Utvärdering av transportsektorns miljömålsarbete

Utvärdering av transportsektorns miljömålsarbete RAPPORT 5450 MARS 2005

Utvärdering av transportsektorns miljömålsarbete NATURVÅRDSVERKET

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen, Box 11 093, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 91-620-5450-3. pdf ISSN 0282-7298 Elektronisk publikation Naturvårdsverket 2005

Förord Naturvårdsverket gav under 2002 Inregia i uppdrag att granska och utvärdera transportsektorns miljöarbete. Syftet med uppdraget var att redovisa hur transportsektorn lever upp till sektoransvaret, analysera möjligheter och begränsningar i sektorsansvaret, identifiera hinder/brister, ge förslag på hur man kan undanröja hinder samt ge förslag på projekt, samarbetspunkter, goda exempel, etc. Analysen tar sin utgångspunkt i granskningen av aktörer på central nivå och i två län med skilda utgångsförutsättningar som tillsammans kan ge en rimlig belysning av helheten. Skåne och Västernorrland valdes som representativa län. Utvärderingen har utförts av Anna Hadenius projektledare samt Olle Löfgren Inregia AB. Författarna är ansvariga för rapportens innehåll, varför de inte kan åberopas som Naturvårdsverkets ståndpunkt. Projektledare på Naturvårdsverket har varit Kjell Andersson. Stockholm i mars 2005. 3

Innehåll Förord 3 Innehåll 4 1 Sammanfattning 6 2 Bakgrund och syfte 10 3 Miljömålen i transport-sektorn 15 3.1 De transportpolitiska miljömålen 15 3.2 Miljökvalitetsmålen 16 3.3 Miljökvalitetsnormer 17 3.4 EU:s miljömål 18 3.5 EG-direktiv 19 3.6 Sambandet mellan de olika grupperna av mål 19 4 Medel för måluppfyllelse 20 4.1 Styrmedel 20 4.1.1 Lagar, förordningar och föreskrifter 20 4.1.2 Ekonomiska styrmedel 20 4.1.3 Information och attitydpåverkande åtgärder 21 4.2 Principer för styrning 21 4.2.1 Sektorsprincipen 21 4.2.2 Det egna miljöarbetet 23 4.3 Aktörerna i miljömålsarbetet 23 4.4 Aktörernas uppgifter inom miljömålsarbetet 25 4.4.1 Interaktionen mellan aktörerna 26 5 Perspektiv på miljömålen 27 5.1 Miljömål och miljöarbete 27 5.1.1 Vägverket 27 5.1.2 Banverket 28 5.1.3 Luftfartsverket 29 5.1.4 Sjöfartsverket 30 5.1.5 Regionala myndigheter och kommuner 30 5.1.6 Övriga aktörer 31 5.2 Kunskap om de nationella miljömålen 31 5.2.1 Trafikverken 32 5.2.2 Andra offentliga aktörer 32 5.2.3 Andra aktörer 32 5.3 Synen på de olika målstrukturerna 33 5.4 Vilken nytta har aktörerna av miljömålen? 34 5.5 Prioritering av miljömålen 34 6 Sektorsarbetet 36 6.1 Verktyg för miljöanpassning 36 6.1.1 De långsiktiga trafikinvesteringsplanerna 36 6.1.2 Utveckling av miljömålen 36 6.2 Synpunkter på sektorsprincipen 37 4

6.2.1 Tolkningen av sektorsprincipen 37 6.2.2 Sektorsprincipens betydelse 37 6.2.3 Fördelar med sektorsprincipen 38 6.2.4 Nackdelar med sektorsprincipen 38 6.3 Sektorsarbetets innehåll 39 6.4 Det utåtriktade sektorsarbetet 39 6.4.1 Vägverket 39 6.4.2 Banverket 40 6.4.3 Luftfartsverket 41 6.4.4 Sjöfartsverket 41 6.4.5 Länsstyrelserna 41 6.4.6 Kommunerna 42 6.4.7 Internationellt samarbete 42 6.5 Sektorsarbetets roll i arbetet med att begränsa utsläppen 42 7 Sektorsarbetet från målgruppens perspektiv 44 7.1 Kontakter med myndigheter 44 7.1.1 Påverkan från myndigheter 45 7.2 Åtgärder som vidtas för att minska miljöpåverkan. 47 7.2.1 Påverkan genom upphandling 47 7.3 Sektorsarbetets effekter 48 8 Perspektiv på måluppfyllelsen 50 8.1 Uppföljning 50 8.2 Bedömning av målens genomslag 51 8.3 Bedömning av måluppfyllelsen 52 8.3.1 SIKA:s uppföljning av de transportpolitiska målen 2002 52 8.3.2 Bedömningar från intervjuer och enkäter 54 9 Möjligheter och hinder 55 9.1 Hinder för utsläppsbegränsningar 55 9.2 Behovet av nya instrument i miljöarbetet 55 9.3 Synpunkter på bördefördelningen 56 9.4 Synpunkter på Naturvårdsverket och andra miljömyndigheter 57 9.5 Exempel på goda initiativ i miljöarbetet 57 10 Slutsatser 59 Bilaga 1 Teknisk beskrivning 61 Bilaga 2 Fria enkätsvar 63 Bilaga 3 Delmål till miljökvalitetsmålen 92 Bilaga 4 Gällande miljökvalitets-normer 100 Bilaga 5 Bortfallsredovisning 102 Bilaga 6 Perspektiv på miljömålen 103 Bilaga 7 Sektorsarbetet 122 Bilaga 8 Sektorsarbetet från målgruppens perspektiv 144 Bilaga 9 Perspektiv på måluppfyllelsen 154 Bilaga 10 Möjligheter och hinder 166 5

1 Sammanfattning Förutsättningar Naturvårdsverkets uppdrag är bl.a. att följa upp miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål. I detta arbete ingår uppföljning av hur trafikverken arbetar i detta sammanhang. Som ett led i detta har Naturvårdsverket givit Inregia AB i uppdrag att granska och utvärdera transportsektorns miljöarbete. Syftet med uppdraget var att redovisa hur transportsektorn lever upp till sektoransvaret, analysera möjligheter och begränsningar i sektorsansvaret, identifiera hinder/brister, ge förslag på hur man kan undanröja hinder samt ge förslag på projekt, samarbetspunkter, goda exempel, etc. För att kunna uppnå tillräckligt djup i analysen har det varit nödvändigt att koncentrera analysen på utvalda regioner som kan anses vara representativa för helheten. Analysen tar därför sin utgångspunkt i granskningen av aktörer på central nivå och i två län med skilda utgångsförutsättningar som tillsammans kan ge en rimlig belysning av helheten. Skåne och Västernorrland valdes som representativa län. Underlag för analysen är skriftlig information från rapporter, hemsidor, m.m. samt datainsamling genom enkäter och intervjuer med två grupper av aktörer. Den ena gruppen är sådana som har till uppgift att driva på miljöarbetet genom att påverka andra aktörer. Den andra gruppen är sådana som utför eller upphandlar transporter och som därför är målgrupp för den första gruppen. Två olika enkäter har skickats per post till ett urval av företag i de undersökta länen som är utförare eller användare av transporter respektive till ett 50-tal offentliga aktörer. De senare är dels kommuner och dels representanter för trafikverk, kommunförbund och offentliga trafikoperatörer i de två granskade länen. Nedan redovisas slutsatserna från analysen i punktform. Slutsatser om måluppfyllelse SIKAs utvärdering visar att utsläppen av koldioxid från transportsektorn i Sverige år 2010 inte kommer att ha stabiliserats på 1990 års nivå. För att uppnå målet måste ytterligare insatser sättas in för. Förutsättningarna för att nå utsläppsmålen för andra föroreningar är betydligt bättre. Offentliga aktörer har inte en samstämmig bild avseende måluppfyllelsen. Kommuner tror i större utsträckning än myndigheter att koldioxidmålet klaras. Myndigheterna tror i större utsträckning än kommunerna att kväveoxidmålet nås. Om aktörerna har en felaktig uppfattning om åt vilket håll utvecklingen är på väg så finns det risk att miljöfrågorna inte hanteras på optimalt sätt. 6

Slutsatser om förutsättningar för aktörerna De anställda på trafikverken har god kunskap om de transportpolitiska målen, men något sämre kunskap om miljökvalitetsmålen. Bland kommunerna bedöms miljökvalitetsmålen vara betydligt mer kända än de transportpolitiska. På privata företag var kunskapen om båda målkategorierna lägre än hos övriga aktörer. Trafikverken bedömer att de transportpolitiska målen är kraftstyrande för verksamheten medan miljökvalitetsmålen är mer diffust styrande och svårare att relatera direkt till verksamheten. Incitament för att arbeta mot miljömålen efterfrågas. Enligt regeringen är alla mål lika viktiga men många aktörer upplever sina egna mål som de viktigaste. Miljömålen blir ibland mer en restriktion på de andra målen. På regional nivå prioriteras ofta regional utveckling. Slutsatser om organisatoriska förutsättningar Det är viktigt att alla aktörer som arbetar med de uppgifter som ligger inom sektorsarbetet arbetar utifrån samma uppsättning mål. Så är det inte idag. Trafikverken arbetar utifrån de transportpolitiska målen medan länsstyrelserna och kommunerna arbetar utifrån miljökvalitetsmålen. Det framstår därför som angeläget att arbetet med att foga ihop de bägge målstrukturerna till en gemensam operationaliserbar struktur fortsätter och förstärks. Trafikverken gör en likartad tolkning av sektorsprincipen, nämligen att verken har ansvaret för genomförandet av målen inom sin egen sektor. När det gäller det konkreta innehållet är osäkerheterna större. Sektorsprincipen har ett brett stöd bland aktörerna inom kommuner och myndigheter. Aktörerna är överens om att sektorsprincipen är viktig för att den visar vilket ansvar sektorn har i arbetet med de mål som fastställs och att områdeskompetensen finns samlad. Fördelar som nämns är att sektorsprincipen ger en bättre koppling till genomförandet, mer realistiska mål samt synliggör intressekonflikter. Nackdelen med sektorsprincipen är att miljömålen riskerar att få låg prioritet och att sektorns kärnområden tar över. Det saknas effektiva instrument och samarbete över gränserna försvåras. Andra nackdelar som nämnts är att ingen tar ett helhetsgrepp och risk finns att åtgärderna inte fördelas mellan aktörerna på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Det finns generellt två synpunkter på bördefördelningen mellan olika sektorer, den samhällsekonomiska fördelningen eller den solidariska. Verktyg för miljömålsarbetet Regeringen påverkar miljöarbetet huvudsakligen genom tre olika typer av styrmedel; lagar och förordningar, ekonomiska styrmedel samt information och attitydpåverkande åtgärder. Transportsektorn rår inte själva över många av de viktiga in- 7

strumenten, såsom ekonomi, beskattning, långsiktig infrastrukturplanering. Användningen av vissa verktyg innebär också målkonflikter. Sektorsarbetets innehåll Sektorsarbetet för miljö innebär att de sektorsansvariga myndigheterna dels ska verka för att miljömålen nås i det egna arbetet och dels att påverka övriga aktörer i sektorn så att miljömålen nås. Det senare, d.v.s. det utåtriktade sektorsarbetet, innebär att trafikverken utöver den traditionella rollen som verksamhetsansvarig inom sektorn också har ett sektoransvar att samla, stödja och driva på andra aktörer i sektorn så att uppsatta mål nås. Utöver gemensamma sektorsuppgifter har olika sektorer mer specifika uppgifter. Sektorsarbetet från användarnas perspektiv Företagen söker kontakt med myndigheterna knappa åtta gånger per år. Det vanligaste är att kontakt söks med kommun eller länsstyrelse (43 respektive 28 % av tagna kontakter). Det är dubbelt så vanligt att kontakta Naturvårdsverket som Trafikverken. Företagen anser att kunder och marknad påverkar dem mest när det gäller införandet av åtgärder för att förbättra miljön inom trafikområdet. Företagens egna image och vilja anses också betydelsefulla. Kommunen är den aktör som påverkar företagen mest. Företagen anger att aktörerna främst påverkar via krav och information. Ekonomiska styrmedel från aktörernas sida upplevs inte vara av någon större betydelse. När det gäller information är branschorganisationerna de viktigaste aktörerna, följt av Naturvårdsverket och kommunerna. Kraven står i huvudsak kommunerna och Länsstyrelserna för, följt av Naturvårdsverket. De vanligaste åtgärderna som företagen genomfört i utsläppsbegränsande syfte är tekniska åtgärder på fordon och bränslen och åtgärder som påverkar transportbehovet. Byte till mer miljövänliga transportslag samt åtgärder som påverkar hur transporterna utförs har genomförts i mindre omfattning. Sektorsprincipen har brett stöd bland aktörerna inom kommun och myndigheter. Drygt 85 % tycker att sektorsprincipen är viktig för att miljömålen ska nås. Hinder för utsläppsbegränsningar Målkonflikter mellan miljömål och andra mål utgör hinder för utsläppsbegränsningar, exempelvis målkonflikt mellan tillgänglighet och miljö. Andra hinder för utsläppsbegränsningar är att beslut fattas på internationell nivå och att det saknas incitament för operatörerna, d.v.s. det saknas lönsamhet i miljösatsningar. Risken för suboptimeringar och avsaknad av information om åtgärder och dess effekter på 8

central nivå är andra hinder, liksom full-ständig kunskap om det konkreta innehållet i sektorsarbetet. Behov av nya instrument Trafikverken pekar på behovet av nya instrument, däribland samordning av bebyggelseplanering och infrastruktur. Man eftersöker också fler ekonomiska styrmedel, t ex avgifter och beskattning. Införandet av nya instrument kan dock leda till målkonflikter, t ex konflikt mellan tillväxtmål och miljömål. Vad kan myndigheterna göra 60 % av företagen ansåg sig ha nytta av myndigheternas arbete. Den nyttan som företagen har av myndigheternas arbete är i mycket stor utsträckning kopplad till information och kunskap. Regler och krav, stöd, service och samarbete är andra områden som företagen upplever sig ha nytta av. För att undanröja hinder och stimulera utvecklingen mot miljömålen bör myndigheterna prioritera informationsaktiviteter av olika slag, påverkan på incitamentsstrukturen, utveckling av tillsyn, kunskapsutveckling, m.m. 9

2 Bakgrund och syfte Bakgrund Genom den s.k. sektorsansvarsprincipen har sektorerna fått en allt större roll i miljöarbetet. För transportområdet innebär detta att trafikmyndigheterna är sektoransvariga och ska beakta miljömålen i sin verksamhet och verka för att dessa integreras i sektorn. I Naturvårdsverkets roll ingår att utvärdera miljö- och tillsynsarbetet i förhållande till sektorsmyndigheterna. På senare tid har fokusering skett på begreppet Hållbar utveckling. I den andan har 15 miljökvalitetsmål utvecklats för svenskt vidkommande varav fem är särskilt viktiga för transportområdet. För transportpolitiken finns sedan 1998 också sektorsmål där trafikmyndigheterna ansvarar för genomförande och uppföljning. Det transportpolitiska målet En god miljö berör miljöaspekterna. Vart fjärde år skall miljömålsrådet lämna underlag till regeringens för en fördjupad utvärdering av utvecklingen mot miljökvalitetsmålen. Denna skall baseras på underlag för de olika målmyndigheterna. Naturvårdsverkets uppdrag är bl.a. att följa upp miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål. I detta arbete ingår uppföljning av hur trafikverken arbetar i detta sammanhang. Som ett led i detta har Naturvårdsverket givit Inregia AB i uppdrag att granska och utvärdera transportsektorns miljöarbete. Syfte Syftet med uppdraget var att redovisa hur transportsektorn lever upp till sektoransvaret, analysera möjligheter och begränsningar i sektorsansvaret, identifiera hinder/brister, ge förslag på hur man kan undanröja hinder samt ge förslag på projekt, samarbetspunkter, goda exempel, etc. Projektet skall fokusera på de processer som styr arbetet men också uppnådda resultat. Definitioner Det förekommer olika tolkningar och definitioner av begreppen miljömålsarbete och sektorsarbete. Här avser begreppet miljömålsarbete det arbete som bedrivs i syfte att uppnå miljömålen. När det gäller de sektorsansvariga myndigheterna är detta begrepp i den här rapporten ekvivalent med begreppet sektorsarbete, som således här avser det arbete som trafikverken bedriver med att beakta miljömålen i sin verksamhet och verka för att målen integreras i sektorn. Med utåtriktad sektorsarbete avses det arbete som bedrivs för att målen skall integreras hos andra aktörer. 10

Uppläggning av arbetet Transportsektorn kännetecknas av en mycket komplex struktur med många aktörer och ett flertal nivåer. För att kunna uppnå tillräckligt djup i analysen var det nödvändigt att koncentrera analysen på utvalda regioner som kan anses vara representativa för helheten. Analysen tar därför sin utgångspunkt i granskningen av aktörer på central nivå och i två län med skilda utgångsförutsättningar som tillsammans kan ge en rimlig belysning av helheten. Skåne och Västernorrland valdes som representativa län. Skåne har en speciell tyngd inom trafikområdet genom sin roll som transitregion och representerar i övrigt både storstad och landsbygd. Västernorrland representerar motsatsen i form av kombination av glesbygd och industriregion. Underlag för analysen Underlag för analysen är skriftlig information från rapporter, hemsidor, m.m. samt datainsamling genom enkäter och intervjuer med två grupper av aktörer. Den ena gruppen är sådana som har till uppgift att driva på miljöarbetet genom att påverka andra aktörer. Den andra gruppen är sådana som utför eller upphandlar transporter och som därför är målgrupp för den första gruppen. Intervjuer Intervjuer och enkäter samverkar till att ge en bild av aktörerna i de två studerade regionerna som både har djup och bredd. Eftersom en betydande del av trafikarbetet utförs av nationella aktörer har det varit nödvändigt att representanter för dessa aktörer också intervjuas. Intervjuerna har därför genomförts med aktörer både på central och regional nivå (Bilaga 1). De intervjuade på trafikverk och andra regionala organ har varierande bakgrund med tyngdpunkt på strategisk planering och miljöansvar. Ansvar för strategisk planering samt miljösamordnare, miljöchef, miljökoordinator eller miljöansvarig är de vanligaste funktionerna. Exempel på andra funktioner är kontaktperson vid trafikeringsavtalsfrågor, gruppchef inom trafiksektorn, kommunikationsdirektör, logistikingenjör, stadsbyggnadschef och ekonom. Enkäter Två olika enkäter har skickats per post till ett urval av företag i de undersökta länen som är utförare eller användare av transporter respektive till ett 50-tal offentliga aktörer. De senare är dels kommuner och dels representanter för trafikverk, kommunförbund och offentliga trafikoperatörer i de två granskade länen. Vi kommer för enkelhetens skull kalla aktörerna i den senare gruppen för myndigheter, även om detta i några fall kan vara diskutabelt. Enkät till privata företag Enkäten till privata företag har riktats till 445 företag, främst i Skåne och Västernorrlands län. Eftersom många stora nationella företag påverkar utvecklingen i 11

alla regioner har ett sjuttiotal strategiskt viktiga företag i hela riket handplockats för att se till att de viktigaste aktörerna blir representerade. Därutöver har ett slumpmässigt stratifierat urval gjorts av företag i de bägge länen inom branscher som är av betydelse för miljöutvecklingen. Svar har inkommit från 119 av företagen i Skåne och 45 av företagen i Västernorrland samt från 35 av de viktiga företagen. Företagen har delats in efter branschtillhörighet. Branscherna är tillverkning, partihandel, bygg-verksamhet, landtransporter samt övriga transporter. Resultaten redovisas vägt för de olika branscherna. Svarsfrekvensen i enkäten till utförare/användare var måttliga 45 procent. Bortfall kan också finnas på enskilda frågor, s.k. internt bortfall. Med hänsyn till den låga svarsfrekvensen i den förstnämnda enkäten måste svaren tolkas med en viss försiktighet. Det gäller särskilt branschen Övriga transporter där antalet svarande är litet. Population och urval beskrivs närmare i bilaga 1. Inom företagen är det till största delen miljöansvariga som besvarat enkäten, i annat fall är det lika stora delar VD/verksamhetsansvarig och miljösamordnare eller kvalitetssamordnare som har besvarat enkäten. Enkät till offentliga aktörer När det gäller enkäten till de offentliga aktörerna är svarsfrekvensen mer normala 72 procent. Svar har inkommit från 18 av Skånes kommuner och 4 av Västernorrlands sju kommuner samt från 15 av 19 offentliga regionala aktörer. Resultaten redovisas ovägda för de olika grupperna. Inom kommunerna är det oftast chef/verksamhetsansvarig som besvarat enkäten. Inom myndigheterna är flertalet ansvariga för det utåtriktade miljöarbetet eller har andra funktioner, t.ex. Agenda 21-samordnare, enhetschef, kommunikationsdirektör, utredare, miljösamordnare, ansvarig strategisk planering, miljöspecialist eller miljökoordinator. Respondenternas verksamhet på miljöområdet En tredjedel av företagen som besvarat enkäten utför godstransporttjänster åt sig själva. I branschen övriga transporter är det två, ett flygbolag och ett rederi, av tre företag som utför godstransporttjänster åt sig själva. Inom branschen partihandel utför hälften av företagen godstransporttjänster åt sig själva. Branschen stödfunktioner utför godstransporttjänster i mindre omfattning än de övriga. Knappt en femtedel utför godstransporttjänster åt sig själva. Tillverkningsbranschen står för i princip all verksamhet som utför godstransporttjänster åt andra. Hälften av branschens företag utför tjänsten. Även företagen inom branscherna landtransporter (15 %), partihandel (8 %) och stödfunktioner (9%) utför godstransporttjänster. 12

En tiondel av de företag som besvarat enkäten utför persontrafiktjänster åt sig själva. Partihandelsbranschen utför persontrafiktjänster i något större utsträckning än övriga branscherna. Ingen av företagen i branschen övriga transporter utför själva persontrafiktjänster. Det är endast företag i branschen tillverkning som utför persontrafiktjänster åt andra. En tiondel av företagen utför persontrafiktjänster åt andra. Alla branscher handlar upp godstransporttjänster i stor utsträckning. Den bransch där företagen handlar upp minst godstransporttjänster är tillverkning, och då handlar ändå 75 procent av företagen upp godstransporttjänster. I branschen övriga transporttjänster handlar alla tre företagen upp godstransporttjänster. Drygt en tiondel av de företag som svarat på enkäten handlar upp persontrafiktjänster. En tredjedel av företagen i branschen stödfunktioner handlar upp persontrafiktjänster. Ett av företagen i branschen övriga transporter handlar upp persontrafiktjänster. Uppläggning av rapporten Uppläggningen av rapporten bygger på den logiska struktur som åskådliggörs i nedanstående bild. Mål Verktyg Genomförandeprocess Resultat I kapitel 3 ges en översikt över målen för miljöarbetet inom transportsektorn och hur de olika målstrukturerna förhåller sig till varandra. Kapitel 4 tar upp styrmedel, principer för styrning samt aktörerna och deras uppgifter. I kapitel 5 ges ytterligare perspektiv på miljömålen när det gäller aktörernas kunskaper om miljömålen, nytta av målen, egna mål och miljöarbete samt prioriteringar. I kapitel 6 granskas sektorsarbetet från de påverkande aktörernas perspektiv medan kapitel 7 utgår från de påverkade aktörernas perspektiv. Kapitel 8 beskriver uppföljningssystemet, bedömningar av målens genomslag och graden av måluppfyllelse. I kapitel 9 diskuteras hinder för och möjligheter till utsläppsbegränsningar och miljöarbete. Här redovisas också synpunkter och önskemål om myndigheternas arbete samt exempel på goda initiativ i miljöarbetet. I kapitel 10 presenteras slutsatser och förslag. 13

I bilaga 1 ges en teknisk beskrivning av enkätundersökningar, intervjuer, m.m. och i bilaga 2 redovisas fria enkätsvar från de bägge enkäter som genomförts. Bilaga 3 redovisar delmålen till miljökvalitetsmålen och bilaga 4 gällande miljökvalitetsnormer. Bilaga 5 innehåller bortfallsredovisning från enkäterna. Bilagorna 6 10 innehåller mer utförliga redovisningar av kapitel 5-9 i huvudrapporten. 14

3 Miljömålen i transportsektorn Vi kan urskilja två huvudgrupper av mål som berör miljön i trafiksektorn: De transportpolitiska miljömålen De generella miljökvalitetsmålen I tillägg till detta finns miljöbalkens miljökvalitetsnormer som i vissa avseenden har målliknande funktioner. De nationella målen måste också ses mot bakgrund av EU:s miljömål och andra internationella överenskommelser. De mål som är av betydelse för transportsektorns miljöarbete har tillkommit vid olika tidpunkter, i olika sammanhang och från olika utgångspunkter. Nedan ges en översikt över de olika målen och hur de förhåller sig till varandra. 3.1 De transportpolitiska miljömålen För transportpolitiken finns sedan 1998 1 sektorsmål där trafikmyndigheterna ansvarar för genomförande och uppföljning. Målen för transportsektorn, d.v.s. de transportpolitiska målen, består av ett övergripande mål och sex delmål. Det övergripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet. Delmålen är: Ett tillgängligt transportsystem En hög transportkvalitet En säker trafik En god miljö En positiv regional utveckling Ett jämställt transportsystem 2 Delmålen är långsiktiga men preciseras genom olika etappmål som gäller på kortare sikt. Inom ramen för delmålet God miljö bör följande etappmål gälla för utsläpp av luftföroreningar och klimatgaser: 1 Prop. 1997/1998:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling 2 Prop.2001/2001:20 15

utsläppen av koldioxid från transporter i Sverige bör år 2010 ha stabiliserats på 1990 års nivå. utsläppen av kväveoxider från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 40 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. utsläppen av svavel från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 15 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 60 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. Etappmål för störningar från trafikbuller finns både för ny- eller större ombyggnation och för åtgärder i befintlig bebyggelse och för olika bullerkällor, t.ex. flyg, vägar och järnväg. Mål för trafikens hälsoeffekter av luftföroreningar har inte fastställts. Sådana finns dock i de miljökvalitetsnormer som infördes i och med av Miljöbalken trädde i kraft 1999 ( se nedan) och i delmål för miljökvalitetsmålet Frisk luft. När det gäller kretsloppsanpassning 3 finns etappmål för perioden fram till år 2007. Miljöfarliga avfall ska inte införas i infrastrukturen. Användandet av icke förnyelsebara material ska minimeras. Materialen i infrastrukturen ska återvinnas eller återanvändas och deponering ska i princip upphöra De mest allvarliga konfliktpunkterna mellan vattentäkter och vägar eller järnvägar bör åtgärdas För Natur- och kulturmiljö finns målsättningar för nya transportanläggningar 4 Nya transportanläggningar bör lokaliseras så att de fungerar i samklang med sin omgivning och utformas med hänsyn till regionala och lokala natur- och kulturvärden. Möjligheten att utveckla användningen av befintlig infrastruktur bör alltid övervägas innan beslut om ny infrastruktur tas. Studier bör göras i tidiga skeden av hur den tillkommande infrastrukturen på olika sätt påverkar landskapet. 3.2 Miljökvalitetsmålen I april 1999 antog riksdagen 15 miljökvalitetsmål som utgör en precisering av begreppet hållbar utveckling 5. De definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot. Miljökvalitetsmålen är frisk luft, ingen övergödning, 3 Prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter 4 Prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter 5 Prop. 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige 16

bara naturlig försurning, god bebyggd miljö, begränsad klimatpåverkan, grundvatten av god kvalitet, levande sjöar och vattendrag, myllrande våtmarker, hav i balans samt levande kust och skärgård, levande skogar, ett rikt odlingslandskap, storslagen fjällmiljö, giftfri miljö, säker strålmiljö och skyddande ozonskikt. Av dessa är de fem första av särskild betydelse för trafiksektorn. Propositionen Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier 6 innehåller en vidareutveckling av den miljömålsstruktur som riksdagen 1999 fattade beslut om. I propositionen föreslås delmål för 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmålen 7, strategier att uppnå miljömålen samt att den nya miljömålsstrukturen ersätter tidigare mål inom ramen för miljöpolitiken. Riksdagen har antagit förslagen 8. Delmål för målet Begränsad klimatpåverkan behandlas i en särskild proposition 9. Delmålet Giftfri miljö behandlas i propositionen 200/01:65 Kemikaliestrategi för giftfri miljö. Delmålen avser i de flesta fall läget 2010. De kan avse en viss miljökvalitet som skall vara uppnådd eller vissa förändringar som skall vara genomförda. Ett uppföljningssystem baserat på bl.a. indikatorer föreslås och ett särskilt miljömålsråd, knutet till Naturvårdsverket, föreslås ansvara för uppföljning och rapportering. Många av de föreslagna delmålen är av stor betydelse för transportsektorn och en av de föreslagna strategierna rör just effektivare energianvändning och transporter. Också övriga strategier för kretslopp och hushållning är av betydelse för olika delar av transportsektorn. 3.3 Miljökvalitetsnormer Genom miljöbalken infördes flera nyheter som har stor betydelse för transportområdet. En av dessa är miljökvalitetsnormer. Miljökvalitetsnormer är ett viktigt styrmedel för att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. Regeringen får för vissa geografiska områden eller hela landet, meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön. Miljökvalitetsnormerna är formellt inte mål för miljöarbetet utan medel att nå målen. De får dock ändå karaktär av mål i och med att regeringen eller myndigheter endast indirekt kan påverka att normerna nås genom tillståndsgivning för projekt som kan påverka om normen uppfylls eller åtgärdsprogram som syftar till att normerna skall nås. Karaktären av mål understryks av att regeringen anger att vissa normer skall vara uppfyllda vid vissa tidpunkter. 6 Prop.2000/01:130 Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier 7 I bilaga 3 redovisas delmålen enligt propositionen 8 Betänkande 2001/02:3. Antagen enligt Rskr 2000/02:36 9 Prop. 2001/02:55 Sveriges klimatstrategi 17

Miljökvalitetsnormer finns för närvarande för bland annat högsta halt i utomhusluft av kvävedioxid, svaveldioxid, bly och partiklar 10. Normen för kvävedioxid ska vara uppfylld den 31 december 2005 och normen för partiklar den 31 december 2004. Övriga normer ska redan ha uppnåtts. EG-direktivet (2000/69/EG) om miljökvalitetsnormer för kolmonoxid och bensen ska vara genomfört den 13 december 2002. Normen för kolmonoxid ska vara uppnådd den 1 januari 2005 och normen för bensen senast den 1 januari 2010. Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att utvärdera konsekvenserna av införlivandet av EG-direktivet eller av att införa strängare svenska krav. Naturvårdsverket föreslår att regeringen inför en miljökvalitetsnorm på 2,5 µg/m 3 för bensen till 2010 samt en miljökvalitetsnorm för koloxid på 10 mg/m 3. Utöver miljökvalitetsnormer finns det gränsvärden för sot och kvävedioxid10. Om det kan antas att gränsvärdena kan komma att överskridas ska respektive kommun utföra mätningar. Miljökvalitetsnormerna kan också användas för att komma till rätta med redan uppkomna skador eller olägenheter 11. En annan nyhet i miljöbalken är att regeringen tillåtlighetsprövar nya, större infrastrukturprojekt 12. 3.4 EU:s miljömål EU: s övergripande miljömål är formulerat som principen för hållbar utveckling, vilket innebär att den politik som EU genomför för att tillfredställa dagens behov inte får drabba kommande generationer. EU: s sjätte handlingsprogram för miljö lades fram 2001 och sträcker sig till år 2010. Programmet anger den politiska viljan hos medlemsstaterna. I programmet presenteras långsiktiga mål en slags ideala tillstånd med avseende på en del miljöproblem. Där föreslås också mål och åtgärder fram till år 2010. En del av målen berör vägtrafiken. Det är främst mål om klimatpåverkan, luftföroreningar och buller och vattenresurser. Programmet är inte juridiskt bindande. 10 I bilaga 4 redovisas de värden som gäller för miljökvalitetsnormerna 11 Miljökvalitetsnormer finns för närvarande för bl.a. högsta halt i utomhusluft av kvävedioxid, svaveldioxid, bly och partiklar. Normen för kvävedioxid skall vara uppfylld den 31 december 2005 och normen för partiklar den 31 december 2004. Övriga normer skall redan ha uppnåtts. Som en följd av bl.a. EGdirektiv kan ytterligare miljökvalitetsnormer komma att införas. För kolmonoxid och bensen har högsta tillåtna halter i utomhusluft fastställts i ett EG-direktiv som skall vara genomfört den 13 december 2002. Myndigheter och kommuner skall säkerställa att normerna uppfylls vid planering, planläggning, tillståndsprövning m.m. Tillstånd får inte meddelas för en verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överskrids. Om det behövs för att en norm skall uppfyllas skall ett åtgärdsprogram upprättas av de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer. 12 Allmänna farleder, flygplatser med en banlängd av minst 2 100 meter, järnvägar för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av minst 5 kilometer på en befintlig järnväg för fjärrtrafik, motorvägar, motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer. Regeringen kan även förbehålla sig att pröva andra projekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten. 18

3.5 EG-direktiv Direktiv från EU är bindande för varje medlemsstat. Men det är upp till respektive stat att arbeta in direktiven i lagar och regelverk. Främst två direktiv kommer att få betydelse under den närmaste perioden. Luftdirektivet ställer minimikrav på luftkvaliteten för halterna av svaveldioxid, kvävedioxid, bly och partiklar (PM10). Dessa krav ska inarbetas i respektive lands regelverk och uppfyllas i varje medlemsland. Sommaren 2000 samlade EU kraven kring vattenfrågorna i ett vattendirektiv. Detta direktiv ska implementeras i medlemsstaternas lagstiftning inom tre år. 3.6 Sambandet mellan de olika grupperna av mål De 15 miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbar. De är utgångspunkten för ett målsystem som skall styra ett brett upplagt miljöarbete med deltagare inom alla samhällsområden. Miljökvalitetsmålen är sektorsövergripande och bildar utgångspunkter för fortsatt precisering samt sektorsvis och geografisk anpassning. Delmålen ingår i målstrukturen och är utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera miljöstrategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. Delmålen skall ange inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljöarbetet. Ansvaret för att, där det är lämpligt, precisera sektorsmål med utgångspunkt i delmålen ligger på de olika samhällssektorerna. Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för de regionala anpassningar av de nationella målen som kan behövas. Kommunerna ansvarar för sådana lokala anpassningar av de nationella målen som de finner nödvändiga. 19

4 Medel för måluppfyllelse 4.1 Styrmedel I detta avsnitt ges en översikt över det system av lagar, regler och aktörer som är verksamma och som påverkar utvecklingen och resultatet av transportsektorns miljöarbete. Regeringen påverkar miljöarbetet huvudsakligen genom tre olika typer av styrmedel. Lagar, förordningar och föreskrifter Ekonomiska styrmedel Information och attitydpåverkande åtgärder Dessa olika påverkansmedel hanteras av olika aktörer. När det gäller lagar, förordningar, regleringar och föreskrifter ligger tyngdpunkten på regering och riksdag men också verk och myndigheter, länsstyrelserna och kommunerna kan lämna föreskrifter. Också när det gäller de ekonomiska styrmedlen ligger tyngdpunkten på regering och riksdag medan information och attitydpåverkande åtgärder främst hanteras av verk och myndigheter, inklusive länsstyrelser och kommuner. 4.1.1 Lagar, förordningar och föreskrifter Viktiga lagar som styr miljöarbetet inom transportsektorn finns i miljöbalken. Regler om tillståndsgivning och miljöprövning är där viktiga inslag när det gäller nytillkommande eller omprövad verksamhet. Regler om åtgärdsprogram är viktiga när det gäller befintlig verksamhet. Miljökvalitetsnormerna är viktiga både i existerande och ny verksamhet. Miljöpåverkande föreskrifter utges också på myndighetsnivå, t.ex. hastighetsbegränsningar. Det finns också lagar på andra områden som är viktiga för miljömålsarbetet inom transportsektorn, t.ex. Plan- och bygglagen. 4.1.2 Ekonomiska styrmedel De ekonomiska styrmedlen består t.ex. av beskattning av bränsle och fordon, prissättning av transporter, subventioner av trafik, avgifter t.ex. farledsavgifter, flygplatsavgifter eller trängselavgifter men också t.ex. principer för fördelning av infrastrukturmedel. Dessa styrmedel beslutas huvudsakligen av regering och riksdag men vissa ekonomiska styrmedel kan vara lokala och ha lokala miljöeffekter, t.ex. parkeringsavgifter som kan påverka resandet. Beslut om ekonomiska styrmedel kan ibland också ligga på en nivå ovanför regering och riksdag. Detta gäller t.ex. internationell trafik. 20

En viktig princip, som fastslogs i 1998 års transportpolitiska beslut, är att de skatter och avgifter som tas ut av trafiken skall motsvara trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader. Utvecklad tillämpning av kostnadsansvaret på såväl nationell som internationell nivå är enligt regeringen ett viktigt medel i utvecklingen mot ett effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem. Under de närmast kommande åren bör fokus enligt regeringen ligga på ökad differentiering av avgifter. 4.1.3 Information och attitydpåverkande åtgärder Information och attitydpåverkande åtgärder planeras och genomförs på central och regional nivå av verk och myndigheter inom transportsektorn och på regional och lokal nivå av länsstyrelser, landsting, regioner och kommuner. Det är denna typ av åtgärder som är centrala i den granskning som här görs av transportsektorns miljömålsarbete. Information, utbildning, forskning och utveckling, målstyrning av trafikverken samt förhandlingar och överenskommelser är inslag i sådan verksamhet. Ett annat exempel är åtgärder för ett hållbart resande, eller s.k. Mobility management, som är samlingsbeteckning inom EU för aktiviteter som avser att påverka efterfrågan på transporter. Aktiviteterna syftar till att minska efterfrågan av transporter genom påverkan på samhälls- och bebyggelseplanering, att minska det individuella bilresandet till förmån för mer miljöanpassade transportsätt som gång-, cykel och kollektivtrafik, att åstadkomma effektivare användning av bilen t.ex. via samåkning och bilpooler, att effektivisera användningen av transportsystemet via infartsparkeringar och cykelparkeringar, flexibla arbetstider för minskad trängsel i högtrafik m.m. Huvudverktygen är information, kommunikation, samordning och organisation. Mycket av arbetet förutsätter ett lokalt och individnära arbete. 4.2 Principer för styrning 4.2.1 Sektorsprincipen Under det senaste decenniet har den s.k. sektorsprincipen fått en allt viktigare roll i svensk politik. Sektorsprincipen innebär att ansvaret för att uppnå miljömål och andra sektorsmål fördelas inom samhällets alla sektorer, dvs. att myndigheter, företag och andra organisationer inom olika samhällssektorer tar ansvar för miljömål och andra sektorsmål inom sina verksamhetsområden. Sektorsprincipens innebörd och innehåll har utvecklats i ett antal propositioner som tar upp miljöproblematiken generellt eller speciellt inom olika sektorer 13. Frågor som har behandlats har för myndigheternas del gällt bl.a. förhållandet mellan ansvar och befogenheter samt preciseringen av det myndighetsspecifika sektorsansvaret i instruktioner och regleringsbrev. 13 Sektorsprincipen tas upp i propositionerna 1987/88:85; 1990/91; 1992/93:226; 1996/97:84; 1997/98:2; 1997/9856; 1997/98:158; 1998/99:114 21

Sektorsansvaret har utgjort en del av grunden för det miljöpolitiska arbetet som bedrivits under 1990-talet. Det gäller både för lagstiftningen och för utvecklingen av styrmedel. Miljöbalkens portalparagrafer och allmänna hänsynsregler riktar sig till alla och de skärper verksamhetsutövarens ansvar. Myndigheternas ansvar för miljöaspekterna i hållbar utveckling är en viktig del i sektorsansvaret. Statliga myndigheters ansvar för att bidra till en ekologiskt hållbar utveckling har lagts fast i verksförordningen (1995:1322). Riksdagen har också beslutat att miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål är utgångspunkter för att precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer. 24 sektorsmyndigheter har givits ett särskilt ansvar för ekologiskt hållbar utveckling inom sina sektorer I huvudsak samma myndigheter har fått i uppdrag att formulera delmål och åtgärder för den framtida miljöpolitiken. På transportområdet är det de fyra trafikverken som har sektorsansvaret, d.v.s. Vägverket, Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Det särskilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Ansvaret innefattar: att identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorns verksamheter påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet, att ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgärder samt beskriva dessa åtgärders samhällsekonomiska konsekvenser, att verka för att åtgärder genomförs, att fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet och att samarbeta med och informera om arbetet till andra som är verksamma inom sektorn Arbetet med underlag skall utgöra en grund för hur sektorsmålen skall kvantifieras, i de fall det är lämpligt att ha sektorsmål. 4.2.1.1 UTVECKLING AV SEKTORSANSVARET Vad gäller sektorsansvaret i övrigt behöver det enligt regeringen 14 fortfarande tydliggöras vad som är en sektor och vilka som är dess ansvariga aktörer. Vidare behöver incitamenten för aktörerna att ta sitt ansvar stärkas. Regeringen har identifierat ett antal frågor som är avgörande för framgången och vidareutvecklingen av sektorsansvaret. Det gäller bl.a. avgränsningen av respektive sektor, myndighetens roll inom sektorn och myndighetens relationer till sektorns övriga aktörer. Vidare handlar det om myndighetens mandat att driva frågan om ekologiskt hållbar utveckling vidare inom sin sektor samt myndighetens kompetens och kapacitet att göra detta. 14 Prop.2000/01:130 Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier 22

De grundläggande incitamenten för sektorns aktörer och de berörda politikområdenas målstruktur och lagstiftning bestämmer i mycket förutsättningarna för sektorsmyndigheten att utöva sektorsansvaret. De styrmedel statsmakterna ställer till förfogande kan vara avgörande, men sektorsmyndighetens eget initiativ och drivkraft är också viktiga för myndighetens möjligheter att påverka utvecklingen. Rollfördelningen mellan de myndigheter som arbetar mycket med miljöfrågor och sektorsmyndigheterna tillhör också kärnfrågorna. Det är enligt regeringen viktigt att se sektorsansvaret som en process som successivt utvecklas. Kärnfrågorna bör bearbetas successivt allt eftersom berörda aktörer erhåller kunskap och erfarenhet. Viktiga nyckelord här är lärande, erfarenhetsutbyte och ständiga förbättringar. För att miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strategier skall kunna utvecklas och integreras fullt ut i beslutsfattandet inom myndigheternas sektorer måste myndigheterna ha ett tydligt ansvar när det gäller ekologiskt hållbar utveckling. Regeringen gör därför den samlade bedömningen att det är angeläget med en fortsatt utveckling av sektorsansvaret för miljön. Kompletteringar och förändringar av myndighetsansvar behöver successivt aktualiseras och förtydligas. 4.2.2 Det egna miljöarbetet Sedan år 1996 pågår införande av miljöledningssystem inom myndigheter och i Regeringskansliet. Ett stort antal myndigheter har fått regeringens uppdrag att införa miljöledningssystem. Miljöledningssystem är ett verktyg för att systematisera och styra upp miljöarbetet och att skapa rutiner för uppföljning och redovisning av resultat. Miljöledningsarbetet hos myndigheterna bygger på samma principer som inom näringslivet. Införandet av miljöledning hos myndigheterna innebär också en integrering av miljöhänsyn. 4.3 Aktörerna i miljömålsarbetet I detta sammanhang kan det vara ändamålsenligt att dela upp de aktörer som påverkar miljösituationen inom transportsektorn i två grupper nämligen de som påverkar och de som påverkas. De som påverkar gör detta utifrån de uppgifter som de fått av regering och riksdag eller utifrån egna miljöengagemang. De viktigaste aktörerna som är av betydelse inom påverkansarbetet inom transportområdet och deras inbördes relationer beskrivs schematiskt i figur 1. I toppen av strukturen är det regering och riksdag som ger uppgifter åt myndigheter, verk, länsstyrelser och kommuner genom lagar, förordningar, regleringsbrev, etc. På nästa nivå i påverkansstrukturen finns beställare, utförare och användare. Med beställare avses organisationer som har till uppgift att bedriva trafik men som själ- 23

va inte utför transportarbetet. Detta gäller t.ex. huvudmän för länstrafik eller kommunala förvaltningar som upphandlar färdtjänst. Regering och riksdag Länsstyrelser Verk och myndigheter Kommuner Användare Utförare Beställare Figur 1 De viktigaste aktörerna inomtransportsektorn Utförarna är de privata företag eller offentliga förvaltning som utför godstransporter eller persontrafiktjänster. Det kan både var transportföretag som utför transporttjänster åt andra och företag som transporterar sina egna produkter. Användarna, slutligen, är de företag som köper transporttjänster eller enskilda individer som utnyttjar kollektiva transportmedel. Påverkansstrukturen i figuren är schematiskt tecknad och beskriver den huvudsakliga riktningen i påverkansarbetet. Figuren skall åskådliggöra att det är aktörerna i de övre nivåer i bilden som påverkar medan aktörerna i den lägre nivån som blir påverkade. I själva verket sker sannolikt återkopplingar som gör att påverkan går i bägge riktningarna. De olika hierarkiska nivåer är heller inte så tydliga som de framstår i figuren. Grupperna Beställare och Utförare kan ses som producenter av transporttjänster och beskrivs i figurerna som aktörer som blir påverkade. Emellertid kan beställare vara knutna till kommuner eller regionala självstyrelseorgan och ha uppgifter inom ramen för dessas allmänna miljöpolicy eller uppdrag på miljöområdet. Styrningsmöjligheterna blir då annorlunda än om det handlar om en helt fristående beställare. En viktig del av påverkansarbetet från sektormyndigheterna är sektorsarbetet som beskrivs nedan. Genom olika åtgärder försöker sektormyndigheterna påverka beställare, utförare och användare. 24

4.4 Aktörernas uppgifter inom miljömålsarbetet På transportområdet är det de centrala trafikverken som är de viktigaste aktörerna i miljömålsarbetet, d.v.s. Vägverket, Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Också andra myndigheter har en roll, t.ex. Statens Institut för kommunikationsanalys (SIKA). Naturvårdsverket är naturligtvis också en viktig aktör när det gäller genomförandet av regeringens miljömål. De fyra trafikverken är sektorsansvariga på transportområdet. Trafikverken har i princip tre olika typer av uppgifter: Myndighetsuppgifter Byggande och drift av trafikinfrastruktur Sektorsarbete Myndighetsuppgifter kan t.ex. vara tillsyn eller övervakning. Byggande och drift av trafikinfrastruktur gäller vägar, järnvägar, flygplatser och hamnar. Den tredje uppgiften är det utåtriktade sektorsarbetet som syftar till att påverka övriga aktörer inom sektorn. Miljömålsarbetets inriktning och roll skiljer sig mellan de olika uppgifterna som sektormyndigheterna har. När det gäller trafikinfrastrukturen består miljömålsarbetet av att verka för miljökvalitetsmålen och att tillämpa miljökvalitetsnormerna i den egna verksamheten. I sektorsarbetet är målet att påverka andra aktörers verksamhet. Medan trafikverken har ansvar för regeringens miljömålsarbete i sina sektorer har länsstyrelserna och kommunerna ansvar inom sina geografiska områden. Länsstyrelserna har en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter och skall verka för att de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen får genomslag i länet. De har också ansvar för tillståndsprövning, uppsikt, tillsyn, granskning, samråd, underlag, miljömål och uppföljning inom miljö- och planeringsområdena på regional nivå. Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för regionalt mål- och uppföljningsarbete och har regeringens uppdrag att fortlöpande regionalt anpassa, precisera och konkretisera 14 av de 15 nationella miljökvalitetsmålen Länsstyrelserna skall också samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål till sina län i samverkan med centrala och regionala myndigheter samt sektorns övriga aktörer. Man skall där ta de initiativ som behövs för att stimulera miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och för att målen skall få genomslag 25

i den lokala och regionala samhällsplaneringen. Vidare skall länsstyrelserna fortlöpande ansvara för och samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen på regional nivå samt stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram. Lokalt har kommunerna det samlade ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö. Kommunerna har ett övergripande ansvar för lokala anpassningar av de nationella målen. De har viktiga uppgifter i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen, dels genom sitt myndighetsarbete och åtgärder i den egna verksamheten, dels genom att lokala mål och åtgärdsstrategier och kommunal samhällsplanering kan ge ramar och underlag för miljöarbetet på lokal nivå. Kommunerna har många myndighetsuppgifter som är av stor betydelse i arbetet för att nå miljömålen, framför allt enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. En effektiv tillsyn så att gällande regelsystem efterlevs är ett exempel. 4.4.1 Interaktionen mellan aktörerna Utvecklingen av sektorsansvaret för miljön, införandet av miljöledning och arbetet med att nå miljökvalitetsmålen är sammankopplade och kompletterar varandra. Tillsammans utgör de enligt regeringen förutsättningar för en decentraliserad och systematiserad mål- och resultatstyrd miljöpolitik där ansvaret för miljön successivt integreras i samhällets sektorer. Samspelet mellan arbetet med miljömål, miljöledningssystem och sektorsansvar för miljön bör enligt regeringen stärkas. De statliga myndigheternas ansvar för miljöfrågor bör göras mer tydligt, bl.a. genom att deras sektorsansvar för miljön preciseras. Kompletteringar och förändringar av myndighetsansvar behöver successivt aktualiseras och förtydligas. Därvid bör de individuella förutsättningar som varje myndighet har beaktas. Rollen för de myndigheter som arbetar mycket med miljöfrågor är när det gäller sektorsansvaret bl.a. att stödja sektorsmyndigheterna, bistå med expertkunnande och att följa upp resultatet av arbetet mot miljömålen. Naturvårdsverket bör ha en central, stödjande roll i myndigheternas arbete med sektorsansvar för miljön. Myndigheterna som arbetar mycket med miljöfrågor har dubbla roller, å ena sidan rollen som utfärdare och tillämpare av regler och å andra sidan rollen som stöd i en process som leder till integration av miljöfrågor hos andra myndigheter, organisationer och företag. 26