QVARTILEN Svenska statistikersamfundets tidskrift Produktionskostnad: 45 kronor November 2007 Särtryck 21-1, 21-2 och 21-4 samt planerad publikation 22-1 och 22-2. Vårt nya pensionssystem av KG Scherman Telefon E-post Redaktör: Mikael Möller 08-86 48 00 mikael@tex-sales.se Redaktion: Anders Holmberg 019-17 69 05 anders.holmberg@scb.se Pär Karlsson 08-553 259 38 Par.E.Karlsson@astrazeneca.com Arne Söderqvist 08-790 94 98 Arne.Soderqvist@syd.kth.se
Qvartilen utges av Svenska statistikersamfundet och publiceras fyra gånger per år. Mars/april, maj/juni, september/oktober och december. Ansvarig utgivare: Eva Elvers Redaktör: Mikael Möller Redaktion: Anders Holmberg (Surveysektionen), Arne Söderqvist (Mat. samf.), Pär Karlsson (FMS). Adress: Qvartilens redaktion c/o Mikael Möller Kampementsgatan 34 115 38 Stockholm Svenska statistikersamfundet har drygt 1350 medlemmar verksamma inom industri, förvaltning, universitet och högskola. Medlemsavgiften är för enskilda personer 130 kronor per år och för övriga (institutioner, företag etc) är avgiften 1300/650 kronor per år (lägre avgift om färre än fyra statistiker). Via samfundets hemsida kan man ansöka om medlemsskap och ändra sin adress. Föredrar man en människa skriv till Svenska statistikersamfundet c/o Marie Wiberg Statistiska institutionen Umeå universitet 901 87 Umeå eller skicka e-post: sekrsamf@gmail.com Styrelsen Ordförande Vice ordförande Sekreterare Kassör Eva Elvers 08-506 947 14 eva.elvers@scb.se Björn Holmquist 046-222 89 26 bjorn.holmquist@stat.lu.se Marie Wiberg 090-786 95 24 sekrsamf@gmail.com Annika Lindblom 019-17 60 86 annika.lindblom@scb.se Övriga ledamöter Boris Lorenc 019-17 67 83 Boris.Lorenc@scb.se Anna Torrång 08-553 259 75 Anna.Torrang@astrazeneca.com Ann Lindqvist 08-553 835 68 ann.lindqvist@scania.com Michael Carlson 08-506 943 36 michael.carlson@scb.se postgiro 65 41 95-7 hemsida www.statistikersamfundet.se ISSN 0283-3654 Insändare och annat material till påsknumret senast den 15:e februari 2007. Riktlinjer för material till Qvartilen: Texter kan skickas som 1 Scientic Word/WorkPlace ler, 2 standard L A TEX-ler, 3 rena texter (ASCII eller ANSI), 4 Microsoft Word formatet RTF (om du använder Equation Editor eller MathType och sparar i RTF-formatet så följer dina formler med) eller alternativt som en utskriven A4. På utskrivna A4:or markeras rubriker, fetstil, kursiverad stil och andra markörer. Har du inte tillgång till program för att skriva formler skriv dessa snyggt och läsligt på pappret. För ytterligare information se under Qvartilen på samfundets hemsida. Antalet referenser är begränsat till högst 3. Avsteg från detta bestäms av redaktören. Bilder skickas i något av formaten wmf, jpg, tif, eps eller ps. Andra format kan gå bra. Språk 1 Svenskar skriver svensk text även om konferensen hålls på annat språk. 2 Annonser bestämmer själva språk. 3 Icke svenskar må skriva på engelska. Alla artiklar granskas av redaktionen och enklare skriv/syftningsfel ändras utan kommentarer men ofta kommer även förslag på ändringar, förtydliganden och omdispositioner. Artikelförfattaren skall alltid få, om tid nns, korrektur i form av en pdf-l. Skicka därefter inte en ny l utan hänvisa till radnumreringen i korrekturet Annonser i Qvartilen Platsannonser Helsida Halvsida Kvartssida 1 nummer 4 000:- 2 000:- 1 000:- Övriga annonser 1 nummer 6 000:- 3 000:- 1 500:- 4 nummer 12 000:- 6 000:- 3 000:- Annonsplats bokas hos Qvartilens redaktör. Adressetiketter och epostutskick beställes av Statistikersamfundets sekreterare. Priset för epostutskick/adressetiketter är 4000 kr för institutioner och företag som är medlemmar och 6000 kr för övriga. Epostutskick kan enbart användas för platsannonser i textformat (inga bilagor) och når då ca 83% av medlemmarna d v s de som uppgivit epostadress. Observera att det är ett försäljningsargument, för epostannonser, att dessa har en hög täckningsgrad. Så om du har en epostadress anmäl detta på samfundets hemsida. Moms 25% tillkommer. 2 Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007
Innehåll Vårt nya pensionssystem 5 De gamla reglerna............................................... 5 De nya reglerna................................................ 5 Inkomstrelaterad pension........................................... 6 Garantipension................................................ 7 Vårt nya pensionssystem (forts) 9 Hur utvecklas beviljad pension?....................................... 9 Arbeta mer och längre............................................ 9 Ett stabilt pensionssystem?.......................................... 10 Mål och förutsättningar 12 Varför offentligt engagemang?........................................ 12 Mål formulerade i samband med principbeslutet 1994............................ 12 Faktorer av betydelse för pensionärernas situation.............................. 13 Alla berörs alla måste diskutera 16 Pensionsutvecklingen jämförd med de aktivas inkomster, 1991 till 2002.................. 16 Utvecklingen efter 2002........................................... 17 Minimipensionen släpar efter......................................... 17 ATP-pensionerna för de äldre pensionärerna släpar också efter....................... 18 Hur har nu detta gått till?........................................... 18 Framtidens pensioner 20 Nytt pensionssystem Ny riskfördelning................................... 20 Kompensationsgrader............................................. 21 Arbeta mer och upp till högre ålder...................................... 22 Hur blev det nu med måluppfyllelsen?.................................... 23 Slutsats.................................................... 24 Ett reformprogram 25 Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007 3
4 Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007
Vårt nya pensionssystem av KG Scherman, GD emeritus Riksförsäkringsverket Vi har ett nytt pensionssystem i Sverige. 1994 beslutade riksdagen om principer, 1998 fastställdes ertalet lagregler, under följande år fattades diverse följdbeslut. Det gamla ATP-systemet avskaffades och i stället ck vi separata system för ålderspension, förtids- och efterlevandepension. I många delar avviker det nya systemet radikalt från det gamla. Vi skall i denna och några följande artiklar behandla ålderspensionen. Den består i det nya systemet av en inkomstrelaterad pension och en garantipension. Omfattade övergångsbestämmelser nns. Denna artikel handlar om principerna för pensionsberäkningen. Vi skall också något beröra vad reglerna betyder för pensionernas storlek och hur reglerna för den nansiella stabiliteten fungerar. De gamla reglerna Det gamla pensionssystemet, ATP (Allmän Tilläggs Pension), hade enkla regler. I ATP-systemet grundades pensionsrätten på 60% av genomsnittet av pensionspoäng under de 15 bästa åren, förutsatt att det fanns pensionspoäng för minst 30 år. Pensionspoäng var pensionsgrundande inkomst dividerat med det basbelopp, fr o m 1995 prisbasbelopp, som gällde för inkomståret, minus ett. Avdraget med ett berodde på att pensionen för första basbeloppet var folkpensionen, i förekommande fall förstärkt med pensionstillskott. Pensionens storlek blev pensionsrätten multiplicerad med för respektive pensionsår gällande basbelopp (prisbasbelopp) och därtill folkpension och eventuellt pensionstillskott. De nya reglerna Avgifter, särskilda pensionsrättigheter och nansiell stabilitet Den inkomstrelaterade pensionen nansieras av avgifter på totalt 17:21% av lönen, med ett tak på 8:07 inkomstbasbelopp, 2006 är det 359 100 kronor. Av avgiften betalar arbetsgivaren 10:21 procentenheter och individen själv 7 procentenheter. Att taket för avgiftsbetalningen uttrycks i inkomstbasbelopp betyder att det följer lönerna och alltså ökar i takt med dessa. Avgiftssatsen är avsedd att vara oförändrad i all framtid. Avgiftsinkomsterna vid denna avgiftssats blir avgörande för hur stora pensioner som kan betalas ut. 1994 formulerades ambitioner i detta avseende, 1998 redovisades kalkyler som ansågs bekräfta att de ambitionerna uppnåddes. Avgifterna skall nansiera både pensioner enligt det nya pensionssystemet och enligt det gamla. Det är avgifterna som är pensionsgrundande i det nya pensionssystemet. Som redan nämnts är de 17:21% av lönen. Om man räknar om avgiftssatsen till att avse hur stor den blir på lönen efter avdrag för den individuella pensionsavgiften, det så framräknade beloppet kallas för pensionsunderlaget, får man 18:5%. 1 Det är detta procenttal som brukar användas vid diskussionen om hur pensionsrättigheterna fördelas inom systemet. 1 0:1721lön = 18:5% Red. lön 0:07lön Pensionssystemet får in fulla avgifter också för vissa perioder för vilka avgifter betalats varken av någon arbetsgivare eller av individen själv; det gäller vid barnafödande, studier och värnplikt, de kallas för pensionsgrundande belopp. Samma förhållande gäller för inkomster för vilka avgifter betalas enbart av individen, t ex för arbetslöshetsersättning och sjukpenning. Statsbudgeten står i alla dessa fall för hela eller resterande avgifter upp till fulla 18:5%. Av den totalt inbetalade avgiften för varje individ som är född 1954 eller senare avsätts fr o m 1999 2:5 procentenheter till ett fonderat system, premiepensionen, och 16 procentenheter till ett fördelningssystem, den s k inkomstpensionen. I bägge systemen blir pensionen beroende av de totalt inbetalade avgifterna och deras avkastning. När det gäller premiepensionens pengar fonderas dessa efter den enskildes önskemål och tillhör individen. Inkomstpensionens pengar går direkt ut till att betala löpande pensioner och eventuellt överskott fonderas i AP-fonderna. Dessa fonder har som primärt syfte att agera som en buffert för bland annat demograska uktuationer. Det nns en särskild mekanism för att sänka pensionsrättigheter och pensioner om pensionssystemet annars riskerar att råka ur nansiell balans, det är bromsen, den automatiska balanseringen. Övergångs- och införandebestämmelser De nya bestämmelserna för hur pensionsrättigheter skall beräknas gäller inte personer födda 1937 eller tidigare. Omfattande övergångsbestämmelser har utformats för övriga, liksom särskilda bestämmelser för hur pensionsrättigheter skall beräknas för tidigare år. För alla födda 1938 och senare gäller att man räknar fram pensionsrättigheter i det nya pensionssystemet även för tiden före 1999, då det nya systemet började gälla, i den mån de haft några inkomster alls före den tiden. Dessa omräkningar skiljer sig i vissa avseenden från vad som gäller efter reformens ikraftträdande. Allmänt gäller emellertid att pensionsunderlag etableras för löner och socialförsäkringsförmåner på samma sätt som för framtiden. Det samma gäller i allt väsentligt för pensionsunderlag för vård av barn. Men pensionsunderlag för militärtjänst och högre studier tilldelas först för tiden fr o m 1995. Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007 5
Utifrån dessa pensionsunderlag beräknas pensionsrättigheter för inkomstpension och premiepension med varierande andelar beroende på vilket år som rättigheten räknas för och när individen är född. För de som är födda 1954 eller senare är pensionsrätten 18:5% av pensionsunderlaget. För tiden före 1995 avsätts den helt i inkomstpensionssystemet. För tiden 1995 t o m 1998 går 16:5 procentenheter till inkomstpensionen och 2 procentenheter till premiepensionen, dock gäller att de tidigare nämnda särskilda pensionsbeloppen, nämligen för vård av barn, värnplikttjänstgöring och högre studier t o m 1998 avsätts enbart i fördelningssystemet. Därefter gäller huvudregeln om 16% respektive 2:5%. För övergångsgenerationerna gäller andra tal, som framgår av nästa stycke. mellan 1938 och 1954 introduceras det nya systemet successivt över en 17-årsperiod. En person född 1938 får 4=20 delar av sin pension från det nya systemet, det betyder att talen i föregående stycke reduceras ned till 4=20 delar av vad som står där. Kvarvarande 20-delar, i detta exempel 16=20-delar, erhålles som den andelen av vad det gamla ATP-systemet skulle ha gett. För en person född 1939 blir andelarna 5=20 och 15=20 o s v tills dess hela pensionen erhålles från det nya systemet, det gäller för dem som är födda 1954 och senare. Denna kvotdelning gäller fram till det år vederbörande fyller 64. För inkomster därefter avsätts pensionsrättigheterna i deras helhet, d v s med 18:5% fördelade mellan inkomstpension och premiepension, till det nya pensionssystemet. Det nns en särskild garantiregel som säger att man alltid skall ha en pension som minst svarar mot den pension som man skulle ha fått om det gamla systemet fortsatt att gälla och då grundat på de pensionspoäng som man hade tjänat in fram t o m 1994. Vissa förändringar införs för dem som redan fått pension enligt det gamla systemet. De som hade pensionstillskott och drog nytta av de särskilda skatteregler, som fanns i anslutning till det gamla pensionssystemet, får nu en garantipension som är avsedd att ge samma nettoresultat. Utfallet av den förändringen för den enskilde blir emellertid beroende av vilken kommunalskatt som gäller i den kommun där hon bor. Vidare gäller att den årliga omräkningen av redan utgående tilläggspensioner görs på samma sätt i det gamla som i det nya systemet. Inkomstrelaterad pension Den inkomstrelaterade pensionen består av tre delar, nämligen inkomstpension, premiepension och, övergångsvis, tilläggspension. Man kan fritt välja pensioneringstidpunkt efter fyllda 61. Man kan ta ut sin pension som 1 4, 1 2, 3 4 eller hel pension. Reglerna är mycket exibla och man kan växla fram och tillbaka mellan dessa andelar. Man kan också tjäna nya pensionsrätter samtidigt som man har pension. Grundregeln är enkel; pensionen blir den andel av full pension som man har valt. Huvudpunkterna i fördelningssystemet, varifrån inkomstpensionen kommer, kan sammanfattas enligt följande: Pensionen baseras på de avgifter som betalas in för varje individ. Inbetalade avgifter noteras på individuella konton. Till dessa konton förs varje år s k arvsvinster och från kontona dras förvaltningskostnader. Behållningen på kontot indexeras årligen motsvarande utvecklingen av de genomsnittliga löneinkomsterna i samhället. Behållningen på det individuella kontot är basen för beräkningen av första årets pension. Pensionsbeloppet är beroende av en åldersgrupps genomsnittliga återstående livstid och av individens pensioneringstidpunkt. Hur framgår av följande två punktsatser Den återstående genomsnittliga livstiden för en kohort uppskattas med hjälp av de verkliga mortalitetstabeller som föreligger det kalenderår då kohorten uppnår 65-års ålder Första årets pension beräknas genom att pensionsbehållningen vid pensioneringstidpunkten delas med ett delningstal, som i princip är inversen av den annuitetsfaktor som erhålles för en tid lika med individens då uppskattade återstående livstid och en årlig avkastning om 1:6%. Utgående pensioner indexeras i relation till tillväxten i genomsnittliga löner minus 1:6%. Detta kallas följsamhetsindex. Premiepensionen är en fullständig nyhet i det offentliga pensionssystemet. Denna del av pensionssystemet administreras av en särskild myndighet, Premiepensionsmyndigheten, PPM. Privata och statliga fondförvaltare nns. Härutöver är all administration inklusive själva försäkringsfunktionen ett statligt ansvar. Försäkringen ska följa konventionella regler för privata fonderade pensionsförsäkringar. Pensionen kan tas ut endast livsvarigt och två alternativ nns. Det ena är att ta ut pensionen som en annuitet med garanterat belopp, den andra att ha pensionen som en fondförsäkring. I bägge fallen kan man beräkna pensionsbehållningen inför pensionen på motsvarande sätt som för fördelningspensionen, med det undantaget att tillväxten på kontot bestäms av avkastning på fonder, inte av ett inkomstindex. Storleken på arvsvinst och förvaltningskostnad skiljer också. Första årets pension beräknas även här genom en division med ett delningstal, som dock avviker från vad som gäller för inkomstpensionen. Inom premiepensionssystemet nns en möjlighet att dela pensionsrätt mellan makar. Sker en sådan delning så uppstår en hel rad följdverkningar i olika delar av systemet. Vi skall inte tynga framställningen här med dessa frågor. 6 Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007
Tilläggspension erhålls av personer födda före 1954. Det gamla ATP-systemets regler är fortfarande aktuella, och pensionspoäng fortsätter därför att registreras. De grundas liksom tidigare på ett basbelopp som följer prisutvecklingen, det förhöjda prisbasbeloppet, som 2006 är 40 500 kronor. Till skillnad från vad som gällde tidigare följer emellertid taket för systemet löneutvecklingen, det är 7:5 inkomstbasbelopp. Numera räknas tilläggspensionen formellt annorlunda än för det gamla ATP-systemet, men beräkningen ger i princip samma resultat. Tilläggspensionen uttagen vid 65 års ålder är nämligen produkten av för året gällande prisbasbelopp, för 2006 är det 39 700 kronor, och en faktor som beror av vederbörandes pensionspoäng, beräknad som tidigare, och civilstånd. Den faktorn blir 60% av genomsnittspoängen med tillägg av 96% av en poäng för ogift och 78:5% av en poäng för gift pensionstagare. Tilläggspension kan tas ut tidigare eller senare än vid 65. Ett sådant tidigt eller sent uttag skall gälla lika för inkomstpension och tilläggspension. Tas pensionen ut tidigare än vid 65 så skall den minskas med 0:5% för varje månad som den tas ut före den åldern. Tas den ut senare skall den öka med 0:7%, också per månad, dock längst till uppnådda 70 år. En specialbestämmelse nns angående uttag efter året då vederbörande fyller 65. Då beräknas pensionen inte på för pensionsåret gällande prisbasbelopp utan på det prisbasbelopp som gällde när vederbörande fyllde 65, indexerat därefter enligt följsamhetsindex. När pensionen har börjat tas ut indexeras den som inkomstpensionen d v s med följsamhetsindex. Det nns en särskild garantiregel för den pensionsrätt som var uppnådd 1994. Om beräkningen av inkomstrelaterad pension enligt det föregående leder till ett resultat forts. 6 som är lägre än vad det skulle ha blivit om hela pensionen hade beräknats enligt reglerna för tilläggspension så betalas ett tillägg motsvarande mellanskillnaden, det s k garantitillägget. Men detta tillägg kan man få först från 65 års ålder. Vid jämförelsen enligt föregående stycke skall i stället för inkomstpension och premiepension enligt ordinarie regler en inkomstpension beräknas som om alla pensionsrättigheter enligt nya systemet hade tillgodoräknats som inkomstpension. Garantin avräknas löpande mot pensionen så som den faktiskt blir efter 65. Tillägget minskar alltså om den ordinarie pensionen ökar till följd av nytillkomna pensionsrättigheter eller om följsamhetsindexeringen leder till att pensionerna ökar mer än priserna. Garantinivån minskar med 0:5% för varje månad före 65 års ålder som pensionen har tagits ut. Däremot ökar den inte när pensionen senareläggs. Garantipension Sedan alla de föregående pensionsdelarna har summerats blir det dags att se om någon garantipension utgår. I det nya systemet nns en garantinivå för hur mycket den totala offentliga ålderspensionen lägst får bli. En oreducerad sådan garanti gäller för den som varit bosatt i Sverige minst 40 år. För en ensamstående person är garantinivån 2:13 prisbasbelopp, vilket 2006 är 84 600 kronor. För gift är garantinivån 1:9 prisbasbelopp. Till den som inte har någon inkomstrelaterad pension alls utbetalas detta belopp som ett tillägg, garantipension. För den som har en inkomstrelaterad pension och vissa andra pensioner reduceras garantipensionen, först med 100% av en på visst sätt omräknad inkomstrelaterad pension, sen med 48%. Vi ser det i nedanstående tabell Inkomst Relaterad Pension i prisbasbelopp Ensamstående Reduktion Gift 0 < IRP 1:26 100% 0 < IRP 1:14 1:26 < IRP 3:07 48% 1:14 < IRP 2:72 3:07 < IRP 0% 3:07 < IRP Garantin gäller från fyllda 65 år, dessförinnan utgår inget sådant tillägg. Den inkomstrelaterade pension som ligger till grund för beräkningen här är inte densamma som den inkomstrelaterade pension som faktiskt utgår. I stället görs en specialberäkning, dels för att eliminera skillnader i utfallet av premiepensionsfonder, dels för att inte valet av pensioneringstidpunkt skall påverka garantipensionens storlek. Närmare bestämt görs följande omräkningar: Eftersom premiepensionsfonderna ej skall påverka beräknas den inkomstrelaterade pensionen som om alla avgifter satts in i fördelningssystemet, d v s till inkomstpensionen, inget i premiepensionssystemet. Det är det sålunda omräknade, ktiva beloppet som läggs till grund för beräkningen av garantipensionen. Vidare skall pensionsuttag före 65 års ålder inte påverka. Vid ett tidigt uttag av pension blir denna, vid given pensionsbehållning, lägre eftersom den skall räcka längre, delningstalet blir högre. För att eliminera denna effekt räknas pensionsbehållningen om fram till 65årsdagen, som om något förtida uttag inte hade gjorts. Det är den behållningen som sedan räknas om och ligger till grund för den inkomstrelaterade pension som avräknas mot garantinivån. Om man skjuter man upp uttaget av pension till efter 65 så görs avdraget för en inkomstrelaterade pension som beräknas som om man från 65 års ålder och sedan successivt hade tagit ut all tillgänglig pension, som sedan följsamhetsindexeras i vanlig ordning. Avdraget blir därmed lägre än om man hade gjort avdrag för verklig pension. Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007 7
Även faktiskt utgående garantitillägg för tilläggspension intjänad t o m 1994 skall minska garantipensionen. Om partiell inkomstpension har tagits ut bestäms garantipensionen på motsvarande sätt som en andel av full garantipension. Kostnaderna som följer med garantipensionen betalas av statsbudgeten. Garantinivån följer prisbasbeloppet, den är alltså knuten till levnadskostnadernas utveckling, och avsikten tycks vara att detta skall gälla för all framtid. Den inkomstrelaterade pensionen följer emellertid lönerna, vilket i framtiden också taket för det offentliga pensionssystemet kommer att göra. Om lönerna ökar mer än priserna blir den maximala pensionen därför successivt mer värd i fasta priser, samtidigt som garantinivån, som följer prisutvecklingen, ligger still i reala termer. Garantibeloppet får en kraftigt minskad betydelse och successivt ökade inkomstklyftor mellan pensionärerna blir följden. För att konkretisera: 2006 är garantibeloppet, minimipensionen, 84 600 kronor för en ensamstående som inte har någon inkomstrelaterad pension, den maximala pensionen som någon kan ha tjänat in är ca 180 000 kronor. Om ca 35 år har den maximala pensionens värde teoretiskt sett fördubblats och blir vid dagens penningvärde ca 360 000 kronor, medan garantipensionen fortfarande är 84 600 kronor. Referenser [1] KG Scherman (2004). AP-fonden, "bromsen" och din pension. Jure förlag AB, www.jure.se. [2] http://www.sff.a.se/?avd=forlag&sida=pension.lasso [3] http://www.forsakringskassan.se/omfk/analys/aktuella/ 8 Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007
Vårt nya pensionssystem (forts) av KG Scherman, GD emeritus Riksförsäkringsverket Vi har ett nytt pensionssystem i Sverige. 1994 beslutade riksdagen om principer, 1998 fastställdes ertalet lagregler, under de följande år fattades diverse följdbeslut. Det gamla ATP-systemet avskaffades och i stället ck vi separata system för ålderspension, förtids- och efterlevandepension. I många delar avviker det nya systemet radikalt från det gamla. Denna artikel fortsätter behandla principerna för den nya pensionsberäkningen. Hur utvecklas beviljad pension? Avgörande för värdet av en pension är inte enbart hur stor den är från början utan också hur den utvecklas år från år sen den en gång har beviljats. Det är lätt att inse att så är fallet. Om priserna stiger och pensionen står stilla i kronor så urholkas pensionens köpkraft. Om lönerna stiger och pensionerna inte hänger med så blir man som pensionär utan del i standardstegringen. Det nns olika metoder för att indexera pensionerna. Ofta är det en prisindexering som görs, då är idén att man på ålderns höst prioriterar säkerhet framför standardföljsamhet. Ibland tillämpas löneindex, ibland en kombination. För den svenska inkomstpensionen är det en kombination som tillämpas. Beräkningen av pensionen och dess årliga omräkning hänger samman. Principen är nämligen att den inbesparade pensionsbehållningen för varje individ skall räcka för just hans eller hennes pension. Beräkningen kan något förenklat beskrivas i två steg: I ett första steg delar man pensionsbehållningen med det antal år som en människa i genomsnitt kan förväntas leva som pensionär. Ett sådant belopp kan man sen låta växa så mycket som tillgångarna i pensionssystemet växer. För en människa som lever så länge som genomsnittet i sin årskull räcker den tillgängliga pensionsbehållningen då precis till att täcka alla pensionsutbetalningar till den personen. För den som lever kortare blir det pengar över, de används för att hjälpa till att betala pensionen till den som lever längre. Beräkningen enligt föregående punkt leder till en ganska låg förstaårspension, mycket lägre än vad ATPpensionerna var. I ett andra steg gör man en omyttning av utbetalningarna under tiden som pensionär. Det är en rent matematisk operation. Om man nämligen bestämmer sig för att minska den årliga uppräkningen så kan man höja första årets pension och ändå få summan av utbetalningarna att stämma med den ursprungliga pensionsbehållningen. Det är här normen 1:6% kommer in. Genom att minska de årliga uppräkningarna med 1:6%, jämfört med vad de skulle ha blivit om man hade följt hur systemets tillgångar växer, så kan man öka första årets pension i motsvarande mån. Men man måste vara klar över att detta också betyder att reallönerna måste öka med mer än 1:6% för att pensionen skall följa inationen. Följden av det här sättet att räkna blir att pensionen, sen den en gång beviljats, sjunker rejält jämfört med de yrkesverksammas löner, det är nämligen deras genomsnittliga löneutveckling som man valt som mått för hur tillgångarna utvecklas, det är från den utvecklingen som de 1:6% dras. Om man tittar bakåt i tiden så kan man konstatera att utvecklingen av genomsnittslönerna sedan 1970 inte når upp till 1.6%. Över den tiden innebär alltså följsamhetsindex ett sämre utfall än om man håller sig till prisindex. Detta är en väsentlig iakttagelse, speciellt i en tid då exceptionella löneökningar under några år faktiskt lett till ett visst tillskott till pensionerna jämfört med om prisindexering skulle ha tillämpats. Men detta är alltså ett undantag, man får gå tillbaka till 60-talet för att nna en motsvarighet under någon längre tid. Det nns anledning att särskilt framhäva vad som redan angivits; dessa regler gäller alla även dem som redan är pensionärer. Premiepensionen följer i princip samma regler som de ovan beskrivna, men där är det avkastningen på kapitalmarknaden som avgör, inte utvecklingen av lönerna. Och någon lagstiftning om vilken norm som skall tillämpas nns inte, det är PPM själv som bestämmer. För närvarande tillämpas normen 2:7. Enligt principen som beskrivs ovan så leder detta till att första årets pension kan ökas ännu mer i förhållande till pensionsbehållningen än för inkomstpensionen. Men följden blir att avkastningen på tillgångarna måste uppgå till realt 2:7% om pensionen skall kunna följa prisutvecklingen. Arbeta mer och längre Av redogörelsen i det föregående ser vi att garantipensionerna på sikt avvecklas och vi får ett helt avgiftsdenierat system, dock med ett undantag nämligen de särskilda pensionsrättigheter som nämnts ovan. Det här innebär att alla livets inkomster räknas. Det gäller därför att börja arbeta tidigt och att arbeta längre, allteftersom livslängderna ökar. Ett sätt att se på hur kraven utvecklas är att studera hur delningstalen utvecklas över tiden. Vi väljer att studera inkomstpensionen och dess delningstal. Dessa är representativa också för premiepensionen, även om beräkningarna för enskilda år görs på olika sätt. Vi ser den prognostiserade utvecklingen av inkomstpensionens delningstal i följande tabell över delningstal för inkomstpension grundat på 2002 års befolkningsprognos. Vi ser att delningstalet för uttag av pension vid en viss ålder ökar för senare födelsekohorter jämfört med tidigare. Nivån vid 65 års ålder för 1941 års kohort är strax under 16 (15:81). Denna storlek på delningstalet yt- Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007 9
tar sig i stort sett ett år per tio års senare födelsekohort. Annorlunda uttryckt: Om delningstalet vore ensamt avgörande för pensionerna behöver senare kohorter Pensionsålder Född 65 66 67 68 69 1941 15:81 15:23 14:65 14:08 13:50 1951 16:57 15:99 15:41 14:83 14:25 1961 17:15 16:56 15:97 15:38 14:79 1971 17:64 17:04 16:44 15:84 15:24 1981 18:01 17:41 16:8 16:19 15:59 jobba ett år mer för varje tiotal år de är yngre än en annan, tidigare kohort, som de jämför sig med, för att få ut en pension av viss storlek av en viss given pensionsbehållning. Emellertid är detta inte den enda faktorn av betydelse i sammanhanget. Till den effekt som delningstalet ger skall läggas att pensionsbehållningen under den tid som uttaget skjuts upp räknas upp med inkomstindex, medan den utgående pensionen räknas om med följsamhetsindex. Detta ger alltså en ytterligare ökning av pensionen med ackumulerat 1:6% per år. Till detta kommer att pensionsbehållningen ökar om den tid som pensionsuttaget förskjuts används för förvärvsarbete som leder till att nya pensionsrättigheter ackumuleras. Riksförsäkringsverket, numera Försäkringskassan, redovisar hur mycket man behöver höja pensionsåldern för att eliminera inverkan av att livslängden ökar förutsatt att man arbetar för fullt med en lön som utvecklas som genomsnittet i samhället. Den samlade effekten blir att behovet av att höja pensionsåldern sjunker till något mer än hälften av det som skulle bli följden om delningstalen ensamma var avgörande. Ett stabilt pensionssystem? Efter denna genomgång av det nya pensionssystemets huvuddrag bör vi avslutningsvis beröra AP-fond och broms, de två faktorer som bestämmer om inkomstpensionen skall kunna utgå enligt ovan beskrivna regler. Det är avgifterna som sådana som bestämmer pensionsrättigheterna. Därmed nns en direkt länk mellan pensioner och avgifter. Det blir då opraktiskt att öka avgifterna för att möta eventuella nansiella störningar eftersom sådana höjningar skulle leda till ökade pensionsrättigheter och därmed till nya störningar i en mer avlägsen framtid. Dessutom har politikerna satt upp som en ideologisk ledstjärna att pensionsavgiften aldrig skall ändras i framtiden. Detta är orsakerna till varför en särskild mekanism konstruerats, som ser till att APfonden inte töms. Det sker med den s k bromsen, som ser till att den årliga uppräkningen av pensionsrättigheter och inkomstpensioner minskas om det nns en risk för ett långsiktigt underskott i systemet. Bromsen, eller den automatiska balanseringen som den numera kallas med ett mindre målande språk, innefattar 2 År 2005 var balanstalet 1:0044. nya kalkyleringsmetoder som gör det möjligt att beräkna värdet av pensionssystemets tillgångar och skulder. Tillgångarna består av AP-fonden och värdet av inytande avgifter. Skulderna utgörs av värdet på utelöpande pensionsrättigheter. Balanstalet är tillgångar genom skulder. Om balanstalet understiger talet ett minskas pensioner och pensionsrättigheter så mycket som behövs för att återställa balansen. 2 Motsvarande beräkning görs varje år och om balanstalet fortsätter att understiga ett så sker fortsatta reduktioner. Om balanstalet sen överstiger talet ett så sker uppräkningar till dess att den ursprungliga pensionsnivån har blivit återställd. Vi ser att AP-fonden får en viktig roll att spela när det gäller att undvika att bromsen träder i funktion. Rent tekniskt är AP-fondens uppgift att ta emot alla avgifter till fördelningssystemet och därifrån betalas sedan inkomstpensionerna ut. Konsekvensen blir att fonden växer när det är många yrkesaktiva jämfört med pensionärer och minskar vid motsatt förhållande. Att en stor fond fanns tillgänglig var avgörande för de nansiella kalkylerna för reformen eftersom de stora 40- talist-årgångarna närmade sig pensionen. Även i framtiden har AP-fonden stor betydelse för alla. Inte bara stora pensionärsgenerationer utan också oförmånlig befolkningsutveckling i övrigt och dålig ekonomisk utveckling är förhållanden som sätter inkomstpensionernas nansiering under press. Men det visar sig att även under goda tider är risken att bromsen slår till mycket stor. Trots en god tillväxt för fondens tillgångar har balanstalet successivt minskat och det var 2005 mycket nära att bromsen skulle ha aktiverats. 2006 visar det sig att trots att AP-fonden haft en exceptionell avkastning, 114 miljarder kronor eller 17:4% 2005, så har pensionssystemets tillgångar ökat med bara 20 miljarder. Utan denna exceptionella börsuppgång så skulle bromsen ha slagit till och sänkt de utgående pensionerna med ca en procent, för en normalpensionär ca 120 kronor i månaden. Nu inträffade inte detta i år. Men börsen svänger och AP-fondernas avkastning minskar igen, det är oundvikligt. Bromsen är ett alternativ till den traditionella metoden för hur ett offentligt pensionssystem skall vårdas och utvecklas. Den traditionella metoden förutsätter att man undersöker hur systemets nanser kan komma att utvecklas och om inkomsterna räcker för att betala utgifterna. Hotar underskott måste man antingen höja avgifterna, nyttja reserver i systemet, höja pensionsåldern eller minska pensionerna eller utforma en kombination av dessa åtgärder. Det är ett politiskt ansvar att etablera den balansen. I vårt nya pensionssystem nns ingen motsvarighet, inget utrymme för en demokratisk process kvar. Någon pensionsålder att höja nns inte, den är formellt 10 Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007
sett avskaffad. Alternativet med höjda avgifter är uteslutet, avgiften skall i all framtid vara fast och oförändrad. De resurser som denna avgift (18:5%), tillsammans med AP-fonden och dess avkastning, ger därför ramen för vad som kan betalas ut. Resultatet blir att all nansiell obalans tas ut på pensionerna, inget på de aktiva forts. 6 medan de är aktiva, inget alternativ, ingen balans nns att diskutera. Riksförsäkringsverket gjorde 2004 vissa beräkningar angående risken för att bromsen slår till och här återges basscenario och pessimistiskt scenario. Se vidare Pensionssystemets årsredovisning 2003. 3 Förutsättningar för "Basscenario och "pessimistiskt scenario" i RFV:s beräkningar 2004 2010 2011-2079 Bas Pessimistisk Bas Pessimistisk Nativitet (antal barn per kvinna i fertil ålder) 1:8 1:53 1:86 1:5 Ökning av medellivslängd (dagar/år) 36 36 23 23 Andel av befolkningen med en inkomst mer än ett basbelopp 77% 77% 77% 77% Årlig invandring per år 31 000 22 000 24 000 12 000 Årlig tillväxt av genomsnittlig inkomst per år 2:0% 1; 8% 2:0% 1:0% Real avkastning AP-fonden 3:25% 1:00% 3:25% 1:00% För att hindra att bromsen träder i kraft före år 2050 skulle man i det pessimistiska alternativet behöva tillföra i storleksordningen 900 miljarder kronor till AP-fonden den 1:a januari 2005. Detta är alltså ett för pensionssystemets nanser påfrestande alternativ. Icke desto mindre är det intressant att studera detta alternativ då det ger en uppfattning om vilka risker man anser att det är rimligt att överföra på individerna, genom att införa ett automatiskt fungerande pensionssystem. Ett visst perspektiv på storleksordningarna får man genom att jämföra de nämnda 900 miljarderna med avkastningen på AP-fonden 2004 och 2005. Den har då varit 65 + 114 miljarder eller nära 200 miljarder. Trots detta försvagas balanstalet. Det visar i nutid hur stor risken för att balanseringen aktiveras är, eller annorlunda uttryckt, hur nära vi ligger det alternativ som Riksförsäkringsverket kallar för pessimistiskt. Riksförsäkringsverket:s pessimistiska alternativ leder till följande konsekvenser, för pensionerna, för några av de olika födelseårgångarna. För en person född 1990 blir första årets totalpension ca 6:4% lägre än den skulle bli utan broms. För själva inkomstpensionen gäller att den blir 8:6% lägre än utan broms. Inkomstpensionen utvecklas sedan år från år med ett tal som understiger genomsnittslönernas utveckling med 1:6% + 0:5% = 2:1%. För en person född 1954 blir första årets totalpension ca 2:5% lägre än den skulle bli utan broms. För själva inkomstpensionen gäller att den blir ca 3% lägre än utan broms. Inkomstpensionen utvecklas sedan år från år med ett tal som understiger genomsnittslönernas med 1:6% + 0:5% = 2:1%. Som vi ser rör det sig om betydande effekter, som redan de motiverar att reglerna ses över. Till detta återkommer vi, dock först sedan vi i några kommande artiklar närmare har belyst de sociala konsekvenserna av detta nya pensionssystem. Referenser [1] KG Scherman (2004). AP-fonden, "bromsen" och din pension. Jure förlag AB, www.jure.se. [2] http://www.sff.a.se/?avd=forlag&sida=pension.lasso [3] http://www.forsakringskassan.se/omfk/analys/aktuella/ 3 Pensionssystemets framtid i tre scenarier sidorna 42-49. Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007 11
Mål och förutsättningar av KG Scherman, GD emeritus Riksförsäkringsverket Vårt nya pensionssystem beslutades i bred politisk enighet. Fem partier, som representerade mer än 80% av riksdagsrösterna, stod bakom beslutet om principerna från 1994, liksom lagstiftningen 1998 och alla följande beslut. Reformbesluten backades också upp, mer eller mindre entusiastiskt, av fackliga organisationer och av de stora pensionärsorganisationerna. Men i bakgrunden fanns mycken oro. En uppslitande strid inom socialdemokratin, med våldsamma sammanstötningar vid ett antal partikongresser, var ett inslag. Och bara några år före beslutet 1994 hävdade både fack och intresseorganisationer att varje tal om reformbehov var ogrundad och illasinnad propaganda. Här nns troligen ett viktigt samband. Besluten 1994 och 1998 ackompanjerades av ren utmattning från många aktörer. Våldsamt, och i långa stycken osakligt, motstånd med påståenden om att inget alls behövde göras förbyttes i uppgivenhet inför det som nu skedde. Detta kan vara en orsak till att man accepterade att det som 1994 framställdes som, och i långa stycken verkade vara, en reform av ATP tilläts att successivt förvandlas till ett helt automatiskt, av alla okänt system. Vi skall nu gräva fram och belysa vad som hänt. Mot bakgrund av en diskussion av varför det offentliga skall engagera sig i pensionsfrågor och hur målen formulerades 1994 belyser vi faktorer av betydelse för pensionärernas situation, hur villkoren för dagens pensionärer har utvecklats, vad det nya svenska pensionssystemet egentligen är, vilken riskfördelning som uppstår och vilka pensioner det nya systemet leder till. Varför offentligt engagemang? Önskan att undvika fattigdom är en viktig orsak till ett offentligt engagemang för att ordna befolkningens pension. Men i sig förklarar inte denna önskan omfattningen av de offentliga insatserna. Att det nästan överallt nns långtgående offentliga pensionssystem antyder en allmän uppslutning kring insikten: Individuella beslut och fria marknader ger inte en tillräcklig nivå av sparande för ålderdomen. Det nns många er orsaker till det offentliga engagemanget t ex att a) undvika s k myopiskt beteende 4, b) belöna dem som tar ansvar, c) stödja dem som trots allt inte klarar sig själv och d) skydda individerna från försäkringsmarknadens ofullkomlighet. Behovet att belöna dem som tar eget ansvar är uppenbart men även behovet att stödja dem som verkligen försöker men inte lyckas. Därför nns i de esta länder en försäkring med obligatorisk avgift och en miniminivå på pension som alla är garanterade. Försäkringsmarknadernas ofullkomlighet är en realitet. Bland de problem som följer om man helt litar på den privata marknaden märks oöverstigliga hinder som individen möter när det gäller att bedöma utvecklingen av ett antal faktorer, som tillsammans bestämmer hur mycket sparande som behövs för en tillräcklig pension. Bland dessa faktorer märks: 1 framtida ekonomisk tillväxt och avkastning på kapitalmarknaden, 2 utvecklingen av medellivslängden, 3 hur priser och löner utvecklar sig efter pensioneringen, 4 den egna livslängden jämfört med sina jämnåriga. Av ovanstående följer att samhällets pensionssystem i grund och botten är en politisk konstruktion det är en relationen mellan samhället och dess medlemmar. Mål formulerade i samband med principbeslutet 1994 Principerna för det nya pensionssystemet, som de formulerades 1994, utgick från de ovan beskrivna behoven av offentligt ansvar. I princippropositionen (Prop. 1993/94:250) gör regeringen uttalanden om dessa mål, mer eller mindre tydligt. Som sammanfattning av avsnittet 4.4, Ett pensionssystem med oförändrad omfattning och roll, sid. 50 står, Förmånerna i det reformerade pensionssystemet skall, vid dagens medellivslängd, allmänt sett ligga på ungefär samma nivå som i dagens system. Regeringen anför längre fram i samma avsnitt: Ett riktmärke för reformen skall vara att det nya pensionssystemet vid en normal samhällsekonomisk utveckling skall ge samma ersättning för förvärvsinkomster som dagens system. Det skall delvis ses som en konsekvens av en strävan att det allmänna systemet skall ge både grundskydd och pension baserad på inkomstbortfall. En reducerad kompensationsnivå skulle medföra att grundskyddet i praktiken skulle dominera i det offentliga systemet och inkomstbortfallsprincipen tappa sin betydelse. Det mest konkreta uttalandet nns nog i avsnittet 5.1, Pensionsrätt i det reformerade systemet (sid. 62), där man kan läsa följande: Det allmänna pensionssystemet skall enligt vad vi föreslagit ovan i avsnitt 4.4 ge en pension som utgör ungefär samma andel av inkomsterna under förvärvsperioden som i dagens system. I nuvarande pensionssystem kan en person som arbetar i normal omfattning räkna med att vid pensioneringen få en kompensationsnivå (ålderspension i procent av slutlönen) på mellan 55% och 65% av slutlönen, 4 Många människor underskattar värdet av sin framtida konsumtion och sparar därför för lite och upptäcker detta först när det är för sent att göra något för att rätta till sitt misstag. 12 Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007
förutsatt 2% årlig realtillväxt och under vissa förutsättningar i övrigt. Klart står att målet formulerades som pensionens andel av slutlönen och dess storlek kopplas till arbete i normal omfattning. En tydlig knytning görs till ATPsystemet, det var en reformering av detta beprövade system som eftersträvades och påstods vara gjord. Tyvärr anges inte vad som ansågs vara arbete i normal omfattning. I kalkylerna som presenterades 1994 angavs 40 år eller drygt 40 år, 1998 talades också om 42 år. Bland förutsättningarna för reformen måste också räknas uttalande om att dagens pensionärer, d v s de som 1994 redan fått sin pension och de som snart skulle gå i pension, inte skulle beröras. Två undantag angavs: a) utvecklingen av alla inkomstrelaterade pensioner skulle bestämmas av följsamhetsindex och b) garantipensionen skulle bli densamma för alla, för bentliga som nyblivna pensionärer. Faktorer av betydelse för pensionärernas situation För att kunna bedöma de äldres situation behöver man tolka tillgänglig statistik rätt och ha tillgång till ett helt spektrum av indikatorer. Det gäller bl a att göra klart för sig att välfärd är ett relativt begrepp, att se skillnaden mellan utvecklingen för en grupp och en individ, att ta med alla relevanta inkomster och att även beakta utgiftssidan. När det gäller att bedöma den framtida utvecklingen tillkommer ytterligare faktorer, såsom tillgång till arbete och andra möjligheter att bygga upp sin pension. Dessutom, och det är en mycket viktig men sorgligt försummad aspekt, tillkommer frågan om risk och osäkerhet, d v s hur fördelas risken för effekten av olika framtida händelser och hur väl kan de förutses. Redan i det korta perspektivet kan innebörden av denna senare aspekt få en slående illustration. Vi kommer att titta på: 1 hur reglerna för egenavgifter har förändrats, 2 hur en helt oväntad och oförutsägbar reallöneutveckling lett till kraftig eftersläpningen av de äldres pensioner, 3 hur en mycket kraftig ökning av livslängden lett till dramatiskt höjd pensionsålder. Vad gäller punkterna 2 och 3 så har dessa överhuvudtaget inte uppmärksammats i den svenska debatten. Välfärd är ett relativt begrepp Det nns en betydande förvirring i diskussionen om hur pensionerna skall mätas. Fortfarande förekommer det påståenden som att det viktiga är hur pensionerna utvecklas i köpkraft, pensionen i kronor är det som är intressant. Detta uttalande är felaktigt. För att klargöra det måste vi tänka oss in i den framtida situationen när vi går i pension. Sunda förnuftet, men också omfattande forskning, säger att man jämför sin situation som pensionär med sin situation strax innan man gick i pension. Man har vissa utgifter vid tiden före pensioneringen och så mycket som möjligt vill man fortsätta med den livsföring man vant sig vid. Man vill säkra sin standard. Låt oss se vad det skulle betyda om vi jämför med en förgången tid. Lönerna på 50-talet räckte inte till mycket. Ingen färg-tv, dåliga bostäder, inga datorer, inget internet, de esta hade inte bil. Allt detta har vi nu, det är ett resultat av standardstegringen som har sin motsvarighet i tillväxten av reallönerna. Den som idag är 75 var 32 år 1959. Hon har en självklar önskan att behålla så mycket som möjligt av allt det som växt fram av konsumtionsstandard sen dess. Därför mäter hon sin pension i förhållande till den lön hon hade när hon gick i pension, eller i förhållande till vad dagens yrkesverksamma tjänar. Motsvarande slutsats skulle gälla också om vi inte hade haft någon standardstegring alls, d v s om tillväxten i lönerna hade varit obentlig. Då nöjer jag mig som pensionär med långt mindre pengar, jag har ju inte erfarit en ökad standard under min aktiva tid. Att räkna pensionen i kronor, att vara nöjd med att pensionerna ökar i kronor räknat, är att se bort ifrån människors naturliga och legitima intresse: att så mycket som möjligt behålla sin standard, vilken den nu än råkar vara. Resonemanget är ganska enkelt, men speciellt för en ung människa kan det vara svårt att göra klart för sig vad det betyder. För att göra det lättare brukar man sätta pensionens storlek i förhållande till lönen. Det kan vara lönen under det sista året före pensionen eller lönen under de senaste åren. Mycket kan sägas om hur man rätt skall göra de här beräkningarna. Men utgångspunkten måste vara att man sätter den egna pensionen i förhållande till framtidens lönenivåer och inte dagens, helt enkelt för att man därmed får grepp om hur bra pensionen hjälper till att upprätthålla den standard man vant sig vid. Två frågor att tänka särskilt på är därför: 1 Vilken standard vill man bibehålla? Det kan t ex röra sig om att man jobbat för fullt till 60 för att sen gå ner till halvtid. Då är det naturligtvis lönen innan man gick över till halvtid som man vill jämföra med. 2 Man måste använda rätt lönenivå i jämförelsen. Den nivå som Försäkringskassan anger i det oranga kuvertet, den information som årligen går ut till alla som har tjänat in pensionsrättigheter, som pensionsgrundande inkomst är ett för lågt belopp. Den skulle vara c:a 7% högre för att jämförelsen skall bli rättvisande. Försäkringskassan har nämligen dragit av egenavgiften till pensionen. Men den betalar den enskilde i praktiken inte, skatten minskas med hela beloppet. På den systemmässiga nivån gäller det att såväl som möjligt försöka efterlikna denna individens subjektiva upplevelse. Det visar sig att det nns många olika åsikter om hur detta skall gå till. Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007 13
Begreppen kompensationsgrad 5 och kompensationsnivå 6 är centrala när det gäller att bedöma om pensionerna skall anses vara tillfredställande eller ej. Hur dessa begrepp används och vilka som väljs säger lika mycket om dem som gör kalkylerna som om pensionssystemet självt. Men när det gäller att följa upp en reform, när det gäller att bedöma hur systemets egna mål nås, blir saken enklare: Samma begrepp som de som användes när pensionsreformens mål formulerades skall användas vid en uppföljning. Punkt 2 ovan är ett exempel på hur oförutsebara ändrade förutsättningar ändrar reformens utfall. Från början skulle individen betala en egenavgift om 7% på sin lön. Vid jämförelsen mellan lön och pension, d v s vid beräkningen av kompensationsgraden, framstod då som rimligt att egenavgiften skulle dras av från jämförelselönen. Avgiften försvann ju vid pensioneringen och någon pension för att möta den behövdes alltså inte. Men efter några år togs denna egenavgift i praktiken bort, genom att skatten minskas med exakt samma belopp. Uppenbarligen ändras därmed kompensationsgraden, d v s pensionens förmåga att täcka de utgifter som pensionären faktiskt har. Kompensationsgraden för första årets pension har sjunkit med c:a 4 %. Det svarar mot 700 á 800 kronor per månad för en normalpensionär. Till detta kommer att pensionären för alla följande år, indirekt, också får vara med och betala den extra skatt som erfordras för att betala de aktivas s k egenavgifter. Grupp kontra individ I diskussionen om de äldres situation blandar man ofta ihop vad som sker för pensionärerna som grupp med vad som sker för de enskilda pensionärerna. Utvecklingen av inkomsterna för pensionärerna som grupp domineras av det faktum att nya pensionärer genomsnittligt har högre pensioner än de äldre. Detta beror på att de tjänat in er pensionspoäng och på att pensionernas årliga uppräkning är lägre än löneutvecklingen. För den enskilde pensionären gäller alltså att vederbörandes pension utvecklas sämre än vad som gäller för utvecklingen av genomsnittet för hela gruppen pensionärer. Motsvarande gäller inte för gruppen aktiva, de aktiva individernas inkomster följer närmre den allmänna löneutvecklingen. Om man vill belysa hur det går för individer över tiden, d v s hur levande människors situation utvecklas, blir det därför missvisande att jämföra gruppen pensionärer med gruppen aktiva. I stället måste man göra en s k longitudinell studie d v s en studie som redovisar utvecklingen för enskilda individer över tiden. Den offentliga pensionen är inte allt Människor får pension från både offentliga och andra försäkringar och det är den totala pensionen som är av intresse, men även förmögenhetsbilden. Men det är inte 5 Pensionsbeloppet i relation till något inkomstbegepp för individen själv. 6 Pensionen för en grupp av pensionärer i relation till den gruppens eller någon annan grupps inkomster. bara inkomsterna som ändras utan även utgiftsbilden liksom behovet av olika slags tjänster. Det är viktigt att se alla samband när man skall bedöma hur väl ett offentligt pensionssystem uppfyller sin roll, att bidra till en acceptabel situation för de äldre. I Sverige har de esta anställda en tjänstepension som brukar antas ge c:a 10 á 15 procentenheter av slutlönen i pension. Detta är ett väsentligt tillskott till de äldres försörjning. När det gäller förmögenhet är den, helt naturligt, väsentligt större hos ett typiskt pensionärshushåll än hos dem i arbetsför ålder. De genomsnittliga utgifterna för ett pensionärshushåll var, enligt SCB:s rapport De äldres ekonomiska välfärd, Örebro, dec. 2004, 167 800 kr år 2003. De i arbetsför ålder hade utgifter som var ca 50 procent högre, 254 170 kr. Hushållen bland de i arbetsför ålder är dock större, i genomsnitt 2:2 personer jämfört med 1:6 personer. De totala utgifterna per konsumtionsenhet var 127 100 kronor för pensionärerna jämfört med 153 100 kronor för de i arbetsför ålder. Detta beror på skillnader i utgiftsmönstret mellan pensionärer och individer i arbetsför ålder. Bostaden är den största utgiftsposten för båda kategorierna, men för de i arbetsför ålder utgör bostadskostnaden en mindre andel än för pensionärerna. För de i arbetsför ålder utgör, till skillnad mot för pensionärerna, både fritid och kultur och transporter större del av utgifterna än livsmedel. Andra skillnader i utgiftsmönstret är att pensionärer lägger en större andel av sina utgifter på hälso- och sjukvård medan de i arbetsför ålder lägger en större andel av sina utgifter på kläder och skor. Det föreligger även skillnader i utgiftsmönstret mellan olika pensionärsgrupper. Förekomsten av subventionerade tjänster har också betydelse. Bland sådana tjänster förtjänar nämnas: a) bostadstillägg, b) underhållsstöd för pensionärer, c) färdtjänst, d) bostadsanpassningsbidrag, e) handikappstöd, f) hemtjänst för äldre, g) läkemedelssubventioner, h) tandvård och i) sjukvård. En egenskap i den svenska välfärdsmodellen är att tillgången på offentliga tjänster är väl utvecklad och att kostnaden för den enskilde är låg. Dessa tjänster är tillgängliga för alla, och ofta starkt subventionerade även för personer med höga inkomster. För pensionärerna har emellertid dessa tjänster större betydelse än för de yrkesverksamma. Att bedöma situationen på kort och lång sikt Med vissa tidsmellanrum kommer kvalicerade forskarrapporter, som illustrerar spännvidden i den uppsättning av indikatorer som behövs, nu senast i rapporten Äldres levnadsförhållande: Arbete, ekonomi, hälsa och sociala nätverk 1980-2003, utgiven 2006 i samverkan mellan SCB och Umeå universitet. Rapporten behandlar bl a alla de här ovan nämnda indikatorerna. Men sådana rap- 14 Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007
porter omfattar vanligen enbart eller i huvudsak dagens situation och den historiska utvecklingen inte en prognos över vad som kan förväntas i framtiden. Att göra en allsidig belysning av pensionärernas förväntade situation i ett längre perspektiv är alltid angeläget när reformer övervägs, men i särskilt hög grad när man, som är fallet med den svenska reformen, vill gå över till ett helt nytt, automatiskt verkande system. Mycket som varit underförstått eller ansetts för givet ställs på huvudet i en sådan situation. När ett traditionellt fördelningssystem analyseras är det prognoser över den nansiella utvecklingen som utlöser larm och reformansträngningar. Eftersom förmånsreglerna i ett sådant system är denierade i förväg kommer varje störning att uppträda som en störning av nanserna. Om en sådan störning uppstår så leder den till överväganden om åtgärder, antingen höjning av avgifter eller höjning av pensionsåldern eller sänkning av pensioner eller, mest troligt, en kombination av dessa åtgärder. I det nya svenska systemet är de nansiella reglerna denierade i förväg och de reglerna etablerar det nansiella utrymmet för den totala pensionsutbetalningen. Pensionsrättigheter och pensioner justeras automatiskt för att passa denna ram. Om det fortfarande nns en önskan att pensionssystemet skall uppfylla sina sociala uppgifter så måste alarmsystemet konstrueras om. Det behöver inte bevaka vad behovet av framtida avgifter skulle vara, eftersom några justeringar av avgifterna till följd av systemets konstruktion inte behövs. Det skall i stället registrera vad som händer med pensionärernas välfärd. För detta behövs sociala indikatorer och metoder för att göra prognoser för deras utveckling i framtiden. Detta gäller alla de indikatorer som berörts i det föregående och prognoserna behöver göras under olika antaganden om ekonomisk och demogrask utveckling. Inte mycket av allt detta nns i dag tillgängligt. 7 På senare tid har de här frågorna diskuterats ingående i olika internationella fora med sikte på att etablera effektiva metoder för att jämföra pensionssystem. Ett exempel är det arbete som gjorts inom ramen för EU:s samarbete kring sociala frågor, den s k Open Method of Coordination (OMC). Detta är en process som syftar till att påverka medlemsstaternas politik och arbetet bevakas därför noga av ministerier och politiker, som vill undvika ofördelaktiga jämförelser. Behovet av nyanserade och väl utvecklade indikatorer står i centrum och Europas främsta experter har samarbetat för att åstadkomma ett gott resultat. Den Svenska nationella strategirapporten från 2005 är ett intressant exempel på hur metoden fungerar i praktiken. Den fångar på ett bra sätt in olika aspekter på vad som tillsammans skapar förutsättningarna för en dräglig ålderdom. Det gäller bl a hur utgiftsstrukturen förändras vid pensioneringen och hur situationen påverkas av tillgången på olika tjänster, liksom om och hur mycket de är subventionerade. Det gäller också möjligheten att få och behålla ett arbete samt att få arbeta vidare vid högre åldrar. Men denna metod liksom alla andra hittills tillgängliga lider av samma brist; den erbjuder inga heltäckande metoder för att bedöma den långsiktiga utvecklingen. När det gäller pensionens storlek är det kompensationsgraden man studerar i den svenska strategirapporten, d v s ett begrepp som överensstämmer med denitionen i den svenska reformen, så som den återgivits i det föregående. 8 I beskrivningen av de framtida pensionerna kommer resultaten från denna rapport att vara ett viktigt inslag. Vid diskussionen om de offentliga pensionerna är alla de just beskrivna sambanden av största betydelse. På kort sikt kan en diskussion om just pensioneras storlek, i förhållande till de yrkesverksammas löner, vara en hygglig approximation eftersom övriga här beskrivna förhållanden kan antas vara relativt stabila. 7 I verkligheten nns begränsningar för hur långt man verkligen kan gå när det gäller prognoser. Detta bör beaktas när pensionssystemet konstrueras, ett förhållande som diskuteras i en kommande artikel. 8 Att man i princippropositionen 1994 använder begreppet kompensationsnivå ändrar inte innebörden av det begrepp som faktiskt används. Det är kompensationsgrad, så som begreppet vanligen denieras, som gäller. Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007 15
Alla berörs alla måste diskutera av KG Scherman, GD emeritus Riksförsäkringsverket Som nämnts i föregående artikel var tanken att reformen, med några särskilt angivna undantag, inte skulle påverka de som redan hade pension och inte heller de som snart skulle få. Undantagen gällde följsamhetsindex och garantipension som skulle vara lika för alla. Men pensionsreformens inverkan går i verkligheten långt längre än så. Vi skall därför börja med att belysa pensionernas utveckling för dagens pensionärer och därefter diskutera orsaken till denna utveckling. Vår studie går från 1991, d v s från tiden omedelbart före 90-talets svåra ekonomiska kris, och framåt. Avsikten är att belysa den allmänna tendensen, inte att leda några specika siffror i bevis. Pensionsutvecklingen jämförd med de aktivas inkomster, 1991 till 2002 Försäkringskassan, tidigare Riksförsäkringsverket, publicerar sedan ett antal år tillbaka beräkningar av de offentliga pensionerna och beräknar pensionen före skatt, pensionen efter skatt, och vad som kvarstår av pensionen efter skatt och bostadskostnader, i förekommande fall netto efter avdrag för bostadstillägg. Beräkningarna kan tjäna som illustration till hur pensionen utvecklas för personer som varit pensionärer hela den studerade perioden, d v s sedan 1991. Vi skall här se på några av dessa typfall och jämföra dem med utvecklingen av de yrkesverksammas inkomster. Vi börjar med att jämföra pensionerna före skatt med de aktivas inkomster och studerar tiden fram till och med 2002. Därefter sker omläggningar i pensionssystemet som måste diskuteras särskilt. Vi nöjer oss med en enda indexserie, utvecklingen före skatt är nämligen under den studerade perioden nästan identisk för olika storlekar på ATP-pensionen. Inkomsterna i samhället mäts som genomsnittliga löneinkomster för alla yrkesverksamma enlig nationalräkenskaperna. Resultat ser vi i gur 1 nedan. 9 135 ligger stilla, de senare följer med mindre variationer prisutvecklingen. Detta gäller alla pensionsnivåer, inte heller de med de lägsta pensionerna har fått något mer än kompensation för inationen, när man räknar på pension före skatt. Figuren ger ett slående intryck av att en stor förändring har skett i relationen mellan löner och pensioner. Men nu säger inte bruttolön och bruttot av den offentliga pensionen allt om det ekonomiska utfallet för individen. Skatter och bidrag, som föräldrapenning, sjukpenning och arbetslöshetsersättning för de yngre och bostadsbidrag för pensionären, kapitalinkomster, tjänstepensioner m poster ändrar bilden. Vi måste därför gå vidare och fördjupa resonemanget. Ett första steg ser vi i gur 2, som redovisar en jämförelse mellan utvecklingen av disponibel inkomst per konsumtionsenhet 1991-2002 för en grupp som varit pensionärer hela den studerade perioden och en grupp som varit i yrkesaktiv ålder under samma period. Detta är en longitudinell studie. 10 125 120 115 110 130 105 125 100 120 95 115 110 105 100 95 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Reallön Pension 90 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20 65 66+ Figur 2: Disponibel inkomst 1991-2002 per konsumtionsenhet för en grupp som varit pensionärer hela tiden, en annan som varit yrkesverksam hela tiden. Fast penningvärde. Figur 1: Offentlig pension före skatt jämförd med reallönerna 1991-2002. Fast penningvärde. Vi ser att reallönerna i samhället ökar kraftigt, med närmare 35% jämfört med 1991, medan pensionerna Skillnaden mellan pensionärer och aktiva är inte lika stor som i gur 1, den är c:a 20% i stället för 35%. Det kan nnas många orsaker till detta, vi skall inte gå in på dem här. Rent principiellt speglar emellertid de disponibla inkomsterna människors välfärd bättre än vad jämförelsen enligt gur 1 gör. 9 Beträffande reallöneutvecklingen: Nationalräkenskaperna enligt SCB:s hemsida. Beträffande pensionerna: Försäkringskassans rapporter till regeringen, dnr 03695/2002 och 31745-2006. 10 Källa: Databasen Linda, enligt SCBs rapport De äldres ekonomiska välfärd, Örebro, dec. 2004 tabell 8a och tabell 8b. 16 Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007
Så långt har vi sett på två alternativa sätt att jämföra genomsnittsutvecklingen av inkomsterna för pensionärer och aktiva. Men utvecklingen skiljer sig mellan undergrupper, med olika stor inkomst respektive pension. Här skall vi, i gur 3 (där står fp+ptk, d v s folkpension och pensionstillskott, 2.35 ATP för 2.35 pensionspoäng o s v), se på pensionerna, ånyo med det underlag som Försäkringskassans rapporter till regeringen erbjuder. Pensionärer med ingen eller låg ATP hade vid utgången av perioden, år 2002, återtagit vad de förlorat i real disponibel inkomst (enligt försäkringskassans beräkningsmetod) under åtstramningsperioden efter 1991. Pensionärer med högre ATP låg fortfarande på en lägre real nivå än när krisen började. Detta beror delvis på att bostadskostnaderna ökat mer än inationen. 108 106 Vi ser, i gur 4, att värdet av pensionen efter skatt och nettokostnader för boende ökar från 2002, särskilt för dem med ingen eller låg ATP. Ökningen är enligt den här guren drygt 10 procentenheter för gruppen utan ATP. För typfallet med 2:35 ATP-poäng rör det sig i stället om c:a 7% (jämförbart med reallönen). Men reallönerna i samhället har efter 2002 ökar mer än pensionen i den här jämförelsen gör för dem som har en hygglig ATP (maximal och 4:38 hamnar på ca 3%). Sålunda: Den engångsvisa förbättringen av pensioner och bostadstillägg 2002-2003 svarar inte ens mot vad som hänt därefter med reallönerna. Eftersläpningen fram till 2002 kvarstår eller förstärks utom för de lägsta pensionerna. 112 110 108 106 104 102 100 98 96 94 92 90 88 86 84 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 1992 1994 1996 1998 2000 2002 fp+ptk fp+ptk+2.35 ATP fp+ptk+4.8 ATP fp+max ATP Figur 3: Offentlig pension efter skatt och bostadskostnader 1991-2002 för olika typfall. Fast penningvärde. Bilden av pensionärerna som en grupp som har kommit efter förstärks. Många har inte ens fått tillbaka sin reala standard från början av 90-talet, medan reallönerna i samhället har ökat kraftigt. Här är inte avsikten att komma med denitiva påståenden om hur mycket pensionärerna släpat efter de aktiva. Vi nöjer oss så långt med att konstatera att tillgängliga data antyder att en stor eftersläpning skett fram till 2002. Utvecklingen efter 2002 Nästa fråga blir vad vi vet om utvecklingen efter 2002. Till en början kan vi då konstatera att övergången från obeskattad folkpension och pensionstillskott till beskattad garantipension initialt innebar en förbättring av värdet av grundpensionen. Vissa andra förändringar inträffade också, som innebar en förstärkning av pensionärernas ekonomi. Frågan blir, är denna förbättring bestående? Vi kan belysa situationen genom att titta på Försäkringskassans typfall, som beräknats fram till 2005, och jämföra med utvecklingen av reallönerna i samhället. 11 11 Källor som diagram 1. 104 102 100 98 2001 2002 2003 2004 2005 Reallön fp+ptk fp+ptk+2.35 ATP fp+ptk+4.8 ATP fp+max ATP Figur 4: Offentlig pension efter skatt och bostadskostnader 2002-2005 för olika typfall jämfört med utvecklingen av reallönerna (heldragen linje) under samma tid. Fast penningvärde. Slutsatserna här får stöd av slutsatserna i Socialdepartementets skrift Var det bättre förr? Ds 2006:1. Där redovisas (s. 20-21) bedömningen att förbättringen av värdet av de lägsta pensionerna 2002/2003 motsvarar c:a 14% på den disponibla inkomsten för dem utan ATP. För den med full eller medelhög ATP inträffade ingen förbättring. Vidare redovisas i samma skrift (s. 24) att utvecklingen av disponibel inkomst mellan 1999 och 2005 är 17% för en grupp aktiva men mindre än 5% för en grupp pensionärer. I grova drag är detta en beskrivning av samma typ som den man kommer fram till vid studium av gur 4 jämfört med gur 3. Minimipensionen släpar efter För en person med enbart minimipension, d v s garantipension och bostadstillägg, antyder siffrorna enligt gur 3 att inkomsten efter skatt och nettoutgift för boende ökat med c:a 6% mellan 1991 och 2002. Under samma tid har den genomsnittliga disponibla inkomsten för en grupp förvärvsaktiva enligt gur 2 ökat med ca 20%. Eftersläpningen blir i den jämförelsen 14% fram till 2002. Vi kan grovt räkna med att förbättringen vid omläggningen 2002/2003, efter avdrag för den fortsatta realinkomstförbättringen därefter svarar mot en reduk- Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007 17
ATP-pensionerna för de äldre pensionärerna släpar också efter tion av eftersläpningen för denna grupp med i storleksordningen 5 procentenheter. Återstår c:a 10% vilket svara mot c:a 500 kronor i månaden efter skatt och bostadskostnader. Före skatt motsvarar det schablonmässigt mer än 700 kronor. För en person med högre ATP, säg 4:38 pensionspoäng, som ger en bruttopension motsvarande c:a 12 000 per månad 2005, antyder siffrorna i gur 3 att inkomsten efter skatt och nettoutgift för boende minskat med c:a 4% mellan 1991 och 2002. Vi jämför också här med den genomsnittliga disponibla inkomsten för en grupp förvärvsaktiva, som alltså ökat med 20%. Eftersläpningen blir c:a 25% fram till 2002, detta svarar,omräknat med hänsyn till skattebelastning m m, mot c:a 2 000 kronor i månaden före skatt och bostadskostnader. För tiden därefter uppstår en fortsatt eftersläpning. Det nns ett alternativt sätt att analysera utvecklingen av bruttopensionen för den som har inget eller lågt bostadstillägg och det är att se på index för utvecklingen av lönerna och jämföra med index för utvecklingen av pensionerna. 1995 kan vara ett lämpligt år att starta med för en sådan jämförelse. Dels för att det året hade lönerna något återhämtat sig från den ekonomiska krisen, dels för att detta var året efter det att principerna för pensionsreformen antogs. Vi studerar utvecklingen i två perioder, 1995 till 2001 och 2002 och framåt. Detta för att 2002 var det år då följsamhetsindex började tillämpas. Reallönestegringen 1995 till 2001, mätt enligt gur 1, var mer än 25%. (Den reala tillväxten i RFV:s inkomstindex är väsentligt lägre. Men detta index utsattes för så många ingrepp i samband med reformen att det inte går att tolka på ett tillfredställande sätt. Att indexet underskattar reallöneutvecklingen för de yrkesverksamma står emellertid klart.) För en pensionär med hygglig ATP var pensionen realt oförändrad under samma tid. Det handlar om 3 000 kronor per månad i eftersläpning. För tiden därefter har följsamhetsindex tillämpats och ett avdrag om 1:6% per år har gjorts. Fram till 2006 blir det c:a 8%. Skulle man utgå från att pensionerna helt skulle följa reallönerna hamnar man i en kalkylmässig eftersläpning på bortåt 4 000. Nu var beslutet om följsamhetsindex grundat på ingående överväganden om vilken relationen skulle vara mellan utveckling av löner och pensioner. Men detta index, som ger en viss men inte fullständig kompensation för standardstegringar infördes först från 2002. Hade detta index i stället införts redan 1995 och hade det verkligen följt reallöneutvecklingen så skulle de gamla ATP-pensionerna ha räknats upp med ytterligare mer än 15%. Om man skulle accepterar att följsamhetsindex är ett skäligt avdrag jämfört med de aktivas inkomster, så blir då eftersläpningen just dessa 15% eller c:a 1 800 kronor. Hur man än räknar rör det sig sålunda om stora belopp. Hur har nu detta gått till? Slutsatserna av det föregående blir att en äldre ATPpensionär med en pension motsvarande 4:38 ATP-poäng släpat efter med någonstans mellan 1 800 och 4 000 kronor i månaden. En person med enbart minimipension släpar efter med kanske 700 i månaden. Det är äventyrligt att dra slutsatser av statistik. Många tillfällen till missförstånd nns, felkällorna är många. Bara val av median eller medelvärde i tabellerna får stort genomslag på slutsatserna, liksom vilka år som läggs till grund för jämförelserna. Men de alternativa belysningar som här redovisas talar ett alltför tydligt språk för att kunna negligeras. 12 Slutsatsen blir att de äldre pensionärerna lämnats utanför den exceptionella standardstegring som vårt samhälle upplevt efter att den ekonomiska krisen övervunnits i mitten på nittiotalet. 13 Slutsatsen framstår i förstone som orimlig. Så här kan det väl ändå inte ha gått till, en sådan utveckling kan inte ha skett, blir den naturliga reaktionen. Det blir därför nödvändigt att försöka frilägga de faktorer som föranlett denna utveckling. Först därigenom blir det möjligt att förstå att detta faktiskt har skett. Det handlar om en alldeles unik och helt oförutsebar utveckling av den svenska ekonomin, en utveckling som i en normal politisk situation med all sannolikhet lett till debatt och åtgärder. Men beräkningsformler och andra regler blev genom 1994 års principbeslut för alltid givna, någon hänsyn till ändrade förutsättningar skulle inte tas. Detta gällde också relationen mellan utvecklingen av lönerna och pensionerna, både i det nya pensionssystemet och i det gamla, d v s även för de utgående pensionerna. Garantipensionen indexeras med prisutvecklingen, de inkomstrelaterade pensionerna och de gamla ATP-pensionerna med lönerna minus 1:6%. Det senare, det s k följsamhetsindexet, skulle dock införas först efter ett antal år. Strax efter 1994 års beslut skedde en närmast explosionsartad ökning av reallönerna i samhället. Därmed ökade avgiftsinkomsterna till pensionssystemet, 14 men ingen del därav användes före 2002 för att höja de utgående ATP-pensionerna. Denna fråga diskuterades inte. Ett av 12 För ett fördjupat studium rekommenderas tidigare nämnda SCB-rapport: Äldres levnadsförhållanden kapitel 5 och 6. 13 Det är för den fortsatta debatten viktigt att observera att pensionärerna inte är den enda gruppen som halkat efter i en utveckling som karakteriseras av en allmän ökad inkomstspridning. Grupperna ungdomar och invandrare, liksom arbetslösa och andra som står utanför arbetsmarknaden är i en motsvarande situation. 14 Det är värt att notera, att avgiftsinkomsterna inte ökade som lönerna, eftersom en ökande arbetslöshet och sjukfrånvaro ledde till minskande genomsnittsinkomster. 18 Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007
de politiska partierna bakom pensionsreformen gjorde före senaste valet en antydan om att man var medveten om situationen, men det stannade vid just en antydan. Och inte ens de stora pensionärsorganisationerna tycks ha observerat förhållandet. Vad kan vara orsaken till denna tystnad? Nära till hands ligger förklaringen att ingen vana funnits att resonera om standardtillägg till ATP-pensionerna, ingen beredskap fanns att resa frågan när den blev aktuell. Orsaken till detta är att Sverige sedan 1960-talet inte har haft någon reallönestegring att tala om förrän under det senaste decenniet. 15 Lön 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 Figur 5: Lön per sysselsatt enligt nationalräkenskaperna, omräknat till fast pris med hjälp av KPI. Index 1975=100. Vi ser i gur 5 tre tydligt avskilda perioder: 15 år, från 1960 till 1976 med stora reallöneökningar, därefter 15 år, fram till c:a 1994 á 95, med stagnerad reallön, därefter en hög reallöneökning, hur länge den skall pågå är obekant. Under den första av dessa delperioder, 1960-1976, fanns mycket få ATP-pensioner. Och de pensioner som hade kunnat bli föremål för några nämnvärda standardtillägg var små, utan betydelse för berörda pensionärer. Från 1975, när det började nnas några som kunde vara intresserade av standardtillägg, upphörde reallönestegringarna för att återkomma först kring 1995. Att ATP-pensionen var enbart prisindexerad blev i den beskrivna situationen i huvudsak fördelaktigt för berörda pensionärer. Pensionerna skyddades mot de reallönesänkningar som de yrkesverksamma drabbades av. För intjänade pensionsrättigheter gällde också att de bara följde prisindex. Men inte heller för dem var detta en stor sak så länge som inte reallönerna rusade iväg. Och pensionernas storlek bestämdes av de 15 bästa åren, bara man hade jobbat i 30 år. För grundskyddet var situationen annorlunda och behovet av standardtillägg blev tidigt aktuellt. Det tillgodosågs genom successiva beslut. Grundskyddet var visserligen formellt sett enbart prisindexerat men med hjälp av successivt höjda pensionstillskott gavs en standardföljsamhet. I verkligheten höjdes grundskyddet mer än så. Med denna genomgång har vi sett hur oförutsebara ändrade förutsättningar, i detta fall en närmast explosionsartad höjning av de yrkesverksammas löner, ändrar utfallet av reformen, jämfört med förväntningarna när den beslutades. I detta fall har förändringen föranletts inte genom att oförutsebara beslut har fattats utan tvärtom; oförutsedda ändrade omständigheter har förbisetts och därför inte lett till debatt och beslut. Detta är det andra av de tre ovan förutskickade exemplen på hur effekten av risk och osäkerhet slår igenom i verkligheten. I en sista artikel görs en analys av utfallet för kommande pensionärer samt ges en uppenbar slutsats av den totala analysen: Reformen behöver ses över och insatser behövs i ett brett fält utanför själva pensionssystemet. Men grunden för 1994 års historiska kompromiss står sig väl. Pensionssystemet måste vara anpassat till samhällsekonomiska förutsättningar vilket medför att pensionsåldern måste höjas och kravet på arbetsinsatsernas omfattning också i övrigt öka, som en förutsättning för att kunna erhålla en god pension när livslängden ökar. 15 De historiska tidsserierna är hämtade från följande Statistiska meddelanden (SM). 1960-1970: SM 1975 :98 Appendix 5 1970-1980: N 10 SM 8601 Appendix 5 1980-1983: N 10 SM 9701 1983- Som gur 1 Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007 19
Framtidens pensioner av KG Scherman, GD emeritus Riksförsäkringsverket Vid bedömningen av ett pensionssystem är på lång sikt riskfördelningen det mest väsentliga att studera. Matematiska beräkningar av pensionerna är intressanta men behäftade med stora osäkerheter. Riskfördelningen skiljer mellan olika typer av pensionssystem och den ser helt annorlunda ut i vårt nya pensionssystem jämfört med det gamla. Nytt pensionssystem Ny riskfördelning Den för alltid oförändrade avgiften i inkomstpensionssystemet, med dess oundvikliga följd bromsen, åstadkommer att all risk för obalans i de inkomstrelaterade pensionernas nanser, både i fördelningssystemet och premiepensionssystemet, läggs på den enskilde. Det nns ingen ingång för att justera systemet med hänsyn till förändringar i de yttre omständigheterna och att därmed upprätthålla en rättvis balans mellan sociala mål och nansiella restriktioner i dag och i framtiden. Alla effekter av externa störningar i den nansiella funktionen leder automatiskt till sänkningar av pensionsnivåerna. Premiepensionen överför risken för att kapitalmarknaden utvecklas negativt på den enskilde, men också chansen att den utvecklas positivt tillfaller denne. Garantipensionens utformning överför allt större risker för fattigdom och marginalisering på den enskilde. Den förra regeringen har uttalat att den nner det lämpligt att låta garantipensionens relativa betydelse minska när reallönerna stiger. Den nya regeringen synes ha samma åsikt. Denna utveckling går på tvärs mot ett grundläggande syfte med offentliga pensionssystem. Tjänstepensionen får en jämförelsevis större betydelse när den offentliga pensionen stramas åt. Risken att arbetsgivarna inte vill medverka i ett ökat ansvarstagande drabbar individen. Möjligheten att få och behålla ett arbete och att få arbeta vidare till högre åldrar är en helt avgörande faktor. Men risken för att ungdomar inte kommer in på arbetsmarknaden och därmed inte kan börja samla pensionspoäng Tabell 1: Pensionerna bärs helt av dem själva. Arbetslöshetsersättningen ger visserligen pensionsrättigheter. Men den som inte kommit in på arbetsmarknaden och därmed lyckats etablera en lön ställs utanför. Vidare gäller att effekten av ökad livslängd helt skall bäras av pensionerna och all risk för att inte kunna nna ett lämpligt arbete vid högre ålder bärs av den enskilde. Förtidspension och arbetslöshetsersättning upphör vid 65. En konsekvens av ovanstående blir att medborgarna måste lita till privata pensioner i allt högre utsträckning. Detta strider mot de 1994 klart uttalade målen. Denna överföring av risker från det allmänna till den enskilde utsätter individerna för dilemmat med myopiskt beteende och den privata försäkringsmarknadens brister. Slutligen bestäms kvalitén i ett offentligt pensionssystem, som tidigare framhållits och beskrivits, av övriga offentliga anordningar för de äldre. Risker och möjligheter behöver beskrivas i dessa dimensioner och göras till föremål för prognoser. Bara så kan man nna ut hur väl ett pensionssystem fyller sin uppgift. Och omvänt; inte längre än man kan bedöma övriga faktorer kan man bedöma om pensionssystemet fungerar bra. Frågan blir: Vad vet vi och vad kan vi ta reda på? Två tabeller får illustrera våra kunskaper. Den första belyser pensionssystemet, den andra belyser andra faktorer som påverkar de äldres välfärd. Den innehåller också en summering. P E N S I O N E R Faktor Dagens situation Framtiden Tjänstepensioner 10 á 15 procent av slutlön Osäkert, troligen lägre De inkomstrelaterade pensionernas nanser Stabila Stabila Bidrag från statsbudgeten till pensionssystemen Högt?? för socialförsäkringar och andra särskilda perioder som ger pensionsrätt Storleken på garantipensionen Jämförelsevis hög Successivt minskande jämfört med lönerna Kostnad för garantipensionen Begränsad Minskande Pensionernas nivå med beaktande av tillgängliga Jämförelsevis god?? tjänster och bidrag Tillgänglighet till behovsprövade tillägg, såsom God?? bostadstillägg Inkomstskillnader mellan pensionärer och Små Ökande mellan dem och den aktiva befolkningen 20 Qvartilen, nummer 21:1,2,4 och 22:1,2 November 2007