Tema: Strukturellt finansiellt sparande i staten Statens finanser påverkas ständigt av olika faktorer som gör att det finansiella sparandet i någon mening utvecklas onormalt. Det kan exempelvis handla om stora engångsvisa händelser, som de extraordinära bolagsskatteintäkter, som staten erhöll och då periodiseringsfonder upplöstes i stor omfattning när dessa räntebelades från och med. Det kan också handla om att konjunkturen inte är neutral. Detta påverkar statens finanser via främst skatteintäkterna men också via utgifterna för bland annat arbetslöshetsersättning. Kapitalskatterna är särskilt volatila och avviker ofta (både uppåt och nedåt) från dess genomsnittliga andel av ekonomin. Om man rensar bort engångsvisa, cykliska och onormala tillstånd från det faktiska finansiella sparandet får man det så kallade strukturella sparandet. Detta sparande representerar det sparande man har i en tänkt situation där allt utvecklas normalt. Det är av stort intresse att beräkna och analysera statens finanser just i en sådan situation där finanserna befinner sig i sin strukturella position. Det kan i politiskt hänseende vara frestande att i goda tider använda överskott för permanenta reformer, vilket kan medföra ohållbara finanser på lång sikt. Det strukturella sparandet utgör därmed ett bättre underlag för finanspolitiska beslut än det faktiska sparandet. Därutöver kan det strukturella sparandet nyttjas för analyser av finanspolitiken. Inriktningen på finanspolitiken (expansiv/åtstramande) brukar ofta uttolkas såsom förändringen av det strukturella sparandet från ett år till ett annat. Ofta används då förändringen av hela den offentliga sektorns sparande, vilket riskerar att bli något missvisande eftersom finanspolitiken då kopplas samman med sparandeförändringar i den kommunala sektorn och inom ålderspensionssystemet. Finanspolitik studeras bäst om man använder statens finansiella sparande som grund. Det strukturella sparandet kan förändras mellan åren om regeringen genomför reformer som påverkar statens intäkter eller utgifter. Det kan röra sig om jobbskatteavdrag, ersättningsnivåer i arbetslöshetskassan med mera. Förändringar av det strukturella sparandet kan också uppstå om exempelvis sjukskrivningsbeteendet förändras eller om demografiska faktorer orsakar förändringar i statliga utgifter. Det kan därutöver finnas mekanismer rörande uppräkningen för grupper av utgiftsanslag (t.ex. PLO-anslag och statsbidrag till kommunerna) som medför att utgifterna och därmed sparandet förändras mellan åren i förhållande till ekonomin i stort. Pris- och löneomräknade anslag. ekonomistyrningsverket, september 8
Beräkning av statens strukturella finansiella sparande Beräkningen utgår från det faktiska finansiella sparandet i staten. Detta justeras först och främst för engångseffekter som påverkat och kommer att påverka statens intäkter och utgifter. I nästa steg korrigeras de konjunkturberoende skatterna från dess cykliska komponent för att isolera den strukturella delen. Extraordinära kapitalskatter hanteras separat. Avslutningsvis justeras de arbetslöshetsrelaterade utgifterna i den mån arbetslöshetsnivån avviker från jämviktsarbetslösheten. Alla beräkningar har startår och sträcker sig fram till och med. Engångseffekter som påverkar statens finansiella sparande De engångseffekter som påverkar budgetsaldot påverkar inte nödvändigtvis det finansiella sparandet. Exempelvis innebär en försäljning av statligt aktieinnehav en engångsvis förstärkning av budgetsaldot (minskat lånebehov) men statens finansiella sparande påverkas inte av en sådan åtgärd, då det endast innebär att en statlig tillgång (aktier) byts mot en annan (kontanter). Statens förmögenhet påverkas inte. ESV redovisar kontinuerligt vilka budgeteffekter som är att betrakta som engångsvisa (se appendix 7). Bland dessa effekter är det endast ett fåtal som bedöms utgöra engångseffekter också för det finansiella sparandet. Engångsposternas periodisering kan skilja sig mellan statsbudgeten och nationalräkenskaperna (finansiellt sparande). Tabell 9. Engångseffekter som påverkar statens finansiella sparande Miljarder kronor 7 8 9 Kapitaltransferering från ÅP-systemet,,,,,,,,,,,, Återbetalning Alecta (f.d. SPP), skatteeffekt,,,,,,,,,,,, Upplösning periodiseringsfonder, skatteeffekt,,,,,,,,,,,, Löpande momsbetalning byggtjänster,,,,,,,,,,,, Affärsverket svenska kraftnät, extra utdelning,,,,,,,,,,,, Auktionslikvid vid försäljning av G-tillstånd,,,,,,,,,,,, Summa,,,,,,,,,,,, Källa: Ekonomistyrningsverket. Konjunkturberoende skatter (exklusive kapitalskatter) Skatteintäkterna påverkas i hög grad av tillväxtutvecklingen. De viktigaste skattebaserna lönesumma och privat konsumtion korrelerar ofta väl med tillväxtutvecklingen. Skatteintäkterna ökar på så sätt automatiskt när tillväxten tar fart och bidrar därmed till att dämpa efterfrågan i konjunkturuppgångar. På motsvarande sätt minskar skatteintäkterna i konjunkturella svackor, vilket då bidrar till att öka efterfrågan. Dessa konjunkturberoende skatter (samt arbetslöshetsrelaterade utgifter, se nedan) benämns därför ofta automatiska stabilisatorer. ekonomistyrningsverket, september 8
De konjunkturberoende skatterna utgörs av: direkt skatt på arbete indirekt skatt på arbete skatt på konsumtion och insatsvaror De två förstnämnda skatteslagen följer skattebasen lönesumma medan privat konsumtion utgör skattebas för konsumtionsskatterna. Direkt skatt på arbete, såsom den redovisas i statsbudgeten, avser hela den offentliga sektorns direkta skatteintäkter från arbete. Om man exkluderar kommunalskatter och pensionsavgifter så isolerar man den direkta skatt på arbete som tillfaller staten. Figur 9. Direkt skatt på arbete, statens intäkter,,,,,, -, -, -, -, -, -, -, -, -, -, -, -, -, 7 8 9 Direkt skatt på arbete (staten) -, Statens intäkter från direkt skatt på arbete har sjunkit påtagligt sedan år till följd av skattesänkningar i olika omgångar. Steg ett i jobbskatteavdraget innebar en kraftig nivåjustering 7 och det andra steget som genomfördes 8 har inneburit att statens intäkter från denna intäktskategori minskat ytterligare. Utvecklingen för de indirekta skatterna på arbete och skatt på konsumtion och insatsvaror följer i stort utvecklingen för respektive skattebas. Några större politiska reformer har under perioden inte genomförts på samma sätt som rörande den direkta skatten på arbete. Skatt på konsumtion och insatsvaror ökar dock relativt mycket 8 till följd av bland annat ökad skatt på vägtrafik och höjda skattesat- ekonomistyrningsverket, september 8
ser på tobak och energi. I beräkningen har den statliga skatten isolerats fram ur intäktskategorierna genom att skatter och avgifter som tillfaller andra sektorer exkluderats (ålderspensionsavgifter och EU-skatter). Även den statliga momsen samt förekommande engångseffekter (byggmoms 8) har justerats bort. Om man summerar ihop de konjunkturberoende skatterna (exklusive kapitalskatter) och antar att dessa utvecklas i samma takt som sina skattebaser och dessutom antar att skattebaserna (i procentuell utvecklingstakt) förändras i samma takt som BNP så får man fram en så kallad semielasticitet för de konjunkturberoende statliga skatterna. Figur. Konjunkturberoende skatter (exklusive kapitalskatter) 9 9 8 8 7 7 8 9 7 Konjunkturberoende skatter (exkl. kapital) Skattesänkningar som genomförts i olika omgångar har medfört att de konjunkturberoende skatterna minskat i relation till ekonomin som helhet. Sammantaget minskar de konjunkturberoende skatterna under perioden. En konsekvens av att skatterna minskar som andel av den totala ekonomin är naturligtvis också att konjunkturkänsligheten i statens finanser minskar. Den redovisade så kallade semielasticiteten anger hur mycket de konjunkturberoende skatterna förändras när BNP förändras med procentenhet. Av figuren ovan framgår exempelvis att semielasticiteten för 8 uppgår till,9. Om BNP ökar procentenhet mer än beräknat 8 skulle dessa konjunkturberoende skatter inbringa,9*%*bnp=, miljarder kronor ytterligare. Detta förhållande mellan skatt och BNP möjliggör kalkyler av den cykliska komponenten. Konjunkturläget representeras av BNP-gapet (se tabell ) som är skillnaden ekonomistyrningsverket, september 8
mellan faktisk och potentiell BNP. I högkonjunktur överstiger faktisk BNP den potentiella nivån och BNP-gapet är positivt. Det omvända gäller i lågkonjunktur. Om 8 får fortsätta att tjäna som exempel, så uppskattas BNP-gapet till -,8 procentenheter, vilket innebär att konjunkturen bedöms som svag. Den cykliska komponenten på de statliga skatterna blir,9*(-,8)* BNP = -,9 miljarder kronor. Om konjunkturen hade varit helt neutral skulle skatteintäkterna från de angivna skatteslagen således ha varit,9 miljarder kronor högre än vad de nu prognostiseras till, givet bedömningen av konjunkturläget. Att arbeta med semielasticiter i samband med kalkyler för strukturellt sparande är en etablerad metod. Allt som oftast använder man emellertid en och samma semielasticitet för samtliga kalkylår. ESV:s metod med årsvisa unika semielasticiter har den fördelen att den tar hänsyn till förändringar i skattesystemet. Skattesänkningar, exempelvis jobbskatteavdraget, reducerar därmed de statliga finansernas konjunkturkänslighet. Kapitalskatter Såväl bolagsskatter som skatten på hushållens kapitalvinster varierar mycket mellan åren. Dessa skatter hanteras i kalkylen separat från de skatter som benämns som konjunkturberoende, även om kapitalskatterna naturligtvis också påverkas av den konjunkturella utvecklingen. Det är emellertid svårt att hitta och förstå kopplingen till makroekonomin och det är oklart vilka skattebaser som kapitalskatterna kan knytas till. För att få fram normala kapitalskatter har i stället genomsnittsnittsvärden beräknats, som får representera den potentiella nivån och avvikelsen från genomsnittet är därmed ett uttryck för det onormala (cykliska). ekonomistyrningsverket, september 8
Figur. Kapitalskatter 8 8 7 7 7 8 9 Kapitalskatter Genomsnitt Intäkterna från kapitalskatter har bidragit starkt till den positiva utvecklingen för statsfinanserna de senaste åren. Framöver väntas emellertid en svagare utveckling. Som framgår av figur så beräknas kapitalskatterna under prognosåren utvecklas svagare än vad som bedöms som normalt, det vill säga svagare än genomsnittet sedan år. Utgifter för arbetslöshetsersättning Om arbetslöshetsnivån avviker från en bedömd jämviktsarbetslöshetsnivå uppstår en cyklisk effekt som måste rensas bort från de arbetslöshetsrelaterade utgifterna om man vill få fram de strukturella utgifterna för arbetslöshetsersättning. Den cykliska effekten på arbetslöshetsutgifterna beräknas genom att kostnaden per procentenhet arbetslösa multipliceras med skillnaden mellan faktisk arbetslöshet och jämviktsarbetslösheten. År 9 väntas till exempel arbetslösheten överstiga jämviktsnivån med,7 procentenheter. Om arbetslösheten hade varit på sin jämviktsnivå hade arbetslöshetsutgifterna varit,7*, =, miljarder kronor lägre än vad de nu beräknas till. Som framgår av figur har kostnaden per procentenhet arbetslösa sjunkit tämligen kraftigt under perioden. I beräkningarna har genomsnittet från år och framåt använts. Ett tidigare startår hade kunnat användas, men det genomsnitt som då hade erhållits hade blivit påverkat av det faktum att det skett strukturella förändringar som bakomliggande medfört att kapitalskatterna ökat, sett ur ett längre tidsperspektiv. Kan kallas för arbetslöshetsgapet. ESV använder Konjunkturinstitutets kalkyler för faktisk arbetslöshet och jämviktsarbetslöshet. Den sistnämnda finns endast redovisad enligt ILO-definition. Den framräknade differensen (faktisk minus jämvikt) enligt ILO-definitionen, används sedan i beräkningen med antagandet att differensen främst avser den öppna arbetslösheten och inte studerandekategorin. ekonomistyrningsverket, september 8
Figur. Arbetslöshetsersättning per procentenhet öppet arbetslösa Miljarder kronor Miljarder kronor 7 8 9 Kostnad per procentenhet arbetslösa, mdkr Kostnaden per procentenhet arbetslösa har minskat kraftigt sedan år. Minskningen kan förklaras av sänkta ersättningsnivåer och av att andelen arbetslösa som har rätt till arbetslöshetsersättning har minskat. Att kostnaden per procentenhet öppet arbetslösa minskar, innebär också att dessa statliga utgifter med tiden blivit mindre konjunkturkänsliga. Strukturellt sparande - resultat och slutsatser När det faktiska sparandet justerats för de engångseffekter och cykliska/onormala faktorer som redogjorts för ovan, erhålls det strukturella finansiella sparandet i staten. I tabell återfinns en fullständig härledning av hur man tar sig från faktiskt till strukturellt sparande. Som framgår så avviker det strukturella sparandet relativt mycket från det faktiska sparandet under utfallsåren 7. Orsaken till detta skiftar mellan åren. År och påverkades det statliga sparandet av stora engångsvisa kapitaltransfereringar från ålderspensionssystemet. Det strukturella sparandet var därmed betydligt lägre än det faktiska sparandet dessa båda år. År var också ett år då kapitalskatterna var osedvanligt höga. Kapitalskatterna och var däremot onormalt låga. Samtidigt pressades de konjunkturberoende skatterna tillbaka av den lågkonjunktur som då rådde. Det strukturella sparandet överstiger därför det faktiska sparandet och. Se Budgetprognos 7:, sidorna. ekonomistyrningsverket, september 8 7
Det strukturella sparandet var även starkare än det faktiska sparandet trots förekomsten av relativt stora positiva engångseffekter. Detta förklaras av att kapitalskatteintäkterna var avsevärt lägre än normalt och arbetslösheten översteg sin jämviktsnivå med hela, procentenheter. År var det strukturella sparandet ungefär i nivå med det faktiska sparandet. Stora positiva engångseffekter matchades främst av det faktum att arbetslöshetsnivån var hög. Kapitalskatterna var höga och 7 och när detta justeras för, blir det strukturella sparandet lägre. Den förbättring av statens finanser som ägt rum de senaste åren har således till stor del varit av cyklisk eller engångsvis karaktär. I strukturellt hänseende har förstärkningen av statens finansiella sparande varit betydligt blygsammare. 8 ekonomistyrningsverket, september 8
Tabell. Strukturellt finansiellt sparande i staten 7 8 9 Finansiellt sparande, mdkr 89,7 7, -,9-7, -,,,,, 8, 97,,7 proc av BNP,% 7,% -,9% -,9% -,%,%,8%,%,9%,8%,8%,7% i) Justering för engångseffekter, mdkr -, -,,, -, -, -,, -, -,,, proc av BNP -,% -,7%,%,% -,% -,%,%,% -,% -,%,%,% ii) Justering för konjunkturberoende skatter, mdkr, 7,, 7,,, -, -,,9,,, proc av BNP,%,%,%,%,%,% -,% -,%,%,%,%,% iii) Justering för onormala kapitalskatter, mdkr -7, 8,8,,, -, -, -8,7, 7,,7,9 proc av BNP -,%,%,%,%,9% -,% -,% -,%,%,%,%,% iv) Justering för konjunkturberoende arbetslöshetsutgifter, mdkr,9 -, -,, 7, 7,9, -, -,7,,, proc av BNP,% -,%,%,%,%,%,%,%,%,%,%,% Summa justeringar -78, -,,7,,8 -,9 -, -,,,,9, proc av BNP -,% -,%,%,7%,% -,% -,% -,%,%,8%,%,% Strukturellt sparande (mdkr),, -9, -,7,, -8,9,8, 8,,, Strukturellt sparande, % av potentiell BNP,%,% -,% -,%,%,% -,%,8%,%,%,%,% BNP-gapet, procentenheter -, -, -, -, -, -,,7, -,8 -, -, -, Arbetslöshetsgapet, procentenheter, -, -,,,,,9, -,,7,, Källa: Ekonomistyrningsverket. Anm: BNP-gapet och arbetslöshetsgapet beräknas av Konjunkturinstitutet (KI). Måtten har inte rensats för det faktum att KI kalkylerar med prognostiserad, icke-aviserad,fi nanspolitik 9 och. Detta påverkar sannolikt dessa båda variabler med några tiondels procentenheter. Det strukturella sparandet skulle troligen vara några miljarder kronor högre om dessa båda konjunkturmåttsvariabler hade rensats från den antagna fi nanspolitiken. Figur. Faktiskt och strukturellt finansiellt sparande i staten / procent av potentiell BNP 8 7 - - / procent av potentiell BNP 8 7 - - - 7 8 9 Finansiellt sparande Strukturellt sparande - Till skillnad från det faktiska finansiella sparandet, som minskar mellan 7 och 9 till följd av lågkonjunkturen, så stiger det strukturella sparandet samtliga år 7. ekonomistyrningsverket, september 8 9
För prognosåren 8 är skillnaden mellan faktiskt och strukturellt sparande förvisso mindre än den varit historiskt, men det beror främst på att utfallsåren till stor del påverkats av stora positiva engångseffekter. Lågkonjunkturen medför att det strukturella sparandet överstiger det faktiska sparandet samtliga prognosår. Skatterna på arbete och konsumtion utvecklas svagare än potentiellt och arbetslöshetsutgifterna är högre än vad de skulle vara om jämviktsarbetslöshet rådde. Också kapitalskatterna bedöms bli svagare än normalt. Beräkningarna visar att den nedgång för statens faktiska finansiella sparande som sker mellan 7 och 9 är en effekt av svag konjunkturutveckling. Strukturellt sett, så förstärks statens finansiella sparande samtliga år under perioden 7. Även om ambitionen är att det strukturella sparandet ska vara rensat från konjunktureffekter så är det inte möjligt att göra en fullständig rensning. Det finns poster på statsbudgeten (främst kanske på utgiftssidan) som påverkas av den makroekonomiska utvecklingen, men indirekt och med eftersläpning. Detta, tillsammans med den stora osäkerhet som alltid finns kring konjunkturlägesbedömningar, gör att man bör tolka beräkningar av strukturella mått på statens finanser med viss försiktighet. Som nämndes inledningsvis brukar förändringen av det strukturella sparandet ofta användas som indikator på finanspolitikens inriktning. Om det strukturella sparandet ökar tolkas detta som åtstramande finanspolitik och om det strukturella sparandet minskar är tolkningen istället att finanspolitiken är expansiv (efterfrågestimulerande). 7 Det strukturella sparandet stärks årligen under de sista åren i kalkylen. I frånvaro av aktiv finanspolitik, så stärks det statliga sparandet med årligen,,7 procent av BNP enligt beräkningarna. ESV avser att återkomma i kommande budgetprognoser med mer analys av den årliga förändringen av det strukturella sparandet i staten. 7 Innan man drar slutsatser kring finanspolitikens inriktning utifrån förändringen av det strukturella sparandet måste man emellertid ta hänsyn till hur de inomoffentliga transfereringarna utvecklas. ekonomistyrningsverket, september 8