är myndighetschefen som fattar beslut. Rådets uppgift är att utöva insyn och ge myndighetschefen råd. Regeringen anger vidare att insynsrollen är klart skild från ledningen av myndigheten vilket gör det möjligt för företrädare för t.ex. politiska partier och andra intressegrupper att ingå utan oklarhet om vem som bär ansvaret för besluten och utan besvärande lojalitetskonflikter mellan den organisation som ledamoten företräder och myndighetens verksamhet. Av 7 förordningen (2007:2011) med instruktion för Elsäkerhetsverket framgår att Elsäkerhetsrådet har till uppgift att biträda verket i frågor om elsäkerhet och ska ha insyn i myndighetens verksamhet samt att rådet ska höras över verkets förslag till föreskrifter. Förslaget i fråga avsåg inte myndighetsföreskrifter av det slag som avses i 7. Det aktuella förslaget, i form av en rapport, är ett underlag som Elsäkerhets verket senare kan komma att lämna vidare till regeringskansliet för fortsatt beredning. Elsäkerhetsrådet har fortlöpande fått information om det interna arbetet och behörighetsområdet har diskuterats vid ett flertal möten. En sammanfattning av förslaget lämnades av den dåvarande generaldirektören Magnus Olofsson den 28 september 2010. Ett av skälen till att hela rapporten inte lämnades ut i september 2010 var att den då inte var färdigställd, något som också generaldirektören gav besked om. En kopia av förslaget har lämnats vid rådets möte den 8 december 2010. Generaldirektören har också vid detta möte meddelat rådet att han den 3 december 2011 (rätteligen 2010; JO:s anm.) beslutat att förslaget skulle skickas på remiss. Elsäkerhetsverkets uppfattning är att Elsäkerhetsrådet haft den insyn i verksamheten som är rimlig. Verket kan inte se att den omständigheten att rådet först den 8 december 2010 fatt ta del av den färdiga rapporten innebär att Elsäkerhets verket handlat i strid med instruktionen eller att det skulle kunna vara tjänstefelsgrundande. Utlämnande av allmänna handlingar enligt offentlighetsprincipen Den 3 mars 2011 inkom en begäran från LO-TCO:s rättsskydd genom Agneta Bern om utlämnande av samtliga handlingar avseende verkets förslag till ett nytt behörighetssystem, Säkra elinstallationer ELSÄK R2010:2. Verket lämnande ut rapporten samma dag. Den 4 mars 2011 inkom ny begäran från Agneta Bern. Denna gång efterfrågades samtliga resterande handlingar som rörde förslaget. Den 7 mars översändes de handlingar som fanns diarieförda i ärendet. Den 9 mars inkom samma begäran på nytt. Av begäran framgick att Agneta Bern menade att de handlingar som fanns i ärendet var för fä och att det därför borde finnas ytterligare handlingar som rörde förslaget. Agneta Bern underströk att hon inte efterfrågat handlingar i ett specifikt ärende utan samtliga handlingar enligt handlingsbegreppet i tryckfrihetsförordningen, (TF),
Dnr 1657-2011 3(5) Verket gick igenom handlingar i diariet samt i e-post för att kontrollera om det fanns fler handlingar som kunde hänföras till rapporten. Verket fann vissa handlingar i ett annat ärende från 2008-2009 som bedömdes röra förslaget. Dessa handlingar lämnades ut den 16 mars. Elsäkerhetsverket meddelade samtidigt att det utöver dessa handlingar inte fanns ytterligare allmänna handlingar som rörde själva utredningen. Verket är medvetet om skyndsamhetskravet i TF. I det här fallet dröjde utlämnandet några dagar med anledning av att verket gjorde eftersökningar av eventuella handlingar, eftersom Agneta Bern inte närmare preciserat vilka handlingar som hon avsåg skulle lämnas ut. Samma dag som handlingarna lämnades ut, den 16 mars, begärde Agneta Bern åter ut handlingar i form av samtliga klagomål som getts in till Elsäkerhetsverket avseende installatörer samt alla övriga elsäkerhetsfrågor från 2001 och framåt. Det svar som verket lämnade den 16 mars avsåg även denna begäran även om verket vid genomgång av handlingarna i ärendet nu instämmer i den bedömningen att det besked som verket lämnat inte varit tillräckligt tydligt i det avseendet. I samband med att Agneta Bern begärde att få ta del av samtliga klagomål samt alla övriga elsäkerhetsfrågor borde verket ha upplyst Agneta Bern om hon behövde precisera sin begäran då hennes framställning var för oprecis. Verket beklagar att så inte skedde. Av verkets svar den 16 mars framgår även att verket informerat Agneta Bern om att minnesanteckningar och versionsutkast av förslaget gallrats i samband med att förslaget färdigställts. Agneta Bern återkom därefter samma dag och begärde ut samtliga gallringsbeslut. Verket har samma dag lämnat ut gallringsföreskrifterna. Agneta Bern har den 17 mars återkommit med en begäran om att få ut samtliga handlingar från Elsäkerhetsrådet. Efter att verket begärt att få besked om vilka år som begäran avsåg har verket samma dag lämnat ut de begärda protokollen. I e-post från den 17 mars borde verket ha upplyst Agneta Bern om hon har rätt att begära ett beslut av myndigheten som därefter går att överklaga. Verket beklagar att så inte skedde och har upprättat rutiner för att förhindra att misstaget upprepas. Elsäkerhetsverkets uppfattning är att Agneta Berns olika framställningar om utlämnande av allmänna handlingar har hanterats i enlighet med de krav som gäller. Verket har när så varit nödvändigt aktivt sökt i e-post och handlingar för att tillmötesgå Agneta Berns önskemål. När det gäller krav på att den som begär ut allmänna handlingar hänvisar verket till J0:s bedömning i sin ämbetsmannaberättelse 2000/2001 s. 572. Där anger JO att en allmän förutsättning för att en myndighet ska vara skyldig att tillhandagå allmänheten enligt dessa regler gäller, att den som önskar få del av en handling kan precisera vilken handling som avses eller i vart fall lämnar så detaljerade upplysningar om handlingen och dess innehåll, att myndigheten utan större svårighet kan identifiera den. Myndigheten måste dock fa klart för sig vilka handlingar som efterfrågas. Även om framställningen skulle vara alltför obestämd menar JO att myndigheterna i 4 förvaltningslagen (1986:223) åläggs en allmän serviceplikt som får anses innefatta krav på att myndigheten inte bara upplyser sökanden om att han ska lämna sådana uppgifter att handlingen kan identifieras, utan också med anlitande av sina diarier och register etc. aktivt bistår honom. Däremot menar JO att myndigheten inte är skyldig att i angivet syfte bedriva arkivforskning eller i övrigt vidta mer omfattande utredningsåtgärder. Elsäkerhetsverkets uppfattning är att verket fullgjort den serviceskyldighet som JO hänvisat till. Elsäkerhetsverket anser att det inte heller i frågan om utlämnande av handlingar i enlighet med offentlighetsprincipen föreligger några sådana omständigheter som kan anses vara tjänstefelsgrundande. Agneta Bern, m,fl. yttrade sig över remissvaret. Rättslig reglering, m.m. Enligt 2 kap. 12 tryckfrihetsförordningen ska en allmän handling som får lämnas ut - d.v.s. som inte omfattas av någon sekretessbestämmelse - på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen.
Dnr 1657-2011 4(5) Av 2 kap. 13 tryckfrihetsförordningen framgår att den som önskar ta del av en allmän handling också har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. JO har i åtskilliga beslut uttalat att innebörden av regleringen är att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas redan samma dag som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Ett visst dröjsmål är även ofrånkomligt om framställningen tex. avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. Som en allmän förutsättning för att en myndighet ska vara skyldig att bistå allmänheten i enlighet med vad som nyss redovisats gäller att den som önskar få ut en handling kan precisera vilken handling som avses eller i vart fall kan lämna så detaljerade upplysningar om handlingens innehåll att myndigheten utan större svårighet kan identifiera den. Myndigheten måste således få klart för sig vilken eller vilka handlingar som avses. Den har å andra sidan i viss utsträckning skyldighet att efterforska en oklart preciserad handling. Om myndigheten, när den får en begäran om utfående av allmänna handlingar, inte direkt får klart för sig vilka handlingar som avses, bör myndigheten så snart som möjligt lämna sökanden en underrättelse om detta så att denne får tillfälle att komplettera eller precisera sin framställning. För det fall en framställan om att få ta del av en handling inte kan tillmötesgås eller inte kan tillmötesgås fullt ut ska den som begär handlingen enligt 6 kap. 3 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, underrättas om detta. Därvid ska den som begär handlingen upplysas om möjligheten att få frågan om utlämnande hänskjuten till myndigheten för ett skriftligt och överklagbart beslut. Ett sådant beslut har den som begär handlingen rätt till, oavsett vad skälet till att han eller hon inte får ut handlingen än må vara. Bedömning Hanteringen av Agneta Berns begäran om utlämnande av handlingar Elsäkerhetsverket har i remissvaret uppgett att myndigheten den 16 mars 2011 besvarade de framställningar om utlämnande av handlingar som Agneta Bern den 9 och den 16 mars 2011 inkommit med. Verket har anfört att det inte med tillräcklig tydlighet framkom att båda framställningarna besvarades den 16 mars 2011 genom myndighetens e-postmeddelande. Jag delar denna uppfattning. Elsäkerhetsverket har vidare upp gett att myndigheten, då Agneta Berns framställan om att få ta del av handlingar inte kunde tillmötesgås fullt ut, borde ha upplyst henne om möjligheten att få frågan om utlämnande av handlingar hänskjuten till myndigheten för ett överklagbart beslut. Jag instämmer i denna bedömning. Elsäkerhetsverket har vidare anfört att myndigheten uppfattat Agneta Berns begäran om utlämnande av handlingar den 9 mars 2011 som oprecis. Verket har anfört att myndigheten under angivna förhållanden borde ha upplyst Agneta Bern om att hon behövde precisera sin begäran. Jag instämmer även i denna bedömning. Övrigt Elsäkerhetsverket och Agneta Bern, m.fl. har i övrigt i allt väsentligt olika uppfattning om vad som förevarit i ärendet. Ytterligare utredning i dessa delar framstår inte som meningsfull.
Dnr 1657-2011 5(5) Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det sagda. Mats Mossfeldt 0 Sändlista Agneta Bern Elsäkerhetsverket (dnr 11 EV 1822)